事业单位养老金改革方案范文

导语：如何才能写好一篇事业单位养老金改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】事业单位；养老保险；改革。

一、问题的提出。

2008 年 3 月，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》获得国务院原则通过，决定在 2009 年内在山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市启动有关试点工作。改革的主要目的就是为了实现企业与机关事业单位之间的制度能够衔接，而事业单位养老保险将按照企业养老保险的办法进行发放，这也就是意味着与机关公务员挂钩的事业单位人员的退休金不再由国家财政负担。其实在这次改革之前，原人事部就曾下发过相关的文件，并在云南、江苏等地区进行过试点，但最终因为没有形成统一的养老保险制度而以失败告终。这次的改革方案一出台就立刻引起了舆论的关注和质疑。大家对改革方案的质疑主要集中在两点：第一，根据改革方案，事业单位的职工退休后的待遇将和企业基本一致，养老金待遇将大幅降低。我国现行的养老保险制度实行的是“双轨制”，在这种制度下，机关和事业单位职工的退休金远高于企业职工。数据显示，2005年，机关事业单位职工的退休金是企业职工的2倍左右。虽然从2005年开始，国家连续调高了企业退休职工的待遇，但两者之间的差距并未缩小，原因在于公务员和事业单位职工的工资也相应的提高了。如果改革实行的话，事业单位职工的退休待遇将远不如之前，这与我国目前的经济发展状况和消费水平不符。第二，一直以来，机关与事业单位作为一个整体，享受着‘双轨制’带来的制度优惠。可是这次的改革则只针对事业单位，改革的设计者和实施者———公务员，却不在改革之列，这不禁让人怀疑改革的公平性。

二、改革的基本框架。

根据《改革试点方案》的内容，此次改革主要涉及养老金的筹资结构、缴费比例、养老金的计算和发放、新旧制度的衔接等方面：（1）事业单位人员也要和城镇企业职工一样统筹交纳养老保险。基本养老保险费由单位和个人共同承担，单位缴费一般不超过单位工资总额的 20%，员工缴 8%。（2）基本养老金的计发对象根据参加工作时间的不同，主要分为三种情况：《改革方案》实施前退休人员（简称老人）；《改革方案》实施前参加工作，实施后退休且个人缴费年限累计满 15 年的人员 （简称中人）；《改革方案》实施后参加工作、个人缴费年限累计满 15 年的人员（简称新人）。（3）养老金发放以改革正式实施时间为界，即所谓“老人老办法，新人新制度”。“老人”在社保机构领取的养老金，从第一个月起均不得低于原来的退休工资标准。“中人”在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。“新人”缴费累计满15年，退休后其基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。（4）事业单位养老金逐步实行省级统筹。事业单位养老金是否实行省级统筹，根据试点城市的具体情况而实施。如果暂时不具备条件的，可以市或地区为统筹单位。（5）建立职业年金制度，形成基本退休金之外的养老保险第二支柱。在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职业年金制度。职业年金实质就是对每个事业单位工作人员给予的一项社会保险福利，它是为了避免事业单位工作人员在退休后工资收入降低对自己生活的影响，而在基本养老金之外增加的一项退休收入，这种福利具有强制性，事业单位必须办理并缴纳。

三、改革试点推进的制约因素。

事业单位养老保险改革从一开始出台就引发了广泛的关注和热议，而绝大多数人是持不赞成或反对态度的，在改革的推进过程中更是遭遇到了重重的阻力，笔者认为至少有以下几点：

1.时间敏感，机构复杂。

改革的试点方案是2008年3月份通过，2009年1月份正式下发的。众所周知，2008年一场金融海啸席卷了全球，在金融危机的影响下，全球经济都受到了严重的影响，中国的经济的发展面虽然算是比较好的，但也不能忽视金融危机给我国经济发展所造成的问题和负面影响。在经济发展放缓时，公众对于涉及自身利益的改革承受力通常来说都比较差的，而选择这个时候进行改革必然会给尚未退休者造成巨大的心理压力。此外，全国事业单位人员近4000万人，其中 3000 多万名正式职工，900 万名离退休人员。这次改革几乎涉及到所有的事业单位机构和人员。虽然总人数并不算太多，但按家庭计算却将近牵涉一亿人，并且涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，126 万个单位，每个单位的情况也不尽相同。单位的众多和复杂的情况也使得改革必定是一场持久战。

2.企业养老保险制度存在缺陷，事业单位难以加入。按照试点方案，事业单位的养老保险实际上是向企业职工养老保险制度靠拢的。而企业养老保险制度本身就是一个存在缺陷的制度。城镇企业职工养老保险是作为国有企业改革的配套措施推出的。所以养老保险收缴费率是按照原来计划经济下国有企业的员工人数、工资基数和退休人员人数的比例来测算的。而当年国企改革引发了大量工人下岗，提前退休转化成养老金领取者，当时全国平均退休年龄只有 47 岁，计划中的缴费人与领取人之间的赡养比和实际赡养比例差异明显。这个制度不仅要支付下岗提前退休人员的养老金，而且还要支付以前已经退休人员的养老金。执行初始政府就发现收上来的养老金不够支出，中央必须转移支付。但当时中央转移支付能力非常有限，于是挪用个人账户，导致社会统筹和个人账户长期混账管理、个人账户空账运营。这样就使这个制度无论从赡养比还是资金筹集和供给能力，从一开始就不配套，随着时间推移，问题日益严重。而如果事业单位的改革向企业靠拢的话就意味着马上要承担28%的费率，因为事业单位职工要缴纳个人工资8%，事业单位也要筹集20%，这 20%到底是财政出钱还是让事业单位自己筹集资金，目前并不明晰。如果事业单位面临自己筹集资金的压力，其公益性难免受到影响。即使这样，事业单位的养老金水平也会出现大幅度下降。改革方案的思路是通过职业年金来弥补，但职业年金的来源渠道也是存在很大问题的，如果要建立职业年金，由单位和个人出资，这将必将会增加费率，加上基本养老保险28%的费率，单位和个人的缴费率将达到一个非常高的水平。

3.事业单位人员待遇降低，公务员不受影响。改革后事业单位人员养老金将大幅降低。按现行的制度来讲，一位事业单位的工作人员现在在职的月基本工资是四到五千块，按传统，退休金是其个人最后工资的80%的甚至 90%，那么退休后大概能拿到三到四千左右。但如果是在企业，城镇企业职工的养老金只有很少的地方能发到2000元，全国平均水平也就是1300～1400元。改革必然会令事业单位的退休者的生活水平下降，更会对尚未退休者构成一大心理压力。从本质上来说，公务员与事业单位人员、企业职工没有本质上的区别，并不具有超出事业单位和企业职工的道德水准、知识水平和工作能力，当然也就不应该享受与企业、事业单位职工不同的待遇。但事实是，历次的养老制度改革，公务员都能置身事外。在此次改革之前，公务员已实行阳光工资，各地事业性质人员收入其实已落后于公务员收入，其整体收入一般也只能达到社会平均工资线。但这次的养老改革将使事业单位人员退休后的的待遇进一步降低，而改革设计者———公务员本身却未能成为改革的对象，这不禁使公众对改革所能达致的公平性产生疑虑。 　4.法律法规不健全。除了改革试点在各地都受到很大质疑和阻力之外，试点改革中遇到的诸多问题没有依据，具体执行和操作过程中困难较多。事业单位社会保险保障没有形成一套系统完整的相关法律法规体系，养老保险方面的单项政策规定也不健全。例如，如果事业单位将参照企业养老保险制度进行改革，那么新旧办法该应如何衔接就是必须考虑的问题，现在最通行的说法是“新人新办法，老人老办法”。所谓“新人新办法”是指新进人员按照新的改革方案执行，直接入社保，对于“新人”来说，退休是十分遥远的事情，目前大可不必“庸人自扰”；而“老人老办法”，即新办法实施前已退休的“老人”，待遇照旧发放不受影响。而眼下可能最受影响的，是那些已经在事业单位工作多年而又尚未退休的“中人”。这批人大都是五十岁以上，大部分是本单位的“中流砥柱”或业务骨干，并且占有一定的比重，而改革方案的出台却另他们进退两难，如果按照方案来执行，这些人都要求提前退休的话，必定会对正常的日常工作有所影响。为弥补缺失，改革虽然采取了“中人补齐”的办法，对于那些可能受影响的“中人”，在基本养老金计发上，将有“过渡性养老金”这一项。但目前，国家对此并没有统一明确的规定，而是要求各试点地区因地制宜。

