土地承包法条例范文

导语：如何才能写好一篇土地承包法条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：土地承包；经营权；入股

土地是人类赖以生存和发展的重要资源，是承包户开展基本农业生产的必备要素。承包户付出劳动，开展农业生产，收获的农作物可以满足人类基本的生活需要。在我国，土地承包经营权是农民最基本的土地财产权，土地流转牵动着各方利益，在农村土地制度中有极为重要的地位。我国政府为了实现土地承包经营权的有效流转，正努力寻求农村土地制度创新。土地承包经营权入股作为流转的有效方式，在实现我国农业现代化目标中扮演着重要角色。在实践中，土地承包经营权入股实现了农民仍然占有土地的主观愿望，满足了政府土地制度创新的需求，同时也面临着许多挑战[1]。

1土地承包经营权入股的含义

现阶段，人们对农村土地承包经营权入股的含义还没有达成统一的认识，在不同学者的研究中，主要有以下两种观点。农村承包经营方式有两种，第1种是以家庭承包取得，第2种以其他方式取得，由此产生不同的入股形式。第1种入股形式是农户之间的联合，即承包方之间自愿合作，开展农业联合经营活动；第2种入股形式是入股公司，公司的组织形式可以是股份制企业，也可以是农村合作社，土地来源不再是农户手中的农地，而是以“四荒地”为主，此类土地经过招标、拍卖后，人们可以公开获得其承包经营权。第1种经营方式是在《农村土地承包经营权流转管理办法》的基础上形成的，即在家庭承包的基础上，承包方为发展规模农业而开展土地承包经营权入股，基于这个概念，《农村土地承包经营权流转管理办法》中的有关规定逐渐形成。在家庭承包的基础上，承包方之间为了实现发展规模农业的目标，以土地承包经营权作为股权，这样模式下的承包人才有可能入股[2]。第2种观点承认农村合作社和股份公司可以作为土地承包经营权的流转对象。承包农户依据家庭承包的方式，合法获得承包经营权，对该权利评估后确定价格区间，以此价值作为入股股份。这个观点明确了土地承包经营权的现实价值，把其量化为股权。农村生产合作社和股份公司作为一个中转介质，使农村土地承包经营权在更大的范围内流转[3]。

2土地承包经营权入股难的原因

2.1立法滞后

现阶段，人们开始重视土地承包经营权入股的重要性，但是对这一入股制度仍然存在分歧，尚未形成完善的法律法规架构，法律层面对土地承包经营权入股的规定模糊。虽然多部法律中都有对这方面的单独规定，但是法条缺位较大。《农村土地承包法》中提出了入股这一流转形式，但在《农村专业合作法》中并没有相关法条，这样的立法现状使全国各地的入股方案种类较多，试点做法迥然不同。在现实中，合作社采取的分配方式主要是保底收入加浮动分红，但是法律中规定把可分配的利润按成员在合作社中的交易比例返还成员。《农村土地承包经营权流转管理办法》明确了土地承包经营权入股的定义，规定合作社解散后采用直接退回原承包农户的方式处理入股土地，表明认可入股流转方式，明确承包方可以自愿将享有土地承包经营权的土地入股农村合作社。但问题是，该规定不符合《农民专业合作社法》中合作社破产后的清算规则和财产清算制度。《农民专业合作社法》中的清算原则是变卖破产后的财产，而土地承包经营权被列入破产后的财产范围，理应进行变卖。按照此原则，在实践中容易发生农户失去基本生活依托的情况。承包人用土地承包经营权入股，意味着合作社破产后，承包人要以其入股时的出资承担责任。为解决农户入股的后顾之忧，中国人民银行等多部门联合试点土地承包经营权抵押贷款工作。现阶段，相关工作仅处于试点阶段，没有在全国大范围实行[4]。农村合作社成立后，面对生产经营困境，农户通常会选择抵押的方式进行融资，但依据《农村土地承包经营权流转管理办法》中的规定，土地承包经营权最后要退回农户，显然通过抵押寻求融资的方式行不通，此时合作社又将陷入融资困难的处境。因此现行法律在土地承包经营权入股方面的规定仅停留在形式上，对于土地承包经营权入股在实践中遇到的问题未找到具体解决办法。

2.2配套制度缺失

2.2.1登记制度农村土地承包经营权确权登记工作没有步入正轨。国土资源部在《不动产登记暂行条例实施细则》中明确了土地承包经营权初始登记、变更登记等具体适用情形，但是取得土地承包经营权证的过程历时久，对入股合同的审查、保管也缺少规范[5]。

