混合所有制改革实施方案范文

导语：如何才能写好一篇混合所有制改革实施方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、基本情况

（一）基本情况；

（二）落实国企改革三年行动方案整体工作部署。

二、改革主要举措落实情况

（一）总体要求和首要任务

1.主要改革亮点；

2.重点说明：落实不少于一次集中培训情况。

（二）完善中国特色现代企业制度方面

1.主要改革亮点（包括但不限于把党的领导融入公司治理各环节、加强董事会建设落实董事会职权、保障经理层依法行权履职、大力推进管理体系和管理能力现代化等）；

2.重点说明：如何落实建立各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。

（三）推进国有经济布局优化和结构调整方面

1.主要改革亮点（包括但不限于推动国有资本向重要行业和关键领域集中、推动国有资本向重要行业和关键领域集中、清理退出不具备优势的非主营业务和低效无效资产、剥离国有企业办社会职能解决历史遗留问题等）；

2.重点说明:

（1）企业“十四五”规划落实国有资本向重要行业和关键领域集中情况；

（2）企业三年行动实施方案对研发投入强度的具体要求，以及截至目前的落实情况。

（三）推进国有经济布局和结构调整

1.主要改革亮点

2.重点说明：

（1）各重点项目进展情况

（2）企业内部整合重组情况

（3）清理退出不具备优势的非主营业务和低效无效资产以及僵尸企业处置情况，三供一业分离移交情况。

（四）全面提升国有企业科技创新能力

1.主要改革亮点（包括但不限于完善科技创新体制机制、强化科技创新人才支撑、提升国有企业科技创新能力、增强国有企业创新活力等）；

2.重点说明：

（1）创新型试点企业情况

（2）创新型人才的培养以及科技投入情况

（五）积极稳妥深化混合所有制改革方面

1.主要改革亮点（包括但不限于深化混合所有制改革、合理设计和调整优化混合所有制企业股权结构、稳慎开展混合所有制企业骨干员工持股、推动混合所有制企业深度转换经营机制等）；

2.重点说明：

（1）落实加强对混合所有制改革全过程的监督情况；

（2）落实加强混合所有制企业党建工作情况。

（六）健全市场化经营机制方面

1.主要改革亮点（包括但不限于推行经理层成员任期制和契约化管理、全面推进用工市场化、完善市场化薪酬分配机制、灵活开展多种方式的中长期激励等）；

2.重点说明：

（1）落实全面推进用工市场化情况；

（2）运用中长期激励工具开展激励的企业户数情况。

（七）加强国有企业党的领导党的建设方面

1.主要改革亮点；

2.重点说明：

（1）落实加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设情况；

（2）完善和落实全面从严治党责任制度情况。

（八）组织实施和政策保障

1.主要改革亮点；

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2013年12月17日，上海公布了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，指出改革将“突出企业市场属性，兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，逐步实现差异化管理”。其中，竞争类企业将以市场为导向，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业；功能类和公共服务类企业将按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。对涉及上述分类业务的企业，因企制宜、分类分层管理。

黑龙江国资委在起草的相关文件的初稿中，将国有企业分为保障类、竞争类两个类型，并将在2014年6月末完成全部企业的分类，建立相应的分类监管办法。

山东省国资委则将属国有企业分为竞争类、功能类、公共服务类三类。并根据各类型企业特点形成相应的考核标准，“重点考核体现股东回报能力的经济增加值和净资产收益率、实行市场化分配机制”。这是山东对此类企业的“取舍”依据。

同样遵循“分类”思路的还有珠海。珠海市政府相关人士介绍，在新一轮国有企业改革中，珠海将按照竞争性、公益性和特定功能性进行分类改革。对于公益性国企，比如珠海水务集团、公交集团等，由国有独资或控股，注重公众利益，国资发挥主导作用。公益性国有企业将深化特许经营权改革，建立科学合理的成本费用核算和服务标准评价指标体系，探索引入市民满意度等社会评价体系。对于特定功能性国企，比如珠海城建集团等，将优化资源配置，按时按质完成城市基础设施建设任务。对于竞争性领域的国有企业，比如格力集团等，则充分发挥市场的决定性作用，引入战略投资者，引领珠海经济转型升级，参照世界优秀企业标准，成为珠海经济格局创新转型的领军力量。

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一、总体要求

按照省委、省政府关于发展实体经济战略部署及《通知》要求，组织机关干部走进企业，围绕构建市“211555”产业格局，切实做强实体经济、强化创新驱动、狠抓项目建设，着力帮助企业突破发展瓶颈，化解发展难题，增强发展后劲，提振发展信心，全面激发企业内生动力，打造一批支柱产业和领军企业，走出一条具有特色的高质量发展新路。

二、主要工作任务

（一）优化企业营商环境。着力解决企业在“放管服”改革方面遇到的突出问题，依法办理各类涉企案件，解决企业在市场准入、融资信贷、招标投标、政府采购等方面的不平等限制，解决企业在合法权益保护等方面遇到的突出问题。

（二）支持企业项目建设。着力帮助企业加快项目建设前期审批手续办理，解决企业在项目建设融资保障、用工用地、招标采购、安全生产、环境保护基础设施配套、涉法诉讼等方面遇到的难题，推动重大项目尽快开工落地、投产达效。

（三）推动企业降本减负。落实国家和我省出台的支持实体经济各项减税降费政策，推动企业降低融资、用电、物流、用工及制度易成本。着力解决政府拖欠企业账款问题，解决企业在煤、水、电、气等公共服务遇到的实际问题。

（四）解决历史遗留问题。采取一企一策方式，集中推动和限期解决工业园区企业项目建设涉及的规划、土地、环保、消防等历史遗留的节点问题，集中精力帮助企业解决环境保护、安全生产、节能降耗等领域存在的突出问题。

（五）推动惠企政策落实。做好国家和我省各项惠企政策宣传解读，推动政策落实落细落地，增强企业政策获得感。聚焦制约企业发展的政策性、机制性、普遍性问题，研究制定和规范改进配套政策，营造良好惠企利企制度环境和氛围。

（六）推进企业改革发展。引导推进企业发展混合所有制经济，创新体制机制，激发激活各类生产要素。加快剥离企业办社会职能，推进企业“三供一业”分离移交和解决历史遗留问题。推动企业建立现代企业制度，引进高层次技术和管理人才，推广精益管理模式，促进企业管理创新。

（七）助力高水平开放合作。支持企业“走出去”拓展国际国内市场。大力推进产业链招商，对接国内外先进企业开展投资合作和兼并重组。推动企业对接京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区建设等战略，加强与环渤海地区合作发展，深化与浙江企业对口合作机制，促进企业市场化投资合作，增强产业核心竞争力。

三、任务分工

以行业类别划分六大类，由各牵头单位负责，继续执行原县级领导包保双停企业、领导包保重点项目企业、领导包保重点产业等工作方案，在原责任人不变基础上，县政府将选派县直机关事业单位助企干部约60人参与助企行动，增加包保企业范围。以规上工业企业、重点民营企业、商贸企业、科技小巨人企业、高新技术企业、现代农业企业为主，兼顾服务业、建筑业等行业重点企业。各牵头部门负责制定助企人员名单，采取定人、定责、定时限方式实施精准对接服务，确保每户重点企业均安排助企干部。

（一）规上重点工业企业、重点民营企业由工信局牵头，配合单位：审计局、发改委、财政局、林业局。

（二）商贸企业由商务局牵头，配合单位：卫健委、市场监管局。

（三）科技小巨人企业、高新技术企业由科技局牵头，配合部门：政数局、水利局、应急局。

（四）现代农业企业由农业农村局牵头。

（五）服务业企业、重点项目企业、重点产业由发改委牵头。

（六）建筑业企业由住建局牵头，配合部门：民政局、司法局、人社局、自然资源局、生态环境局、城管局、交通局。

四、成立服务功能组及工作职责

成立“助企行动”领导小组，县长任组长，成员由县直相关部门主要负责人担任。领导小组办公室设在工业和信息化局，下设1个综合协调组，5个服务功能组。开展助企服务行动，定期将工作汇总情况上报市助企行动领导小组办公室。

（一）综合协调组。由工信局牵头，负责梳理汇总上报的企业问题，分类分发到各职责牵头部门，并调度推动各牵头部门协调解决涉企问题；负责相关文件、总结汇报的起草；负责协调宣传部门和新闻单位做好宣传报道。

（二）企业融资服务组。由金融办牵头，协调税务局、财政局、银保监局、人民银行、融资担保机构等，负责协调解决企业投融资和投资合作方面的问题。

（三）企业项目服务组。由发改委牵头，协调工信局、住建局、自然资源局、生态环境局、市场监管局、商务局、农业农村局等部门，负责协调解决企业注册、立项、规划、用地、建设、技改等方面问题。

（四）营商环境服务组。由政务服务和数字化建设局牵头，协调司法局、公安局、县法院、县检察院等部门，负责协调对有关部门及干部吃拿卡要、不作为、慢作为问题的投诉举报、纪律和组织处理、涉黑涉恶等干扰企业正常生产经营问题调查处理等方面问题。

（五）法律事务服务组。由司法局牵头，协调县法院、检察院、公安局等部门，负责协调解决企业法律纠纷、法律咨询等方面问题。

（六）要素保障服务组。由工信局牵头，协调人社局、生态环境局、交通局、住建局、水利局、自然资源局、金融办、发改委、城管执法局等部门，负责协调解决企业日常生产经营所需的水、电、气、热及管网维护、交通运输、环境保障、引进人才等服务保障方面问题。

五、工作要求

（一）助企行动时间从2019年9月开始，至2020年12月底结束。

（二）各牵头部门要建立工作联系机制，委派专人负责助企业行动具体工作情况的调度，及时向综合协调组反馈企业问题。县助企行动领导小组办公室定期调度汇总工作情况，并上报上级助企行动领导小组办公室。

（三）各服务功能组接到企业问题后，两周之内给予反馈。解决不了的问题，由各服务功能组反馈综合协调组，报请县领导小组解决，领导小组解决不了的报上级领导小组协调解决。

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突出重点抓好供给侧结构改革

今年，四师、可克达拉市将根据市场需求做好“加减乘除”法，补齐发展短板，全力抓好供给侧结构性改革，增强综合竞争力和发展后劲。

用好加法。根据市场需求增加有效供给，发展战略新型产业，改造提升传统产业，加快发展城镇化等，在增强有效供给的基础上，增强发展动力。

用好减法。多措并举化解过剩产能，充分发挥市场机制倒逼作用，推进重点行业产能整合，全面优化过剩产能，厚植发展新动力。

用好乘法。贯彻落实创新驱动理念，用高新技术来改造传统产业，用科学技术来释放产能。

用好除法。坚定抛开落后产能，消化库存，着力做好葡萄汁、小麦等大宗农产品的去库存工作，通过加强对市场价格、农情信息的宣传，引导市场需求。

补齐短板。从39项小康指标完成情况看，四师、可克达拉市2014年全面建设小康社会实现程度为77.12%，将对已达标的指标进行巩固提升，对将达标的指标进行补短补缺，全力促进全面建成小康工作均衡发展。