5.相关配套制度进展缓慢。与事业单位养老保险制度改革配套推进的还有事业单位“分类”改革，在一定程度上事业单位分类事关“养老改革试点的成败”。但是据了解事业单位的分类改革也并非一帆风顺。根据 2008 年的《国务院机构改革方案》，事业单位将被分成承担行政职能的、从事生产经营活动的、从事公益服务的三类事业单位。通过分类改革，以后的事业单位将主要以公益性事业单位为主。虽然改革方案提出了事业单位分类改革的原则和目标，但是从各试点地区的实际情况来看，还没有哪一个省市真正实现了事业单位的有效分类。2011年6月，《分类推进事业单位改革实施指导意见》（下称《意见》）下发，事业单位改革也开始正式推进。《意见》显示，中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表：用2011～2015年的五年时间，我国将在清理规范基础上完成事业单位分类。在5年目标之下，根据《意见》，事业单位被划分为三类：参照公务员类、自收自支类、财政补贴类这三个类别，其实是按照社会功能来划分的。就是将承担行政职能的变为行政机构；将从事生产经营活动的转为企业，推向市场；保留从事公益服务的事业单位。这种改革可以形象地概括为甩掉两头、留下中间（中坚）。从实际执行来看，事业单位分类改革之难超出了很多人的想象。在这场改革中，政府部门既是推动者，又是被改革对象，改革中的“主客同体”现象使其陷入了尴尬的境地。有专家分析，各类利益的维护也让这场史上最大规模的改革举步维艰。政府的特定利益，事业单位的独立利益，社会公众对公共服务提出的要求以及改革的个人得失，使得改革的动力在各类利益维护之间互相抵消，无法形成广泛的社会基础。

四、基本评述。

事业单位养老改革试点从颁布到现在已经有近 3 年时间，改革过程中暴露出了很多问题。针对改革试点的瓶颈和难题，很多专家和学者都给出了自己的解决的对策。例如，有人提出“养老金制度改革”，应当是让企业的养老金向事业单位的养老金靠，提高工人的生活待遇，而不是让事业单位向企业靠，降低工人和知识分子的待遇。有学者则认为国务院及国家人力资源和社会保障部暂停这一试点，并立即着手制定机关、事业和企业三者联动的养老保险制度改革方。还有学者为沉疴多年的养老保险开出的药方是，建立中央政府统筹的国民基础养老金，同时市场化运营全民个人账户养老金（含职业养老金和个人储蓄）。公务员和事业单位也应进入到国民基础养老金系统，以职业养老金替代退休金，对接国民基础养老金，带动全国养老金制度结构性调整。笔者认为，不论专家学者给出何种解决策略，有一个现实的问题是一定要面对的，那就是就我国目前的养老制度而言，机关事业单位与企业“双轨制”的养老模式已经运行了多年，牵涉机构、人数众多，在此过程中必然会打破某些利益集团的既得利益也会使其他人收益。而要想通过一次改革就彻底改变现状显然是不尽现实的，因此这必定会遇到很多的障碍和阻力，因此改革一定会是一个艰巨、漫长的过程。

参 考 文 献。

[1]董力堃。对事业单位养老保险制度的重新审视。学术界。2010（2）。

[2]汪孝宗，韩文，曾娟。难改的事业单位养老。中国经济周刊。2009（41）。

[3]姜爱林。事业单位养老改革为何困难重重。天津行政学院学报。2010（5）。

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关键词：机关事业单位；养老保险；改革

中国事业单位养老保险制度始建于上世纪50代。1978年国务院在《关于安置老弱病残干部的暂行办法》中对机关事业单位人员的退休金计发办法进行了专门规定。2006年10月，将“加快机关事业单位养老保险制度改革”作为“加强制度建设，保障社会公平正义”的一项重要任务明确地提了出来。2008年2月底，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革方案》，确定在5省市先期开展试点。该政策一出台立即引起了社会热议和争议，也引起了我们关于机关事业单位养老保险是否应该改革、应该如何改革的思考。

一、事业单位养老保险制度改革试点方案及其问题

该制度建立以来，对保障退休人员生活、维护社会稳定发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济的发展，也出现了一些问题亟待解决。2009年1月，人力资源和社会保障部正式公布了《事业单位养老保险制度改革方案》，主要内容包括：

（1）《试点方案》明确了试点范围及适用对象。根据国发2008年10号文，国务院选择了五省市进行试点，要求这些省份先进行事业单位分类改革。例如，2011年，上海市把事业单位划分为“行政职能”、“生产经营”以及“公益服务”三类，其中只有公益类进行养老保险制度的试点改革。

（2）《试点方案》中规定基本养老保险费由单位与个人共同负担，但在缴费水平设置上仍不合理。企业缴费比例本来就偏高，依据这种不合理的负担比例去构建事业单位养老保险缴费费率同样也不合理。其中，“单位缴费一般不超过单位工资总额的20%，个人缴费为本人缴费工资的8%”。个人缴费基数在具体试点过程中又有所不同。同时，试点方案所规定的个人账户缴费比例在各省间也不同，有的省份从3%做起逐步达到8%。

（3）按照老、中及新人三种情况界定各自的基本养老金待遇。其中，老人仍然按照原标准发放退休养老金，“参加国家统一的基本养老金调整”，保证了这类人员养老金待遇的不变。中人发放基础养老金、个人账户养老金及过渡性养老金，以补偿他们养老金收益损失。新人的退休养老金则完全按照社会养老保险办法计算，由基础养老金、个人账户养老金及职业年金三部分构成，以保障他们的退休养老金待遇不至于降低太多。

（4）由于《试点方案》本身还存在着一些问题。首先，此次的试点只针对“资源可部分市场配置并面向社会提供基本公益服务”的公益类事业单位及其工作人员，这种分类改革很容易造成被改革者的“相对剥夺感”，公平性受到质疑。另外，该制度也没有解决养老金制度碎片化问题，加上它又要为事业单位基本养老保险基金“单独建账”，与企业职工基本养老保险基金“分别管理使用”，这意味着此次改革将产生新的碎片化，加剧了人们的不公平感。

二、事业单位养老保险制度改革的建议

改革意义重大，影响深远，既要考虑到当前的实际问题，更要着眼于养老保障体系的战略发展。目前，机关事业单位养老保险改革还处在试点阶段，这些问题是客观存在的，事业单位养老保险制度改革需要从以下几个方面研究解决：

（一）尽快制定社会保障法

立法先行是社会保险制度安排的一项基本原则，由于法律法规的欠缺，机关事业单位养老保险改革很难开展。我国目前的实践主要依靠行政机关的政策文件来推动，这种状况不仅无法使新的制度走向定型发展，而且因政策多变使制度失去稳定性。因此国家要尽快制定社会保障法以完善该制度，改变各地机关事业单位内参保不全、制度随意定等的混乱局面。

（二）全面提高统筹层次

机关事业养老保险分级统筹，抗风险能力弱，因此应提高统筹层次，实现省级统筹。省级统筹可以更好的统一管理、统一调配资金，使经济不发达地区的退休人员养老保险得到保障，建立风险预警制度，在养老保险基金收不抵支时，省一级主管部门在统筹范围内实施转移支付，以解燃眉之急，体现养老保险基金的互济性和共济性。

（三）建立缴费与待遇挂钩的激励机制

目前，机关事业养老保险个人缴费与退休享受待遇衔接不紧密，所以应把个人账户、缴费年限和退休待遇三者结合起来，实行统账结合，实行多结构的养老金待遇计发办法，退休人员的待遇计发也应该由基础性养老金、个人账户养老金和过渡性养老金组成，即所谓的“老人老办法、中人有过渡、新人新办法”。

（四）实行统一的统筹范围、缴费基数和缴费比例

现阶段国家应该推行事业单位全员统筹，事业单位缴费基数可以在2006年工资改革的基础上加以明确。将岗位工资、薪级工资、各类津补贴、绩效工资做为缴费基数，并且统一实行“单基数”缴费。

（五）扩大和充实筹资渠道

为了保障离退休人员基本生活所需的养老金，必须研究拓展新的筹资渠道。可考虑以下几方面：政府应制定优惠措施。如可允许养老基金投资大型电力，通讯设施等项目。要对社会捐赠养老基金制定优惠政策。要逐步发展成为政府财政资助、国家、单位和个人共同负担、社会捐赠多渠道筹集养老基金的格局。总之，改革机关事业单位现行的养老保险制度，是建立社会主义市场经济的客观要求。但是，这项改革又是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，应充分估计到可能出现的问题，区别不同的具体情况，分步骤分阶段地实施。

参考文献：

[1]李文焕.机关事业单位养老保险制度的探讨[J].财经界，2010（104）：192-193.