2.2.2市场制度土地承包经营权入股有序进行，缺少配套的农村土地市场。土地入股不论是入合作社还是入股份公司，均需要作价。但目前土地承包经营权的评估制度并不完善，土地承包经营权作价入股合同不规范、作价不严谨等问题频频出现。比如入股后对方改变农业用地的用途，因为缺少具体限制，农户维权的难度大，易引发各种纠纷。加上相关部门的约束力不强，导致土地承包经营权入股市场秩序相对混乱[6]。

3解决土地承包经营权入股难的对策

3.1修改和完善相关法律法规

当前我国的农村经济发展模式偏向于传统的粗放型模式，农民对土地的依附性很强。土地承包经营权入股改变了传统模式中农户和土地密不可分的关系，正是因为这种改变，农户有了“走出去”的主观愿望，希望脱离土地，谋求更大的发展。入股后，农地规模化生产，大片土地物尽其用，盘活资源，有利于实现更加长远的发展。对此，要完善立法，化解现有立法中出现的矛盾，对土地承包经营权进行准确定义，使该项权利物权化，提高入股这种流转方式的正当性。《农民专业合作社法》是与土地承包经营权入股最为密切的法律文件，要填补该文件中的空白，形成一套完整的入股操作流程规范，衔接不同的部门，在法条设计方面进行积极探索，完善土地承包经营权入股的出资制度、利益分配方案以及土地承包经营权入股的退出制度。

3.2做好土地确权登记

土地承包经营权的身份属性极强，赋予了农户基本的生活保障，相关部门需要逐步完善土地承包经营权的确权登记，重点推进确权。《农村土地承包法》规定，农户作为发包方，从集体获得土地承包经营权后，其权利依法受到保护。目前，相关的政策登记确权手段不完善，政府应该加快推进确权工作，将确权登记落实到各级登记机关。完善登记制度后，落实农户土地的社会保障功能，使农户能够安心，逐渐规范市场。

3.3完善土地承包经营权入股的市场体制

土地承包经营权入股的本质属于流转，在流转市场的秩序构建方面，需要搭建土地流转服务体系。土地流转服务体系需涵盖到各个层级，把握好信息、指导、纠纷解决3个维度，让流转双方都能体验到更加便捷的服务，基于自愿、平等的原则完成入股。同时，建设流转服务体系要注意引导农户签订规范的入股合同。在尚未形成成熟的范本前，合同如何设计是值得探究的问题。合同中要涵盖双方的权利义务、期满之后的退出方式等内容，明确的合同条款能避免出现不必要的纠纷。在构建服务体系的过程中，需要重点考虑纠纷的解决方式，根据纠纷的实际情况，双方进行友好协商并解决矛盾。对于土地承包经营权的价值，双方在入股前应考虑好价值问题，但是价值在入股后会因为贡献比产生变化，为此应尽快成立估价机构，把土地的年收益作为定价基础，在此基础上进行定级定价，打破原有市场中没有统一定价标准的局面。

篇2

关键字： 物权性质 土地承包经营权 新型用益物权 内容法定 应自由转让 可依

《农村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）第3条第2款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。按该条款规定分析可知，农村土地承包方式主要有两类：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。根据《农村土地承包法》的法律规范之性质和内容分析，该法“对家庭承包的土地实行物权保护”，[1] (P.19)即通过家庭承包方式使农户取得的是物权性质的土地承包经营权；对其他方式承包的土地主要实行债权保护（除该法第49条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书”，确认承包方取得物权性质的土地承包经营权外）。《农村土地承包法》重点和核心是调整和规范物权性质的土地承包经营权，达到真正赋予农民长期而有保障的农村土地利用权。笔者认为，建立和完善物权性质土地承包经营权制度，事关确保农村土地承包关系的长期稳定，事关承包方的切身利益，事关农村经济发展和农村社会稳定的大局。本文对物权性质土地承包经营权的特征和《农村土地承包法》关于农村土地承包经营权法律规范之存在不足作一法律思考，以便制定《民法典》和《物权法》时更好地规范物权性质土地承包经营权制度，达到真正实现维护承包方的合法权益。

一、物权性质土地承包经营权的概念和特征

根据《农村土地承包法》规定，并结合民法中物权法理论分析，农村土地承包中的物权性质土地承包经营权[2] (p.31)，是指承包方依照承包合同生效或者依法登记取得的，对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”等农村土地进行占有和以耕作、养殖、竹木或者畜牧为生产方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营而使用并获得收益的权利以及该依法承包农村土地所形成权利的处分权。该“土地承包经营权其性质属于物权，属于物权中的他物权，属于他物权中的用益物权，且是一种新型用益物权”[3] (p.26)。