千方百计抓好项目实施

四师、可克达拉市将紧紧围绕今年固定资产投资任务抓好落实，强力推进项目工作破冰前行。

扎实做好项目前期工作。各单位各部门对照《2016年固定资产投资项目前期工作推进方案》，找准影响项目前期工作的症结，进一步实化举措，确保项目建设取得突破性进展。

四师、可克达拉市将按照《2016年经济社会发展“双十主体工程”实施方案》确定的领导和部门分工，加强领导、明确责任、落实任务，努力形成推动工作落实的强大合力。

统筹兼顾抓好产业发展

四师、可克达拉市今年将继续调整优化产业结构，推动产业提质增效升级。

在农业现代化方面，将继续按照“稳粮、强牧、优果、提特、促加工”的思路，扩大2000元以上利润田和万元利润园面积，年内分别新增13万亩，进一步提高农业发展质量效益。大力发展农产品精深加工业，力争今年农产品加工产值与农业总产值之比达到1.2∶1。

在新型工业化方面，将大力推进高新技术及战略性新兴产业集群发展，打造国家级霍尔果斯经济开发区兵团分区和3个兵团级工业园区战略性新兴产业集群，建立具有四师、可克达拉市特色的新兴产业体系。

在三产服务业方面，将做大做强物流业，不断提升旅游综合竞争力，加快“走出去”步伐，继续巩固扩大赴哈萨克斯坦考察招商成果，进一步提高服务业在三次产业中的比重。

在城镇化方面，将扎实推进可克达拉市高级中学、党校、“四馆”等14个续建项目主体工程建设，启动城市给排水二期管网、医院等16个项目建设，为城市核心区及工业园区形成宜居宜业环境奠定基础；加强团场城镇供水、交通、燃气、供热等市政设施和文教卫生等公共服务设施建设，不断改善团场城镇居住环境，提高城镇发展的持续性和宜居性。

持之以恒抓好三项活动

在绩效管理方面，不断提升绩效管理的针对性，把落实兵团、师党委重大决策部署作为绩效管理的首要任务，实现对各单位各部门责任清单、权力清单等主要职责的全覆盖；强化结果运用，通过绩效考评，拉开层级和档次，鼓励先进、鞭策后进，引导广大党员干部转变作风、提高效能、履职尽责。

在争先进位方面，将按照“强项争先、弱项进位、消除后进、总体提高”的要求，对每一项指标认真分析，挖掘每一项指标排序结果的深层次原因，以各项指标对应的具体工作为抓手，从多方面实现挖潜补短，促进争先进位工作不断取得新进展。

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党的十八届四中全会作出了“全面推进依法治国”的重大决策部署，必将对中央企业改革发展产生重大而深远的影响。中央企业要把全面推进法治央企建设，作为贯彻落实四中全会精神的重要举措，深入推进依法治企的各项工作。

高度认识全面推进法治央企建设的重要性和紧迫性。

全面打造法治央企，是落实依法治国基本方略的必然选择。四中全会提出“全面推进依法治国”，确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，必将为中央企业在法治轨道上推进改革发展产生强大推动力。在全会精神的指引下，我国市场经济立法进程将不断加快，保障公平竞争的法律规范将更加完备;依法行政深入推进，政府职能转变、简政放权的深度和广度将进一步加大;公正司法通过一系列体制机制改革得到有效保障，司法公信力将明显提高;全民法治观念进一步增强，各类社会主体的依法治理能力也势必大幅提升。所有这些，都将为中央企业改革发展创造更加良好的法治环境，同时也对中央企业平等适用法律、公平参与竞争、依法合规管理提出了新的任务和挑战。

全面打造法治央企，是进一步深化国资国企改革的内在要求。随着国资国企改革进入深水区和攻坚期，我们所面临的问题大都是比较难啃的硬骨头，包括国有经济布局结构调整和企业转型升级，国有资本投资运营公司的组建和授权运作，混合所有制企业的规范发展，完善公司治理结构和建立职业经理人制度，等等。全面深化改革的艰巨性和复杂性前所未有。改革必然带来利益关系的调整和法律关系的重构，因此，改革越是艰难，越要依法合规。中央企业只有全面提升依法治企能力，自觉将改革精神与法治思维有机结合，严格遵守国家法律制度，规范运作，才能落实好各项改革措施，有效避免在实践中出现重大矛盾和问题。

全面打造法治央企，是中央企业实现可持续发展的迫切需要。近十几年来，中央企业经过跨越式发展，资产规模不断扩大，经营指标大幅攀升，经济效益显著增加。而国内外大企业经验教训表明，企业越大，其经营发展就越依赖法治。正如一艘巨轮在大海航行，法治就是压舱石。如果离开了法治的保障，很有可能带来巨轮倾覆的大风险。未来一个时期，中央企业结构调整、转型升级的任务很重，提质增效和保增长的压力也不小。面对宏观经济下行、市场需求不足、产能过剩以及融资成本偏高等不利因素，中央企业平衡短期增长与长期发展的难度将进一步加大。与此同时，中央企业还面临着日益严峻的内外部法律挑战。从国内市场监管看，有关市场准入、公平竞争的统一规范更加严格;从国际经贸规则看，对国有企业的特殊约束将逐步加大。在这些挑战面前，中央企业只有信法守法用法，才能使企业巨轮在市场经济中乘风破浪驶向远方，才能在全球竞争中立于不败之地。

全面打造法治央企，是企业法制工作向更高目标迈进的强大动力。打造法治央企，是中央企业依法治企的升级版，代表着企业法制工作的新高度。法制工作的价值，始终体现在保障和促进企业改革发展的大局上。当前，中央企业主营业务伴生的传统风险依然很多，重组整合遇到的风险问题错综复杂，国际化经营中的境外风险更加凸显，社会各界对央企广泛关注期待的舆情风险交织呈现。可以说，各种风险“警报声”不绝于耳，中央企业对风险防范的需求比任何一个时期都更加迫切。然而，当前中央企业一些领导干部运用法治化解风险的能力仍然不强，对法制工作的重视程度仍有待提高，企业法律顾问的配备比例不足，队伍的能力素质还不能完全适应企业快速增长的法律需求。因此，在顺利完成三个三年目标基础上，将央企法制建设全面提升到法治央企建设，这既是企业应对法律风险挑战的现实需要，同时也是企业法治建设进程中要实现的一次新飞跃。

准确把握法治央企的核心内涵。

全面推进法治央企建设，要求中央企业根据法治中国建设的目标任务，在新的历史起点上，努力将企业打造成为对外依法经营、对内依法治理的法治社会模范成员。要深入理解法治央企的精神实质，准确把握法治央企的核心内涵。

首先，法治央企是依法治理的企业法人。要使法治成为企业各级领导干部内化于心、外化于行的价值观。企业治理结构要依法构造，各治理主体要按规履职。企业规章制度体系要健全完备，制度执行要严格有效。全员合规意识要牢固树立，依法办事和按章操作要成为广大员工高度自觉的行为习惯。

其次，法治央企是诚信守法的经营实体。要带头遵守国家各项法律法规，坚决杜绝违法牟利现象，为全民守法作出表率。要崇尚契约精神和诚信精神，重合同、守信用。支持公正司法、严格执法，善于依法维护企业权益，切实保障国有资产安全。要进一步健全完善法律风险防范机制，充分发挥以总法律顾问为核心的法律顾问队伍作用，确保法律审核全面到位，企业经营发展的法律支撑和保障坚强有力。

此外，法治央企是公平竞争的市场主体。要在遵守市场规则的前提下实现企业的可持续发展，通过自主平等、规范有序的市场行为，引领带动各类所有制企业共同营造法治化的市场环境。要重视倡导公平正义，自觉维护市场秩序，积极履行社会责任。要进一步增强参与国际竞争的主力军意识，熟练掌握国际规则和东道国主要法律，逐步取得有关国际规则制订的话语权。

法令行则国治，法令弛则国乱。国家如此，企业亦如此。全面推进法治央企建设，使法治成为中央企业实现做强做优、世界一流目标的基本遵循和保障，这是中央企业在推进法治中国建设中承担的神圣使命和重要职责。我们一定要大力彰显法治精神，增强厉行法治的积极性和主动性，努力成为社会主义法治经济的践行者、推进者和带动者。

今后一个时期中央企业法制工作的总体目标和重点任务

全面推进法治央企建设，必然要求中央企业法制工作在顺利完成三个三年目标的基础上，努力实现“再深化、再提升、再创辉煌”。今后五年（2015―2019年），中央企业法制工作的总体目标是：深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，紧紧围绕中央企业改革发展中心任务，按照全面推进法治央企建设的总体要求，力争再通过五年努力，进一步深化企业法律风险防范机制、法律顾问制度和法律工作体系建设，进一步提升合规管理能力和依法治企能力，中央企业以总法律顾问为核心的法律顾问队伍全面实现专职化，法律人员配备比例接近国际同行业标准，全部中央企业法制工作达到国内领先水平，三分之一以上企业力争进入世界先进行列，努力为中央企业改革发展、做强做优提供更加坚实的法律支撑和保障。

根据上述总体目标，下一阶段中央企业法制工作的重点任务是：

继续推动企业法律风险防范机制建设再深化。

这是中央企业法制工作服务企业改革发展、更好发挥作用的核心要求。要围绕法治央企建设，进一步拓宽企业法律风险防范领域。结合积极发展混合所有制经济、规范开展国有资本投资运营、加快完善法人治理结构等重点改革任务，严格开展法律审核，确保企业各项改革于法有据，切实加强产权保护，防止国有资产流失。要着力将法律服务全面融入企业转型升级、创新驱动和国际化经营，重视处理好风险与商机的平衡，以更加完备的法律风险防范机制促进中央企业提质增效升级。要加快建立全集团统一的法律管理信息系统，运用信息化手段使法律审核成为企业经营管理的刚性约束，从而有效实现法律风险防范的全覆盖。要针对境外企业法律风险高发频发领域，深入研究制订法律风险防范的具体措施，妥善应对境外重大法律纠纷案件，坚持独立法人地位，有效防范因“刺破公司面纱”带来的法律风险。

继续推动企业法律顾问制度建设再深化。

加强和深化企业法律顾问制度建设，是推动中央企业法制工作再上新台阶的重要组织保障。要按照十八届三中、四中全会关于普遍建立法律顾问制度、加强法治工作队伍建设的要求，切实把进一步健全完善中央企业法律顾问制度作为今后一个时期在组织建设方面的重点任务。要继续推进总法律顾问的专职化和专业化，全面落实总法律顾问职责。在业务规模大、国际化程度高、法律工作机制完备的企业，积极探索推动专业素质高、管理能力强的总法律顾问进入核心决策层。要适应企业法律顾问执业资格制度的改革要求，深入研究企业法律顾问能力评价机制，抓紧推动建立并积极发挥全国性企业法律顾问协会的作用。要进一步加大企业法律顾问培养力度，健全保障激励机制，拓宽职务职级和专业技术晋升通道，深入开展企业法律顾问岗位等级资格评审工作。努力打造一支适应法治央企建设需要、能与国际法律同行同台过招的优秀法律顾问队伍。

