退休金改革方案范文

导语：如何才能写好一篇退休金改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

1月28日，春节长假的最后一天，上海某高校的谭教授照例翻开报纸，当他看到“‘事业单位养老保险制度改革方案’已下发，重点要求事业单位养老保险与企业基本一致，山西、上海、浙江、广东、重庆为试点省市”这条新闻时，心里顿时咯噔了一下。现年56岁的谭教授粗粗算了一下，如果以目前的事业单位人员养老金计算方法计算，4年后他退休大约能拿到目前工资的90％，也就是5000多元的养老金，但如果按企业人员养老金计算方法来算的话，则养老金只能拿到2000元左右，养老金缩水将超过一半。谭教授有些惴惴不安，甚至考虑是否要向学校申请提前退休。

改革缘于财政负担过重

有关方面在解释推出事业单位养老保险制度改革方案的原因时指出，目前，超过千亿元的事业单位退休费令财政不堪重负。与统一归入社保基金账户运作的企业职工养老金不同，国家机关和事业单位人员的养老金一直以来都独立运行，完全由国家财政负担，因此不存在社保养老金入不敷出、空账运作等问题。然而随着事业单位退休人数的逐渐攀升以及其退休金的快速上涨，事业单位人员退休金对国家财政的压力也越来越大。

有关资料显示，截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人，是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数的近80％。而我国事业单位离退人员养老金年支出也由1990年的不足60亿元增至如今的远超千亿元。与此同时，机关事业单位和企业退休职工收入差距也呈扩大趋势。

人保部公布的数据显示，2008年全国企业退休职工月人均养老金只有1080元，尽管官方没有公布全国事业单位离退休人员的人均养老金水平，但其均值远远高于企业退休职工是毋庸置疑的。因此一旦施行改革，事业单位人员按照企业标准来发放，那么其养老金待遇则会大幅下降，而国家财政负担也将大大减轻。

另一方面，这种机关事业单位和企业并行、区别对待的养老金计算模式也一直受到民众的质疑和不满，要求改革机关事业单位养老金制度的呼声此起彼伏。如今又恰逢全球金融危机，大规模政府投资和减税使得政府财政压力骤然加大，急需通过降低养老金支出来给财政减负，所以无论从理论上讲还是从实际情况出发，事业单位人员养老金问题，已经到了不得不下大力改革的时候了。

改革方案引起热议

养老保险制度改革关系到每个公民的切身利益，因此方案一经公布，立刻引起了广大民众的关注。民众议论的焦点集中在公务员养老保险为什么不和事业单位人员同步改革。

有网友发帖称：说的是“为了实现企业与机关事业单位之间制度能够衔接”，但措施却仅是“事业单位养老保险制度改革与企业基本一致”，那“机关”呢，怎么就不提了呢?

事实上，在当前养老金金字塔结构中，居于最上层的是机关公务员群体，其次才是事业单位，而中央和地方关于养老保险体制改革的历次文件上也明确将“机关”和“事业单位”划为一类讨论。但如今却只动事业，不动机关。是何原因呢?

在腾讯网的在线调查中，大部分网民都支持事业单位养老保险制度改革，但同时更有高达67％的网民认为不但事业单位退休金应该下调，公务员的退休金也应该下调。

“支持养老保险制度改革，但改革需要在公平的原则下进行”，这已成为网民对养老金改革方案共同的心声。

渐进改革或成最终选择

此次人保部只是对事业单位养老保险制度改革提出了原则性的意见，具体政策如何落实，还要由各地方政府决定。由于此项改革措施在社会上引起了较大的反响，因此试点省份之一的广东省劳动保障厅在2月2日已率先澄清：事业单位养老保险制度改革后，其退休人员养老金不会大降。业内专家分析，如果真像广东方面所说的，在推进改革的同时，事业单位退休金不会大降的话，则必然会出台“过渡性养老金”、“职业年金”等补充养老保险办法。据悉，“职业年金”类似于“企业年金”，即以单位补充养老保险的方式补上社保养老金降低后所造成的“缺口”，从而实现事业单位养老金改革的平稳过渡。

篇2

“两会”前夕，一份多年争议不休的改革方案――《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（下称《试点方案》）终于获得国务院原则通过。据此，山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市将在年内启动有关试点。

和企业职工养老保险改革的进程相比，事业单位这项改革晚了十多年。这项改革内容早在上个世纪90年代初就已提上议事日程，之后也曾被历届政府主管部门反复考虑并向国务院申报，但最终均被搁置。

据《财经》记者了解，《试点方案》草案是在去年中上报国务院的。本届政府有关部门自2006年起，研究落实事业单位分类改革有关事宜，目前改革试点即将揭幕，但事业单位目前的养老制度现状却成为推动改革的重要瓶颈。因此，事业单位养老保险制度改革最终成为事业单位分类改革试点的一项必不可少的配套措施，再无搁置的余地。

改革的思路非常明确，设定的事业单位养老保险制度，其筹资模式、计发办法等均与目前的企业职工基本养老保险制度模式一致，并可衔接。

一个现实情况是，目前事业单位和企业单位的退休待遇差别，已远远高于以往，因此“平稳衔接”成为一个比以往更加敏感的话题，同时成为事业单位分类改革试点顺利推进的重要关口。

在迭起的“两会”期间，这一低调的消息并没有掀起太多波澜。然而，作为主管部门的劳动和社会保障部以及有关的试点省市，准备工作已经在紧锣密鼓地进行。国务院《试点方案》公布后，双方将就各地如何分别制定切实可行的实施细则作更进一步地讨论和测算。

迟来的改革

此轮事业单位养老保险制度改革的一个重要背景是，事业单位工资连续上调，退休人数增加。由于事业单位退休费与退休人员退休前工资额直接挂钩，政府财政负担其实十分沉重。因此，改革的目的究竟是“甩包袱”还是“建机制”，十分微妙。

改革开放初期，企业职工和事业单位工作人员的退休金水平，曾经在同一个起跑线上。但到目前为止，企业和事业单位两套退休制度已经形成了巨大的差异。其中，企业自上个世纪90年代初便逐步建立了全国统一的社会统筹账户和个人账户相结合的制度框架。在此框架下，职工的养老保险费由单位和个人共同负担，个人也需要交纳一定比例的养老保险费，未来养老金的发放与缴费情况相对应，具体参照职工的缴费工作年限、缴费工资额以及个人账户储存额。根据这种模式，企业职工的养老金替代率目前大约为60％左右，也就是说，企业职工的养老金基本相当于退休前工资的60％。

事业单位则是另一种模式。在中国，事业单位按经费来源可分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。不少地方自收自支的事业单位已经纷纷按照企业的方式进行管理，加入了企业职工养老保险体系。但大部分由财政全额拨款和差额拨款的事业单位，仍按照原来的养老制度运行，退休金由国家统包，列入财政预算，实行现收现付，也没有基金积累制度。未来退休金以其工作年限和本人工资额为主要依据。根据目前的规定，其金额为本人工资的90％左右，也就是说，替代率高达90％。

从各地的情况看，事业单位人员定岗定编，在职人员规模相对稳定。而随着老龄化的加剧，退休人员却越来越多，加之近几年工资上调，扩大了事业单位养老金的基数，更增加了财政或单位的负担。据劳动和社会保障部有关资料，1990年，全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已经远远超过千亿元，增加了20多倍，导致财政和用人单位负担成倍增加。

很显然，如果完全套用目前的企业职工养老保险办法，事业单位工作人员的退休金必然下降，自然，财政负担也会减少。然而，待遇的降低很难不引发事业单位的集体抵制，导致改革受阻，这也是以往历届政府将方案一再搁置的重要原因。

改革一再推后，事业单位和企业在养老保险待遇上的巨大落差不断扩大，增添了今后的改革成本和难度。同时，事业单位和企业单位养老制度无法衔接，也严重妨碍了人力资源的正常流动，为事业单位的改制分流设置了巨大的障碍。

财政负担和待遇问题均不可回避。但为使改革能够顺利推进，在2月29日由总理主持的国务院常务会上，特别强调了一个原则，即“妥善处理好改革前后待遇水平上的平稳衔接”，这也是劳动和社会保障部所制定的方案当中的关键内容。

劳动和社会保障部有关人士表示，这次改革的内容，重点在于建立新的机制。有关专家则评论，这意味着必然要最大限度地承认既得利益。

衔接两套制度

在以往历届政府对改革方案反复推敲的铺垫下，此轮试点方案并无太多悬念。

从国务院常务会透露出来的消息显示，试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担；退休待遇与缴费相联系；基金逐步实行省级统筹；建立职业年金制度；实行社会化管理服务等。

其中，核心的内容就是要令企业和事业单位的养老保险制度框架能够相互衔接。为此，在筹资模式上，事业单位养老保险制度仍将采取企业职工基本养老保险制度“统账结合”的思路，制度适用范围涵盖除已经改制为企业的事业单位以外的事业单位的各类人员。

具体而言，《试点方案》必然转变现行事业单位退休制度中离退休金费用由国家财政和单位直接纳入预算统包的办法，筹资模式转型为收取基本养老保险费并将缴费与养老金待遇相挂钩。

除国家和单位承担的筹资责任外，一个重大区别是，试点将引入个人缴费，由国家、单位和个人共同负担筹资责任。与此相对应，事业单位养老保险也应设立统筹账户和个人账户。至于个人账户的规模和养老金计算系数，有专家建议，也应参照企业现有制度，保持衔接，便于人员流动。

由于个人账户部分以往并无真实缴费，因此最初只能是空账。有专家表示，为确保人员流动时账户基金同步转移，减轻财政未来支付压力，可考虑将个人账户当中的个人缴费部分做成实账。对此，也有专家认为，考虑到财政当前的支付压力和未来保值增值的风险，不如维持记账式运转。

此外，记者还了解到，目前事业单位养老基金的管理和业务，将交给专门的事业单位养老保险经办机构，不会并入企业职工养老保险经办机构。

除了筹资模式的变化，养老金计发办法的调整无疑是重中之重。

根据与企业职工养老保险办法相衔接的原则，事业单位工作人员不应继续实行以工作年限和本人工资额为主要依据的退休金计发办法，而是应当与企业一致，根据缴费工作年限和社会平均工资额以及个人账户储存额为主要依据的“结构性基本养老金计发办法”。

但是，完全按照企业办法计发养老金，这必然导致事业单位养老金数额的大幅下降，显然不符合“平稳过渡”的原则。有关专家表示，为维持一定的待遇水平，可考虑计发养老金基数不取社会平均值，而取本人退休前的职级工资。同时，为避免替代率的下降，还可在事业单位职工基本养老金之外加发过渡性补贴，或者加大过渡性养老金的计发系数。

待遇难题

方案即将揭晓，试点有待启动。此次事业单位养老保险制度试点，并不涉及试点前就已经退休的事业单位工作人员。因此，在国务院公布总体试点方案后，各地究竟如何落实，新老划段的时间点如何确定，还要经试点地区反复斟酌。

但劳动和社会保障部有关人士谨慎表示，期待今年年内启动试点。

有关人士还分析，如果把已经退休的工作人员作为“老人”，即将参加工作的称为“新人”，已经参加工作但尚未退休的称为“中人”，由于试点方案将对“老人”实行老办法，“新人”实行新办法，两者可比性较少，试点的成败的关键其实集中于能否处理好“中人”的退休待遇问题，尤其是即将退休 “中人” 的待遇。

决策者的思路不难理解。在社会总体工资水平不断上涨的大趋势下，要保持退休金绝对值持续增长并不难。加上特别为事业单位设计的过渡性养老金计发办法，和“老人”或者现阶段的退休金水平相比，未来“中人”退休后的养老金仍可持续增长，并不会产生待遇下降的总体印象。同时，《试点方案》提出要建立职业年金制度，如能适时有效推行，对于维持事业单位养老待遇的水平也不无助益。

但也有专家表示担忧。尤其在于“个人缴费”的部分，专家指出，毕竟以前从来没有实行过个人缴费的办法，现在即便退休待遇名义上不降，由于个人需要负担相当一部分缴费，也会被理解为待遇事实上的降低。会不会因此影响试点的进展，尚有待观察。更何况近几年事业单位工资水平总体上升较快，这导致无论是用来维持待遇的成本还是个人缴费的绝对额都并不低，因此不少专家也不乏惋惜：“这个方案如果能早点出台，恐怕更好办一些。”