该物权性质土地承包经营权的特征主要体现在[4] (pp.152~154)：

（1）它是在他人所有之农村土地上设定的物权。这里“他人所有之农村土地”，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的农村土地。

（2）它是以农村土地为标的物的他物权。这里“农村土地”依《农村土地承包法》第2条规定，是指耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”（一般指荒山、荒沟、荒丘、荒滩，但也包括荒地、荒沙、荒草和荒水）等依法用于农业的土地。

（3）它是享有和行使以对农村土地之占有为前提并以使用收益为目的的用益物权。即物权性质土地承包经营权其内容主要包括从农村土地所有权中分离出来的占有、使用、收益三大权能以及“依法承包该农村土地所形成权利”的处分权。

（4）它是依承包合同生效或依法登记而发生的权利。《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第22条规定：“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。该法第三章“其他方式的承包”第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的”，承包方取得物权性质土地承包经营权。

（5）它是一种有期限的权利。承包期限包括法定期限和约定期限两种。法定期限，如《农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。约定期限，如该法第45条规定：“以其他方式承包农村土地的，……承包期限等，由双方协商确定”。

（6）它是以耕作、养殖、竹木、畜牧为具体内容而使用他人农村土地的权利。

（7）它是以农村土地的使用目的为农业目的而使用他人农村土地的权利。

（8）物权性质土地承包经营权法律关系的特定义务主体（即发包方）的相同性。根据《农村土地承包法》第12条规定分析，两类农村土地发包的承包方都是农村集体经济组织（包括村集体经济组织和组农村集体经济组织）、村民委员会或者村民小组，其中发包方主要主体应为农村集体经济组织，在没有农村集体经济组织的地方，村民委员会或者村民小组才是发包方。

（9）物权性质土地承包经营权人其权利和义务的主要法定性。《农村土地承包法》第16条规定了承包方的法定权利三方面和第17条规定了承包方的法定义务三方面。

（10）物权性质土地承包经营权其权利的可流转性。《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。该法第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。

（11）物权性质土地承包经营权受承包地被依法征用、占用的限制性。承包地被依法征用、占用的，则物权性质土地承包经营权消灭。

（12）物权性质土地承包经营权其法定权利的物权保护性。根据《农村土地承包法》第54条规定，任何组织和个人侵害承包方的物权性质土地承包经营权的，要承担侵权责任，包括承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。

二、农村土地承包经营权法律规范之存在不足和完善建议

物权性质土地承包经营权是一项重要的财产权利，《农村土地承包法》对该类土地承包经营权采取物权保护，真正达到“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益”。但笔者认为，《农村土地承包法》关于农村土地承包经营权法律规范之存在不足表现在：

（1）家庭承包的当事人可以在承包合同中约定双方的权利和义务，使物权性质土地承包经营权内容中含有法定内容和约定内容两方面，这与物权内容法定相悖。物权内容法定，是指当事人不得创设与物权法定内容相异的内容，否则无效；同时，“也不得基于其合意自由决定物权的内容”。[5] (p.74)“作为用益物权，其共性在于，虽经由债权合同而创设，但随即与之绝缘，具有强烈的物权长期性和稳定性的色彩，因此须于法律中明确其具体的权利义务，以在不动产的所有人与用益物权人之间维持利益的均衡，避免物权法律关系过于复杂，避免不必要的纷争迭起。对这些规定，当事人不得以合同的约定加以变更”。[6] (p.4)按《农村土地承包法》规定分析，“侵害家庭承包经营权的不仅要承担违约责任，而且要承担侵权责任”，[7] (p.10)这种物权性质土地承包经营权中包含约定内容，显然是违背物权法中物权内容法定原则的。

（2）其他方式承包取得的物权性质土地承包经营权其物权内容法定无法律可依。通过其他方式承包，并经依法登记取得的物权性质土地承包经营权，该类物权性质土地承包经营权内容法定在《农村土地承包法》中几乎没有任何条文体现，该物权性质土地承包经营权规定在该法第三章“其他承包的方式”中，从法律结构上分析，它与第二章“家庭承包”是相独立的，无法律依据按家庭承包的土地承包经营权内容法定遵照。