继续推动企业法律工作体系建设再深化。健全完备的法律工作体系，是进一步提升中央企业法制工作层次水平的重要基础。要全面促进法律工作体系不断完善提高，确保在机构设置、职能配置和作用发挥三个方面同步推进。要科学界定企业法律部门承担的法律管控、法律服务、法律监督等职责，深入推动法律管理与企业经营管理的有效融合。要加快健全中央企业境外法律工作体系，大力推动在境外重要子企业全面设立法律事务机构或配备专职法律顾问。要积极开展与国际跨国公司法律工作的对标，加快制订本企业法律工作规范和指引，全面明确法律工作内容、程序和手段方法，努力提高企业法律工作规范化、标准化水平。

努力实现企业合规管理能力再提升。大力加强合规管理，是未来一个时期中央企业法制工作应对法律规则变化、支撑企业稳健发展的重要着力点。所有中央企业都要坚持把依法合规作为业务开展的前提、检验结果的标准，在处理合规管理与经营业务的关系上，要始终坚持合规要求高于经济利益，业务活动遵守合规制度，对违规行为实行“零容忍”。要尽快建立统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则，健全企业前期防范、过程控制及违规惩处机制。要结合各企业实际，探索建立分工负责、协同联动的合规管理工作体系，明确由总法律顾问牵头，法律部门作为合规管理综合部门，相关业务部门和纪检审计监察等部门共同参与、齐抓共管。要突出反垄断、反不正当竞争、反商业贿赂以及环境资源、税务、劳工、知识产权等合规管理的重点领域，面向企业领导干部、关键岗位人员、海外工作人员等重点人群，有针对性地加强合规教育培训，加快形成全员合规的良性机制。

努力实现依法治企能力再提升。不断提升依法治企能力，是全面推进法治央企建设的内在要求，也是中央企业法制工作的最终目标。未来五年，要持续强化企业各级领导的法治思维，将企业领导干部集中学法制度化、常态化，要把法治建设成效作为衡量领导干部工作实绩的重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要指标。要深入推动将依法治企成效纳入所属子企业考核体系，积极探索具体有效的考核办法。要进一步提高中央企业依法治理水平，高度重视公司章程作为企业内部的统领性、基础性规范作用，依法明确公司治理各主体间的职责权限。要依法规范中央企业对子企业行使股东权，加快完善授权委托制度，正确处理好维护出资人权益与尊重子企业经营自的关系。要深入培育中央企业法治文化，努力为依法治企能力的再提升营造良好的法治文化氛围。

推动落实中央企业法制工作新五年规划的工作要求

上述总体目标和重点任务，是中央企业法制工作新的五年规划。为确保完成，再提出五点工作要求：

提高认识，加强领导。中央企业全面推进法治央企建设、实施新的五年规划，是贯彻落实党的十八届四中全会精神的具体举措。我们要从推动国资国企改革、保证企业可持续发展的战略高度，充分认识这项工作的重要性。要切实加强组织领导，抓紧研究明确新五年规划的领导责任和工作责任，实行任务到岗、责任到人，健全相关督促检查和奖惩机制，确保这项工作落实到位。

制订计划，落实方案。所有中央企业都要以新五年规划为依据，结合本企业实际，认真抓紧制订具体工作计划和方案，把准时间节点，细化分解任务。要在制订方案中注重巩固三个三年目标成果，防止工作滑坡。要突出问题导向，将解决本企业法制工作的薄弱环节作为下一步工作的落脚点。要加强调研论证，切实摸清底数，明确对照指标，确保各项措施可操作、可检查、可考核。要在实施方案中注重将落实新五年规划与支撑企业重点业务、保障企业重大项目结合起来，把能否依法促进企业提质增效升级作为检验法制工作的重要标准，争取做到边实施边见成效。

突出重点，深化提升。新五年规划的重点任务，概括起来就是“继续推动三项建设再深化，努力实现两种能力再提升”。要准确把握各项重点任务的内在联系，做到环环相扣、协同推进。要始终以法律风险防范机制为核心，以法律顾问队伍建设为抓手，以深化完善法律工作体系为基础，全面提高中央企业法制工作水平。要将合规管理能力的提升，作为当前推进依法治企的重中之重，尽快建机制、定规则、成体系。要重视总结实践成果，通过规范化、制度化、信息化手段，将依法治企的工作要求切实转化为企业各部门、各业务板块的行为准则和规范。

大胆探索，分类指导。中央企业在实施新五年规划中，要坚持区分不同子企业的法律需求，因企施策，分类指导。要针对上市企业与非上市企业的不同特点，将证券市场准则和有关监管要求，融入上市企业的法律管理。要区分境外子企业与国内子企业面临的不同法律环境，注重将国际经贸规则、东道国法律法规的相关规定，纳入境外子企业投资并购、开展国际贸易法律审核的重点内容。要根据资本运营企业与实体企业的区别，针对资本运作法律风险防范的特点，着重加强项目的法律尽职调查和决策的法律程序监督。要区别混合所有制企业与国有独资企业，对混合所有制企业重点在完善法人治理结构、规范行使股东权利等方面把好关。

广泛宣传，营造环境。中央企业要以全面建设法治央企为契机，积极宣传落实新五年规划的重要意义，努力争取各方面的理解和支持。要重视调动企业各职能部门的积极性，凝聚合力，协同推进。要按照四中全会要求，深入开展企业全员法治教育，持续推进普法工作，积极创新法治宣传形式，进一步提高广大干部职工的法治观念和法律意识。2014年10月1日，《企业信息公示暂行条例》正式施行，中央企业要依据条例及时公示信息，维护企业信用，努力在全社会展示诚信央企、阳光央企的良好形象。

为切实做好对中央企业法制工作新五年规划指导推动工作，国务院国资委将采取以下三项措施：

第一，强化两类指导。一是贯彻四中全会精神，结合中央企业实际，研究制订全面推进法治央企建设的指导意见，推动落实法制工作新五年规划各项目标任务。二是针对国资国企改革发展中有关法律风险防范的新情况新问题，研究出台有关工作指引，进一步发挥法治在企业深化改革、加快发展中的支撑保障作用。

第二，完善两项制度。一是继续推动完善企业法律顾问管理制度，积极参与“普遍建立法律顾问制度”相关改革任务的落实工作，努力争取在立法层面进一步明确企业法律顾问的组织体系、职责范围和总法律顾问的职责定位、职级待遇等。二是探索完善企业法律顾问评价制度，加强与相关部委的沟通协调，研究建立企业法律顾问能力评价体系，逐步构建企业法律顾问专业技术晋升渠道，统筹发挥全国性企业法律顾问协会的作用。

第三，推动两个交流。一是进一步加强中央企业跨行业、跨区域的学习交流，树立国内先进、世界领先的标杆企业，宣传推广法制工作的好经验和好做法。二是积极推动中央企业与地方国有重点企业的广泛交流，在法制工作领域互相取长补短、加强“央地合作”，充分发挥中央企业法制工作新五年规划的示范带动作用。

最后，关于中央企业法制工作，我再强调三点：

第一，四中全会的召开为中央企业法制工作迎来了又一个春天。面对法治建设的大好形势，中央企业法治工作队伍要抓住机遇，借力发力，突破重点，攻克难点。关于四中全会提出的刚性要求和国资委作出的明确部署，中央企业要逐条对照、加以落实。

第二，国资委明确提出中央企业法制工作新的五年规划，是贯彻落实四中全会精神的一项重要举措，是对中央企业法制工作向更高目标迈进的重要指引和强大动力。中央企业分管法制工作的领导、总法律顾问和法律部门，要切实采取有效措施，认真完成目标，以实际行动为推进依法治国、打造法治央企作出新贡献。

篇6

一、南通发展中小企业的主要做法

南通市在推进中小企业发展的实践中，做到了“六个始终”：

一是始终把全民创业作为发展中小企业的基础工程。坚持“六个一批”。动员各地以发动村干部带头创办一批；组织部门和乡镇干部扶持创办一批；鼓励机关、事业单位人员提前退休或辞职创办一批；吸引外出经商务工人员回乡创办一批；扶持下岗、失业、待业、无业人员创办一批；引导骨干企业带动创办一批等“六个一批”为主抓手，深入推动全民创业，激发社会活力。

二是始终把做强做实作为发展中小企业的战略选择。坚持“专精特新”导向。从实施扶优培强、优势增创、创新攀高、外向开拓、品质提升“五项工程”着手，通过制定“小巨人”企业培育计划和实施瞪羚企业培育工程，积极引导中小企业加快提档升级，做大做强做实做精。目前，全市已有细分行业领军企业104个。培育“名企、名品、名人”品牌。通过开展一年一度的经济年度人物和民营经济“三名”年度人物评选表彰活动，树立标杆和示范，引领激励一大批优秀中小企业家尽快成长为推进南通民营经济发展的重要生力军。

三是始终把自主创新作为发展中小企业的根本动力。加大投入增强创新动力。全社会研发年投入占GDP比重达到2.35%，科技进步对经济增长的贡献率将达到56.5%；市本级科技资金已连续7年递增。完善“银行支撑、担保支持、创投优先、财政扶持”的“四位一体”科技金融联动机制。南通成为江苏省首批科技金融合作创新示范区。

四是始终把资本融合作为发展中小企业的重要途径。推动民资与国资融合。通过推动国企上市、引导联合投资、双向重组等措施，有520家市属企业通过改革退出国有资本20亿元。有33家央企在通投资，总投资1847亿元。推动民资与外资融合。拥有外商投资企业3200多家，其中与民营合资的1200多家，占37%。推动民资与资本市场融合。目前，南通上市企业共30家，其中深圳中小板14家、深圳创业板3家，中小板上市企业数进入全国10强。

五是始终把产业集聚作为发展中小企业的有力依托。做强特色板块。以特色产业基地培育为抓手，围绕“四个一”（一批龙头企业及项目、一批技术研究中心、一批公共服务平台、一批高端人才及团队）的要求，综合施策，强力推进，形成了2个国家级、4个省级新型工业化产业示范基地和33个市级特色产业基地，产出规模超2000亿元，有力带动了全市中小企业的集聚发展，壮大了区域特色板块经济的规模。南通家纺板块历经30多年的培育，已形成全球最大、全国唯一的现代化、国际化家纺专业大市场，其综合实力位居全国专业市场之首。延伸产业链条。深入推进实施新兴产业“310”工程，发展壮大海洋工程、新能源、新材料三大新兴产业，加快培育海洋钻采平台、高技术船舶、风力发电及装备、太阳能光伏电池及应用、化工新材料、金属新材料、新医药、光通信、数控设备、节能环保等10条特色产业链。