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【关键词】 事业单位 养老保险制度 双轨制 单轨制 扩大内需

一、事业单位养老保险制度概况

长期以来,我国一直实行的是双轨制养老保险制度,即机关事业单位按公务员标准进行养老金的统筹发放,由国家财政全额或部分拨款,企业退休人员纳入社保体系,由社保基金负责发放养老金。随着时间推移,这种双轨制的问题日益显现。比如在社保改革之初(1994年),企事业单位的工资水平基本相当,退休人员的工资也相差无几,但十几年时间过去了,企业和机关事业单位的退休金水平逐渐拉大。2008年参加养老保险的离退休人员月人均退休金1080元,事业单位月均养老金是企业退休职工的1.8倍;机关公务员退休人员养老金水平则是企业的2.1倍。因此,进行养老金双轨制改革,改变退休人员收入差距过大的现象,是实现公平分配的途径之一。

机关事业单位养老保险改革已经提出了很多年,但在实践上却进展缓慢,早在1994年就有辽宁、山东、云南、江苏、福建、山西省开始进行改革试点,但各地标准不同,改革方案不同,试点最后都不了了之。2009年初,人保部提出在山西、上海、浙江、广东、重庆五个省市进行试点,推行事业单位养老保险改革,使之与企业基本一致。但问题是,进行事业单位退休人员养老金改革究竟是为财政甩包袱,还是进行制度上的统一,这是不同的问题。

据报道称,之所以能够下决心推动事业单位养老保险改革是因为财政不堪重负。截至2005年底,全国共有事业单位125万个涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域,工作人员超过3035万人,是国家公务员的4.3倍。从这个角度看,进行事业单位养老保险改革是为了给财政甩包袱,减轻财政负担。如果仅仅是为了这一目的,那么养老保险改革就可能出现偏差,甚至造成强烈的社会不公。而且事业单位的退休金支出是“比照”公务员执行。这一“比照”就有许多地方以经费不足等原因为由,拖欠事业单位退休人员工资,所以名义上事业单位退休金很高,但实际上却有一定折扣。再者,尽管公务员只占全国财政供养人数的20%,但公务员的福利水平要远高于事业单位。从减轻财政负担的角度看,应该将公务员也纳入社会保障体系,否则,单纯将事业单位退休人员纳入社会保障体系,养老制度仍然是双轨制,国家财政仍然要负担大量的公职人员,并无法实现减轻财政负担的目的。所以,单纯进行事业单位的养老保险改革是一项不彻底的改革。

二、事业单位养老保险改革预设方案存在的问题

人保部改革方案的提出,从改革方向来看,实现养老保险制度从双轨制向单轨制转变,改革的方向没有错,问题是改革的目的,即进行制度变革。而且在预设方案中提出要将事业单位退休人员的养老金降低至企业水平是提高企业退休人员的养老金还是降低事业单位退休人员的养老金,这一“升”一“降”之间存在着巨大差异,对经济增长所起到的作用也不同。

第一,收入水平高低反应了居民生活水平的好坏,它是衡量福利水平的一个主要指标。现有事业单位可以分为三种类型:行政职能的事业单位、生产经营性事业单位和公益性事业单位。如果进行养老保险制度改革,行政职能的事业单位很可能与政府机关保持一致;而生产经营性单位和公益性事业单位很可能与企业保持一致。如果降低退休金对这两类事业单位的退休人员似乎不太公平。这是因为,公益性事业单位主要是教科文卫等机构,这些机构的公职人员有一个特点就是学龄较长,学历较高,如果按现行退休年龄计算的话,这些人的工龄往往较短,退休金的代替率较低,会处于相对不利的地位,而且在《教师法》中明确规定教师的工资水平比照公务员。尽管决策部门提出建立职业年金制度,但从实践上看,企业年金制度建立的效果并不理想,对公益性事业单位来说,面临资金来源问题。在现今医疗费用高、教育费用高的情况下,再由事业单位自筹资金建立年金恐怕会造成更严重的矛盾。

第二,从我国目前所处的经济状况看,降低事业单位退休人员工资不利于经济振兴计划的实施。2008年下半年开始,由于美国的次贷危机导致整个世界经济进入下行周期。受此影响,我国的经济运行发生急剧变化,2008年上半年,我国还处于严防经济过热,通货膨胀加剧的阶段,到下半年由于出口大幅下降,投资减少,大量企业开工不足,失业增加,经济迅速陷入萧条之中。为此,国家在2008年底提出了全面振兴经济的一揽子方案。如4万亿元的经济振兴计划、降低税负、降低利率的扩张性财政政策和货币政策。2009年,政府又提出了十大行业振兴计划。从这些政策措施可以明显看出,政府实行的是逆经济风向的扩张性宏观调控政策,扩大总需求,特别是扩大国内需求成为振兴经济的重要举措。而扩大内需一个主要方面就是扩大国内的消费需求。熟悉凯恩斯消费函数的人都知道,消费是收入的增出数,如果是直线型收入函数,随收入水平提高,消费按固定比例增加。比如假设某直线型消费函数y=0.7C,边际消费倾向为0.7,即收入为100元时,其中有70元用于消费,而当收入增加到200元时,消费也相应增加到140元。从消费函数可知,只有当收入水平提高时,消费也相应增加,如果收入水平下降,消费自然也随之减少。所以,降低事业单位退休人员的养老金自然会减少他们的消费水平,在我国日益老龄化的背景下,减少这部分人群的收入,就是减少了主要一部分消费力量,并非促进经济发展的明智之举。

第三,降低事业单位退休人员的养老金,还会影响到人们对未来收入的预期。对于已经退休人员来说,当他们得知自己的收入将会大幅下降时,自然会减少现期消费,增加储蓄,以备不时之需。对于未退休人员来说,预期到自己退休后收入水平将会下降,在职人员也会增加储蓄,以应付未来生活所需,因此增加储蓄意味着现期消费的下降。而对于企业职工来说,无论是退休人员还是在职人员,都无法形成收入一定增长的预期,他们的现期消费水平很可能处于一种稳定状态。这样降低事业单位退休人员养老金对企业人员的消费(收入)没有产生正面影响,而对事业单位在职人员和退休人员的收入预期产生消极影响,导致现期消费下降,对总需求来说,非但没有起到扩张作用,反而起到抑制总需求的作用,这与我们的政策目标相违背。

第四,改革过程中一些制度的改变和新建还不完善。整个社会保障体系的建立极不完善,特别是医疗改革效果不佳,造成全社会性的看病难现象。对于退休人员而言,这种制度的不完善对他们的影响更大,因为退休人员相对来说年老体弱,在医疗上的支出更多,如果收入水平下降的话,为保证基本的生存医疗支出,必然消减其他方面的开支,也会减少消费需求。所以扩大总需求,增加消费需求,不仅应该提高人们的收入水平,而且要完善社会保障体系,特别是医疗保障体系。这样才能促进消费,扩大内需,而需求增加,商品能够销售出去,企业才会回暖,投资才会增加经济才可能逐步复苏。

所以,解决退休人员养老金收入不公平问题,立足点不应放在减轻财政负担上,而应放在提高居民福利水平上。从措施上看,应该提高企业退休人员的收入水平,使之逐步向事业单位退休人员看齐。实际上,自2004年以来,我国每年都在提高企业退休人员的养老金标准,但企业的养老金涨幅远低于事业单位,这也是造成企事业单位养老金收入差距越拉越大的一个重要原因,今后还应继续提高企业退休人员的养老金,直到最终缩小与事业单位退休人员之间的差距。这样,才会在不降低一部分人福利水平的条件下,实现另一部分人福利水平的提高,即“帕累托改进”。否则,降低事业单位退休人员的收入水平,而企业退休人员的收入没有得到提高,企业人员的福利水平没有提高,而事业单位人员的福利水平又大幅下降,非但没有实现“帕累托改进”,反而造成了“帕累托累退”的局面,直接导致社会福利水平的下降。

提高企业退休人员养老金,不仅能提高这部分人群的消费能力,有助于扩大内需,也有助于实现社会公平。我们知道,企业转制以前,不同类型单位的收入水平基本相当,转制后,大量企业职工下岗,而今当这部分人到了退休年龄之后,退休金又变得非常微薄,许多企业退休人员的生活相当困难,由企业人员来承担转制成本,对他们来说有失公允。因此,提高企业退休人员养老金不仅是对他们生活的改善,也是对他们人格的尊重,是对民生的一种促进和改善。相对降低事业单位养老金而言,提高企业退休人员养老金,既有利于改进民生,又有利于促进经济增长,还可以促进社会公平,是一种“多赢”举措。

三、结论

从人保部提出的改革设计方案可以看出,将养老保险制度从双轨制转变为单轨制是未来改革的方向,也是建立社会主义市场经济体制不断完善改革的必然结果。但在改革措施的选择上,方案中提出的措施有不尽合理之处。实行单轨制,除了要将公务员也纳入社保体系之内,主要应侧重于提高企业退休人员的养老金。经济发展的目的是创造更多的社会财富提高人民生活水平,人们才有动力增加消费,扩大对物质财富、精神财富的需求,社会上才会实现购买力的增加,扩大有效需求。建立和谐社会,消除收入分配上的不平等,不是让人们的收入水平降低,无力消费,而是要提高人们的收入水平,提高人们的消费能力。从目前的情况看,国家提出一系列的经济刺激计划,想尽各种方法扩大有效需求,增加居民消费需求是扩大总需求的重要组成部分。在这种经济背景下,降低事业单位退休人员的收入对扩张总需求只会产生负面效应,而增加企业单位退休人员的收入对扩张总需求只会产生积极的正效应,一正一负,对经济发展的作用效果不言而喻。我们期待政策设计者能够从积极的角度探讨社会福利目标与经济发展目标之间的关系,同时也期待改革能够取得成功,早日实现养老保险制度的统一。

【参考文献】

[1] 李琼、、邓仲谋:搞好二次分配、维护公平正义[N].广州日报,2010-03-29.