事实上，在事业单位养老保险制度改革方案过于长久的孕育过程中，由于企业待遇比之直线下降，已经造成了相当规模的负面影响。各地“两会”的提案或者每年的上访内容当中，对于养老待遇不平衡的不满并不在少数。

篇3

关键词：养老金双轨制；养老金待遇；试点改革；养老制度并轨

一、当前我国养老金双轨制的现状分析

1.当前我国养老金双轨制的产生。当前我国养老金双轨制是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。企业职工实行“缴费型”统筹制度；机关和事业单位公职人员的退休金由国家财政统一发放。我国养老金双轨制在建国初期已存在，当时企业职工的养老根据1951年颁布的《中国人民共和国劳动保险条例》，政府机关与事业单位公职人员则因《中央级直属机关暂行供给标准》，《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等条例陆续颁布，正式规定了公职人员退休标准。且其养老标准优于企业职工。经过1958年短暂统一养老制度后，于1980年后回归双轨制，并于上世纪90年代初因国务院颁布相关条例完成双轨制定型。

2.当前我国养老金双轨制出现的问题

（1）待遇差距日益扩大，社会矛盾加剧。2005年年底，我国企业、事业、机关的人均离退休费分别为8803元、16425元和18410元。1990年，事业单位和机关单位的人均离退休分别是企业的1.14倍和1.20倍，到2005年年底，差距扩大到2.1倍和1.9倍。此外，近年来在养老金替代率上也出现逐渐扩大的趋势，根据中国统计年鉴的数据，当前我国企业职工平均养老金替代率是45%，2011年企业养老金替代率仅为42.9%，低于制度预期的58.5%，低于国际警戒线的50%。而事业单位和公务员的替代率达到80%—90%，到2012年，企业职工和机关事业人员退休金差距已有2-4倍。其中，公务员比事业单位稍高。

由此，养老金双轨制导致的待遇差距问题已经引起了企业在职职工及退休职工的强烈不满，社会矛盾加剧，也成为近几年劳动保障部门受理的案件中最多的事由。

（2）现行养老金双轨制制度违背社会保障设立初衷。现代社会保障制度的基本特征是公平性、普遍性、法制性和互济性。社会保障的根本原则就是社会公平。而当前我国现行的养老金双轨制呈现碎片化状态，按身份与群体区别对待。企业职工与公务员、部分事业单位人员养老保险制度区别待遇且差别较大。这不仅违背了公平原则，也违背了社会保障设立的初衷。

二、当前我国养老金双轨制试点改革

1.关于当前我国养老金双轨制试点改革。1992年，原人事部在云南、江苏、福建、山东等地进行局部试点，1995年国家《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》后，各地均开展机关、事业单位改革探索。2008年，国务院重启事业单位改革，设立山西、上海、浙江、广东、重庆共五个试点，要求事业单位养老保险制度改革与企业基本一致。

2.当前我国养老金双轨制试点改革的存在的问题

（1）部门分割的试点改革，引发不同利益群体冲突。公职人员队伍去中的公务员、公立事业单人员由于其职业特点相同，其养老保障制度的特殊要求也一致。以部门分割进行试点改革，引发利益受损群体抵触，使改革难以继续，并违背养老保障制度的公平性和有效性要求。

（2）各试点改革政策多样，发展不均衡。由于缺乏统一具体指导性政策，各地试点改革沿用与企业同样的办法，自上而下摸索经验，出现了改革政策多样，发展不均衡的现象。

（3）统筹层次与养老金社会化发放程度低。当下试点改革地区的统筹层次仅达到省级统筹，加剧了各地政出多门的状况，影响了养老保险制度的统一与互济功能的发挥。

三、关于当前我国养老金双轨制“并轨”的思考

1.国家设立统一可行的改革方案，同步执行。针对公职人员内部的不同群体，主要是机关公务员与事业单位公职人员而言，应该建立统一的一元化的养老金制度改革方案。避免因养老改革的区别对待，增加事业单位工作人员与公务员的新的利益冲突。同时统一改革还有利于降低运作成本，并且有利于人员的合理流动。

2.建立基本养老保险与企业年金相结合的养老保险制度。将现行养老金双轨制中关于机关事业单位的单层次非缴费型退休金制度改变为基本养老金与缴费性职业年金的两层次养老保障制度。基本养老金采取现收现付财务模式，由国家财政负担，个人不缴费。职业年金目前采用现收现付制，外部市场条件合适时可考虑转为基金积累制。

3.香港做法。针对当前我国因养老金双轨制造成的退休待遇差异引发的社会不满与矛盾，我们可以适度借鉴香港特区在养老保障制度方面的经验。香港实行个人账户制度下的完全积累制，个人缴费和单位缴费完全进入个人账户，个人账户养老金与工作时间有关，工作时间越长，个人账户养老金越多。这种制度安排中，退休决策成为个人选择，何时退休依个人经济条件，身体条件及与雇主协商决定。

4.适时渐进调高退休年龄。近期关于延迟退休年龄的争论又发展成为了私人部门与公共部门的争论。由于工作性质不同，厂矿企业职工反对延迟退休，公共部门和知识界倾向延迟退休。由此，一方面在完善现行企业职工养老保险制度情况下，改革公职人员养老金调整机制，缩小二者之间养老待遇差距，减少社会矛盾；另一方面，根据公职人员受教育年限高于企业职工且职业生涯滞后性的特点，为了提高人力资源利用率，可以适时渐进提高机关事业单位公职人员的退休年龄。

三、总结

2012年5月2日，国务院总理主持召开国务院常务会议，讨论通过了《社会保障“十二五”规划纲要》，会议确定我国将改革机关事业单位养老保险制度。同日，人保部也回应将推进机关事业单位养老保险制度改革，破除养老金企业与事业单位的双轨制。秉承社会保障制度设立初衷，以及社会保障制度基本公平性，福利性原则，实现社会保障“稳定器”的作用，我们应将养老金双轨制改革贯彻进行，实行统一的改革方案，切实减少不同群体的利益冲突，使用合理有效的收缴方法，同时借鉴其他地区宝贵经验，遵循养老保险制度发展规律，尊重劳动者工作性质，适时合理推进改革，实现机关事业单位与企业养老保险制度的并轨与统一，真正实现社会公平与正义。（作者单位：河北大学研究生院）

参考文献:

[1]郑功成.中国社会保障改革与发展战略—养老保险卷[J].人民出版社，2008.

[2]樊明.退休行为与退休政策[M].社会科学文献出版社.2008.

[3]郭阳.中国企业与行政事业单位养老待遇差距研究[M].甘肃社会科学，2008.

篇4

    根据我国的基本国情以及建立社会主义市场经济体制的总体要求,我国职工养老保障制度应当从传统的以受益为基准、养老金现收现付体制改革为基金预筹积累的个人帐户制度,这已经成为社会各界的普遍共识,并且在党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也得到了比较明确的体现。《决定》明确指出,在职工养老保障问题上,要“实行社会统筹和个人帐户相结合”。

    对新参加工作的职工来讲,通过个人帐户进行养老金预筹积累是没有问题的。但无法回避的问题是,目前已经离退休的职工没有养老金积累,目前在职但在实施个人帐户制度以前参加工作的老职工在过去的工作年限里也没有养老金积累。而他们的养老问题又是必须予以保证的,因为按照旧体制下的低工资、高福利政策,他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过去的政府收入并凝固在国有资产当中,政府则承担对他们的养老保障义务。更进一步讲,旧体制形成了政府对老职工隐性养老金负债,这是必须偿还的。

    老职工养老金来源理论上可能的解决方式有二,一是实行“新人新办法、老人老办法”,即对新职工实施基金积累的个人帐户制度,对老职工则继续通过现收现付的办法,让目前的企业和年轻职工缴费解决;二是由政府统一对老职工的养老金来源作出专门处理。

    实行“新人新办法、老人老办法”问题很大。第一,对老职工负有养老保障责任(事实上是负债)的是政府,因此,如果政府不承担责任,转而继续让年轻职工承担义务是不合理的。第二,即使不考虑合理性问题,仅从财务上看,也行不通。目前在全国范围内,已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的16—18%,随着今后更多老职工进入退休年龄,这种负担比例还会进一步提高。如果通过企业缴费完成对“新人”进行养老金积累和对“老人”养老的双重任务。即使考虑新制度中的个人缴费因素,所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要达30%左右。这是企业无法承受的。

    因此,要想真正实现养老保障体制转轨,必须对老职工的养老金来源作出专门处理,即由政府统一偿还旧体制形成的对中老年职工的养老金负债。根据智利等国家的实践经验,顺利实现社会保障体制转轨的关键就在于由政府妥善解决了旧体制遗留的中老年职工的养老金权益问题。否则,转轨无法进行。

    二、1995年3月的改革方案无法实现《决定》提出的改革目标

    为落实《决定》提出的改革要求,1995年3月,国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,并同时出台了两个具体操作方案,即实施办法之一和实施办法之二。

    方案一的特点是要为在职职工全面建立个人帐户,职工退休后的养老金计发比较严格地与个人帐户储存额相对应。对于实施个人帐户制度以前参加工作的职工,该办法实施前的工作年限视同缴费年限,至退休时,“以个人帐户中的储存额推算出全部工作年限的储存额”。已退休职工的养老金通过企业另行缴纳一定比例的费用形成统筹基金解决,给付标准按照改革前老办法执行。

    方案二只设计了一个比例不大的个人帐户。目前在职职工退休后的养老金计发分为三部分,一是社会性养老金,按照职工所在地职工平均工资的一定比例计发;二是缴费性养老金,个人和企业缴费每满全年,按缴费工资基数的一定比例计发;三是个人帐户养老金,对应于个人帐户储存额。其中前两项养老金来自于“统筹”。已退休职工的养老金则全部来自于“统筹”。与方案一类似,实施个人缴费制度前参加工作的职工,连续工龄视同缴费年限。

    两个操作方案的设计思想、内容等是存在较大差异的,但有一个非常突出的共同点:老职工的养老金来源都是要通过当期的企业“统筹缴费”解决。

    根据前文分析,在老职工的养老金来源不进行特殊处理的情况下,要想实现养老保障制度的转轨是根本不可能的。从两方案的实际运行结果看,与真正意义上的个人帐户制度大相径庭,个人帐户普遍为空帐户,基金积累也不可能形成。

    由于目前离退休人员的养老金没有来源,要通过企业“统筹缴费”解决,但在实际上,在企业开始为在职职工进行个人帐户积累的情况下,已不可能再承担过高的“统筹缴费”以支付目前退休人员的实际养老金需要。而老职工的养老金又是必须支付的,所以,唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人帐户的养老金。这在方案一中表现得最为突出。其更一步结果是,不仅实施个人帐户制度以前参加工作的职工存在“空帐”问题,已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积累。尽管有关方面在无可奈何的情况下提出要进行所谓“基金部分积累”。但由于支付已退休人员养老金的压力巨大,又不可能无限制地提高企业缴费水平,因而在事实上基金积累的数量极为有限。至1996年底,全国养老金历年滚存节余为580亿元,尚不到1996年当年养老金支付额的一半。而且,其中还有相当大部分是1995年改革以前所剩余的。

    由于个人帐户中没有资金,待目前在职职工退休时,他们的养老金来源就又成了问题,出路只能是继续挪用下一代人的个人帐户资金,拆东墙补西墙,使空帐户一代一代往下转。

    三、“空帐”运行无法支撑下去 ,有关功能目标也无法实现

    1995年3月的改革方案不仅未能建立真正意义上的个人帐户制度,从实际运行情况看,也是很难支撑下去的。

    由于已退休职工的退休金支付压力巨大,再加上因管理体制问题导致的高昂成本,养老金缴费率(企业缴纳的养老金占企业职工工资总额的比重)普遍很高,绝大部分地区都在20%以上,个别地区则接近30%,许多企业无力缴纳或以各种方式拒缴。综合各种调查结果,近期各地养老金的收缴率(实际收缴额占应收缴数额的比例)在1996年竟降至50—60%.为了维持统筹体系的运转,一些地方不得不进一步提高缴费率,进而形成一种恶性循环。