六是始终把平台建设作为发展中小企业的有效抓手。提升产业平台。已经形成由综合保税区和5个国家级开发园区、11个省级开发区（高新区）、12个跨江合作园区以及一批沿江沿海特色园区组成的载体群。拓宽融资平台。在全省首创中小企业金融超市，45期金融超市已为2215家中小企业解决贷款109.4亿元。大力促进融资担保发展，每年为2200家中小企业提供融资担保130亿元。成立小贷公司，为7000家中小企业和农户发放贷款超100亿元。做大创新平台。坚持以国家级为龙头、省级为重点、市级为基础，强势推进中小企业研发机构提质量。建有国家级研究开发机构4家、省级271家、市级730家，建有省级国家工程技术研究中心培育点1家，省级企业研究院（企业重点实验室）5家、市级5家，省级企业院士工作站45家。规范政务平台。持续深化行政审批“三集中、三到位”，全面清理政府职责，精简行政审批事项和环节，建立行政审批事项目录清单、政府行政权力清单、投资审批“负面清单”、行政事业型收费目录清单和政府部门专项资金管理清单。仅2013年，审批事项就削减了25%，停征、减收46项涉企收费，为企业减负27.7亿元。

二、新常态下发展中小企业的思考

一是深化改革，激发活力。放宽准入激发活力，从南通实际出发，抓紧制定非公有制经济进入特许经营领域的具体办法，在城市建设、社会事业、智慧城市以及新型城镇化等领域放宽民资准入，为民间资本提供大显身手的舞台。降低门槛激发活力，抓紧制定工商注册制度便利化的具体实施方案，除了涉及安全生产、食品安全等事项外，一律“低门槛”甚至“零门槛”进入，充分激发全民创业活力。抓住注册资本登记制度改革的契机，加大激励和引导力度，鼓励“个转企、小上规”，坚定不移推动中小企业加快发展。

二是优化结构，放大特色。强化特色打造，加强特色产业基地、特色“区中园”和配套园、服务业集聚区的规划建设，进一步优化中小企业发展空间布局，夯实发展载体。突出调高调强调轻调优，优化产业结构，鼓励中小企业进入战略性新兴产业、现代服务业领域，大力发展服务外包、软件开发、现代物流、电子商务、云计算等现代服务业。坚持先进制造业与现代服务业“双轮驱动”， 围绕培育区域性辐射力、带动力强的板块经济，着力抓好有示范带动作用的14个服务业集聚区建设，促进板块产业结构提档升级，提高与板块制造业的耦合度。

三是强化创新，培育龙头。深入实施“三名”工程，开展中小企业梯度发展计划，加快培育形成有市场话语权的“五自”创新型企业集群和行业领军企业。健全产学研协同创新机制，促进技术链、产业链双向融合和科技成果产业化。聚焦重点领域和特色产业，积极实施品牌战略、商标战略、标准战略，积极引导电子商务发展，发展跨境贸易，引进供应链管理模式，积极催生新业态、新产业。

四是开放融合，拓展空间。抢抓江海联动开发、沪通铁路开工等独特机遇，强化民资招商组织，开展好国内著名中小企业家“南通行”和南通籍在外知名企业家“家乡行”活动。抢抓“两带一路”、上海自贸区以及双边多边贸易协定等机遇，更高水平走出去，加快融入全球产业链、供应链和价值链，培育形成具有南通特色的本土跨国企业。抢抓国家鼓励发展混合所有制经济、IPO开闸等利好机会，引导民营资本大胆进入国有资本、集体资本以及外来资本，鼓励实施跨所有制兼并重组、交叉持股，推动资金、管理、技术、市场和信息等全方位融合，实现多种所有制经济竞相发展。

五是引培并举，人才引领。大力实施“江海英才”计划和产业人才发展“312”行动计划，鼓励引导中小企业大力引进、培训和使用各类高端人才，重点支持留学归国人员、专利技术持有人带项目、带成果来南通创业发展。逐步建立政府、企业和个人共担的适用性人才培养机制，健全人才评价、培养和使用体系。完善中小企业人才功能，进一步健全外来务工人员落户、就业、就学、就医、维权、救济等社会保障服务体系。

篇7

关键词：高速公路；公私合作；节假日免费

中图分类号：F57 文献标识码：A

收录日期：2017年2月6日

2012年7月21日，北京市出现了前所未有的特大暴雨，受大暴雨影响，位于北京市丰台区的京石高速公路南岗洼路段积水严重，最深处达6米，造成3人死亡，多v车受损。如此严峻时刻，高速公路却没有停止收费。有车主说，紧急时刻首发集团不是想着抬杠放行而是想着继续收费，使得汽车堵塞收费站，积水淹没汽车带给车主巨大的财产和人身安全损失。北京7月21日的暴雨使首都公路发展集团成为了众矢之的，暴雨过后有80位在京石高速受灾的车主找到首发集团要求索赔。虽然按照“使用者付费”的原则，收费站收费有法律依据，合理合法。但是我国高速公路是公路基础设施的一部分，具有公物性。在危及人身和财产安全的紧要关头，高速公路公司是否应当承担起一定的社会责任没做好疏散交通，紧急情况不收费抬杠放行的应对预案呢？

2012年7月下旬，国务院批准了由交通运输部、发改委、财政部、监察部、国务院纠风办制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》（以下简称《方案》），在2012年8月2日该方案公布实施。该方案共分为实施范围、工作要求、保障措施三部分，规定了对小型客车7座以下（含7座），包括允许在普通收费公路行驶的摩托车在国家法定的重大节假日春节、清明节、劳动节和国庆节免收通行费。2012年8月上旬，交通运输部了《关于切实做好重大节假日免收小型客车通行费有关工作的通知》（以下简称《通知》），要求地方政府的交通运输管理部门贯彻实施前述免费通行政策。2012年9月30日，该政策在全国范围内正式实施，实施的时间是2012年9月30日零点到2012年10月7日24点（普通公路以车辆通过收费站收费车道的时间为准，高速公路以车辆驶离出口收费车道的时间为准）。免费通行的收费公路范围为符合《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》规定，经依法批准设置的收费公路（含收费桥梁和隧道）。对于机场高速公路是否实行免费通行，由各省（区、市）人民政府自行决定。

《方案》刚开始颁布的时候，社会上好评如潮，但是实施效果并不尽如人意。2012年的国庆连休小长假，是政策第一次实施的时间。小长假过后，据交通运输部新闻发言人表示，2012年8天连休小长假首次实施高速免费政策以来，全国收费公路交通流量累计为2.39亿辆次，比上年同期增长38.2%。但伴随着高出行率的是道路交通拥挤和交通事故的高发。据交通运输部的报告，长假期间，全国累计上报520条公路交通阻断，车祸死亡人数更是高达794人。不仅如此，出行的司机戏称高速公路像“龟路”，政策不公平使大客车和货车没有享受到优惠政策，高速公路经营公司（下文简称“公路公司”）大喊亏损200亿、“亏不起”，一系列社会问题引发我们的探讨。

一、高速公路节假日免费政策的社会效果

（一）高速公路节假日免费政策的积极社会效果

1、降低公众节假日自驾成本，缓解“一票难求”局面。重大节假日免收小车通行费这一政策的实施有利于降低有车一族自驾出行成本。随着我国经济的不断发展，居民汽车保有量不断攀升。由于我国放假时间集中，公众平时很难有时间访友出游，重大节假是我国公众集中探亲访友，度假出游的高峰。往往铁路、航空运力紧张，出现“一票难求”局面。高速公路免收费大大降低了公众自驾出行的成本，有车一族可以选择自驾出行，分流了航空、铁路的运力，缓解我国运力紧张的局面。

2、拉动内需，促进旅游服务业发展。《方案》颁布后，公众节假日出行从节约成本和舒适度等方面考量，有车一族会更加偏向高速公路出行，同时促进了有车一族的出行热情，公众出行将带动餐饮。住宿、加油服务等一系列服务业的发展，同时繁荣景区经济，对拉动内需有很大的促进作用。

（二）高速公路节假日免费政策的消极社会效果

1、节假日高速公路拥堵严重。2012年的国庆小长假是免费政策的第一次施行，原本国庆小长假就是出行的高峰，基于首次免费政策尝鲜的推动下车辆出行过于集中，使得高速公路不同情况地出现“低速”。

2、车流增多，成本耗费增加。交通运输部新闻发言人2013年9月公布的数据显示：2012年国庆节起的四个免费重大节假日，全国高速公路小型客车流量4.2亿辆次，共免收小客车通行费143.08亿元。同时，养护成本和折旧费用却攀升。高速公路企业在重大节假日要耗费更多的人力物力去维护高速公路安全和秩序，提供更多的人工服务，此时却不收费，企业没有积极性，服务质量和效果令人堪忧。

3、时间限制过窄、不灵活。由于《方案》中规定的时间免费时间都是从重大节假日第一天的零点起算，使得出现很多驾驶人提前把小客车时驶上高速公路，停在收费站前不通过等待免费时间到来的情况，前面的车不通过，后面的车走不了，使得汽车都拥堵在收费站。除夕并不在这次免费的时段内，但是依据我国的传统习惯过春节一般除夕出行，政策不能灵活变通，使真正为了过春节出行的旅客没有享受到政策带来的优惠。

二、《方案》颁布后引发的争议

（一）“公权力”视角下分析高速公路免费问题中的争议

1、从公权力角度分析高速公路免收费政策的内容是合法合理的。从公权力的视角看，如果公路公司对高速公路的收费权来源于行政授权，公路利用人对公司并不存在私法义务，并且应该享有公法上的权利。此时，即使是免收费也是国家而非公司承担了公法上的义务，与公司利益无关。因此，对于具有公共属性的高速公路，国家让公民无偿享受公共产品，充分地显示其公益性是合法合理的。

2、无需补偿公路公司的亏损。公权力的视角下，收费权应该属于行政征收的范畴。既然是行政征收就不得以盈利为目的，并且公司作为被授权的组织，不仅享有行政职权，更应该承担行政责任。在国务院制定出节假日免费政策后，公司必须承担其责任，无权再要求行政机关给予赔偿。

（二）“私权力”视角下分析高速公路免费问题中的争议。若公路公司是基于行政机关的特许而设立的，那么公路收费权则源于私权利。因为行政法律法规并没有表明收费权基于特许，这使得高速公路收费权若属于私权，节假日免费政策将导致以下问题：

1、侵害公路经营公司的财产权。公路经营公司被特许经营后成为纯粹的市场主体，遵循“私法自治”原则。对于免收通行费的事项，属于公路经营公司“自治”领域内的经营事务。免收通行费的行政决定，直接减少了公路营公司的收入，严重影响了公路经营公司的收费权，对此，国务院做出免征决定必须遵循“法律保留原则”。除法律、法规已有规定或修改已有的免收通行费规定外，政府无权通过一般规范性文件另行设定。因此，国务院必须按照法定程序修改《条例》，才能符合合法性的程序要求。可知，国务院的免收决定，显然缺乏合法性的法理基础，进而形成“行政非法干预市场”的印象。那么，对免收通行费使公路公司减少的收入，公路公司也可以要求行政机关赔偿。

2、行政机关违反信赖保护原则。行政信赖保护原则是行政许可法中的一条重要原则，《行政许可法》第8条第1款也明确规定了行政法上的信赖保护原则。公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。对于公路公司而言，依法取得了高速公路的营运许可，依法向来往车辆收取过路费用，此时根据信赖保护原则，行政机关不得擅自改变以及生效的行政许可。高速公路节假日免费的决策在没有协商的情况下擅自改变了高速公路经营管理者的行政特许经营，造成了高速公路经营者的收入损失，极大地影响了公路投资者的利益，对此行政机关应当依法给予补偿。此外，行政机关擅自变更许可，带来了政府的信任危机，极大地打击了经营者的投资热情，对高速公路的运营管理及未来投资建设都有一定的影响。行政机关应该在出台政策前与公路公司达成共识，既尊重了法律原则，又为政策顺利实现创造条件。