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从1995年国家对社会养老制度进行社会保障改革，实行企业和个人共同承担养老的“统账结合”模式，而此次改革却并未将机关事业单位纳入其中，由此形成了我国养老保险制度的双轨制。

我国养老保险制度的双轨制，使得企业职工与机关事业单位职工的养老金待遇持续扩大，养老金待遇的巨大差距已经成为社会矛盾的重要来源。鉴于“双轨制”的种种弊端，人社部开始进行养老金并轨的探索工作并着手制定养老金并轨的方案。2009年1月28日，《事业单位养老保险制度改革方案》正式下发。如今，方案下发已五年有余，改革却进展缓慢。

那么，为什么养老金并轨的试点工作进展缓慢，养老金的并轨是否具有可行性，养老金并轨工作要想顺利开展应该采取什么样的可行思路，以上即是本文需要重点讨论的几个方面的问题。

一、从社会交换理论看养老金并轨试点进展缓慢的原因

社会交换理论是由霍曼斯创立，20世纪60年代兴起于美国进而在全球范围内广泛传播的一种社会学理论。

社会交换理论认为，并不是所有的社会交换都是以相互吸引、平等交换为基础，社会交换在某些情况下以单方面的形式出现。当出现单方面的社会交换，社会交换中的一方会根据情况调整社会交换的方式。甲方给予乙方提供某种东西，而乙方没有回应。此时甲就有四种选择：（1）强迫乙再给他以回报；（2）从另一个来源获得乙方所能给的回报；（3）寻找没有乙方给予的这种回报也能过下去的方法；（4）服从乙，按照乙方的意愿行事。

如果将养老金并轨这一改革看作一种社会交换活动，那么机关事业单位群体和企业职工群体则分别是参与这一交换活动的甲乙双方。在此次社会交换活动中，之所以要进行交换是因为社会养老资源分配不公，引起了乙方的极大不满。

由于事业单位职工的工资构成比例与企业职工工资构成比例差异较大，大部分企业职工的基本工资占其工资收入的65%以上，而事业单位员工的工资由基本工资、地方津补贴、岗位绩效三个部分构成，基本工资占工资收入的比重要远远低于企业职工。因此，试点的养老金并轨方案使得事业单位职工不仅养老金待遇下降，而且事业单位职工实际得到的养老金与其收入水平不协调，造成了新的不公平。

那么，此次交换活动的实质是事业单位群体让渡其部分养老金利益作为交换筹码，以此来交换企业职工群体对养老金资源分配不公的宽容。这种交换实质上是一种极不对等的交换。首先，对于事业单位群体来说，其让渡的交换筹码远远大于其获得的交换报酬，因为其损失的是实实在在的养老金收入，而没有获得任何物质上的报酬。其次，参与交换的双方中，事业单位群体的交换话语权远远大于企业职工群体的话语权。这样，这种交换活动便成了企业职工方单方面意愿的交换活动，此时事业单位群体愿意而且有能力选择不执行此次交换活动。

二、从社会交换理论看养老金并轨的可行性思路

（一）养老金并轨不能降低机关事业单位群体养老金待遇。从交换理论的交换活动持续的模型可知，在一个社会交换活动中，交换活动之所以能持续下去，原因在于交换双方都对交换报酬满意或者某一方不满意但被迫接受。在养老金并轨这一交换活动中，我们无法让公务员和事业单位群体被迫接受，则只有让其对交换报酬满意。而且公务员和机关事业单位群体作为养老金并轨的主导者和执行者，让其在损害自身利益的前提下进行养老金并轨，其毫无积极性可言，必然会使养老金并轨的执行力大打折扣。另外，让公务员和事业单位群体在损害自身利益的前提下进行养老金并轨，那么这部分群体会通过其他方式来使这部分利益得以弥补，容易引发新的问题。

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近期，我国养老体系改革方案备受关注。人力资源和社会保障部等多部委组织清华大学、中国社科院、国务院发展研究中心、中国人民大学、浙江大学等学术研究团队提出相应的改革版本。前一时期，清华大学提出的延长退休年龄的方案遭社会热议甚至批评。理性而言，清华方案与其他各种方案所需解决的问题是一致的：我国的社会养老金账户余额紧张，随着老龄人群的激增，我们的退休生活难以实现尊严、体面的目标。无论延长退休年龄还是延长交费年限，都是为了让社会养老金账户多入少支，或者快入慢支。

养老金替代率是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一，它是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，以“某年度新退休人员的平均养老金”除以“该年度在职职工的平均工资收入”来计算。2011年，中国企业养老金替代率为42.9%，并且比2009年的47.34%还有较大幅度下降。这就是说，企业退休人员的收入水平仅能达到企业在职人员收入水平的40%多一点，远低于50%的国际警戒线。按照国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前现有的生活水平，如果达到60%～70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，养老金的最低替代率为55%。可见，中国的社会养老问题严峻，急需通过改革加以解决。普遍的观点是，社会养老改革的坚冰还在于我国社会养老制度的双轨制：我国机关事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金，实行两种截然不同的制度。机关事业单位养老金替代率连年保持在100%左右，企业养老金替代率已不足其1/2。清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为：“养老问题不能总是头痛医头脚痛医脚，既然要合并多轨制，就要有一个合并多轨的正常轨道，将政府责任和个人账户的市场责任分开。一味调低就高，只能使得政府的财政责任永远往上涨，缺乏持续性。”

养老问题事关我们度过一个什么样的退休岁月，在政府与社会努力的同时，自身的养老规划也是关键。退休养老规划是个人理财规划的重要方面，其中有许多理财工具可供选择，最基本的工具应该是投保商业寿险，或者做一些基金定投。近期以房养老的讨论也很活跃。“居者有其屋”是国人相对于西方人而言所独有的情结，宁可生活水准降低，也梦寐以求自己拥有一套房产。如果将一生辛苦打拼得来的房产，通过倒按揭交给银行以补充自己的养老度用，对于许多人都是一个很煎熬的话题。本期封面报道《6看以房养老》介绍其中的一些玄机。

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关键词：双轨制；并轨；养老保险；机关事业单位

中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2017）01-0076-04

随着人口老龄化危机的日益迫近，养老保障问题逐渐成为社会关注的焦点问题。长期的“双轨制”养老保险制度实施中的差异，体现了国家对于企业单位与机关事业单位职工养老金保障的不平等，造成现实中，企业单位职工与机关事业单位职工退休后领取到的养老金金额也存在非常大的差距，激化了不合理性与不公正性等弊端，已经成为阻碍了我国完善社会保障体系的发展。在2015年1月，国务院正式《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日开始，实施“并轨制”的养老保险机制改革。此次养老保险制度的并轨改革，使我国养老保险体系实现社会稳定发展和公平基石具有制度上的保障，适应目前我国经济社会发展的需要。

一、我国原来实施的养老金双轨制

在我国经济发展过程中，由原来的计划经济时代向市场经济时代的特殊转型时期，我国在1995年开始实行了企业单位与机关事业单位的养老金双轨制。所谓养老金双轨制，就是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度，实施的养老金制度在企业单位和政府机关事业单位两个不同的轨道上实施。政府部门、事业单位实行由财政统一支付养老金退休制度与针对社会企业单位实行社会企业单位的"缴费型"统筹制度，由单位和职工本人按一定标准缴纳养老金另一套退休制度并行的养老金体系。在这样并行的不同的两套养老制度运行方式下，导致在机关事业单位退休后的人员的养老金和企业人员退休后领取的养老金出现差距差异，据统计，平均差距大约在3到5倍左右，不同行业产生的差异有些可以达到月差异额10000元，标准实在是悬殊。

二、现行养老金并轨制改革的重要意义

首先，实施养老金并轨制改革，有效缓解我国社会保障体系中出现的养老不公的问题。从此次养老金并轨制改革的目撕突本原则不难看出，通过此次改革，遵循的“一个统一、五个同步”的基本思路实施后，将使我国原来的机关事业单位人员独立的优越的退休保障制度，转变为统一的社会公众公平的基金化的社会化的养老保险体系，促进社会主义和谐社会建设。其次，实施养老金并轨制改革，可以逐步有效化解因为退休金待遇差异导致的社会矛盾问题。再次，实施养老金并轨制改革，可以促进我国人才流动合理化以及人力资源配置的最优化逐步实现。最后，实施养老金并轨制改革，可以有效减轻政府财政负担，弥补我国日益严重的养老金的巨额缺口的难题。

三、养老金并轨制实行中的问题

（一）我国养老保险相关法律法规滞后，阻碍并轨制养老保险制度实施

由于我国养老保险制度发展起步较晚，发展多年至今，我国也没有在社会保险立法方面得到比较完善的发展，因此，至今我国在养老保险方面的立法依旧不够完善全面，这样就自然会导致在养老保险制度实施的过程中，无法做到有效的监管机制。由于长期缺少有效的监督管理制度，导致我国很多地方政府的社会保险机构的职能多重，不但要对本地区的社会养老保险基金进行监督与管理，还要对其他方面进行监督管理，同时，因为我国政府对养老保险基金的管理还没有实现完全的对外公开制度，因此社会公众对政府管理方面的监督也是欠缺的。