    需要指出的是,在以养老金现收现付为资金筹集模式的旧体制中,对职工的养老金负债是一种隐性负债,而空帐户形成的则是政府对职工的明确负债,负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证,因此是非常危险的。

    由于体制本身存在缺陷,很多预期的功能目标也无法实现。首先,国有企业负担问题得不到有效缓解。不仅那些老职工多、负担重的困难企业未能走出困境,很多原本负担较轻的企业也由于统筹压力而不堪重负;此外,由于统筹层次低,不同地区之间企业负担不均衡问题也很突出。其次,覆盖全社会的统一的社会保障体系难以建立,无法为改革和发展提供保证。目前有关部门和各级地方政府都试图将现行保障体系的覆盖范围扩大至非公有制经济领域,但收效甚微,其根本的原因在于,在政府不能明确偿还对老职工养老金负债的情况下,扩大覆盖范围存在明显的责任转嫁特征,以致于非公有制企业普遍难以接受,养老保障体系仍只能局限在公有制经济范围内。这不仅不利于各种经济成份的共同发展、平等竞争和统一劳动力市场的形成,也严重制约着当前的国企业改革和国有经济结构调整,诸如破产兼并、富余人员分离等难以有效进行,企业职能无法有效转换。第三,由于无法真正形成基金积累,难以为长期经济发展特别是资本市场发育作出贡献;第四,无法有效解决老有所养,社会稳定问题。仅从目前国有企业的现实看,因企业负担过重,养老金收支困难,退休职工养老金拖欠问题已相当普遍,在许多地方已成为严重的社会不稳定因素。

    回避偿还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不想让政府承担过多的经济压力。然而,当现行体制无法正常发挥功能时,必须承担风险的只能是各级政府。事实上,目前在不少地区,地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压力和相关的政治与社会压力。

    四、1997年的改进措施及其局限性

    鉴于1995年改革以来面临的问题,劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协商,于近期形成一个改进方案,并报请国务院批准于1997年8月公布。统一后方案的要点是:按职工工资的11%建立个人帐户,其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%,1998年起每两年提高一个百分点,最终达到本人缴费工资的8%,个人帐户的其余部分由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高,企业划入的部分要逐步降至工资的3%;老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定,一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人帐户的部分)。养老金支付分为两部分,一是基础养老金,标准为当地职工上年度平均工资的20%;二是个人帐户养老金,标准为个人帐户累计储存额除以120.个人缴费年限累计不满15年的,退休后不享受基础养老金待遇,其个人帐户储存额一次性支付给本人。

    围绕上述基本框架,该改革方案还提出了其它一些措施,主要包括逐步扩大覆盖范围、提高统筹层次以及改善基金经营、监督和管理等。

    从统一制度、改善管理的角度看,较之于当前多种具体实施方案并存,该方案显然有所进步。然而,从基本的养老制度模式看,仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐,而是试图继续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此,该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混乱的养老保障制度的一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹”比例看,则是前述方案一和方案二的折衷。

    根据对1995年改革以来养老保障制度主要矛盾和问题的分析,不解决对老职工的养老金负债,真正意义上的个人帐户制度是建立不起来的。

    对于必然出现的空帐问题,有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很显然,在目前企业已不堪重负并且退休人员比例迅速增加的情况下,这只能是一种不切实际的幻想。此外,还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面,将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域。这一思路的最大问题表现在两个方面:其一,如前所述,由于明显存在负担转嫁问题,这种努力很难实现;其二,即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系,也姑且不考虑这会对非公有制经济发展产生何种影响,一个必然存在的问题是,在非公有制企业职工陆续进入老年后,政府则必须兑对他们的养老金承诺,届时亦不可避免会出现支付危机,而且是更大的危机,因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此,这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。

篇5

关键词：中东欧／经济转轨／社会保障制度

社会保障制度改革是中东欧国家经济转轨的重要组成部分。1989年以前，中东欧国家普遍实行国家保障型的社会保障制度，以宪法的形式保障公民的保障权益，所需资金由公共资金无偿提供。保障项目包括覆盖全国城乡的退休金保障、公费医疗、家庭津贴、教育补贴、消费补贴、住房补贴，以及其他公共福利事业等。

1990年以后，中东欧国家开始了经济转轨，原来的社会保障制度与新的经济制度已不相适应。更重要的是，经济转轨时期连续几年的经济滑坡使社会保障支出难以为继。在巨大的财政压力之下，中东欧国家开始重建社会保障制度，以独立于国家预算外的社会保障基金取代由国家统包的大锅饭式的社会保障。

新社会保障体系的框架

在原社会保障制度下，社会保障支出直接纳入国家财政预算，由国家财政负担。转型初期，原社会保障体系依然维持，同时，国家面临经济衰退、通货膨胀、失业加剧、人口老龄化等问题，社会保障支出急剧膨胀。以匈牙利为例，1990年，按照传统社会福利制度的支出在GDP中所占的比例达到28.4%，在国家预算中的比例达到46.3%；加上各种含有社会福利因素的经济补贴，如价格补贴等，使与社会福利有关的支出在GDP中所占的比例达到34.8%，在国家预算中的比例达到56.8%，国家财政不堪重负。

新社会保障体系以社会保险制度为基础，由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、疾病与生育保险、家庭津贴等组成。其中，养老保险、医疗保险、失业保险参照欧盟国家的模式，以社会保险基金的形式运作，基金来源于企业和职工缴纳的保险费；生育保险、家庭津贴等由国家福利基金负担。

为了扩大社会保障的资金来源，体现市场经济条件下权利与义务的统一，中东欧各国先后建立起社会保障税。据1995年国际货币基金组织的《政府财政统计年鉴》记载，社会保障税占总税收的比重是：保加利亚21.7%，克罗地亚31.74%，捷克38.75%，爱沙尼亚32.34%，匈牙利29.23%，拉脱维亚34.49%，立陶宛32.26%，波兰24.31%，罗马尼亚28.7%。此税一般以工薪总额为税基，乘以规定税率。各国税率不一，其中匈牙利60%，波兰50.2%，斯洛伐克50%，捷克45.5%，罗马尼亚43%，爱沙尼亚33%，立陶宛31%，马其顿30.1%。

多支柱的养老保险体系

中东欧国家人口老龄化问题十分严重，65岁以上老年人占总人口的1/3。在原体制下，退休年龄一般在女55岁，男60岁，平均退休年龄57.5岁。退休金水平比较高，平均养老金相当于平均工资70%-80%，还有许多免税和特殊待遇。转型初期，失业人口剧增，提前退休成为解决失业的替代方案，加剧了退休队伍的膨胀。养老金支出成为中东欧国家政府预算中最大的项目，占各国GDP的10%-15%。

世界银行在1994年的研究报告《防止老龄危机》中，推荐了多支柱制养老金制度，这种制度包括以下要素：支柱一：公共管理的养老金，以税收的形式筹集，为所有较年长者设计，提供最低收入的强制性公共养老金制度，实行现收现付制；支柱二：强制性的、完全积累的、由私人管理的养老基金，可采取个人储蓄账户或职业年金计划两种形式；支柱三：自愿的职业年金或个人储蓄计划，为那些想在老年得到更多收入及保险的人提供额外保护。

这种多支柱的养老保险模式成为多数中东欧国家养老保障制度改革的首选方案。拉脱维亚最早建立了三支柱的养老保险体系。1995年11月，议会通过政府提交的养老保险改革方案。1996年1月1日新的养老保障制度开始生效。波兰、匈牙利等国也在1996年以后建立了三支柱的社会保障体系。保加利亚2000年开始实行的养老保障制度把退休金分为一般退休金、残疾金、继承性退休金、特种退休金等4种形式。除此之外，保加利亚设立了自愿参加的“退休”基金。捷克国家发放的养老金由两部分组成，一为固定部分，所有退休者数额相同，用来保证基本生活水平，它的水平取决于国家的具体经济情况、社会费用标准。二为浮动部分，取决于退休者的工龄、工资情况。

在建立新的养老保险制度的同时，中东欧国家普遍提高了法定退休年龄。由于原来法定退休年龄偏低，人口老龄化加剧，大量人员提前退休，养老金领取者的队伍迅速膨胀。这种不合理的制度安排带来双重的弊端，一方面加重了社会保障体系的负担；另一方面，大约50%-70%的养老金领取者在其“退休”后的头10年还在继续工作，他们中大多数人的收入难以被税收网所覆盖。

为了解决这一矛盾，中东欧国家在改革中普遍提高了法定退休年龄。波兰政府将退休年龄提高到男性满65岁、女性满60岁，同时要求工龄分别达到男25年、女20年以上的职工才可提出退休申请。1995年匈牙利男、女职工退休统一提高到62岁。1996年捷克实行新的养老保险法，从1996-2007年逐步提高退休年龄，男子从60岁提高到62岁，妇女从53—57岁提高至57-61岁。保加利亚在2009年以前逐步将男子的退休年龄由60岁增至63岁，女子则由55岁增至60岁，但军人和特殊行业的劳动者则可提前退休。立陶宛退休年龄也逐步提高，男每年提高两个月，女每年提高4个月，到2009年达到女60岁、男62.5岁。爱沙尼亚退休年龄提高较快，每年均提高6个月，最终达到女60岁、男65岁。

由于制度转换，人口老龄化加剧，公共管理的养老保险基金资金严重不足，难以平衡，中东欧各国政府都利用私有化收入的一部分建立养老基金。

转型期间严重的通货膨胀威胁着新的养老保险制度，为了确保退休者利益不受通货膨胀的损害，中东欧国家先后根据通货膨胀率对享受退休金待遇者实行补贴。例如捷克通过立法使养老金的物价补贴制度化。该法规定，消费价格每增长5%～7%，就对退休金进行一次调整，调整的幅度参照实际工资的增长情况。波兰则以混合方式对退休金进行保值，一部分按通货膨胀率保值，一部分按工资涨幅保值，即国家养老金根据涨价幅度进行调整，而投保得到的退休金则根据平均工资的增长提高。

匈牙利在解决农民养老问题上创造了以土地换年金的方式，解决年迈放弃耕作的农业人口的生活费，年金相当于城市的退休金。匈牙利的土地换年金计划，每期都由国家土地基金管理局实施。第一期解决了3600个60岁以上土地所有者的年金问题，国家通过法定合同收回土地并发给土地所有者年金。至2003年，匈牙利已实施三期土地换年金计划。

建立失业保险制度

十几年来，失业问题一直是困扰中东欧各国政府和老百姓挥之不去的噩梦。2005年初，欧盟委员会公布的一项调查结果显示，在中东欧国家中一直被认为状况最好的匈牙利，47%的居民认为失业问题是他们最大的烦恼。2005年初，匈牙利失业人口达到近6年最高峰，超过30万，比前一年同期增加5.2万；失业率达7.2%，比前一年同期增加1.2个百分点。失业者的45.4%已至少失业一年以上，失业时间平均达16.2个月。波兰总理在正式加入欧盟的第二天宣布辞职也与20%左右的失业率有关。

解决失业问题一直是各党派竞选中施政纲领的重要内容，也是政府经济政策的重点。各国政府一方面采取各项措施扩大就业渠道，帮助失业者再就业，降低失业率，另一方面加紧构建失业保险制度，缓解失业造成的社会压力。

为了解决失业问题，各国相继颁布“劳动法”、“促进就业法”、“就业与失业法”等法律法规，并根据转型期间出现的问题对法律法规进行多次修订，对失业标准、失业保险基金的建立和管理、失业人员的救济、失业人员再就业培训等问题做出规定。

1989年以后，各国政府都建立了失业救济基金，对失业人员进行救济，以应对大量失业带来的社会压力。匈牙利法律规定，长期失业者(指失业一年以上)最多可以得到为期2年的失业救济，救济金额最高为最低退休金的80%。捷克的法律规定，失业者可领取最后工资的60%，期限为3个月，期满后减为50%，期限仍为3个月；半年后仍不能再就业者，可领取一定数额的社会救济。罗马尼亚的失业救济金略高于最低工资标准的2/3，由国家预算拨款；工人失业后在一年半内可领取失业救济金，期满后仍找不到工作者，可再领取9个月的社会补贴。