对于变更或撤销行政许可的情形，第8条第2款根据《行政许可法》关于变更或撤回行政许可的规定，其需要同时满足准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化和为了公共利益两个必要条件。但是在免费通行政策中，我们既没有看到客观情况发生了重大变化足以导致原有行政许可的变更，也不能认为对7座以下的小客车免费就必然构成了公共利益。就客观情况而言，我们看不到该免费政策出台的2012年和之前照常收费的其他年份有什么明显的不同。就公共利益而言，笔者前文已经阐述了只对小客车免收通行费并不必然代表公共利益，不仅如此《方案》将社会经济弱势群体排除在免费之外的做法，有违公共利益的初衷，难免让人感觉有“劫贫济富”之嫌。由上面分析可知，《方案》也不存在可使行政机关变更或撤销行政许可的情形，所以该方案有违信赖保护原则。

三、完善建议

（一）完善公共政策。在公共政策领域，许多政策制定出来后没有得到很好的贯彻落实，在执行过程中遇到很多困难，很大程度上和政策本身的障碍因素有关，所以应该从完善政策本身着手，使政策更加科学、合理和民主，这样政策才会被人们认同，进而更好地被执行。

（二）强化政府和市场合作，即公私合作。我国长期是公私分明，公私不分受到了长期的批评。人们拒绝“私”这个词汇，私营经济被称为民营经济，国有企业改革，吸纳私有资本，被称为吸纳民营资本，最后称为混合所有制经济。实际上，民营经济和和私营经济没有区别，改革三十年不承认私营经济，但是政府和市场的合作里，需要公私合作。在一些特殊的领域，政府无法完成，就需要民营资本完成。例如，宁波至上海的高速公路，上海由于经济发达，率先完成，杭州由于经济乏力，通过招商引资最终完成，这里的招商引资就是一种公私合作。但是，这种公私合作需要巨大的财力或者权力支撑以换取政府的信任，从而才能促成这种合作，当然这种合作很有可能形成权钱交易的腐败现象。因此，公私合作就是公共物品的供给借助私人资源进行互补。另外，公共资源由于它的低效率引入私人资源进行管理，或者是公共物品的供给时间太长，西方国家的政党都是选举型的，因此，为了在公共物品的供给不受选举的影响，愿意将其交给私人资本进行管理。所以，公私合作对于政府来说，是为了达到共赢；对于市场来说，是为了达到互利。因为有些投资是漫长的、低收益、很稳定，此时公司合作就显得至关重要了。以高速公路假日是否收费的问题来看，由于高速公路的特殊属性，政府、高速公路企业和民众利益诉求的差异，导致《方案》颁布后争议巨大，为了解决争议，公私合作不失为一个良好的解决途径。

主要参考文献：

[1]国家发改委宏观经济研究院课题组.高等级公路收费与融资问题研究[J].经济研究参考，2004.5.

[2]黄飞，唐建新.关于基础设施产业经济效率与政府管制关系的若干思考[J].计划与市场，1998.7.

[3]樊建强，徐海成.高速公路产业化经营及政府规制探析[J].经济问题探索，2007.3.

篇8

水务是新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化进程中重要的民生工程、先导性基础设施。

推进水务产业一体化，是贵州省实施主基调、主战略的必然要求，是深化水务体制改革、实现水务一体化的必由之路。当前，贵州省正处于水务一体化改革的关键时期，省内多个县市已基本实现水务管理一体化，水务产业一体化发展方兴未艾，水务市场、资源、资产整合势在必行。

行业现状呼吁一体化

通过深化行政体制改革，贵州省各市（州、新区）及大部分县（市、区、特区）已相继组建了水务局，基本实现水务管理一体化，但防洪排涝、水源保护、供水排水、节约用水、污水处理等仍未形成联动，水价改革相对滞后，水利工程供水水价核定及水费计收管理办法执行还不到位，不利于管理水资源、整合水资金、盘活水资产、创造水价值。

在水务产业方面，行业市场化起步较晚、市场化率较低，供排水单位多为市县级政府管理的国有企业，企业规模小、盈利能力差、融资能力弱，建设投入不足、管网设备老化、供水能力不足、供水效率低下，已经不能适应经济社会发展和生态文明建设需求。

自1998年以来，汉氏、碧水源、北控、中信、威立雅等水务企业相继进入贵州水务市场，投资建设了一批水务项目，这种与国际、国内大型水务集团合作的模式，取得了一定的成效，但也存在一些问题。近年来，贵安新区、新蒲新区等具有一定规模的新兴供排水市场也相继组建了水务股份有限公司，为新区、园区提供供排水、污水处理服务，发展前景较好。

新机遇提供新保障

2014年11月16日，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，要求积极推广政府与社会资本合作PPP模式，积极推动社会资本参与城镇供水、污水处理项目建设运营。随后，国家发改委、财政部相继印发了PPP模式指导意见、操作指南。国家积极支持发展混合所有制经济，为推进水务产业一体化指明了方向。

水务一体化管理体制改革加快推进，为水务产业一体化提供了制度保障。早在2005年，水利部就制定并印发《深化水务管理体制改革指导意见》，推进和深化水务管理体制改革。

近年来，特别是全面深化改革工作开展以来，贵州省水务一体化管理体制改革加快推进，全省各个市（州、新区）水务一体化管理体制改革基本完成。

2015年贵州省水利工作会议提出：省水利厅要会同有关部门抓紧协商制定《关于深化全省水务一体化管理体制改革的指导意见》报省政府研究，为全省水务一体化管理体制改革提供政策依据和指导，加快推进城乡涉水事务管理一体化进程，积极推进水务市场健康有序发展，年底前全面实现市县两级涉水事务统一管理。

全面深化改革工作开展以来，贵州省水利厅全面推进水价改革工作，分别设置了农业综合水价、水利工程供水价格、城乡供水水价等3个改革专题，拟于今年分别出台《贵州省农业综合水价改革指导意见》、《关于深化水利工程水价改革的指导意见》及《贵州省水利工程供水价格核定及水费计收管理办法实施细则》、《贵州省城乡供水水价改革指导意见》。贵州省水利厅全面推进水价改革，为水务产业一体化提供了市场化运作基础。

贵州省加快发展城镇化、工业化、农业现代化，对水资源的需求进一步加大，将形成一批以城市新区、开发区、工业园区、农业园区为主的供排水新兴市场，为改革初期推进水务产业一体化提供了主战场。

为加快解决工程性缺水问题，贵州省委、省政府于2011年注资成立了贵州省水利投资（集团）有限责任公司。省水司于2012年3月组建了贵州水投水务有限责任公司，通过并购、控股、参股等多种投资合作方式推进水务产业一体化。

贵州水务股份公司通过体制机制创新，以企业化管理、市场化运作、产业化发展为目标，带领全省各县市区水务一体化改革，盘活资源资产存量、突破资金资本增量。目前，水业产业基金已列为省内金融创新重点支持对象，水务股份公司已列为贵州省未来上市企业重点培育对象。

多方发力协调推进

贵州水务股份公司采用PPP模式设立产业基金、股份公司的做法，得到贵州省委、省政府的充分肯定，并鼓励省水司积极探索完善该模式，成为全省示范。

以PPP模式推进贵州省水务产业一体化，有利于发挥贵州水业产业投资基金的国有资本放大功能，有利于培育本土水务企业做大做强并成功上市，有利于增强省水司去平台化后融资建设重大公益性水利基础设施的能力，为经济社会发展和居民生活提供安全可靠的供水保障，为守住生态底线、建设生态文明提供高标准的污水处理综合利用服务。

推进贵州省水务产业一体化，离不开强有力的政策支撑。《国家发展改革委开展政府和社会资本合作的指导意见》明确提出：按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

全省水务产业一体化，需要多方发力协调推进。

一是省政府在即将出台的《关于深化全省水务一体化管理体制改革的指导意见》中明确，以省水司作为政府授权的PPP模式水务产业一体化项目实施机构，全面重组和整合区域水务类国有资产、业务、人员等行业资源，谋求行业的内生效益，吸引社会资本广泛参与，打造区域超级水务品牌。

二是在落实省水司注册资本金及后续注资时，除注入一定比例现金外，可考虑划转部分省属优质资产至公司，以增强其负债能力和自我发展能力。

水价改革的成败，直接关系水务行业的战略利益、核心利益。水价改革成功，是扭转行业性亏损的关键因素之一。建立和完善水价形成机制，是水价改革的关键内容。

推进水价改革，首先需要进一步完善原水水价形成机制。严格按照“保本、微利”和“新水新价、一水一价”的原则，合理核定新建骨干水源工程供水价格。原水价格实行定价期内“一次定价，分步调整”，原则上三年一调整、三步调整到位，第一步实施水价应满足项目运行所需成本费用，调价周期尽可能与自来水终端调价周期一致。由于原水水价上涨导致终端水费上涨，对低收入家庭造成影响的，可借鉴重庆部分地区的做法对水费采取补贴政策。

篇9

根据我国的基本国情以及建立社会主义市场经济体制的总体要求，我国职工养老保障制度应当从传统的以受益为基准、养老金现收现付体制改革为基金预筹积累的个人帐户制度，这已经成为社会各界的普遍共识，并且在党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也得到了比较明确的体现。《决定》明确指出，在职工养老保障问题上，要“实行社会统筹和个人帐户相结合”。

对新参加工作的职工来讲，通过个人帐户进行养老金预筹积累是没有问题的。但无法回避的问题是，目前已经离退休的职工没有养老金积累，目前在职但在实施个人帐户制度以前参加工作的老职工在过去的工作年限里也没有养老金积累。而他们的养老问题又是必须予以保证的，因为按照旧体制下的低工资、高福利政策，他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过去的政府收入并凝固在国有资产当中，政府则承担对他们的养老保障义务。更进一步讲，旧体制形成了政府对老职工隐性养老金负债，这是必须偿还的。

老职工养老金来源理论上可能的解决方式有二，一是实行“新人新办法、老人老办法”，即对新职工实施基金积累的个人帐户制度，对老职工则继续通过现收现付的办法，让目前的企业和年轻职工缴费解决；二是由政府统一对老职工的养老金来源作出专门处理。

实行“新人新办法、老人老办法”问题很大。第一，对老职工负有养老保障责任（事实上是负债）的是政府，因此，如果政府不承担责任，转而继续让年轻职工承担义务是不合理的。第二，即使不考虑合理性问题，仅从财务上看，也行不通。目前在全国范围内，已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的16—18%，随着今后更多老职工进入退休年龄，这种负担比例还会进一步提高。如果通过企业缴费完成对“新人”进行养老金积累和对“老人”养老的双重任务。即使考虑新制度中的个人缴费因素，所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要达30%左右。这是企业无法承受的。