（3）通过家庭承包方式取得的土地承包经营权转让，须经发包方同意，同时对受让方作了一定的限制，且受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”，与物权本质上是一种支配权不相吻合。“所谓物权之直接支配性，指物权人得依自己的意思，无须他人意思或行为之介入，对标的物即得为管领处分，实现其权利内容之特性”。 [8](p.22)有的人认为：“如果不对农村土地的承包经营权的转让和抵押进行一定的限制，遇经济困难或天灾人祸之年，农民转让或抵押自己的土地，将使这些农民失去土地，也就意味着失去了生活的保障。因此有必要对从家庭方式承包的土地的流转加以一定限制”。[9] (p.154)笔者认为，上述理由不可能成立或没有说服力，土地承包经营权转让属于物权性质土地承包经营权让渡的流转形式，其结果：转让方（原承包方）丧失物权性质土地承包经营权，受让方取得物权性质土地承包经营权，按上述观点，法律要禁止土地承包经营权转让，否则，转让必然导致原承包方失去农村承包地，失去长期依赖农村土地提供的生活保障。实际上，在农村二、三产业比较发达地区，特别是沿海发达地区和大中城市近郊区，一部分农民已离开农业，转向从事第二、三产业，已不再依赖承包地作为最后的生存保障，这些农户自愿将承包地上的土地承包经营权转让给其他人，可以全身心投入二、三产业经营活动。可见，法律禁止土地承包经营权转让，显然是不科学，把农民捆绑在土地上，达到“农民永远是农民”，显然违背常理。目前，《农村土地承包法》规定，允许土地承包经营权转让，势必引起部分农户失去部分或甚至全部农村承包地，这是客观事实。同时，该法规定转让须经发包方同意，难道发包方能够审查或预见转让方有30年左右的稳定收入来源吗？这肯定是不现实。转让方既然自愿将土地承包经营权转让给受让方，对自己家庭成员的今后生存能力肯定作出比较合理的预测，否则该承包方可以采取其他流转形式，关于这一点我们没有必要怀疑和不相信该承包方。同时，把受让方限制在“其他从事农业生产经营的农户”也不合理和科学，一方面给转让方限制了土地承包经营权转让对象的范围，甚至有的人认为，“转让的受让方只能是本集体经济组织的其他成员，不能是其他集体经济组织的成员”。[10] (p.90)按此运行其结果，会出现土地承包经营权转让落实，甚至造成农村承包地抛荒弃耕之结果；另一方面，造成流转封闭，不利于农村土地资源的优化配置；再一方面，无法真正按照市场价格转让，不利于转让方转让收益的真正实现；最后一方面，如受让方限于农户，其实受让方也已经取得了家庭承包的土地承包经营权，享受到了土地承包经营权的社会保障和福利性，没有必要一定把受让方限于农户。因此，对土地承包经营权转让的过多限制，必然会侵害转让方的合法权益，不利于农村土地资源的优化配置。

（4）《农村土地承包法》已规定土地承包经营权可以转让，为什么不能允许家庭承包中耕地和草地承包经营权继承呢？如承包方家庭成员最后剩下的成员将耕地或草地承包经营权依法转让给特定受让方（即承包方家庭成员最后一个成员的继承人的农户），其实际结果与允许耕地和草地承包经营权继承有何区别。同时，表面上该继承人的农户虽然向转让方支付了转让费，但按《农村土地承包法》第31条“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”之规定，继承人在被继承人（即承包人）死亡时，照样取得承包收益（包括上述转让费）。又如，承包方家庭成员最后剩下的成员临死前将耕地或草地承包经营权转让给非继承人(从事农业生产经营的农户)，会使该法第31条条文的立法目标其发包方依法收回承包地落空。同样，也会给已经完成转包、出租、入股等流转形式，带来法律问题，上述流转形式也会使发包方收回承包地暂时落实。