为了减轻失业者的负担，中东欧一些国家还规定，雇主在解雇工人时，必须支付一定的赔偿金。例如，立陶宛劳动法规定，雇主在并非劳动者自愿的情况下解除劳动合同时，应向劳动者支付中断劳动关系赔偿金，赔偿金按劳动者在本单位工作年限长短，一次性支付1-36个月的平均月工资不等。斯洛文尼亚劳动法规定，雇主单方提出解除劳动合同，须向失业者支付至少6个月的最低工资或一次性支付一笔赔偿金，连续工龄满9个月以上的失业者有权获得原工资70%的失业赔偿。

另一方面，各国加紧构建与市场经济体制相适应的失业保险制度。失业保险为强制性保险，除个体劳动者外，所有机关、企事业单位的职工都要加入。失业保险基金又称劳动力市场基金，由职工和所在单位交纳的失业保险金形成，以税收形式由税务部门统一征收后上缴给劳动力市场基金管理机构，并由该机构自行管理，自负盈亏。

保加利亚1998年颁布《社会资助法》，在2002年4月和12月两次修订，以规范对失业者、丧失劳动能力者和生活陷于贫困的弱势群体的救助。

对失业者的救济只能解决暂时的困难，真正解决问题还是要帮助失业者重新找到工作。各国政府在失业者的再就业培训上都下了很大的功夫，建立了比较完善的职业培训机构。这些转型国家的职业培训活动有自己的特点，一是把职业培训与劳动力市场需求紧密结合起来，培训的形式灵活多样，便于受训者接受；二是收费比较合理，充分考虑到了受训者的承受能力，并且原企业和工会也都根据有关规定向培训单位提供一定数额的培训费；三是政府还鼓励私人开办各种类型的再就业培训学校，在贷款和税收等方面都给予优惠。

匈牙利、捷克政府将利用外资与解决就业结合起来，对解决就业机会多的外商，或者在解决就业比较困难的偏远地区投资的外商在税收和其他方面给予优惠。

保加利亚还实行了以工代赈政策，从2002年开始实行“保加利亚森林恢复和保护计划”，组织失业者参加植树造林，当年安排了9000名失业者就业。林业成为解决保加利亚失业问题的重要领域。同时，政府还采取了“出口”失业者的办法，已同西班牙、葡萄牙、意大利、希腊、塞浦路斯等国签订了向这些国家输出劳动力的协定。到上述国家工作的保加利亚失业者多数从事旅店、餐馆等服务性工作。

新的医疗保险体系

1991年前，中东欧国家实行福利社会模式，全民医疗保障。这种医疗体制耗费国家大量预算资金，在转型后建立的市场经济体制下不可能继续维持。在世界银行等国际机构的参与下，中东欧国家开始建立市场化的医疗保障体制。由于先前已经实现了全民免费医疗，因此，医疗保障制度的改革是涉及面最广的改革，也是难度最大的改革。

中东欧国家医疗保障制度改革的共同点是建立健全全民医疗保险体系。将原由国家全额拨付医疗经费改为个人、单位和国家三方共同承担。普遍医疗保险分为义务保险和自愿保险两种。有权享受公费医疗的人员必须加入医疗保险。建立由专业医院、社区医院和私人诊所组成的医疗网络。建立家庭医生制度，居民可自由选择家庭医生。减少公立医院的医务人员数量，以降低医疗服务的成本。

2003年1月23日波兰议会通过了《成立国家医疗卫生基金及普遍医疗保险法》并于2003年4月1日正式生效。根据新法规，波兰重建了全国性的医疗保险体制。新医疗保险体制的核心是集中管理全国的医疗保险经费，使全体投保人员能得到平等的医疗待遇。国家医疗卫生基金作为具有法人资格的国家机构，取代原来的17个医疗保险管理机构。普遍医疗保险的对象是所有波兰公民以及合法居住在波兰的外国人，不包括驻波兰的外交和国际组织的工作人员。普遍医疗保险分为义务保险和自愿保险两种。凡是参加职工社会保险和农民社会保险的人员以及所有军警司法人员都有义务参加医疗保险，其他人员可自愿申请参加保险。职工和农民交纳保险金后，其按规定不需另交保险的家庭成员也享受医疗保险待遇。医疗保险的范围包括各种疾病的预防、诊断和治疗服务。但与治疗无关的健康体检、疗养、国外进行的治疗等医疗服务不在保险范围之内。

匈牙利医疗保健管理体制的改革主要从两个方面进行：首先是对医务工作者进行分流，减少社会的医疗服务成本，解决医生的就业问题。建立专业医院、社区医院和私人诊所的医疗网络。建立家庭医生制度，居民可自由选择家庭医生。减少公立医院的医务人员数量，以降低医疗服务的成本。其次是建立与市场经济相适应的医疗保险体制。从1993年开始，实行医疗保险自治，医疗保险费由个人和用人单位共同负担，生活贫困者，经有关部门核实，可继续享有免费医疗。从1993年开始，还推行了自愿的医疗保险制度，设立非盈利性的健康保险基金管理处。强制性的医疗保险只提供最基本的医疗保健服务，居民要享受更高等级的医疗保健服务，可自己选择个人医疗保险基金投保。

匈牙利医疗保险体制的特点是，全民享受医疗保险待遇。交纳保险金的人所有家庭成员，包括子女老人也享受同等待遇；失业人员的医疗保险费用由地方自治政府交纳。在匈牙利工作的外国人，主要是指那些从事商贸活动的外国人，也必须按照法律规定交纳医疗保险费用，并与医疗保险公司签订医疗卫生保险协定，享受与匈牙利公民一样的医疗待遇。

1991年捷克开始酝酿医疗制度改革，通过医疗保险法。1993年1月1日起，正式实行全民医疗保险制度。医疗保险由两部分构成，即强制性的医疗保险和自愿参加的医疗保险。根据医疗保险法建立国民医疗保险公司，每个公民必须参加医疗保险。医疗保险基金不足部分由中央政府和地方政府补贴。领取养老金者、未成年子女、大中学学生、军人、失业者等，由国家支付保险金。所有医疗保险公司都统归卫生部管辖，并建立了中央协调机构。1993年开始开放自愿医疗保险市场。实行了国有医疗设施私有化，兴办多元化的医疗服务。允许私人和集体兴办医疗事业，并允许公民自由选择医生和医院，国家还鼓励医生提供家庭服务。许多医院将无偿地转入地方，成为地方和私人的共有财产，其中一部分还给教会，全国将逐渐形成国家、私人、教会和慈善机构共同提供医疗服务的局面。捷克人均年就医次数是欧盟平均次数的一倍，由于医疗费用高，捷克政府医疗补贴数额巨大。捷克在2004年进行了医疗福利制度改革。每个公民每年将需交纳2000克朗(约合72美元)作为医疗福利基金，在生病时享受有关药品费、处方费、门诊费及住院费用等各项医疗开支的政府补贴。18岁以下的未成年人和社会救济人员可以申请该基金的返还。

健全家庭津贴制度

家庭津贴一直是中东欧国家社会福利制度的一项重要内容，在1989年以前，家庭津贴主要包括儿童照顾津贴、儿童生活补助津贴、职业妇女母亲的保留工资或非职业妇女母亲的生活补助、价格补贴等。

经济转型以后，由于政府财政负担沉重，各国的家庭津贴制度都进行了改革，降低了津贴标准，抬高了享受津贴的门槛。原本实行的免费教育也改为收费教育。1994年底通过了国家社会补助法，并于1995年起正式生效。新法改变了以往大多数家庭申请社会补助的条件和结算的方式，并对申请者提出了严格限制，改革的宗旨是提高每个家庭在自身经济条件下所应承受的责任。波兰1994年颁布《家庭救济法》，重新规定对困难家庭给予救助的标准。匈牙利在1995年也大幅度降低了家庭津贴标准，严格规定了享受家庭津贴的标准。

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[关键词]个人账户；空账；养老金

[中图分类号] C913.7［文献标识码］ A

[文章编号] 1673－0461（2009）01－0045－03

安徽省教育厅基地一般项目（2008sk022）。

一、引 言

中国城镇职工养老保险实行由统筹账户和个人账户相结合的部分积累制。统筹账户以当期职工部分缴费支付当期退休人员部分养老金；个人账户通过其个人缴费形成积累，在其退休后，按照账户积累资金总额向其支付养老金。可是，由于老龄化趋势导致退休职工人数逐年增加，加之以往制度体系下养老金欠账无法厘清，致使统筹账户每年均存在巨大支付缺口，不得不挪用个人账户基金来填补统筹账户支付缺口，因此形成了巨额空账。严重的“空账”问题不仅使我国的养老保险制度在实际运作中仍然停留在传统现收现付制的模式中，而且加大了未来养老金支付危机，使所建立的新制度难以为继。[1][2]因此，2000年底，国务院选择辽宁省作为“做实做小”个人账户为重点的完善城镇养老保险制度试点。 2004年试点扩大到吉林和黑龙江两省，从2006年1月1日又有八省开始启动“做实做小”个人账户工作。[3]然而，到目前为止，改革试点推进不是十分顺利，改革在推进中遇到了一些难题[4]，本文对做实做小养老金个人账户试点方案进行了研究，分析存在的问题及其成因，为进一步在全国范围内做实做小养老金个人账户提出对策建议。

二、东三省做实做小养老金个人账户试点改革分析

做小做实个人账户就是为了填补空账，杜绝未来支付隐患；且统筹基金与个人账户基金分别管理，以避免挪用个人账户基金。因国家财力限制，账户只能通过做小来实现做实，从原来占本人缴费工资的11%调整为8%。东北三省最初是从个人账户的5%起步做实个人账户，之后将逐年增加至8%。一旦个人账户不再被挪用，统筹账户当期发放缺口必然重新显现。因此，改革的核心集中于做小做实个人账户的财政补贴方式和积累基金的管理模式。改革在推进中形成了两种不同的思路和模式，辽宁省和黑吉两省分别代表了这两种模式。

（一）辽宁“补缺口”模式

辽宁按照“补缺口”的模式运作，具体实施时，根据收支两条线的原则，将个人账户和财政补助“划清界限”。先将市县个人账户基金向省个人账户专户归集，由省社保经办机构监督管理。个人账户完全记清，一方面做到账人对应，另一方面要求与基金总数严格对应。与此同时，中央补助下放到省财政专户，然后按照另一条线路，参照各地需求和地方财政补助同时下拨到市县财政专户，由地方社保部门负责划拨，直接补充统筹账户的发放缺口。也正因此，辽宁的试点模式被形象地比喻为“补缺口”。 其补贴数额，系根据上年全省参保人员缴费工资的5％计算，其中，中央补贴75％，地方自筹25％。中央补贴额度如果少于统筹发放缺口，还需要地方政府自筹资金补足。

（二）黑吉“补账户”模式

黑吉两省采用“补账户”的运作模式。具体而言，黑吉两省个人账户基金并未由县市向省社保部门归集，而是留在地方，直接弥补当期统筹账户发放缺口，因此个人账户形式上仍为空账。同时，中央给予黑吉两省的财政补助，不再打入两省当期统筹账户，亦不直接注入个人账户，而是由上级国库下拨至省国库专户独立存放，作为储备，每年登记一定的记账利息，与仍为空账的个人账户遥相对应，形成“补账户”模式。

(三) 辽宁模式与黑吉模式的比较

1.两种模式对财政支出压力的比较

辽宁“补缺口”模式由于个人账户不再允许被挪用，但是养老保险的统筹账户当期支付缺口依然存在，中央和地方两级政府仍需各掏腰包保证养老金的发放。因此“补缺口”模式试点改革实际上面临着补“个人账户”和“统筹账户”双重财政补贴压力。