因此，要想真正实现养老保障体制转轨，必须对老职工的养老金来源作出专门处理，即由政府统一偿还旧体制形成的对中老年职工的养老金负债。根据智利等国家的实践经验，顺利实现社会保障体制转轨的关键就在于由政府妥善解决了旧体制遗留的中老年职工的养老金权益问题。否则，转轨无法进行。

二、1995年3月的改革方案无法实现《决定》提出的改革目标

为落实《决定》提出的改革要求，1995年3月，国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体操作方案，即实施办法之一和实施办法之二。

方案一的特点是要为在职职工全面建立个人帐户，职工退休后的养老金计发比较严格地与个人帐户储存额相对应。对于实施个人帐户制度以前参加工作的职工，该办法实施前的工作年限视同缴费年限，至退休时，“以个人帐户中的储存额推算出全部工作年限的储存额”。已退休职工的养老金通过企业另行缴纳一定比例的费用形成统筹基金解决，给付标准按照改革前老办法执行。

方案二只设计了一个比例不大的个人帐户。目前在职职工退休后的养老金计发分为三部分，一是社会性养老金，按照职工所在地职工平均工资的一定比例计发；二是缴费性养老金，个人和企业缴费每满全年，按缴费工资基数的一定比例计发；三是个人帐户养老金，对应于个人帐户储存额。其中前两项养老金来自于“统筹”。已退休职工的养老金则全部来自于“统筹”。与方案一类似，实施个人缴费制度前参加工作的职工，连续工龄视同缴费年限。

两个操作方案的设计思想、内容等是存在较大差异的，但有一个非常突出的共同点：老职工的养老金来源都是要通过当期的企业“统筹缴费”解决。

根据前文分析，在老职工的养老金来源不进行特殊处理的情况下，要想实现养老保障制度的转轨是根本不可能的。从两方案的实际运行结果看，与真正意义上的个人帐户制度大相径庭，个人帐户普遍为空帐户，基金积累也不可能形成。

由于目前离退休人员的养老金没有来源，要通过企业“统筹缴费”解决，但在实际上，在企业开始为在职职工进行个人帐户积累的情况下，已不可能再承担过高的“统筹缴费”以支付目前退休人员的实际养老金需要。而老职工的养老金又是必须支付的，所以，唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人帐户的养老金。这在方案一中表现得最为突出。其更一步结果是，不仅实施个人帐户制度以前参加工作的职工存在“空帐”问题，已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积累。尽管有关方面在无可奈何的情况下提出要进行所谓“基金部分积累”。但由于支付已退休人员养老金的压力巨大，又不可能无限制地提高企业缴费水平，因而在事实上基金积累的数量极为有限。至1996年底，全国养老金历年滚存节余为580亿元，尚不到1996年当年养老金支付额的一半。而且，其中还有相当大部分是1995年改革以前所剩余的。

由于个人帐户中没有资金，待目前在职职工退休时，他们的养老金来源就又成了问题，出路只能是继续挪用下一代人的个人帐户资金，拆东墙补西墙，使空帐户一代一代往下转。

三、“空帐”运行无法支撑下去，有关功能目标也无法实现

1995年3月的改革方案不仅未能建立真正意义上的个人帐户制度，从实际运行情况看，也是很难支撑下去的。

由于已退休职工的退休金支付压力巨大，再加上因管理体制问题导致的高昂成本，养老金缴费率（企业缴纳的养老金占企业职工工资总额的比重）普遍很高，绝大部分地区都在20%以上，个别地区则接近30%，许多企业无力缴纳或以各种方式拒缴。综合各种调查结果，近期各地养老金的收缴率（实际收缴额占应收缴数额的比例）在1996年竟降至50—60%。为了维持统筹体系的运转，一些地方不得不进一步提高缴费率，进而形成一种恶性循环。

需要指出的是，在以养老金现收现付为资金筹集模式的旧体制中，对职工的养老金负债是一种隐性负债，而空帐户形成的则是政府对职工的明确负债，负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证，因此是非常危险的。

由于体制本身存在缺陷，很多预期的功能目标也无法实现。首先，国有企业负担问题得不到有效缓解。不仅那些老职工多、负担重的困难企业未能走出困境，很多原本负担较轻的企业也由于统筹压力而不堪重负；此外，由于统筹层次低，不同地区之间企业负担不均衡问题也很突出。其次，覆盖全社会的统一的社会保障体系难以建立，无法为改革和发展提供保证。目前有关部门和各级地方政府都试图将现行保障体系的覆盖范围扩大至非公有制经济领域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明确偿还对老职工养老金负债的情况下，扩大覆盖范围存在明显的责任转嫁特征，以致于非公有制企业普遍难以接受，养老保障体系仍只能局限在公有制经济范围内。这不仅不利于各种经济成份的共同发展、平等竞争和统一劳动力市场的形成，也严重制约着当前的国有企业改革和国有经济结构调整，诸如破产兼并、富余人员分离等难以有效进行，企业职能无法有效转换。第三，由于无法真正形成基金积累，难以为长期经济发展特别是资本市场发育作出贡献；第四，无法有效解决老有所养，社会稳定问题。仅从目前国有企业的现实看，因企业负担过重，养老金收支困难，退休职工养老金拖欠问题已相当普遍，在许多地方已成为严重的社会不稳定因素。

回避偿还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不想让政府承担过多的经济压力。然而，当现行体制无法正常发挥功能时，必须承担风险的只能是各级政府。事实上，目前在不少地区，地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压力和相关的政治与社会压力。

四、1997年的改进措施及其局限性

鉴于1995年改革以来面临的问题，劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协商，于近期形成一个改进方案，并报请国务院批准于1997年8月公布。统一后方案的要点是：按职工工资的11%建立个人帐户，其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%，个人帐户的其余部分由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至工资的3%；老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人帐户的部分）。养老金支付分为两部分，一是基础养老金，标准为当地职工上年度平均工资的20%；二是个人帐户养老金，标准为个人帐户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次性支付给本人。

围绕上述基本框架，该改革方案还提出了其它一些措施，主要包括逐步扩大覆盖范围、提高统筹层次以及改善基金经营、监督和管理等。

从统一制度、改善管理的角度看，较之于当前多种具体实施方案并存，该方案显然有所进步。然而，从基本的养老制度模式看，仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐，而是试图继续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此，该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混乱的养老保障制度的一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹”比例看，则是前述方案一和方案二的折衷。

根据对1995年改革以来养老保障制度主要矛盾和问题的分析，不解决对老职工的养老金负债，真正意义上的个人帐户制度是建立不起来的。

对于必然出现的空帐问题，有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很显然，在目前企业已不堪重负并且退休人员比例迅速增加的情况下，这只能是一种不切实际的幻想。此外，还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面，将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域。这一思路的最大问题表现在两个方面：其一，如前所述，由于明显存在负担转嫁问题，这种努力很难实现；其二，即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系，也姑且不考虑这会对非公有制经济发展产生何种影响，一个必然存在的问题是，在非公有制企业职工陆续进入老年后，政府则必须兑对他们的养老金承诺，届时亦不可避免会出现支付危机，而且是更大的危机，因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此，这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。

总之，1997年改进方案仍然是一个存在缺陷的方案，仍然难以为当前紧迫的国有企业改革和国有经济的战略性改组提供帮助，无法保证长期的养老安全，也难以促进经济增长以及为市场经济体制建设提供支撑。在我们看来，唯一的出路应当是抓紧解决对老职工隐性负债的补偿这个症结问题，在完全积累的个人帐户制的基础上，才能使其他的问题迎刃而解。

五、解决问题的关键：补偿对老职工的隐性负债

要顺利实现养老保障制度从以受益为基准，养老金现收现付的旧体制转向养老金预筹积累的个人帐户制度，最关键的问题是必须以有效方式解决对中老职工的隐性负债。由于隐性养老金负债是作为旧的体制结果出现的，是政府对职工的负债，只能通过政府统一承担债务责任。

1、过渡费用应主要来源于国有资产存量

既然国家应当负责补偿，过渡资金从理论上讲只能有两种基本来源：一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的个人帐户；二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来对老职工过去的隐性供款进行补偿。

智利的作法是由政府向老职工发放认可债券，并通过政府财政逐年偿还。之所以如此，其中一个很重要的背景是，在进行改革时，智利的财政是有盈余的。我国的情况下则不然，目前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧张的局面。虽然每年用于偿还隐性债务的流量不是很大，最高年份约为1200亿元（1994年价格），但是否有足够的能力仍值得怀疑。我国财政目前已经有较高的赤字水平，如果再考虑以财政收入偿还养老债务，财政赤字的规模无疑会更加庞大，其风险是可想而知的。同时，这也必然有一个向全社会的责任转嫁问题（或直接增税，或通过通货膨胀方式变相征税），引发各种矛盾的可能性也是存在的。当然，运用财政收入解决问题是最大优点是操作简便。

通过现有的国有资产存量解决隐性债务问题可能更为有效。一方面，并不是象有些人理解的那样，用国有资产存量偿还养老金负债意味着国有资产流失，相反，目前国有资产中的很大一部分就是隐性债务形成的，以此偿还隐性债务是完全合理的。另一方面，虽然用国有资产存量解决问题会遇到一些操作困难，但我国正在加紧对国有经济结构进行调整并对国有经济进行战略性改组，其间自然要对国有资产进行重新配置，如与这一过程相结合，操作问题可能也不会成为太大的问题。至于是否象智利那样向老职工发放认可债券，则是具体的手段问题。

当然，以国有资产存量为主，结合经济发展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金负债也是可以考虑的。但无论如何，基于我国目前的财政状况以及有关改革的紧迫性，对隐性养老金负债的解决都只能更多地考虑运用存量。

与通过国有资产存量解决养老金负债密切相关的另一个问题是，如何对国有资产进行分解。对此有几种基本的倾向性意见：一是结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债：二是将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；三是将一部分国有资产（比如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。总的看来，最后一种办法是最为可行。前两种办法的最大问题是，一方面操作难度较大，同时，企业经营的风险仍然是难以避免的，因而无法保证足够的支付能力。最后一种办法不仅较为简便，支付能力也没有问题。据世界银行等测算，目前我国国有部门的房产（附带土地使用权）的价值大致与年度GDP水平相当，足以支付有关费用。

最佳的应该还是混合方案，比如，以国有经济部门的房地产作为主要的和最后的担保，配合国有企业股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得等。需要注意的是，除国家必须承担的养老金债务外，目前尚有安置企业富余（下岗）职工再就业等政府义务，完成这些任务所需的费用来源与筹集方式也应通盘考虑。

对职工养老金权益的具体支付方式也应采取以某种形式为主的混合方式。比如，对大部分职工采取以货币支付养老金的形式，对某些正处于调整状态的企业的职工，也可采取企业股权、债权让渡以及工龄买断等特定形式。有关的处理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。