（二）并轨制养老保险制度实施遭遇的思想观念障碍

长期的双轨制养老保险制度给机关事业单位人员带来的特权、养尊处优的思想观念已经根深蒂固，而此次并轨制改革的主要实施对象就是机关事业单位人员，由原来的机关事业单位在职人员无需缴纳养老保险金到必须每个月从工资中拿出一部分作为养老保险金的缴纳金，导致实际收和待遇会有所减少，在职人员在思想观念上难以接受此次改革，而且还有可能影响他们在未来工作中的积极性。势必使得此次并轨制养老保险制度实施遭遇来自机关事业单位人员的阻力。

（三）并轨制养老保险制度实施中待遇差距与转制成本的问题

在此次并轨制养老保险制度改革方案实施过程中，首先要解决也是必将遭遇的一个难题就是如何平衡改革实施过程中机关事业单位人员的养老保险待遇问题以及机关事业单位养老金支付压力如何缓解等难题，这些就是所谓的并轨制养老保险制度实施中待遇差距与转制成本的问题。首先，平衡并轨制养老保险制度实施中养老待遇，尽管我国已经引入了企业的年金制度，希望通过此举措从制度上保证机关事业单位人员待遇不会降低，但年金制度实施毕竟需要较长时间才可以在退休后实现，而目前对于机关事业单位人员而言，因为需要支付养老保险费用减少了实际收入，怎么解决？于是，在2014年底以来官方公布的数据来看，许多地区的公务员等机关事业单位人员的工资都进行了一定的上涨，但事实上并未大幅度的上涨，去除需要扣除的养老保险金以外，平均工资的涨幅约为300元左右，而这个数字很显然与这个群体原来的预期差距非常大，故而可能会造成一些原来福利较好待遇较高的机关事业单位人员的不满以及对未来待遇的忧患不安心理，使得并轨制度的实施工作难以顺利展开。其次，此次养老保险制度的并轨制改革带来的机关事业单位养老保险改革需要政府提供财政支持所构成巨大的转制成本。因为在此次养老金并轨后，在实施“老人老办法、新人新办法”的原则前提下，将对己经退休的员工保持原有的养老金领取方式。而对于新入职的职工，实施新的并轨制度进行供款，而这二部分带来的转制成本并不是很大。但是对于更多的在职的机关事业单位员工来说，其并轨制改革以前的养老保险金缺口需要由国家财政将之补齐，并提供相应的财政预算进行养老保险的支付。那么等该部分人员退休后，在养老金中间巨大的资金缺口需要填补，这部分转轨后形成的潜在的转制成本巨大，也必将大大增加了各地级政府的财政负担。

（四）养老金并轨影响国家公职人员的工作积极性，甚至导致人才流失

如前所述，由于我国长期以来，对于国家的公职人员的养老保险制度实施中给予的特权优待，使得此次养老金并轨制度实施后，许多国家公职人员由于需要与企业职工一样，进行个人承担部分养老金费用的缴纳，导致每月都需要从原有的工资里扣除缴纳的费用，而且在其退休后可以领取的养老金待遇也大不如前，这种由于并轨制带来的巨大的待遇差异和心理落差将会严重的影响这些国家公职人员的工作积极性，甚至出现部分人员因为追求高收益高待遇，离开原来的机关事业单位，跳槽到企业单位，导致国家机关事业单位的人才流失现象发生。

（五）“隐性双轨制”可能出现

实施养老金并轨制度以后，在国家机关事业单位需要为自己单位的工作人员设立职业年金，国家引入这种强制性的职业年金制度，是希望通过年金的设置，从制度层面给予体制内工作人员的利益保障。但是，在我国的企业单位，实施职工的企业年金制度，事实上无法做到保证在每个企业都能够按规定施行该制度，由于企业员工的用工人员流动性较大、企业自身利润追逐等方面的原因，可能在我国的大多数企业，这种年金制度都是形同虚设的，因此出现的年金制度上的“隐性的双轨制”，而这种隐性双轨制演变的后果则是，在退休之后出现真正实施年金制度的单位员工与没有实施年金制度的单位员工的退休人员因为这种年金制度的“隐性的双轨制”所领取到的养老金，依然还是存在非常大的差距，导致最终全社会范围内的社会公平还是得不到有效的缓解。

四、推进并轨制养老保险制度顺利实施的建议

（一）加快完善我国养老保险制度的相关法律法规建设

从我国社会保障体系建设的需求分析，尽快建立健全的养老保险制度的法制环境是对持续发展我国的社会主义市场经济的有力保障。因此，此次机关事业单位的养老保险制度并轨制改革的推行更加迫切需要可靠的健全的，甚至是专门的立法保障，在此次改革中涉及的劳动者的合法权益，确保我国的机关事业单位养老保险并轨制能够在健全的法律制度之下有效实施，更是约束涉及到劳动者行为，强制其履行在此次改革中应当执行的直至和义务的有利法律依据保障，避免出现利用法律的漏洞甚至瞒报虚报社会养老保险基金的缴费额的现象发生，在保证劳动者合法权益的同时，推动社会的稳定发展。

（二）加大对机关事业单位养老保险基金的监管力度

要保证并轨制养老保险制度改革中，机关事业单位在养老保险改革顺利有效的运行下去，首先需要建立健全我国养老保险基金的统筹管理制度，同时一定要加大此次并轨制养老保险制度改革中机关事业单位养老保险基金的管理与监督的力度。此次改革中在机关事业单位，需要将其养老保险基金单独地建设账目，保证这部分基金与企业职工的基本养老保险基金区别开进行管理。其次，要改变原来我国很多地方政府的社会保险机构的多重职能，单独明确各地各级政府的社会养老保险基金的专项监督与管理范，对于机关事业单位的养老保险基金设立统一的财政专户进行单独管理，确保基金的专款专用。

（三）改变并轨制改革实施中公众的思想障碍，提升公众对改革的认同

在此次并轨制养老保险制度改革中，通过合理的工资改革相挂钩，确保并轨制改革后机关事业单位职工的个人收入不会出现大幅的下降，通过合理的工资调整覆盖其涉及的个人缴费部分，消除他们的负面情绪，以减轻改革阻力，积极配合并轨制的发展。为了建立多重支柱的社会养老保险体系，实施并轨制的养老保险制度改革，从短期看，也许会暂时损害少部分人的利益，但是从整个社会发展的长远利益分析，更大范围的广大民众依然是最终受益的。此过程中，要兼顾公平和效率，同时建立畅通的利益表达渠道，来及时了解改革中广大公众的利益诉求，并及时进行回复解答，提升公众对政府的信任度的同时，通过扩大公众对改革的参与和认识，认真解读机关事业单位养老保障制度改革的内容与目标，化解公众的思想障碍极其对改革的质疑，提升公众对改革的认同。

（四）实现新老养老保险制度的平稳衔接，降低转制成本

在此次机关事业单位并轨制养老保障制度的改革进程中，新旧养老保险制度之间的对接和过度是否平稳，是决定转制成本高低的关键问题。如前所述，首先要确保在并轨制转制后，机关事业单位职工的养老待遇不能因为转制而降低，同时提升全社会范围的保障标准。其次，解决降低转制成本的问题，需要不断探索和创新一些新的补偿方式，除了借助国家财政的直接支付填补并轨后的转制成本缺口之外，还需要依赖机关事业单位内部的自行消化，可以尝试通过城镇职工养老保险金金额进行转制成本的填补。

（五）健全年金制度杜绝“隐性双轨制”

在养老金并轨体制实行以后，除了上面所提到的加强相应的并轨制养老保险法律法规制度建设之外，要加快推进职业年金和企业年金的设立，通过立法给予年金制度有法可依的保障，并且实现在并轨制改革的原则中的“五个同步”基础上，渐进式的成为一种在企事业单位都必须强制实施的保障制度，通过年金制度的补偿来稳定民心。尤其注意监督企业单位年金制度的落实实施，不能仅仅在体制内为公职人员设立职业年金制度，而忽视企业员工退休后的年金保障，避免在年金制度上出现再次的隐性双轨制，真正实现未来养老金制度的平等性。

五、结语

总之，从我国在计划经济时展实施的养老保险金的双轨制开始，国家机关事业单位与企业单位的养老金共同经历了几十年的双轨的分轨制度，这种区别性的双轨制度造成了国家机关事业单位与企业单位人员在养老金待遇上存在着巨大的差距，而这种待遇上的不均等也引发了一定的社会公众不满，已经严重影响我国社会保障事业的顺利发展。因此，进一步完善我国社会的养老保险制度，促进实施养老金的并轨势在必行。将国家机关事业单位与企业单位的养老保险金进行并轨改革进程中，难免会遭遇一些困难和阻碍，但是只要排除机关事业单位人员的思想障碍，保证并轨制度实施后不降低机关事业单位人员的养老金待遇，通过养老保险制度的改革，实现扭转国家机关事业单位与企业单位人员之间的养老金在待遇上差别，确保社会保障制度公平、有效地运转。同时，在法律法规上，给予并轨制度实施有力的保障，促进确保年金制度的真正实施，必将可以排除万难，共同推动养老保险制度改革的顺利推进。

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参考文献：

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〔4〕苏卫东，郭建民.职业年金：成功破冰值得期待田中国社会保障，2011（6）.