与“辽宁模式”的“补缺口”相比，“黑吉模式”具有“补账户”的特征。在这种模式下，地方依然可以调度个人账户资金填补统筹缺口，因此令养老金当期支付压力大为减轻。

2.两种模式对缓解养老金隐性债务的比较

辽宁模式与黑吉模式分歧的存在，在很大程度上反映了中国社会养老保障体系潜藏的尖锐矛盾。由于国家养老金隐性负债的存在，养老金的当期支出和未来支付都存在巨大的压力。辽宁模式采取统筹账户和个人账户相分离的形式，从一定程度上缓解了养老金未来的支付负担，但对当期财政造成了很大的支付压力。正是出于财政支付压力的考虑，黑吉两省的试点方案不得不更多地考虑到当下财政支付的压力，采用“补账户”模式。“补账户”操作方式虽然可以缓解当前的财政支付压力，但并未能真正应对未来支付隐患。从长远看，巨额隐性债务和越来越大的支付缺口，仍是中国养老保障制度转轨途中无法逾越的鸿沟。

三、上海、天津等八个省市试点推广遇到的难题分析

（一）改革方案内容

从2006年1月1日起养老保险个人账户改革试点扩大到了上海、天津、山东、河南、山西、湖北、湖南、新疆等8个省市、自治区。新增的8个省、市、自治区做实个人养老账户的改革方案，都将2006年1月1日作为“新老划断”的时间点。这一天以前已经退休的人员，个人账户不做实；这一天以前已经参保尚未退休的人员，以前没有做实的个人账户不做实，以后逐步做实；这一天之后参保的人员，个人账户从参保缴费开始逐步做实。

具体的实施方案与东三省试点有所不同。首先，从补贴方式看，八省(区、市)方案提出做实个人账户采取“动态做实、半动态补助“的办法。所谓“动态做实”就是个人账户做实的数额随着个人缴费工资的增长而增长； “半动态补助”是指中央财政对已做实的部分(存量)实行定额包干补助，不再随个人缴费工资总额的变化重新调整。其次，从做实账户的规模看，东三省均从缴费工资的5%起步做实，而八省(区、市)方案则从3%开始起步做实。

（二）试点推进中遇到的问题

1.资金的缺口问题

实际上，新增八省企业职工基本养老保险个人账户改革试点采用是“补账户”的模式。据相关人士分析，之所以形成“补账户”格局，并非政府有意为之，仍是由于资金紧缺所致。[5]首先，由于中央财政补贴未能及时拨付到位，地方上不得不先拿个人账户应急，事后再补账户；其次，由于财政补贴按照做实前一年社会平均工资为基数进行测算，少于实际做实个人账户所需金额。

以湖南省为例，据统计，截止2003年底，该省企业养老保险个人账户累计记账余额为318.25亿元，也就是说，到2003年底职工个人账户需318.25亿元的基金（不包括2003年末个人账户记账利息11亿多元），但是实际上至2003年末企业基本养老保险基金累计结余只有167.13亿元，企业养老保险基金个人账户缺口基金多达162亿元之多。相当于该省2003年度全年企业养老保险费征收额。由于做实个人账户既包括历年也包括当年，假设个人账户仍按11%记入，到2004年底预计企业养老保险基金个人账户缺口基金达179.92亿元（不包括2004年末个人账户记账利息），而且缺口基金将以约17.32%平均速度增长（以2005年起按8%记入个人账户计算）；假设从2005年改按个人账户8%记入，当年企业养老保险基金个人账户缺口基金约18亿元。显而易见，这样大的基金缺口，解决起来具有很大的难度。

2.做实个人账户后基金管理问题

八省(区、市)养老金改革方案中指出，中央财政为做实个人账户补助的资金，由省(区、市)政府委托全国社会保障基金理事会投资运营，全国社会保障基金理事会承诺较优惠的收益率；中央财政补助之外的个人账户基金，则由省(区、市)按照国家规定投资运营，并负责保值增值。这样也就产生了一个新问题，即如果根据规定，中央财政补助资金由中央集中管理，在此之外的个人账户基金由各省(区、市)投资运营，这就意味着一个个人账户基金分两处管理。显然，这需要制定两个不同的运营办法。到目前为止具体的管理办法还迟迟没有出台。实际上管理办法不出台，有关资金便不能真正到位，账户的做实仍无法实现。[6]

四、做实做小养老金个人账户的建议

（一）建立政府支持机制

做实个人账户不仅仅是劳动保障部门的事情，它关系到整个社会的安全与稳定，必须争取政府对这项工作的支持，建立一套完整的政府支持机制。

1. 稳定的财政投入

做实个人账户后，养老金当期支付压力增大，确保发放工作任务艰巨，政府对转轨后的“老人”和“中人”的隐形债务有不可推卸的责任，必须建立稳定的财政投入机制。一般情况下，地方财政的支付能力是有限的，必须明确中央财政的责任，要求中央财政提供长期、稳定的资金保障。随着中国经济迅速发展，财政实力的增加，适当从财政中节约部分资金作为养老金补充也是可行的。

2. 政策扶持

对于做实个人账户地区的基金投资运营，国家应该实行扶持性、优惠性政策，如减免有关的税费等。可以按照国际惯例形成委托专业机构运营的模式，走市场化的路子，通过市场运作实现基金的保值增值。在条件成熟时，也可委托民营机构对养老保险基金实行运营，国家可对实际运营过程实行宏观监管，逐步减轻政府在基金管理方面的责任。

3. 划拨国有资产充实养老金“空账”

对于巨额隐性债务和越来越大的支付缺口，彻底的解决办法还是下决心“一次性还账”，即以国有股划转社保基金的办法来补偿隐性债务。在实际操作中，可以结合对国有企业改革，将国有企业的部分股权划归到专门的社会保障机构，用股权收益支付负债；或者以一部分国有资产，比如一些中小型企业、部分国有房地产等进行出售、租赁，以销售和租赁收入进行偿债。

（二）适当延长职工退休年龄，减轻个人账户基金发放压力

当年在规定企业员工的退休年龄时，中国人的预期寿命比现在短。随着人民生活水平的提高，现在预期寿命日渐延长。因此应该制止鼓励或强制性提前退休的做法，逐步提高退休年龄。据有关部门测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支100亿元。当退休年龄增加后，养老保险个人账户的累计余额会增加，而退休时的预期寿命会相应减少，其结果是退休金水平提高。因此，延长职工退休年龄，不仅可以减轻个人账户基金发放压力，还可以提高其退休金的水平。

（三）进行个人账户管理制度创新

在我国，现行的养老金体制是由新老体制转轨的结果。在现有制度下，做实个人“空账”，需要提高缴费率或增加中央财政补贴，势必会加重个人、企业和政府的负担。在国家财力相对有限，没有办法一次性解决制度转轨成本的情况下，考虑逐步消化巨额养老金隐性债务未必不是一种明智的选择。

我国可以参考瑞典把目前的个人账户改革为记账式个人账户(NDC)①。NDC的做法是：参保人按照确定数量缴费进入个人账户，管理部门每年计入按照法定利率计算的利息收入，但个人账户上的钱并不需要留下来，而是直接支付给同一时点的老年人。参保人退休时，可以获得根据账面积累额精算出来的养老金。这样做，可以避免年轻人的双重负担和不合理的代际收入转移。用政府信用担保，由公共部门运作，可以不受私人部门财务能力和管理能力不足的制约，避免资本市场短期价值起伏的风险，这在我国当前资本市场不成熟的阶段尤其重要。因此，采用NDC可能是中国完善养老金体制，解决养老金“空账”的切实可行的有效途径之一。

[注 释]

①此处观点参见2006年《财经》第11期，“李剑阁：养老金‘空账’新解”。

[参考文献]

[1]马 冲．做实基本养老保险个人账户问题研究 [D]．河海大学硕士论文．2007.

[2]王翠英.浅谈做实基本养老保险个人账户的意义及办法[J].山西财经大学学报，2001,(12):46.

[3]陈旭东.做实个人账户攻坚战将全面打响[N].中国证券报，2005-11-11.

[4]张标.东北三省社保试点评估：个人账户做实仍需完善[N].第 一财经日报，2006-9-25.

[5]张建波,左相印.弥补养老保险隐性债务面临的困难及对策研究[J].技术经济，2005，（3）：11-13.

[6]张明.养老金个人帐户“空帐”的对策及做实后的风险分析[J].甘肃农业，2006,(3): 84.

The Problems and Countermeasures of Filling up and Cutting down Personal Account of Pension Insurance

Tang Yunshu1，Tan Yi 2

(1.School of Management, Hefei University of Technology ,Hefei 230009,China ;2.Antai College of Economics & Management, Shanghai Jiao Tong University ,Shanghai 200052,China)

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县歌舞团前身为县文艺宣传队，成立于1962年，1965年改称思想文艺宣传队，1978年改称县民族文工团，1992年再改称为自治县歌舞团。原属事业编制、差额拨款单位，编制34人。县歌舞团有过辉煌的光荣历史：1980年曾代表省赴京参加全国少数民族文艺会演，演出的舞蹈《舂米舞》、《鼻箫恋》、《钱铃双刀舞》荣获优秀奖；1989年代表省赴参加全国第三届艺术节，演出的《长寿舞》荣获三等奖；1994年再次代表省赴参加全国第五届少数民族运动会艺术节，演出的《打柴舞》、《踏脚舞》分别荣获一等奖和三等奖。

1995年县歌舞团被文化部、人事部授予“全国先进集体”，1998年被省文体厅授予“全省文化下乡先进单位”。

二、存在的主要问题

然而，昨日的辉煌已经消逝，影响县歌舞团发展的瓶颈问题已经摆在我们的面前，并且达到了非改革不可的地步。

一是演职人员年龄老化。据统计，目前县歌舞团50—56岁演员有4人；45—49岁演员有4人；40—44岁演员有6人；30—39岁演员有9人；20—29岁演员有9人；18—19岁演员有1人。全团平均年龄37岁。

二是创作人员匮乏。目前该团已没有创作人员，编排不出高质量的节目，只靠现成的曲子和模仿现成舞蹈来演出，因而节目质量低、难以吸引观众。

三是演职员工资低。目前县歌舞团总人数有33人，全年县财政拨给该团的差额包干经费有448299元。由于我县营业性演出较少，几乎没有商业演出收入，所以人均每月实领不到1500元。演员生活困难、经济拮据，跟不上消费形势。

四是演员文化素质低。全团33人，仅有2人函授大专、5人函授中专、19人高中毕业、7人初中毕业。

三、县歌舞团文化体制改革进展情况

根据十七届六中全会进一步深化文化体制改革精神和、文化部《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》和省文化体制改革与文化产业发展领导小组《关于印发<省市县国有文艺院团转企改制实施方案>的通知》要求。我局从2012年开始以建立现代企业制度为重点，加快推进县歌舞团改革：

一是根据县歌舞团的实际情况，拟定了《自治县歌舞团改革方案》，并上报县委、县政府；二是改革方案已经县委、县政府分管领导审阅并原则同意，并报省市县国有文艺院团转企改制领导小组批复同意；三是2012年5月2日县政府召开常务会议讨论原则通过歌舞团改革方案，并成立县歌舞团体制改革领导小组；四是2012年7月24日委托厚积会计师事务所对县歌舞团进行清产核资，现清产核资已完成；五是2012年10月15日，县编办同意核销县歌舞团的事业单位编制；六是2012年12月4日完成工商注册登记；七是2013年12月4日联合人社、社保部门对县歌舞团职工身份、工资和拖欠的社保费进行确认。

四、下一步改革的建议

为了适应新时期社会文化发展的需要，做好职工社会保障工作，完成县歌舞团体制改革的后续任务。我局建议2014年开展以下改革工作：

（一）县歌舞团现有办公、排练、宿舍等土地面积为3212.57平方米划拨土地使用权及地上1716.2平方米房屋建筑物已在2010年11月12日被县财政局委托省成信拍卖有限公司（琼成信拍[2010]009号）已经拍卖，拍卖金额为460万元人民币。恳请县政府规划县歌舞团新办公、排练场地并解决干部职工安置问题。

（二）从原县歌舞团土地拍卖所得的460万元中给予支付拖欠应由单位负担职工社会保险费1164462.06元。

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关键词：养老保险并轨改革；职业年金；双师型人才队伍

中图分类号：G647 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）018-000-02

2015年1月14日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。

一、改革的主要内容

1.改革的范围

本决定适用于按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员。

2.实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度

基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费（以下简称单位缴费）的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。