考虑到与国有企业改革衔接和配套问题，还有一种可供考虑的思路是实施政府、企业、职工和银行之间的债务转换。目前绝大多数国有企业都有着相当高的负债率，且绝大多数的负债都是对（国有）银行发生的，因此，一个可以考虑的债务转换思路是，将企业对银行的相当一部分负债转化为企业对职工的负债，结合企业的股份制改造，进一步将职工对企业的债权转化为股权。与此同时，将政府对职工的（隐性）负债转化为政府对银行的负债。更为具体地说，政府对职工的养老金负债由企业偿还，企业对银行的等量负债则由政府偿还。这样一方面可以从很大程度上解决目前企业与银行之间的关系矛盾问题，也可以通过职工对企业的持股解决有关产权不清和治理结构无效等诸多问题；另一方面，对职工隐性债务的偿还也有了更为现实的基础。考虑到不同企业的负债水平、经营业绩的不同，全面实施债务转换可能会遇到困难，但实施部分债务转换应该是可行的。如，为保证老职工养老金的稳定性，可大致确定一个基本部分，仍由政府按统一标准支付，其余部分则进行债务转换。对一些负债水平高，经营业绩又不太好的企业，有关的债务转换可以折扣方式进行。

2、我国的总体负债水平不高，实现过渡没有问题

与其他大多数国家和地区相比，由于我国的工业化水平不高，尤其是获得了政府养老承诺的公有制部门的职工人数占全社会劳动者的比重较低，目前也只有20%左右，因此，我国的养老金债务负担占GDP的比重属于非常低的。比如，由世界银行组织有关中、外专家在1995年所进行的详细测算结果为：截至到1994年底，已退休职工的所需的养老金总量为6810亿元，在职职工积累的养老金权益为12360亿元（均为1994年价格）。两项合计为19170亿元。而且这一结果不仅包括企业职工积累的养老金权益，也包括机关事业单位职工积累的养老金权益。而1994年我国国内生产总值（GDP）为46622亿元，养老金债务负担占GDP的比重只有40%多一点。如工业化水平较高的欧美国家（包括东欧各国），隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100%，一些国家甚至超过200%。已经成功实施了从现收现付制向基金积累制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80%以上。考虑到我国较高的经济增长率，从一个动态的过程看，隐性养老金债务所占GDP的份额会更小，因为隐性养老金负债通常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年偿还。总之，我国目前还是处于压力比较小的时机和阶段，只要措施得当，顺利实施过渡是没有问题的。

通过资产存量解决对中老年职工的隐性负债不仅从理论上是可行的，近年来国内不少地区也在有关问题上进行了诸多探索和实践。如近年来不少地方在对国有企业进行转制（放小）的过程中，都明确地将一部分存量资产划拨出来，用作专门的社会保障费用，以偿还旧体制形成的对老职工的社会保障债务。这些探索都是非常有益的。这说明社会各界都对“补偿”的必要性有比较一致的共识，同时也为如何有效进行“补偿”提供了经验。

我国人口众多，建立基金预筹积累的养老金保障个人帐户制度可以积累相当大的一笔资金，如果能够合理、有效地利用，无论对于经济发展还是对于进一步的经济发展还是对进一步的经济体制改革都有非常重大的意义。如在目前的国有企业改革和国有经济的战略性改组过程中，之所以改不动或者说障碍重重，不仅有人员负担和各种社会负担问题，资金投入不足以及不合理融资体制等也都是严重制约因素。通过有效的养老金积累并通过养老金基金管理机构的投资利用，不仅可以扩大全社会的投资能力，特别是长期投资主体的多元化，推进资本市场的发育，弥补目前资本市场中机构投资者缺乏等缺陷。

养老金基金作为一种主要形式的投资基金，还可以促进发展新的公有制实现形式。养老金基金本身就是一种属于所有投保人的公有制形式，通过基金投资，持有各种企业的股权，还能够产生和发育更多的公有制经济组织。此外，通过基金组织持有企业股份，对于完善企业治理结构也有非常积极的意义。

在有效解决旧体制遗留责任、基本的目标模式等已经确定的前提下，新的养老保障体制应如何组织值得认真思考和对待。主要问题涉及以下两个方面：

一、是否设立固定津贴型的基本养老保险

新的保障模式实施养老金预筹积累的个人账户制是不应有异议的。但选择完全的个人账户制还是混合制则需要进一步分析。

包括世界银行专家在内的许多学者建议，新的养老保障制度应采取混合制，即，在实施个人账户制度的同时设立固定津贴型的基本养老保险。比如，世界银行建议新制度下的养老金由三个支柱组成，支柱一为一个通过统筹（进行转移支付）旨在保证退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险部分，平均的替代水平约为24%左右；支柱二为一个实施养老金预筹积累的个人账户，可使达到正常工作年份的职工获得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是强制的，两项合计可达到60%左右的替代水平。世行报告提供的测算结果表明，两支柱所需的缴费率为平均工资的17%，其中企业约占13%（其中9%进入统筹，4%进入个人账户），职工占4%。支柱三为一个按需要补充的自愿账户（补充保险）。

我们的意见与此不同。新的养老保障制度可不设立固定津贴型的基本养老保险。除了非强制性的补充保险外，强制性养老保障全部通过个人账户实行，目标也是让达到正常工作年份的职工获得平均60%左右的替代水平。在此目标替代率水平下，企业与个人缴费水平比世行测算结果还可略低。所不同的是，企业缴费全部进入个人账户。即，新的养老保障模式选择完全的个人账户制。

设立固定津贴型的基本养老保险，其基本的出发点一是要保证退休者的收入，建立最低养老金保证；二是要通过统筹，即转移支付实现社会保障的公平性原则。这两个目标追求本身是没有任何问题的。但考虑到我国特定的国情，其在操作中可能遇到的问题值得分析。

其一，财务上的收支平衡未必能够保证。设立固定津贴型的基本养老保险，保障水平显然不能太低，至少要保证退休者的此项养老金收入要高于贫困线，否则没有意义。显然，对固定津贴部分的养老金收缴仍需要以支定收，现收现付。虽然较之于旧体制下养老金全部现收现付，企业在统筹项目上的缴费率会大幅度下降，但也不可能太低。同时，由于新的保障体制必须覆盖各种所有制类型的企业，设立固定津贴型的基本养老保险要对所有企业都进行统筹，考虑到今后相当长时期内企业发展的不稳定、不平稳问题、非正式部门和行业所占比重过大以及养老金现收现付难以避免的逃避缴费等问题，能否保证足够的收缴率仍是未知数。所以，风险仍是存在的。如果预期的企业缴费率因支出压力增大或因收缴率降低等原因不能维持收支平稳，要么需要财政进行补贴，要么需要进一步提高缴费率，进而继续在某种程度上陷入旧制度的误区。

当然，在通过其他筹资方式解决目前已退休职工和在职职工养老金权益的情况下，统筹部分在相当长时间内都将有节余，因为新职工中的大多数暂时到不了退休年龄。这种情况类似于国内一些机构推崇的“部分积累”。但根据世界银行等机构的测算，至2030年以后，这一统筹部分亦将会出现赤字。也许考虑许多年以后的风险有些杞人忧天，但从一个国家和民族的长治久安考虑，选择无风险的制度总是更好。

其二，一些技术性问题难以有效解决，管理难度与成本也将大幅度提高。在今后相当长时期内，我国将面临大的经济结构调整过程和迅速的城市化、工业化过程，尤其是大批处于各种年龄段的农村劳动力向城镇和二、三产业的转移过程，同时，也会出现大量的阶段性就业以及劳动力在正式部门和非正式部门之间的频繁转移等情况。设立固定津贴型的基本养老保险，如果考虑工龄（缴费年限）因素进行领取资格限制，则体制缺乏开放性，在全面扩大覆盖范围时必然也会遇到各种阻力甚至是抵制。如果不进行资格限制或工龄要求很低。财务上的风险势必会大幅度增加。而且，对缴费情况的统计，受益人个人情况的认定都将会非常复杂。

由于我国人口众多，地区间不平衡问题突出，设立固定津贴型的基本养老保险如果统筹层次过低，地区间的差距等问题难以避免。如果统筹层次过高，则必然存在较高的管理难度（如地区间的差距问题等等），以及同时存在两套管理体系时必然出现的高管理成本与操作成本。

此外，较之于完全的个人账户制，混合制度的资金积累率要低得多；对个人的激励机制也会在某种程度上弱化。

采取完全的个人账户制更安全，也更适合我国国情。由于完全以收定支，其不仅可以避免统筹体系中几乎肯定会出现的财务危机，还可以提高对个人的激励、提高经济发展起步阶段的积累率。此外，考虑到新体制必须全面扩大覆盖范围，而且在今后的城市化和工业化过程中必须不断扩大覆盖范围，必须在不同所有制之间以至城乡之间形成平等的起点与条件，完全的个人账户制也具有明显的优点，具有更大的开放性和灵活性。此外，与混合制条件下双重管理体系并存相比，只对个人账户进行管理也会降低管理难度与管理成本。

当然，完全的个人账户制的确存在难以体现公平性原则，尤其是少数退休人员的养老金可能不足以维持基本生活问题。对此问题，可通过强化社会救济来解决。即，对所有收入水平达不到最低生活保障线的人，政府均通过制度化的社会救济体系，保证其基本生活。实际上，即使通过设立固定津贴型的基本养老金或其他方式建立了最低养老制度，社会上仍不可避免有贫困者存在，政府仍然必须通过社会救济制度对这些人提供帮助。因此，不实施最低养老金制度，代之以统一的社会救济制度可能更加适宜。

总之，新的养老保障体制采取完全的个人账户制并结合强有力的社会救助体系，同时以发达的商业保险作补充，更适合于我国国情。个人账户制的优点可以充分得以体现。对那些无力自保的社会弱者，政府的责任主要是提供一种制度化、社会化的救济体系，维持其基本生活。在这里，社会保障的互济特征及转移支付特征也能够得到体现。版权所有

二、如何更有效地保证养老金增值保值

在养老保障制度的改革目标、模式甚至更为具体的政策组合都比较清晰后，改革能否成功的关键问题无疑取决于改革后的管理体制是否有效：尤其是能否确保基金被有效使用并能增值保值。这一问题不仅直接涉及到投保人的切身利益、养老保障体系的安全，也直接关系到进一步的经济发展问题。

从我国近些年对极为有限的养老金管理的实际情况看，一直存在严重问题，远远不能适应养老保障制度改革的需要：养老保障（包括其他内容的社会保障）行政管理与基金运营一直不分，不仅有限的基金积累无法获得很好的投资效益和投资回报，由于缺乏制约和监督，各种管理不善甚至腐败问题都相当突出。根据国内外经验、教训，要通过个人账户进行养老金预筹积累，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。在这一问题上，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》也提出了明确的原则。

当然，仅仅将行政管理与基金经营机构分开是远远不够的。为了确保养老基金能够被有效使用，必须发育更有效的基金运营和监管制度。

其一，必须培植和发育高效率的基金经营机构。智利等国家所提供的两条最重要的经验是：第一，基金交由民间机构而非政认府部门进行经营。第二，多家经营而非独家垄断，全面引入市场竞争机制。由世界银行完成的一份全面的研究结果显示，在全世界范围内，由民营机构经营的养老金收益率普遍高于由政府部门经营的养老金收益率。除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由政府部门管理的养老金收益都是负值。之所以出现这种结果，一方面是政府部门自身的运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题。另一方面，政府部门管理的养老金通常不能投资于股权、不动产或国外资产。而是被迫购买政府债券，或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过分集中。此外，采用政府部门管理方式，基金还往往成为政府部门的专用资金来源，其运用通常服从于政治目标而非追求经济效益，这不仅无助于增值保值，还有助长浪费和鼓励赤字财政的危险。民营机构的最大优点是他们会尽可能追求效益最大化。