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职业年金（occupationalpension）又称“职业养老金”，是事业单位在国家基本养老保险制度外，按照国家政策指导，依据本单位实际情况建立的一种养老保障制度。它既不是社会保险，也不是商业保险，而是一项单位福利制度。具有自愿参加、风险共担、市场运营、国家免税等特点。

二、职业年金建立的理论基础及应用

在职业年金相关理论中，养老保障多支柱理论影响最大、最具实践意义，它是世界银行提出并逐步演化而成的。由政府管理的养老制度是第一支柱，具有强制性和非积累制的特点；个人账户积累制的养老制度是第二支柱，由市场进行管理；自愿性养老储蓄是第三支柱。三支柱理论提出后，在欧美等发达国家进行了大量实践探索。美国由基本社会保险、职业年金、个人储蓄型退休计划构成的三支柱架构十分清晰；英国由涵盖社会各阶层的国家基本养老金、法定补充养老金和自愿性养老储蓄构成的三支柱体系。与欧美国家相比，我国还处于起步和探索阶段，长期以来一直处于单支柱的养老保障模式。

三、事业单位养老保险改革推进的难点

2014年10月，事业单位养老保险，结束我国近60年的退养制度。这次改革标志着我国基本养老保障制度由“全覆盖”向“公平可持续”转变，在改革推进过程中存在以下难点。

1.观念问题。改革开放以来，由于我国长期处于计划经济向市场经济转轨的特殊历史时期，事业单位和企业的养老保险改革无法同步进行，一直采用“制”进行管理。养老保险改革过程中，事业单位职工往往认为其像“包袱”一样，被国家“甩”向社会，产生强烈抵触情绪。同时，职业年金等补充养老保险，还处在建立运行初期，不少人对其还缺乏全面深入了解和认识，在思想上还存在顾虑。

2.退休待遇问题。养老金也称退休金、退休费，是一种最主要的养老保障待遇。由于政府管理的现收现付制，受经济波动和政府财政收支情况影响较大，我国企业职工退休金替代率仅为50%左右，养老保险改革，如何提高事业单位职工退休金替代率，确保事业单位退休职工收入水平不降低，完成“中人”合理过渡衔接，成为改革推进过程中的难点问题。

3.社会保障体系建立问题。经过多年的改革发展，我国已初步建立城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险等保障体系，但从总体上看，不同类型的制度在保障机制、保障范围和保障程度、待遇水平上还存在较大差异。如何克服制度体系的“碎片化”特征，统筹协调，完善保障体系的多支柱、多层次发展成为改革的难点问题。

四、职业年金制度对推动养老保险改革的意义

1.有利于保障和提高职工养老金待遇。事业单位养老保险改革方案出台，引起社会广泛关注。改革前，事业单位职工由于担心养老金替代率大幅度下降，甚至出现“提前退休”热议，在制度设计上，职业年金作补充养老保险，能够有效地解决这一问题。事业单位通过建立职业年金，形成由基本养老金、个人账户养老金、职业年金构成的养老保障模式，为整个社会公平稳定发挥作用。

2.有利于实现养老保障制度可持续发展。面对全球人口老龄化加剧，各国现收现付制的基本养老保险面临着巨大的财政压力。职业年金依靠长期实帐积累和稳健的投资运作，以基金方式进入到经济市场，由收益较好的基金公司精心经营和管理，实现基金的优化配置，实现与基本养老保险相互协调支持，在一定程度上减少系统性风险和财政压力，促进养老保障制度的持续发展。

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人力资源社会保障制度是指一个国家为了保持社会和经济发展的稳定，对公民在年老、伤残、疾病、失业、生育、面临生活困难以及遭遇灾害时，由社会和政府依法给予物质上的帮助，从而使公民基本的生活需要得到保障的一项制度。由此可见，要落实人力资源社会保障制度，其责任主体是政府或国家，因为也只有政府或国家才能够保障公民的“生存权”，才有能力维护这一项人的基本权利，并按照公平兼顾和效率的原则来使公民基本的生活需求得到满足。

二、人力资源社会保障制度的重要性

1.有利于促进社会的公平

随着市场经济的发展，竞争愈发激烈，而收入的分配机制又与竞争有着密切的联系，这就造成分配不均的现象，从而造成贫富差距，并且这个差距会不断地拉大，而实行人力资源社会保障制度就能够将社会所有成员的收入再次进行分配，将高收入人群的部分收入适当地转移给低收入人群，在一定的程度上能够起到缩小贫富差距的作用，这样就能够使社会矛盾得到缓解，促进社会公平。

2.有利于维护社会的稳定

随着经济的发展，以市场为导向的改革逐渐拉大了收入的差距。我国的东部地区和西部地区相比，城市居民与农村居民相比，不管是收入还是消费水平差距都十分明显。如果这样的差距继续拉大，社会矛盾会越来越突出，不利于社会稳定。我国是社会主义国家，其本质的要求就是要达到人民共同富裕，人力资源社会保障制度的建立就能够有效地缩短公民的收入差距，保障公民基本的生活水平，逐渐提高公民的生活质量，保障社会的和谐稳定的发展，实现城乡共同进步。

三、我国乡镇事业单位人力资源社会保障制度改革存在的问题

1.我国对于乡镇事业单位的人力资源社会保障制度改革还没有统一的方案。乡镇事业单位的人力资源社会保障制度改革是一项复杂而系统的工程，就目前看来，我国劳动和社会保障部门针对乡镇事业单位人力资源社会保障制度的改革只有一些指导性的思想，并没有具体可行的改革思路。由于没有统一的方案，地方政府也无法全面深入地进行改革，因为如果地方出台的政策与国家出台政策发生抵触，将会损害参保职工的利益，增加转制的成本。这就导致乡镇事业单位的人力资源社会保障制度改革停滞不前，面临着进退两难的局面。

2.乡镇事业单位的人力资源社会保障制度改革遇到了巨大阻力。在乡镇事业单位中的基本养老保险制度的改革中，方向是向企业的基本养老保险制度逐步并轨。由于二者在待遇上存在着巨大的差距，乡镇事业单位又没有建立职业年金或补充养老保险，所以乡镇事业单位中的职工都认为二者并轨后自己的养老待遇将会大幅下降，因此大家都对制度的改革采取消极的态度，使得改革遇到了很大的阻力。

3.国家财政投入的减少使基金的支付难以为继。目前我国对养老金的财政投入在逐步减少，很多退休职工的养老金依靠的是基金的积累，所以基金的支付面临着巨大的压力。有些随着事业单位中退休人员的增加，会渐渐面临支出增加、收不抵支的问题，使得基金不堪重负。而有的地方已经出现了入不敷出的现象，只有向当地的财政借款，来保证乡镇事业单位养老金的按时发放。

四、人力资源社会保障制度的改革

1.国家应该尽快拿出统一的乡镇事业单位人力资源社会保障制度的改革方案。由于缺乏统一的方案，我国的人力资源社会保障制度的改革缺乏动力，举步维艰。如果国家制定出统一的乡镇事业单位的人力资源社会保障制度改革方案，那么将有利于规范各地方不同的做法，减少制度转接的成本，使改革继续得到深入和发展。

2.注意改革前后待遇的平稳过渡。目前我国乡镇事业单位的人力资源社会保障制度改革还处于起步阶段，基本的养老保险制度还未成熟和完善，也还没有建立起补充养老保险或是职业年金。由于我国乡镇事业单位的职工和企业的职工在养老的待遇问题上存有较大的差距，如果盲目地将二者的养老保险制度进行合并运行，可能会加大制度的摩擦，增加分配的矛盾。所以为了使矛盾得到缓和，我们要设置出二者并轨前合理的过渡期，放慢并轨的脚步，逐步缩小二者的差距。

3.在乡镇事业单位人力资源社会保障制度得到完善之前，不能过早地减轻财政负担。如今我们要建立起的是由个人、单位和国家三者共同负担的乡镇事业单位人力资源社会保障制度，这样的制度建立就是为了减轻国家的财政负担。但目前乡镇事业单位人力资源社会保障制度还不够完善，如果财政过早地将负担甩开，那么将会引发一系列的问题，比如一些能力有限的乡镇事业单位将无法为全体职工缴纳社保费，从而引起职工的不满，激发社会矛盾。所以只有逐步的完善乡镇事业单位的人力资源社会保障制度，才能从根本上减轻财政的负担。

五、结束语

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我国养老保险由如今的市场经济模式逐渐代替了计划经济体制，养老保险正处于明显的转型期。在我国人口老龄化速度加快与人均GDP较少的形势下，养老保险制度的建立需要符合我国具体国情。本文从养老保险的模式入手，对我国当前实行的养老保险制度中的问题进行阐述，并且提出了我国改革养老保险制度的思路。

【关键词】

养老保险制度；模式；改革

0 引言

我国当前实行的养老保险制度呈现出明显的零散化特点，使职业群体之间存在差异化的人员流动受到阻碍，社会互济功能无法有效发挥，也无法有效面对养老保险的财务困境。所以需要对养老保险制度进行有效的改革，对我国养老保险制度进行重构，打破职业界限与城乡界限，使基本养老保险制度在全国的建立实现统一化。在2009年初，事业单位试点启动改革养老保险制度的消息，吸引了整个社会的广泛关注。从我国养老保险制度当前的状况来看，事业单位改革养老保险制度势在必行。