3.改革基本养老金计发办法

本决定实施后参加工作、个人缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

二、改革后机关事业单位面临的机遇

1.有利于社会公平

改革后将逐步缩小机关事业单位退休费与企业养老金待遇差距较大的问题。此外，从微观上看，改革后各类单位人员的基本工资占总收入的比例低（20%～30%），影响到退休以后的实际待遇水平的情况将得到合理解决。

2.有利于高职院校“双师型”师资队伍建设

改革前，机关事业单位与企业之间养老保险关系相互转移接续困难，制约人力资源合理流动和有效配置。改革后，机关事业单位与企业一样，职工均参加同一系统的养老保险，并同样参与企业养老金的调整。这样，不同性质的单位之间的人才流动，养老保险基金的转移容易操作对接，在这种有利制度下，将大大改善机关事业单位与企业之间人才流动的渠道，一批有企业工作背景的人才流动到高校，增强高校双师人才队伍建设，同时，高校可与企业等签订长期的人才交流挂职合作协议，通过这种方式，了解社会及行业人才状况和人才需求情况，反过来社会及行业也通过“双师型”教师，了解职院状况、专业设置和师资水平等。通过这种方式可更充分发挥“双师型”人才的专业优势，一方面可以参与地方经济建设，促进企业生产经营的发展；另一方面，能够把生产实践紧密嵌入教学过程中，提高办学水平。

3.有利于制度上规定各时期政府或单位应负责的人员经费

改革前，一些事业单位缺乏资金长远统筹，负担畸轻畸重，人员经费只着眼目前，不思长远，一些地区和单位，特别是一些基层事业单位退休费不堪重负，甚至无法保证及时足额支付。改革后，单位和个人均需实时按规定比例每月缴纳养老保险费，职工退休后，由社保系统支付养老金，从制度上规范好机关事业单位每年必须统筹安排好人员经费资金，分期预算支付好职工退休金，从长远上看，有利于各届高校领导统筹安排好任期内应负担的人员经费资金，支付好职工“将来”退休金待遇。

4.有利于调整退休金结构的合理性

改革前，事业单位职工按退休前在职最后一个月“基本工资”的一定比例计算基本退休费，不能充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献，不能充分激励劳动者积极性。改革后，职工养老金和职业年金主要按照劳动者累积缴费多少确定养老保险金、职业年金待遇，因此能公平体现劳动者长期之间工作贡献累积的结果，充分体现了退休金的公平性，有利于高校单位绩效管理，促进单位发展。

三、改革后高校面临新的挑战

1.地方和单位面临缴纳养老资金、职业年金压力

文件规定，养老保险费部分，单位按工资总额的20%缴费，职业年金部分，单位按工资总额的8%缴费。两项加起来达到工资总额的28%。目前，国家和省市政府部门还没有对实行社会统筹与个人帐户相结合的基本养老制度的资金缺口来源作出解释，若这占到工资总额的28%全部由机关事业单位自己解决，相当于各单位要比平时多支付28%的人员经费开支。

2.单位面临双师型人才队伍稳定和发展的压力

本次改革，虽然从制度上有利于机关事业单位与企业之间人才流动，但作为高校，人才稳定的重要因素之一是薪酬待遇。随着社会经济的发展，目前许多效益较好的企业在岗职工的薪酬待遇比一般的机关事业单位高，而职工退休后的养老保险待遇直接与其在职时缴纳养老保险的缴费工资直接有关，因此，机关事业单位职工极有可能担忧未来退休待遇比不上企业职工退休待遇，这就可能产生了机关事业单位高素质人才向企业单位流动，而企业人才不愿意向机关事业单位流动。特别是高校，一支稳定的高素质的领军师资队伍才能保障高校稳定发展，一支有企业工作背景的“双师型”师资队伍才能保障高职院校稳定发展。改革后，机关事业单位的人才队伍稳定将变得更加摆在更重要的位置。

3.在编职工面临薪酬待遇低于部分效益较好的企业职工尴尬局面

据了解，2009年1月28日《事业单位养老保险制度改革方案》，按国务院要求，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市实施了事业单位养老保险制度改革试点工作。此次改革的重要内容是将事业单位养老保险制度调至与企业一致。由于体制内人员对养老金待遇水平的担忧，试点城市出现过“提前退休潮”，从一定程序上让部分事业单位造成一定的震荡。张嘉敏提到，以广东省为例，事业单位养老保险制度改革举步维艰，进展缓慢，并且遭到事业单位工作人员的普遍质疑，许多人在了解目前的试点方案后，对改革顾虑颇多，普遍担心养老金下降。除了担心待遇降低外，还有人谈到，改革容易导致缴费时段缺少连续性、职称职级与待遇的关系难以确定等，最终影响退休后的养老待遇[1]。

本次养老保险并轨改革，养老金待遇计发办法的原则为：“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。对《决定》实施前已退休人员（即“老人”）保持现有政策退休待遇并参加今后的待遇调整。对改革后新参加工作的人员（也就是“新人”），通过建立新机制，实现待遇的合理衔接。“中人”在《决定》实施前参加工作的工作年限可视同缴费，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再根据视同缴费年限长短发给过渡性养老金，且设立10年过渡期其待遇保低限高。“中人”过渡性养老金和过渡期的设立，通过逐步推进改革进程，避免震荡反应，对维护社会稳定，保障机关事业单位养老保险制度改革的顺利开展起到关键作用。但虽然如此，尽管国家有“过渡期”等过渡性政策保障，但据了解，近年来从广东各事业单位特别是高校的实际情况来看，许多高级职称高素质人才对养老金水平预期普遍不乐观，担忧政策调整后退休待遇相应降低，从而产生情绪波动，要求沿用原退休待遇计发办法发放退休待遇。

以上担忧是可以理解的。许多效益较好的企业在岗职工薪酬待遇比机关事业单位要高，这是事实，改革后，机关事业单位的退休金又与企业职工一样算法，由其在职时缴纳的养老保险费决定，这就造成了改革后，机关事业单位职工退休金也可能少于企业职工退休金，原来高校以优厚退休待遇为吸引力留住人才的优势可能不复存在。

4.非事业编制教工面临无法享受职业年金不利因素

由于高校用工方式的灵活性，高校大部分教职员工为事业编制，但还存在聘用制教工及合同制工人这两种身份的教工，他们按企业方式参加五险，不参加机关事业养老保险。事业编制教工参加职业年金后，按照同工同酬的原则，聘用制教工及合同制工人必然提出参照事业编制教工参加职业年金的要求。

四、策略与建议

1.形成政策，确保养老保险改革资金到位

高校需要缴纳的基本养老保险费所需资金应由相应的财政部门应按照单位属性，分别予以一定的拨款，以确保养老保险制度改革所需的资金。对于非全额拨款的机关事业单位，也应适当给予一定比例的补助，确保改革的顺利实施。特别是对于机关事业单位人员2014年10月前工龄的视同缴费认定，必须安排财政资金落实和做实，维护被改革者切身利益。

2.抓住重点，为改革做好政策宣传宣讲

只有获得大多数机关事业单位职工的支持，改革才能顺利实施，改革中最难实施的是中人，他们是被改革的对象，没有获得他们理解与支持，改革是失败的。各机关事业单位要精确宣讲国家政策，特别是要解释好“中人”在《决定》实施前参加工作的工作年限可视同缴费，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再根据视同缴费年限长短发给过渡性养老金，且设立10年过渡期其待遇保低限高。对于担忧退休后待遇比不上以前，国家通过“职业年金”进行平衡和有效退休待遇补充，确保待遇水平不降低。

3.参照企业，为非事业编制职工缴纳职业年金

事业单位中的聘用制职工及合同制工人也是高校的重要成员，为单位做出重大贡献。编制内职工缴费职业年金后，为体现同工同酬，可以灵活的方式按照企业的方式为非编制的聘用制职工及合同工人缴纳企业年金，确保队伍稳定和发展。

4.参照企业，建立正常的薪酬增长机制

针对机关事业单位人员担忧改革后退休待遇水平下降，国家应为机关事业单位建立起适应于普遍在岗职工的正常的薪酬增长机制。由于企业与机关事业单位社会功能不一样，企业在岗职工个人努力的结果有时可即刻为企业创造价值，企业可随时为业绩较好的职工增加薪酬待遇，但机关事业单位特别是高校，许多工作必须通过每位在岗人员的共同积极努力，才能促进单位发展上一台阶，且高校的许多在岗人员为高学历、高职称，他们的每个人的业绩或许在未来才体现成效。因此，改革后，与企业不同，机关事业单位应建立起适应于普遍在岗职工的正常的薪酬增长机制，确保与企业相比，在岗职工有相对的符合机关事业单位岗位尊严的薪酬待遇，同时，确保退休后，在岗累积缴纳较多的养老保险金和职业年金，得到相对应的养老待遇。这样可避免机关事业单位与企业在岗人员薪酬待遇的“双轨制”，同时可理顺机关事业单位人员退休待遇软着陆。

5.运用职业年金，组合绩效考核机制，优化和发展人才队伍

机关事业单位的职业年金是对传统薪酬管理理念的根本性变革，有利于分配形式和人力资源管理制度改革 它把属于在职期间的收入延期到未来支付，改变了只重视短期效益的传统薪酬体系，填补了长期激励措施的空白，优化了薪酬结构，提升了教师的职业安全感和归属感，不仅解决了人力资本折旧的难题，还把年金待遇和教师长期贡献结合起来 实现退休时收入软着陆，激励其提高当期绩效以为将来争取更好的养老保障[2]。笔者认为有以下两方面工作可做：一是面向高校普通教职工，把职业年金工作与建立和优化绩效考核考核结合起来，做好绩效考核，并将考核结果运用于职业年金上。二是面向高校高层次人才，除运用好绩效考核之外，还建议将这部分人员其他薪酬待遇收入列为缴纳职业年金的基数，如其他科研成果收入，增加其职业年金待遇。

广东农工商职业技术学院通过建立《科研工作量化管理办法》，对教职工申报和承担科研项目、取得科研成果、科研成果获奖、科技成果转让、开办学术讲座等科研工作对单位和个人进行量化考核；通过建立《教学工作量管理办法》，对教职工承担教学任务、主持或参与教学质量与教学改革（创新强校）工程项目、获得教学奖励、指导学生获奖及专项工作等方面对单位和个人进行量化考核。以上的科研量化 考核和教学工作考核通过各占一定比例之后算出最终绩效考核分数，最后再结合平时常规的“德、能、勤、绩、廉”考核，最终确定考核分数，并将考核分数运用于职工薪酬待遇收入。通过这种方式，优化和发展人才队伍，促进单位“双师型”师资队伍发展。

总之，机关事业单位可通过绩效考核，运用于职业年金上，设计置倾斜于人才队伍的职业年金，有利于树立良好的单位形象，吸引和留住优秀人才，优化师资队伍，增加竞争力，吸引企业优秀人才加盟，促进高校“双师型”师资队伍建设。

参考文献：

[1]张嘉敏.福建农林大学专业硕士学位论文，2013（04）.