上述经验是值得充分研究和借鉴的。根据我国目前的实际情况，可考虑对大致具备经营条件的一些金融、保险机构（如人保集团及各种业绩较好并且在全国各地均有一定业务基础的信托投资机构）进行改造，以承担基金经营任务。但无论如何，一定要有竞争机制。

其二，必须健全行政和管理与监管体系。首先必须有严格的法律体系。有关管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接受监督，真正体现法制原则。在此基础上，应建立统一、高效的管理机构，将目前分散于劳动、人事、民政、卫生等部门的管理职能统一到一个专门的机构，比如成立社会保障部。该部门作为政府机构依法行使各种管理、监督及指导职能，并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。作为管理者，该机构不参与任何形式基金的经营活动。当然，中老年职工养老所需要的过渡资金的筹集与偿还工作可在有效监督的前提下交该机构执行。为了使监督体系本身具有制衡机制，还应考虑发展其他监督机构，如由缴费人、受益人及其他相关人士组成非官方的监督机构等。

篇10

2005年，我市实施《荆门市新型工业化规划纲要》的总体要求是,以科学发展观总揽全局，进一步加大工业投资力度，加快产业结构优化升级，转变经济增长方式，推动速度和效益、总量和质量、经济和环境协调发展。

一、2005年实施新型工业化规划纲要的工作目标

2005年，我市实施新型工业化规划纲要的主要工作目标是：规模以上工业增加值达到85亿元，实现利税总额22.7亿元，分别比2004年增长18%和16%；高新技术产业增加值在规模以上工业中所占比重达到18%，比上年提高0.8个百分点;工业固定资产投资43亿元,增长20%；规模以上工业企业万元工业增加值能耗由2004年的5.2吨标准煤降至5.1吨标准煤以下；重点行业废水排放达标率由2004年的90%提高到91%以上；二氧化硫排放量控制在5.1万吨以下，比上年下降0.7万吨;工业固体废物综合利用率由2004年的95.5%提高到96%以上；重点行业废水重复利用率由2004年的84%提高到85%以上。

二、改造提高传统产业

（一）化工业。完成中石化荆门分公司清洁燃料改造工程的100万吨柴油加氢改造，加快实施600万吨原油扩能改造工程，完成年输油能力70万吨的钟荆原油管线建设。发展石化产品深加工，争取年内启动35万吨烯烃转化工程。磷化工重点发展高浓度磷复肥，大力开发磷酸一铵、磷酸二铵、NPK复合肥等主导产品，建设洋丰10万吨合成氨工程，积极推进大峪口配套合成氨工程，力争高浓度复合肥产能达到185万吨以上，所占比重超过30%。依托中国化建公司，开展低品位磷矿资源开发利用。

（二）建材业。加快永兴公司2500吨/日熟料、钟厦公司2000吨/日熟料等大型干法旋窑水泥项目建设步伐。积极争取国家投资，推进磷石膏、粉煤灰等废渣资源化，发展节能环保型建材产品，支持泰山公司纸面石膏板二期工程实施。在建设高强石膏粉项目基础上，进一步探索石膏粉精深加工。

（三）农产品加工业。加快日月油脂10万吨精炼油后续工程和中粮祥瑞油脂20万吨/年菜籽加工项目建设，推进中粮祥瑞二期工程前期工作。加快新美香金银花茶叶及绿原酸提取和广源食品饼干、康辉休闲食品、奶制品等项目建设。通过对京山国宝桥米、沙洋洪森米业等企业技术改造，开发精米新产品，扩大无公害大米产量。

（四）纺织业。加快钟祥庆喜维新10万锭环锭纺、京山伟嘉精梳气流纺等项目建设。支持SMS非织造布生产线整理改造，力争尽快达产，提高产品的档次和附加值。

（五）电力生产业。加快国电荆门长源发电公司2×600MW燃煤机组工程建设步伐，争取年内基本完成主厂房建设。抓紧落实北山抽水蓄能电站新的投资业主，加快工程建设进度。推进碾盘山水利枢纽工程前期工作，做好钟祥华山观风力发电项目扩大加密观测工作。

三、大力发展高技术产业

（一）新医药。支持百科药业完成布洛芬扩产改造，力争年生产能力达到3000吨/年。加快托拉塞米、巴柳氮纳、加替沙星等一批化学合成新药的市场开拓步伐。加快人白细胞介素11衍生物、喜树碱等一批治疗重大疾病药品开发与项目建设。

（二）电子信息。支持表面贴装晶体锁相环、片式元器件封带等国家高技术产业化专项和省光电子信息专项项目建设和达产，加快聚合物电路保护元件等项目前期工作。积极推进企业信息化建设。

（三）新材料。重点开发和扩产银基氧化锡和铜铬25电触头、纳米碳酸钙、超细金属粉体、无铅焊料、高性能陶瓷纤维、油田化学品等新材料产品。

四、扶持发展循环经济

引导和鼓励企业开展工业废弃物综合利用，注重环境友好型技术和产品开发。继续用好资源综合利用减免税政策，积极争取国家资金扶持，调动企业开展资源综合利用的积极性，不断延伸资源梯级使用链条。加快泰山公司磷石膏制纸面石膏板项目的投产达产以及嘉信公司粉煤灰超细纤维造纸、脱硫氧化钙等资源综合利用项目和荆门电厂脱硫改造等项目的建设。适时启动石化总厂第三台CFB锅炉改造项目以及硫石膏制石膏板项目，积极寻求磷石膏生产水泥外加剂等技术和项目，开展秸杆发电、木质聚合板材等项目的技术和前期准备。大力发展矿产资源就地深加工转化，严格控制高品位矿石外输。2005年，全市资源综合利用产品产值力争达到14亿元以上，万元GDP能耗较上年降低3%。

积极推进清洁生产和资源节约。贯彻《清洁生产审核办法》，在中石化荆门分公司、京山轻机、葛洲坝水泥厂、荆门电厂等重点企业开展试点，对百科药业、楚星化工、秦江化工、秦江水泥、钟厦水泥重点超标排放企业进行强制清洁生产审核。做好节能宣传、节能新技术推广应用和节能监测执法。推行工业节水新技术，提高废水资源化率和再生水利用效率。落实市政府《关于加强磷矿资源管理和开发利用的通知》，抓紧编制《全市磷矿资源管理规划》和《全市磷化工业发展规划》，控制开采总量，规范开采行为，强化运销管理，合理配置磷矿资源，优化产品结构和产业布局，整合涉磷企业，年内关停年设计开采能力3万吨以下的采矿企业，通过收购、兼并或联合推进矿肥结合、矿化结合、采选结合；通过选矿，充分利用中低品位磷矿资源，加大深加工力度，提高资源综合利用水平。

五、加快工业园区建设

按照“布局集中，产业集聚，土地集约”的要求，抓好工业园区建设。荆门经济技术开发区（高新区）要进一步提高引进外资质量，落实有关投资优惠政策，鼓励固定资产投资在5000万元以上符合国家高新技术产业目录的项目建设，突出培育和发展新材料、新医药、电子信息及环保产业，提高产品技术含量。钟祥莫愁湖经济技术开发区和沙洋经济技术开发区要围绕轻纺和农产品加工，推进产业集聚。京山经济技术开发区要围绕机电一体化，培育相关产业集群。抓紧荆襄工业园的申报工作，以大峪口矿肥改造工程投产和王集矿业重组改造为契机，抓好荆襄工业园的基础设施建设。遵循土地利用总体规划，依托荆门石化，策划建设荆门石化工业园，促进荆门石化工业由一企支撑向企业集群、由单一油品炼制向化工系列产品开发方向发展。

六、推进工业化和城镇化良性互动

坚持以工业化推进城镇化，提高城镇化水平。加快荆门南城区建设步伐，推进中心城区向南延伸。积极引导乡村企业向重点城镇集中，城镇企业向工业园区集中，以高新区拓展、县（市、区）工业园区和城镇工业小区开发为依托，配套完善基础设施、服务设施建设，拓展城镇建成区面积，增强城镇人口承载能力。

七、积极培育优势企业和名牌产品

大力培植优势企业，争取2005年销售收入过亿元的工业企业新增8家，总数发展到45家，其中中石化荆门分公司销售收入过110亿元，湖北洋丰集团过20亿元，京山轻机过12亿元，百科药业、金龙泉集团、葛洲坝水泥厂等企业过5亿元，新增大峪口化工、京兰水泥、中粮祥瑞油脂、金龙非织造布、泰山建材等亿元企业。依托重点骨干企业，培育和发展配套中小企业。加快实施品牌战略，制定“十一五”质量振兴方案和名牌产品三年滚动计划，在争取湖北金龙泉啤酒保住国家名牌产品的基础上，力争洋丰牌磷肥获得中国名牌产品认证，京山华贝、京兰水泥、鄂中化工等6家企业产品获得省名牌产品认证。培育和申报国家免检产品和原产地域保护产品，争取湖北宝源木业、京山轻机、国宝桥米、日月油脂等企业产品成为国家免检产品。积极培育上市后备企业，重点对洋丰集团、日月油脂等企业按上市要求进行规范，促其尽快进入上市辅导期。

八、搞好经济运行调节

抓好煤电运组织调度。多方寻求市外煤炭资源，抓好市内煤炭资源的开发利用，减少外流。做好迎峰度夏错峰避峰预案，科学、合理、有效用电。积极争取铁路部门支持，协助企业争取更多运输计划。充分发挥水路运输作用，大力发展多式联运，缓解运输紧张矛盾。

改善中小企业发展环境。抓好中小企业的创业辅导，积极推进创业辅导基地建设。加快全市中小企业信用担保体系建设步伐，创造良好的融资环境。实施中小企业成长工程，促进省“双百”重点企业的发展壮大。贯彻落实省委、省政府《关于加快县域经济发展的若干意见》，制订我市促进县域经济发展的实施方案，改善和优化县域工业发展环境。在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，对中小企业尤其是非公有制中小企业一视同仁。

深化国有企业改革。加快推进国有经济布局和结构的战略性调整，完善国有资产监督管理体制，积极推进市属国有企业向混合所有制转轨。抓好宏图飞机制造厂破产重组工作，服务在荆中、省企业主辅分离改革，推进东光集团有限公司、凯龙化工集团股份有限公司产权转让与合资，深化荆襄化工（集团）有限责任公司改革脱困，进一步解决企业改制中资产变现、职工安置、债务化解、证照办理等遗留问题。

推进技术创新。进一步落实国家和省级企业技术中心项目进口设备减免税、利用国产设备抵免所得税政策，鼓励企业加大技术创新投入。支持金龙泉、百科药业等企业创建国家级技术中心，支持新美香、格林美、航特机械、日月油脂、龙源石膏等企业创建省级技术中心。积极争取国家和省科技型中小企业创新专项、中小企业技改专项、科技三项经费，建立和完善为广大中小企业服务的技术中介机构，促进产学研结合，推进科技成果产业化。