1 养老保险存在的主要模式

一个国家的社会文化、政治经济与养老保险的发展有着密切的联系，它标志着社会的进步，是社会化进程的产物。世界各国按照管理方式、资金来源及筹资方式的不同可将养老保险制度分成如下模式：

1.1 社会保险模式

在养老保险模式中最普遍的就是社会保险模式。它的具体特征包括：筹资是由雇员和雇主共同缴费完成的，国家提供很少的或者不提供资金；养老保险基金筹集后一般实行现收现付，年内平衡，保留积累很少；养老保险基金推行的是代际分配，也就是在职人员缴纳的养老保险费，用于直接支付目前退休人员的养老金；分配养老金时主要倾向于低收入退休者，展现出社会公平性；一般都已经确定了养老金待遇，按照统一金额平均发放或一定比例的退休前收入来确定参保人的养老金待遇。

1.2 储蓄积累模式

实际上储蓄积累模式就是国家强制实行个人养老储蓄的制度。它的具体特征包括：一是个人账户的建立，将雇员与雇主的缴费都存到雇员的个人账户；二是个人账户中积累的资金决定了雇员退休后的养老金待遇；可以对个人账户中积累的资金进行投资，养老金水平在很大程度上受到投资回报率的影响。

1.3 社会救助模式

社会救助模式的主要特点包括：对社会上真正需要帮助的老人进行照顾，就是通过调查家庭收入状况，补偿那些人均收入要比规定水平要低的家庭的老人，政府财政是其进行资金补偿的来源。这样的制度成为养老保障或社会保险制度的辅助制度。

1.4 养老保障模式

养老保障模式的具体特点包括：个人与单位都不需要缴费，是由国家的一般税收提供了保障资金；只要是本国的老人，都能够享受到养老金待遇；不管收入高低养老金待遇一致等额发放。

2 我国当前实行的养老保险制度中的问题

2.1 缺乏统一的养老保险制度

我国缺乏统一的养老保险制度，不但表现在行业之间存在着不统一的制度，也表现在地区之间存在着不统一的制度，不统一的养老保险制度，还集中反应在养老保险基金不统一的支付标准与缴费率；我国当前各行业、各地区的养老保险保持在20%到30%不等的缴费率，例如缴费率较高的煤炭行业将近25%，各省之间也存在着较大的缴费率差别，湖南省达到25%，广东省则为19%，养老保险金在具体支付标准上主要采用的是按照员工在职时每个月薪资的规定比例进行发放的办法，但是各地存在差距较大的发放比例。这种不统一的制度，也造成了许多不良后果：首先，不统一的制度让其自身缺乏严肃性，给人们产生错觉认为养老保险是行业、地区的政策，而非国家的政策，使顺利发展养老保险事业受到影响；其次，因属于不同地区的企业，即便是相同行业，企业之间缴纳的养老保险金也具有不同的费率，产品有不同的生产成本费用，就具有不同的竞争能力，企业受到养老保险制度的影响产生了不公平竞争的现象；最后，因各行业、各地区养老保险金具有不统一的筹集与支付水平，给劳动力在不同行业、不同地区之间的合理流动形成了阻碍，从而无法有效配置劳动力资源。

2.2 不合理的管理体制影响到改革

全国缺少一个专业性强、具有国家权威的全国统一的养老保险机构。当前由劳动与社会保障部来负责企事业单位的员工退休问题，由商业保险来负责不属于社会保险的老年保险。这种没有统一标准、统一规定及多部门同时管理的做法对我国发展养老保险事业将产生不利影响。在改革中也比较容易出现多头管理的局面。尽管多个部门一起参与，存在人多好办事的情况，但是如果不能集中决策权力，过度分散的管理体制，使得改革成效难以达到预期目标。由于不集中的决策权，使得最终改革方案无法确定。实施起来也是比较混杂，说法各有不同。此外，有太多的部门参与到改革中，很可能由各部门拼凑出最终的改革方案；由多部门来对一项制度进行管理可能会导致相互抵消改革的动力。在改革我国养老保险制度以及整个社会制度中，这种情况出现过多次。这主要是由于社会保险机构缺乏统一性，缺少一个专业性的负责退休金增值的监督机构。因此改革养老保险制度需要进行相当充分的讨论，并且最终对其实施方案予以确定。但是需要集中起来讨论设计改革方案以及实施过程，只有这样制度设计部门才能明确责任，并且保障在实施中新的改革方案具有权威性。但是通过我国改革养老保险制度的考察中得知，这种决策权力本应集中起来的，现在却分散着。由多个部门实行管理决策导致了部门互相牵制、决策权责模糊、主管部门的威慑力极大下降，这对改革养老保险制度存在较大的危害性。在社会保险制度中养老保险是一个重要的项目，应该将其进行统一的制度安排，同时服从权威的、统一的管理，进而需要集中强力推进、集权管理及决策权力。

2.3 投资管理效率偏低，存在严重的养老基金贬值现象

收入再分配是社会统筹基金具有的基本功能，所以其实行的是现收现付制的方式，流动性是其进行投资的第一原则，也就是满足支付的需要。然而储蓄就是个人账户基金具有的基本功能，所以其实行的是完全基金制的筹资方式，基金需要通过不断积累来扩大个人账户当前的规模，防范通货膨胀风险，达到保值增值，保障高额投资收益是其管理的重点。曾经规定社保管理机构具有的行政管理职能与其基金营运职能分离是我国改革养老保险制度的基本原则，但是在实际运行中进行交叉管理。对两种资金进行统一管理的结果就是个人账户资金忽视了保值增值的要求，进而导致了养老保险基金的严重贬值。与此同时因缺乏约束激励机制，公共管理机构在现收现付制下对养老金进行管理，执行单纯的收付结算功能就已经力不从心，存在诸多弊端，对养老基金在统账结合下执行投资职能的管理就更是难以做到。此外，我国当前的养老保险基金的投资仅局限于存款与国债，在存款利率多次下调的情况下，有限的盈利空间，这就造成了与资本市场相比养老保险基金的收益率要偏低，并且投资局限在存款与国债上，对通货膨胀风险难以抵御。

3 我国改革养老保险制度的思路

3.1 基本养老保险制度在全国实现统一

基本养老保险制度在全国实现统一有利于公平公正原则的体现。养老保障制度的公平主要体现在身份的平等性，不管是企事业单位员工、国家公务员，还是农民工、自由职业者，每个人应该承担无差异化的自缴比例，以后均可享受相同的养老标准。基本养老保险制度在全国实现统一规则、统一制度，促进城乡实现全面覆盖、每个人都有保障以及适应市场经济需要，符合和谐社会建设的政策需求，具有现实和战略意义。

3.2 社会养老保险需要加强法制化建设

西方发达国家和不少发展中国家在对养老保险制度进行改革时，一般是以制定或修订的相关法规为引导，以相应的实施细则为前提，再具体组织实施。与发达国家相比我国养老保险的立法已经晚了一百多年，从加速发展的人口老龄化的形势看，我国养老保险加快立法步伐比任何时候都显得重要和紧迫。我国当前应尽快颁发《社会保险法》、《社会养老保险法》及《基本养老保险条例》等相关配套法规，使得养老保险制度的进一步改革走上规范化、法制化的道路。

3.3 强化养老保险基金公司的监管

对养老保险基金进行有效运营不但对一个国家的经济发展产生影响，更对一个国家的政治稳定产生影响。所以养老基金公司在执行投资中既要注重收益性、流动性，更要注意安全性。由于养老保险基金公司身处的特殊地位，要格外谨慎对其进行监督管理，必须形成有效的约束、进入退出机制。各国通常都是通过对其风险种类、投资范围、保障最低收益、现金准备金等展开全程监管。

4 结语

综上所述，积极推动事业单位改革养老保险制度不能单纯的解释成为国家减轻财政负担，破除长期以来社会保障制度存在的二元结构，使养老保险制度在全国的建立实现统一化，形成城乡全面覆盖，每个人都有保障，这就是改革的最终目标和出发点。

【参考文献】

[1] 钟仁耀 《养老保险改革国际比较研究》[M] 上海财经大学出版社 2004

篇10

摘 要 职业年金是事业单位职工福利制度的重要组成部分，职业年金的建立对于事业单位来说具有重要意义。本文重点对事业单位建立职业年金制度的动因进行了分析，认为政府的政策推动为职业年金的建立做好了供给准备；事业单位建立职业年金制度可以减轻单位财政负担；人们对较高养老水平的追求是职业年金制度建立的内在需求动力；职业年金制度的建立还是应对当前我国人口老龄化的现实选择，也是全球养老金制度改革的大势所趋。

关键词 事业单位 职业年金 人口老龄化

随着2009年1月28日《事业单位养老保险制度改革方案》的正式下发，事业单位职业年金计划也浮出了水面。鉴于中国当前只实行事业单位的养老保险改革，因此，当前的职业年金制度仅指事业单位的补充养老保险。本文将重点探析促进事业单位职业年金制度建立的动力因素。