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一、问题的提出和演变

20 世纪 90 年代初期，国内部分经济学家在讨论我国市场经济体制改革框架设计的问题时提出，社会保障的职能要从企业转移出来，将一部分国有资产看做是由过去的养老基金和医疗基金的积累所形成的划拨出来，由国有持股机构按基金预筹积累制进行委托经营 ( 周小川、王林， 1993) 。党的十四届三中全会以后，城镇企业职工的养老金制度引进了个人账户，由过去的现收现付制向社会统筹和个人账户相结合的部分积累制转轨，所以产生了养老金隐性债务的问题。改革以前，离退休人员可以按照政府制定的公式，定期地从所在单位领取退休金；改革以后，这部分退休金的现值成为政府所要承担的养老金隐性债务。关于这笔隐性债务的规模，不同机构有不同的估计，最小的估计值是 19000 亿元 ( 世界银行， 1996) ，最大的估计值则高达 76000 亿元 ( 国家体改办， 2000) 。

但是， 20 世纪 90 年代中期的改革方案在实施时都回避了新制度如何偿还这笔债务的问题。 1995 年的两个改革方案在制度设计上都是把转轨时已经离退休的职工 ( “老人” ) 、正在工作的职工 ( “中人” ) 和此后参加工作的新职工 ( “新人” ) 覆盖到同一个基本养老保险计划之下，在财务技术上则采取了通过该计划中的社会统筹部分以及向“中人”和“新人”的个人账户积累借钱的办法，来支付同一计划覆盖下的“老人”的养老金，由此形成了个人账户“空账”的问题。据有关部门统计， 目前 积累的“空账”已近 5000 亿元。尽管如此，基本养老保险计划还是从 1998 年开始便出现了当年收不抵支的情况，于是中央政府不得不从财政收入中以每年数百亿元的规模用来填补该计划的缺口。 1997 年，中央政府曾经试图通过强制实行全国统筹等措施来解决基本养老保险计划所暴露出来的问题，但是一直无法实现。

在以上努力均未奏效的情况下，政府有关部门、理论政策界提出了多种设想，包括开征社会保障税、向非国有企业扩大基本养老保险覆盖面等。经过 2000 年的大讨论，国务院做出决定，以减持国有股的 10% 和中央财政特别拨款的融资来补偿养老金隐性债务，并成立全国社会保障理事会掌管和经营这部分资产。但是，国有股减持的方案一经提出，便遭到了股市投资者的激烈反对，不得不于 2001 伞 6 月份紧急叫停。国有股减持的紧急叫停也使得全国社会保障基金理事会中断了资金来源，不仅如此，全国社会保障基金迄今也未形成一个明确的支出需求。

党的十六大以后，中央决定改革国有资产管理体制，对国有资产实行基于行政层级的分级管理。在这种情况下，如何偿还养老金隐性债务的问题再度浮出水面。吴敬琏等经济学家认为，在对国有资产实行分级管理之前，应当先将部分国有资产划拨给全国社会保障基金理事会经营管理，专门用于补偿养老金隐性债务 ( 吴敬琏、林毅夫， 2003) 。

二、可能的“划资”方式

如果把划拨国有资产的最终目的明确规定于偿还养老金隐性债务，那么最基本的问题是由什么机构来接收划拨后的资产。事实上，划拨国有资产还应当产生另外一个作用，即有助于国有资产退出竞争性领域，帮助企业建立更加有效的公司治理结构。把这两个问题结合起来，理想的情况应该是接收划拨资产的机构能够在有效偿还养老金隐性债务的同时，也能够在企业的公司治理中发挥作用。

如果以股权转让的方式划拨给全国社会保障基金理事会，那么社保基金理事会自身几乎可以肯定不能成为所有被划拨国有股权的企业的一个合格股东，为了克服这个困难，社保理事会必然要聘请外部的资产管理机构来托管股权。还有另外一种设计思路，即将部分国有股的获益权赋予社保基金理事会，而国资委仍然代表国家行使出资人职责，但是这似乎同样会带来权利割裂的问题，同时，全国社会保障基金理事会也就只能作为一个养老金现金流的出纳机构而存在了。从社会保障计划的财务原理上讲，这种情况下理事会未必有充分的理由存在：如果只是现金的收付，它可以完全由一个现收现付的计划所代替。

另一种方案是，由国资委对社会保障基金理事会负债，后者对前者的债权形成资产，并对养老金隐性债务的债权人负债；或是直接以债权形式划拨给社保基金理事会，而社保基金理事会则要以此担负养老金隐性债务的负债。实行这种债权划拨方案，关键的问题是社保基金必须把债权变现，因此需要以与此债权相关的资产为抵押发行债券，于是，最终的问题是如何回购和兑付这些债券。

在股权划拨和债权划拨之间，也许 08 够找出第三种划拨方式，即社保基金理事会作为一个临时性持股机构持有划拨的股权，在其卖出股权之前，持股处于封闭期，对公司的控制权由国资委掌握；股权卖出之后，社保基金要以所得现金偿还养老金负债，而公司控制权也要从国资委转移到实际购买股权的投资者。

需要说明的是，无论以上述咽附方式实施划拨，都还面临着另外—个问题，即划拨后的债权是由全国社会保障基金理事会—家拥有，还是在全国范围内成立多家社会保障基金事会。就此而言，可能的权衡有如下两个：第一、在国有资产实行分级管理的基础上，可能需要每个省 ( 含自治区、直辖市，下同 ) 单独成立一个社保基金保障会，来接收本级政府国有资产管理机构基于划拨国有资产的债权，并发行债券。

第二，不考虑国有资产管理体制的制约，通盘考虑中央和各省国有资产需要和能够划拨的国有资产数量，以资产总量为抵押，按一定抵押率，分期发行债券，由全国社会保障基金理事会持有，并按各地划拨比例进行分配；债券的投资收益分为两部分：如果实际投资回报率在约定回报率以下或相等，则按划拨比例向各省分配；如果投资回报率高于约定回报率，高出的部分可以用于全国范围内的基本养老保险收入再分配。

我们还要从资本市场的视角来考察以上两种选择。首先，当投资工具供给因为划拨而增加时，如何使得投资的有效需求同时增加 ? 其次，资本市场是一个存在多重均衡的市场，只有同类投资者的数量足够多时，才有可能形成这类投资者行为的一个局部均衡。这意味着，多个社保基金这样的长期投资者参与资本市场将会推动资本市场的稳定。这似乎支持第一个选择。但是，在第二个选择中，假如全国社会保障基金理事会可以选择足够多的投资托管人，而这些投资托管人的行为又能受到切实有效的外部监管，那么这些托管人一样可以构成资本市场中的长期稳定的力量。最后，行为 金融 学的一个原理认为，投资者的多元化将有助于防范资本市场的系统性风险，那么，将划拨资产的投资纳入到现有的市场体系中来，抑或是另辟新的债券市场，哪种做法更有利于防范投资风险呢 ?

根据改革的 历史 经验，第一种选择也许更容易操作。如此操作的基本模式是，由全国社会保障基金理事会接收国资委管理的国有资产划拨出来的资产，同时，各省的社会保障基金理事会接收各自所辖的国有资产管理机构划拨出来的资产。这种操作上的便利性所要接受的代价是，划拨计划本身不会具备收入再分配的功能，所以各省主要凭借本地区国有资产的划拨来解决问题。采取第二种模式的主要障碍在于各地可能没有足够的意愿来委托全国社会保障基金理事会托管其划拨资产。

综上所述，可能的基本划拨方式大致有以下几种：股权的集中划拨，股权的分散划拨，债权的集中划拨，债权的分散划拨。实践过程中可能会在以上几种方式的基础之上出现某些变式，如分散划拨条件下的集中委托经营或部分集中委托经营。具体采取什么方式应当是中央与各个地方政府协商的结果。

三、划拨后的运行方式—划拨资产的证券化

在股权划拨的方式下，社保基金资产出于变现的需要而不太可能成为一个 ( 或一类 ) 长期的持股机构，而是有可能成为一个 ( 或一类 ) 特殊的 金融 中介机构 (spv) 。这种模式就其涉及的范围和运行的体制基础而言，与国有股减持是一致的，但国有股减持方案是先减持变现，后向社保基金转移现金，而股权划拨是先转移股权，后变现还债。

养老金基金等 社会 保障类基金具有较明确的收益率目标和支出公式，对投资回报最大化的追求并不是无止境的，通常只是要求一个稳定的长期投资回报率，所以会以权益性投资作为自己的投资导向。但是， 目前

参考 文献 ：

[1] 吴敬琏 , 林毅夫：侧拨国有资产归还国家对老职工社保基金欠账 ) ，载 < 比较 ) 策 6 辑，中倌出版社 2003 年版。

[2] 周小川 , 王林，《 企业 社会 保障职能的独立化》， ( 经济 研究 )1993 年第 11 期。

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一个技术上的建议为何引起了社会公众的普遍关注和担忧？近年来，围绕养老金双轨制、延迟退休年龄、养老金缺口、养老基金投资体制等问题，一直都是社会关注的热点。“养儿防老”时代的逐渐远去，我们又正处在“未富先老”的当下，养老问题关系到每个人的切身利益。由于各种原因，我国养老金制度及管理上存在着许多缺陷。养老金是否有空账？养老金缺口有多大，应该怎么补？延迟退休在当前是否具有可行性？养老金双轨制如何并轨？……

现行养老金制度弊端重重

养老金也称退休金、退休费，是一种最主要的养老保险待遇，即国家有关文件规定，在劳动者年老或丧失劳动能力后，根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件，按月或一次性以货币形式支付的保险待遇，主要用于保障职工退休后的基本生活需要。

20世纪90年代初，我国养老金制度启动改革，引入个人缴费。此后，改革不断深入，建立社会统筹和个人账户相结合的筹资模式，扩大制度覆盖面，逐步降低养老金替代率，建立非职工群体的社会养老体系等等。历时20余年的养老金改革，我国初步形成了基本养老与补充养老相结合的养老保险体系～2009年和2010年试行农村社会养老保险和城镇居民养老保险，填补了我国养老金制度的空缺，使我国养老保险实现了制度全覆盖。城镇基本养老保险的参保人数从上世纪90年代初的5700余万人增至现在的2.57亿人，截至2011年底，全国国有企业参保人数为7953.16万人，其他各种经济类型企业和港澳台外资企业的参保人数增长迅猛，参保人数为8406.41万人；农村社会养老保险参保人数已经超过1亿人，加上城镇居民社会养老保险参保群体，养老保障制度已覆盖全国4亿多人口。——这是我国改革开放中一项了不起的成就。

然而，不可否认的是，由于历史原因，我国养老金制度存在着顶层设计的“先天不足”，导致了弊端重重。

弊端之一是参保人缴费不均，退休待遇失衡，集中表现在“双轨制”上。

1993年，我国正式引入了养老保险制度，为了顾及1993年以前已退休（称“老人”）和已参加工作的职工（称“中人”）利益，当时明确表示改革要遵循“老人老办法、新人新办法、中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。但由于改革遇到了较大的阻力，因此到1995年，最终机关和事业单位养老金没能纳入社保体系，而继续由财政负担。这就造成了养老金的双轨制。

养老金双轨制下，机关事业单位人员和企业退休人员实行不同的退休养老金制度。一是统筹方式不同，企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位则由财政统一拨款。二是支付渠道不同，企业人员由自筹账户支付，机关事业单位则由财政统一支付。三是支付标准不同，企业人员退休金只有退休前工资的40%左右，机关事业单位能达到90%以上。以北京市公务员退休金计算公式为例，离休人员离休前职务工资和级别工资之和全额计发；退休人员退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发，30-35年85%，20-30年80%，10-20年70%，10年以下50%。也就是说，即使退休前工资相差无几，退休后企业人员退休金只有机关事业单位的三分之一左右。双轨制使得企业退休职工与机关事业单位退休人员在养老金收入上的差距极为不合理。中国社科院的《2012社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》，指出现阶段不同养老保险制度的养老金最低是200元，最高10000元，相差近50倍，而养老金双轨制是造成差距的重要原因。双轨制的存在，使企业职工普遍感到不公平和被剥夺，抵消了收入分配政策的改革成果，同时也增加了国家财政开支和企业负担，政府公共部门养老金财政预算支出，2008年为1873亿元，2009年为2141.36亿元。

弊端之二是基本养老保险保值增值能力差，跑不赢CPI。近年来我国养老金征缴收入不断增加，但是收入来源单一，根据中国社科院去年底的《中国养老金发展报告2012》，2010年底中国基本养老保险基金主要存在银行“吃利息”，1.53万亿的基金结余，只收到了274亿元的利息，投资收益率跑不赢CPI涨幅，基金实际收益率为负值。从我国养老金制度建立之初，就面对大量的老账旧账要支付，因为现在很多领取养老金的老人，之前并未足额缴纳养老金，除社会统筹之外，参保人个人账户资金被用来支付当期养老金，造成个人账户长期以来基本是空账运行。2011年养老金当期结余高达4130亿元，但如果剔除高达2272亿元的财政补贴，再剔除由扩大覆盖面导致的“补缴”1511亿元，当年的收支余额仅为347亿元，如果再剔除“预缴”和“清理历史欠费”等因素，2011年当期几乎没有余额。这说明养老保险制度的正常缴费收入与支出基本相等，当期的财务可持续能力与28%（个人8%+企业20%）的缴费率相比很不匹配。

上述两个弊端导致了我国养老金目前存在比较大的资金缺口。《中国养老金发展报告2012》中显示，在32个统筹单位中（31个省份加上新疆兵团），如果剔除财政补贴，2010年有17个收不抵支，缺口达679亿元；2011年收不抵支的省份虽然减少到14个，但收支缺口却高于2010年，达到767亿元。此外，该报告还表示，2011年记账额达到24859亿元，空账额达22156亿元。个人账户空账额继2007年突破万亿大关后，再次突破2万亿元。

弊端之三是用人单位费率高、费基乱。目前养老保险费率为28%，远远高于西方国家综合社会保障税率。高费率导致逃费基现象，用人单位以薪酬分类、滥福利等手段蚕食费基，加之对困难企业的减免政策，2000年至2010年间的实际征缴率（包括税务代征和社保计征）仅为20%，这导致养老基金征缴能力和支付能力持续下降，误导参保人以非法方式参与竞争，使社会保险公共治理陷入混乱局面。

国外养老金制度改革借鉴

我国目前面临着与西方发达国家类似的外部环境，人口老龄化、经济持续发展压力巨大等等，借鉴先进国家多层次的养老金制度的经验与教训，对构建和完善我国养老金保障体系具有现实意义。

先来看美国。美国现行的养老金体系由三大支柱组成。

第一支柱是联邦政府强制执行的社会保障计划，面向全社会提供基本的退休生活保障，覆盖全美96%的就业人口，由联邦机构社会保障局（SSA）运营。资金大部分来自公民的工资税，还有一部分来自相对保守而固定的投资收益。该养老金计划持有的资产全部都是联邦政府债券或特种国债。社会保障计划虽然是美国退休公民的最基本保障，但它提供的退休金只占退休者日常所需收入的一小部分。

第二支柱则是由雇主发起、雇主和雇员共同供款的养老金，依据雇主是州和地方政府还是企业，可大致分为公共养老金和私人养老金两部分。第二支柱下的养老基金是资本市场上最大的机构投资者。上世纪70年代以前，雇主养老金计划基本都是采取待遇确定型模式（Defined Benefit，简称DB型）。即雇主根据雇员在本机构的工作年限以及退休前工资等项指标，按照一定的计算公式确定其退休金标准并支付养老金。上世纪70年代末，越来越多的雇主养老金开始采取缴费确定型模式（Defined Contribution，简称DC型）。即在雇员任职期间，雇主和雇员按个人工资的一定比例共同向雇员的个人账户缴费，待雇员退休后，账户中本金及投资收益作为雇员的养老积蓄。企业雇主DB型养老计划大半投向共同基金和股票资产。而企业DC型养老计划中最具代表性的401（K）计划参与者不仅更偏好股票资产，而且股票投资方式更加分散化。计划参与者投资股票资产的力度与其年龄有着密切关系，一般来说，年轻参与者倾向持有更高比例的股票，年老参与者倾向持有较高比例的固定收益类资产。

第三支柱是个人自行管理的个人退休账户（IR As）和自雇人员退休金计划（Keoghplans），是一种由联邦政府通过提供税收优惠而发起、个人自愿参与的补充养老金计划。美国现行法律规定，所有70岁以下且有收入者都可以开设个人退休账户，而且不论其是否参加了其他养老金计划。IRA不仅具有优惠的税收，同时其缴费灵活，参与者可根据自己的收入确定缴费金额。不仅如此，IRA投资范围可控，参与者可根据自己的具体情况和投资偏好进行投资管理。IRA又具备良好的转移机制，参与者在转换工作或退休时，可将401（K）等企业年金计划的资金转存到IRA账户，避免不必要的损失。

日本被认为是亚洲社会保障体系最完备的国家，其养老保险制度结构也分为三个层次。

第一层是国民年金，即国民基础养老保险。《国民年金法》要求三类国民必须参加，20岁至60岁的农民和个体经营者（第一号参保人），民间企业职员和公务员（第二号参保人）以及第二号参保人的配偶（第三号参保人）。保费与待遇发放标准不与参保人个人收入挂钩，取决于缴费时间长短。第一号参保人每月缴纳定额保费；第二号参保人保费涵盖在厚生年金保费的扣缴中，而作为第二号参保人的配偶，第三号参保人无需缴纳保险费。

第二层为厚生年金或共济年金，保费与待遇发放标准与参保人个人收入挂钩。《厚生年金法》规定雇工5人以上的民间企业必须加入厚生年金，国家公务员、地方公务员和私立学校教职员等特定人群则参加共济年金。厚生年金的资金来源与雇员和雇主的缴费，由个人和雇主对半分担，合计费率自2004年13.58%起步，每年上升0.35%，直至2017年达到18.3%。

第一层和第二层的养老保险是由政府运营的公共养老保险，构成日本养老保险的主体。

第三层包括企业年金和个人储蓄性养老保险，享受不同程度的税收优惠，为非公共养老保险。

在我国现行养老金体系中，基本养老金、企业年金和个人养老金三个支柱中，第一支柱独大，第二支柱和第三支柱没能起到应有作用。经合组织（OECD）34个成员国养老金储备中，第一支柱占20%，第二支柱和第三支柱共占80%，而我国第一支柱占90%，第二支柱约10%，第三支柱则几乎没有。到2010年底，我国建立企业年金计划的企业仅是实体企业总数的0.3%，企业年金基金2809亿元，仅相当于两市市值的1%，参与人数仅为就业人数的1.5%，不到参加基本养老保险人数的6.88%；中国企业年金资产占GDP的比重为0.7%，而OECD平均为75%。因此，我国应该以美日等国为借鉴，尽快完善多层次养老保障体系，制定企业年金的发展战略，扩充第三支柱去解决基本养老保险资金的不足和基本养老保险待遇偏低的问题。税收优惠激励不足和针对中小企业而设计的计划发展滞后，是导致企业年金发展过慢的两个重要原因。应加大企业年金的税收优惠力度，统筹多支柱养老金之间协调发展，合理均衡各支柱之间的收入替代率，共同分担养老责任。

此外，制度完善的养老金投资管理体系，通过市场化投资实现保值增值，提高投资效率。根据国家审计署2012年8月的全国社会保障资金审计结果，从2011年底，企业职工基本养老保险基金结余形态分布看，活期存款、定期存款和其他形式分别占31.37%、63.65%和4.98%。地方管理的基本养老保险基金，由于只能存入财政专户，扣除通货膨胀率，十年年均收益率为负数。因此，个人账户部分的投资可以效仿401（K）计划，由国务院制定《个人账户资金投资运营办法》，由省级政府有关部门集中委托投资，并对个人承诺略高于年均通货膨胀率的投资收益等个人账户的资金积累到一定数额以后，再改进个人账户资金的委托投资运营问题。

2008年金融危机给许多国家的养老基金尤其是养老基金带来不小的冲击，世界各地再次掀起了养老金大规模改革。西、南欧对养老金参数进行了修订，采取延迟退休、降低待遇、缩小计发基数等改革方案；东欧国家则多选择结构性改革，降低了个人账户比例；北美和亚太地区采取参量和结构相结合的改革措施。这都给我国养老金制度改革提供了思路，当然要结合我国国情具体分析具体运用。

改革双轨制刻不容缓

双轨制改革呼声多年，但却雷声大雨声小。

2008年，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。

2012年5月2日，国务院常务会议讨论通过《社会保障“十二五”规划纲要》，明文规定十二五的要改革机关事业单位养老保险制度。

然而，进展一直不大。究其根本，既得利益群体不愿意放弃——政府机关既是退休养老金政策的制定者又是受影响者。因此，只有在政府职能转变问题上有所突破，实现政事彻底分开，事业单位管理体制改革得以顺利进行，养老金双轨制才能从根本上破解。

中央政府应该痛下决心，破除既得利益格局，制定明确的改革时间表。第一步，机关事业单位工作人员像企业职工一样承担起相应的缴费义务。第二步，对机关事业单位工作人员退休金进行结构分解，改为基本养老保险金与职业年金。其中基本养老保险金与企业职工基本养老保险金相同，职业年金与企业年金对应。第三步，放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与企业职工养老金计发办法一样的机制。

延迟退休是否可行？

戴相龙在博鳌论坛上表示，目前全国城镇职工基本养老金为2.3万亿元，其中社保基金总额约9000亿元，补充养老金为5000亿元，靠公共养老金养老根本是不行的，他建议，选择适当时机考虑延长退休年龄至65岁，推迟养老金领取年龄。延迟退休的建议遭到普遍反对，搜狐网上的一份网络调查显示，超过95%的网民反对延迟退休年龄。随后，戴相龙在接受国内一家媒体采访时，缓和了关于延迟退休的说法。他称，“由于我国平均期望寿命，每5年延长1岁，也可考虑择机而定，每5年把退休年龄延长1岁。如此，到20多年后，中国男性退休年龄可能会从现在的60岁延长到65岁，相当于西方发达国家现在的退休年龄。”

解决养老金缺口，无非就是“开源”和“节流”两种方式。扩大企业年金、进行市场化投资、双轨制并轨都是“开源”，而延迟退休显然兼有“开源”和“节流”之利，似乎是好办法，但是否真的可行呢？

在OECD国家，退休年龄普遍是在65岁。但是，中国“65岁退休”与西方发达国家“接轨”是不合情理的。西方发达国家提高退休年龄是因为劳动力短缺，新生劳动力不足，不得不通过延长退休时间来满足劳动力需求。而我国的情况正好相反，诚然我国正在进入老龄化社会，但由于庞大的人口基数，我们的劳动力过剩，尤其青壮劳力过剩，鼓励提前退休，可以吸收新生劳动力，而延迟退休却会将进一步加剧青壮劳动力的失业。从表面上看，国人退休年龄确实偏低，但考虑了假期、工作时长、工作年限等因素以后，国人一生的劳动时间、劳动强度不比西方发达国家低，甚至远远高于它们。

人均寿命的增长、偏低的退休年龄、人口预期寿命的增长，肯定会威胁到现行养老金制度的可持续性。从技术角度而言，推迟退休年龄并不是一件坏事。但是，笔者认为，绝不能搞一刀切。比如让重体力劳动的产业工人推迟至65岁退休显然是不近人情。同样，现行制度下，55岁的女性专家，如医师等，就面临着退休，而这个年龄正是经验累积最丰富最能发挥其能力的时候，退休亦是不科学。因此，各个工种的退休应该基于其实际情况作出合理的安排。当然，权力阶层的官员延迟退休必然受其欢迎，也必然受广大民众的反对。

延迟退休，至少在现阶段不是养老金改革的最优选项，攻坚不如从困难最大的双轨制并轨入手。延迟退休则不妨缓行。

需要开征社保税吗？

2010年4月1日，时任财政部部长谢旭人在《求是》杂志发表文章中透露，将研究开征社会保障税，完善社会保障筹资形式与提高统筹级次。这是官方高层首次明确表态“即将研究开征社会保障税”。关于我国社保缴费是否应该改为“以税代费”的形式征缴，这一争议却是由来已久。

我国社会保险缴费，包括养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险。“费”相较于“税”，缺乏法律上的统一性和强制性，许多企业，尤其是民营企业和中小企业有意逃避缴纳社会保险费的义务，它们或延长新员工试用期，或者将合同工改签为劳务用工，或者干脆直接瞒报、假报或少报正式员工，尽量不缴或少缴社会保险费。根据《中国养老金发展报告2012》，2011年城镇职工基本养老保险缴费人数为1.85亿，占当年参保职工人数的比例只有86%，其中，企业部门缴费人数占参保职工人数比例不断下滑，2006年比例为89.98%，2011年下降至85.22%一共下降了4.76个百分点。显然，费改税是为了拓宽缴纳宽度，保障社会保障资金的征缴。目前，据统计，世界170国家中132个已经实行社会保障税。

我国到底采用社会保障税还是社会保障费，根本取决于我们想采用哪种社会保障模式，建立怎么样的社会保障制度。如果单纯为了解决少缴漏缴的问题，我们应该去探寻社会保障缴费少缴漏缴的根源，征收力度大小并不在于缴款的性质是费还是税，法国等欧洲许多国家都是费，但征缴力度并没有受到任何影响。作为一项国家安排的福利制度，应该保证其对大部分民众的吸引力，如果有少缴漏缴的问题，说明社会保障制度安排可能存在问题。