一、政府的需求理论与政策推动

政府通过政策来推动事业单位建立职业年金的理论基础是福利经济学。英国福利经济学家李特尔（I.M.D.Little）提出了个人经济福利增加的标准，主张把个人利益和社会利益协调起来，使得社会福利达到最大。[1]又由于职业年金具有准公共产品属性，市场无法解决此类产品的资源配置问题，并且，职业年金制度的建立可以减轻政府在基本养老金上的财政负担，因此，理论界普遍认为职业年金的建立应由政府来供给。

2010年4月，在召开的人力资源与社会保障部一季度新闻会上，新闻发言人尹成基透露，“目前正在拟定事业单位养老保险改革试点的相关配套政策，重点研究基本养老金计发办法和职业年金试行办法。”可见职业年金计划已提上日程。职业年金计划是事业单位在国家相关部门法律的指导下，以单位为主体建立的一种额外福利计划，既不同于国家举办的基本养老保险，也不同于体现个人责任的商业保险，是一种具有互济性和强制性的社会保险计划。

长期以来，我国养老保险制度实行的是退休职工“双轨制”，最后形成了“碎片化”的制度。为了扭转中国养老保险“碎片化”的发展趋势，政府出台了事业单位养老保险改革的政策，以统一养老保险制度并保障退休待遇的公平性。国家人力资源和社会保障部于2009年1月28日正式下发了“事业单位养老保险制度改革方案”，其内容充分指出了我国事业单位养老保险改革的方向，即建立职业年金制度，以解决退休金“政企不公”的现象。我国事业单位养老保险制度应形成“基本养老保险+职业年金”的复合型养老模式，基本养老保险替代率为60%，职业年金为20%。职业年金的建立使基本养老保险替代率由80%～90%下降到60%，由此减轻了政府的财政支出压力，这是政府推进职业年金建立的驱动力。

二、事业单位的需求理论与动因

事业单位养老保险改革的原则是既要坚持改革的帕累托改进原则，又要遵循养老金待遇的刚性原则。事业单位对职业年金制的需求基于帕累托改进原理，此原理是福利经济学派先驱、意大利经济学家帕累托（Vil-fredoPareto，1848-1923）为了使闲置资源得到充分利用而提出的改革标准。帕累托最优是指在不减少一方福利的情况下，就不可能增加另外一方的福利，是社会资源配置达到的一种最优状态。[2]帕累托改进是指在不减少一方的福利时，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利，逐渐向帕累托最优靠拢。事业单位养老保险的帕累托改进是通过养老保险制度的政策规定――“建立职业年金制度”来实现的。即以不减少当前退休者的待遇为前提，通过参与职业年金计划而增加个人退休后的待遇，这就成为事业单位建立职业年金的理论基础。

事业单位的工作人员占国家科技人才的80%，他们是科技发展的主力，也是社会建设的主力，因此，他们应得到很好的福利待遇，免除其后顾之忧，以提高工作效率。然而，事业单位员工的养老保险即将改革，使其与企业养老水平看齐，那么事业单位员工的养老金水平将大幅度下降，这将使员工懈怠工作、降低工作效率。但是，事业单位职业年金制度的建立将会扭转这一局面，这一制度不仅保障事业单位员工的养老待遇不降低，还会统一政企之间的待遇水平，从而显示出事业与企业间的公平与公正。职业年金计划通过退休后的延期福利待遇可以保留和吸引事业单位的高端技术人才，进而增强事业单位的内部凝聚力和外部市场竞争力。

由此可见，职业年金制度的建立不仅可以留住人才，也可以提高其工作效率，这将会给事业单位带来前所未有的发展机遇，因此，事业单位具备了足够的动力来推动职业年金的建立和发展。

三、职工的需求理论与动因

人们对职业年金的需求理论基于职业年金效用。效用是丹尼尔•伯努利1738年在解释圣彼得堡悖论时提出的，其含义是指对于消费者通过消费或者享受闲暇等使自己的需求、欲望等得到满足的一个度量。相应地，职业年金效用便是消费者在购买职业年金产品后，满足自己需求、欲望的度量值。

随着生活水平的提高和寿命的延长，人们对养老的需求层次逐步提高，而事业单位养老保险改革后，政府的基本保障难以满足人们养老的“多层次”需求，这在一定程度上促进了职业年金的建立。然而，职业年金能在多大程度上满足个人效用最大化呢？莫尼迪亚尼的生命周期假说理论充分说明了职业年金是员工达到个人效用最大化的理想选择。

其中YL表示劳动收入，C表示消费，WL表示工作期间，NL表示预期寿命储蓄生命周期假说理论是由弗兰科•莫迪利亚尼（Franco Modiglianl）和理查德•布伦伯格 （Richand Brumberg）共同创立的，并以此获得了1985年的诺贝尔经济学奖。该理论主要是引用跨时期消费的概念来阐释个人的储蓄与消费行为。[3]理性消费者追求的是其生命周期内一生效用的最大化，其生命周期内的收入与消费支出是平衡的，即两个阴影区域的面积是相等的（如图1所示）。因为个人自愿的储蓄是难以确保消费者实现他退休后的消费目标，所以，职业年金的出现使人们的储蓄更加方便，工作期间按一定比例缴纳职业年金，退休后从个人账户中支取，从而代替了以往的储蓄活动。[4]最后实现生命周期内各个时期的平滑消费。

图1是生命周期理论的直观描述。[5]其假设条件为①职业年金不盈利；②工作期间的收入保持不变；③退休前后的价格保持不变。则公式：（YL－C）•WL＝（NL－WL）•C成立。

根据生命周期假说理论，人们希望实现生命周期内的个人效用最大化，而生命周期假说理论的一个前提条件是：消费者是理性的。但在现实生活中，消费者并不是完全理性的，难免会出现短期的挥霍行为。西蒙（Harbert A Simen）认为消费者只具有相对理性，不具有充分的理性。为了解决这一问题，戴蒙德（Diamond）就提出了运用政府的力量，迫使人们从工资中提取一部分进行储蓄，从而形成年轻时储蓄，年老时消费的模式，即生命周期的形态分布图状态。职业年金的建立正是在政府推力的作用下，实行强制缴费的一种保险形式。可见职业年金效用可以满足人们对整个生命周期内个人效用最大化的需求。因此，人们“多层次”的、追求较高水平的养老需求是推动职业年金建立的内在动力。

四、中国人口老龄化现状是其建立的现实动力

事业单位员工的退休收入保障受到老龄化的严峻挑战，杨燕绥教授认为应对老龄化的战略应从变革养老金做起，因此，事业单位应借鉴企业养老金改革的经验，建立个人所有的职业年金制度，这是应对老龄化的科学办法。

首先，从中国人口老龄化的现状说起。由于计划生育政策的实施，使年轻人口逐年下降，而65岁及以上的人口逐渐增加，这种反向增长趋势加快了人口老龄化的速度，使得老年抚养比（ODC）也逐年升高。（老年抚养比是指65岁及以上老年人口与15-64岁劳动人口的比例）如表1所示，到2009年末，老年抚养比已增至11.6%，也就是8-9个劳动人口对应1个老年人口。从2010年开始，老年抚养比加速上升，预测人口老龄化的趋势为：20多年后将是3个劳动人口对应1个老年人口，40年后将是2个劳动人口对应1个老年人口。

其次，职业年作为补充养老保险的作用发挥。职业年金作为事业单位养老保障的第二支柱，能对整个保障体系起到延伸和完善的作用。基本养老保险虽然覆盖面广，但是保障水平低，属于横向平衡，注重公平性。基本养老保险采用的是“现收现付”制模式，当人口老龄化趋势加快的同时，缴费人员不变，但是退休人员急剧增加，必然导致支付危机。而职业年金可以在最大程度上保障参加者在退休后的生活水平，并且职业年金采取的是个人账户下的基金完全积累模式，是一种个人收入的纵向调节机制。由此可见，事业单位的“双支柱”养老模式，是应对老龄化危机的理性选择，即基本养老保险与职业年金的相互合作，实现横向平衡与纵向调节相结合，从而保障员工退休后的生活水平不降低。

综上所述，职业年金建立的动力主要来自政府、事业单位和个人三方的合力，三方参与主体在彼此遵循的原则下相互合作互动：政府通过税收等政策优惠手段来激励事业单位职工参与职业年金计划，这样不仅可以保障职工退休后的养老水平，还可以实现生命周期内的个人效用最大化。个人参与职业年金的行为又作用于国家和单位，一方面可以减轻国家、事业单位在基本养老保险支出上的财政压力；另一方面通过职业年金制度的建立保障了事业单位员工退休后的收入不下降，从而激发提高了事业单位高端技术人才的工作效率，为国家创造财富。因此，推动职业年金制度建立的动力因素主要来自于国家的政策推动、事业单位和职工的理性需求，并且当前中国人口老龄化也是促进职业年金制度建立的现实动力。

参考文献：

[1]陈鹏军.我国企业年金需求分析与模式设计研究.厦门大学.2006.

[2]王鉴岗.社会养老保险资源配置的帕累托优化.社会保障研究.2002.1.

[3]张杰,殷玉平.大师经典:1969-2003年诺贝尔经济学奖获得才学术评述.山东人民出版社.2004.