（5）《农村土地承包法》规定了承包地可以依法收回和可以依法调整的特殊情形，与物权法中物权属绝对权和物权保护之绝对性相冲突。物权的绝对性，是指物权的权利主体是特定的，其他任何人都负有不得非法干涉和侵害权利人所享有的物权的义务。物权人于其标的物之支配领域内，非经其同意，任何人均不得侵入或干涉，否则即构成违法。法律赋予物权人绝对保护之特性。此即所谓保护之绝对性。[5] (p.9)1993年中央提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，这一政策是成功的，充分体现了物权性质土地承包经营权保护之绝对性。因此，《农村土地承包法》第27条第1款规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”。但该法第27条第2款规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间的耕地和草地需要适当调整的”，可依该条款依法进行调整（除该款规定“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”外）。按法理分析，承包地依法调整其结果，使部分承包地上的物权性质土地承包经营权消灭，，一方面不符合国外用益权消灭其理由（如德国民法中规定用益权消灭情形是：①用益权人死亡，包括自然人的死亡和法人消灭；②用益权设定期限届满；③用益权和所有权竞合；④用益权人对物不当使用、无权使用，并且不顾所有权的告诫而继续使用时，所有权人通过诉讼停止其使用，并消灭其用益权），也不符合国外永佃权消灭其理由（如日本民法典规定永佃权消灭情形是：①永佃权存续期限届满；②永佃权的抛弃，即永佃权人，因不可抗力连续三年以上全无收益，或于五年以上期间内，只获少于佃租的收益，可以抛弃其权利；③佃租的滞纳、破产宣告，即永细权人，连续二年以上怠付佃租或受破产宣告时，土地所有人可以请求消灭永佃权；④永佃权人对土地施加永久的损害，并违反土地的利用方法时，土地所有人可依法请求消灭永佃权），也不符合我国理论上物权性质土地承包经营权消灭理由（主要理由：①承包期限届满；②承包地被依法征用；③承包地被依法占用；④承包方依法退包；⑤承包地灭失；⑥物权性质土地承包经营权撤销；⑦承包人死亡无继承人或继承人放弃继承物权性质土地承包经营权的）；另一方面“赋予农民长期而有保证的土地使用权”的法律保证难以真正落实，影响农民对农村土地承包经营制度的信心，造成农民不敢或者不愿对农村土地进行长期投资，甚至进行掠夺式经营，破坏地力；再一方面被调整而调出承包地的农户其合法权益如何得到法律保障，往往会受到不同程度的侵害；最后一方面如果调整承包地之前，超过农户人均承包地数量的部分或全部承包户都已依法进行了土地承包经营权转让，而受让方都是本集体经济组织以外的农户，在这种情况下进行承包地调整是否公平、合理、科学。可见，该法第27条第2款立法设计存在许多问题，其结果在实践中不具有普遍可操作性。同时，该条款规定：“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”，虽然属授权性或任意性法律规范，但如果承包方提出“约定不得调整”，发包方有何理由拒绝或者能拒绝，如果同一个村集体经济组织中，一些“承包合同中约定不得调整”，而另一些承包合同中没有约定不得调整内容或者约定可以调整，其结果承包地如按该法第27条第2款进行调整，村内承包方的地位是否平等，被调整承包地的部分农户其合法权益是否被侵害。因此，笔者建议，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地、承包地被依法征用或者占用，新增人口（人口出生或转入）等，应适用该法第28条未承包土地、交回和收回承包地的土地作为调整客体的规定或者引导通过土地承包经营权流转形式取得承包地，其结果会更合情、合理、合法，农民更能接受，便于物权性质土地承包经营权真正属于绝对权和受到物权保护之绝对性充分体现。另外，该法第26条第3款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。按该条款规定，发包方可依法收回承包地。但如遇承包方全家迁入设区的市和转为非农业户口前依法实施了土地承包经营权转让，实现作为“合理经济人”（承包方）的土地承包经营权交换价值，从而会使该法第26条第3款规定无法实施而使发包方依法收回落空。同时，如已依法出租或者转包（无须发包方同意，操作无任何难度），在流转期限内能否收回，显然，法律无理由支持收回，照样使收回落空。

（6）宜采取家庭承包方式的“其他农村土地” 上 取得物权性质的土地承包经营权缺乏法律规范。根据《农村土地承包法》第3条第2款规定，家庭承包方式的农村土地，除耕地、林地、草地外，还包括宜采取家庭承包方式的“其他农村土地”，如渔区的养殖水面、某些地方的园地等。这些农村土地采取家庭承包取得物权性质的土地承包经营权会存在以下几方面问题：一方面养殖水面的承包期较短，一般只有3~5年，最长也不会超过10年，该类土地承包经营权法律如赋予物权性质，显然与民法理论上物权存续期较长，一般需超过20年相矛盾；另一方面该法第二章“家庭承包”只针对耕地、林地、草地三类农村土地进行立法设计和形成法律规范的，“其他农村土地”上采取家庭承包产生的物权性质土地承包经营权如何依照该章内容执行，其结果实际运作中难以操作，会造成该土地承包经营权受不到一体法律规范调整和保护。

（7）《农村土地承包法》没有规定物权性质土地承包经营权撤销。物权性质土地承包经营权撤销，是指在发生法定事由时，发包方可依法撤销物权性质土地承包经营权的行为。如上述《土地管理法》第37条第3款规定就属于撤销情形，根据国外永佃权撤销制度，在法律上可规定：“有下列情形之一的，发包方有权撤销物权性质土地承包经营权：（一）农村土地承包经营权人擅自变更农村土地农业用途，并致使不能恢复原状的；（二）闲置耕地达二年以上或者其他农村土地达四年以上的”。“撤销土地承包经营权应符合上述事由，当事人在承包合同中约定撤销土地承包经营权事由的，不生撤销土地承包经营权之效力”。

（8）《农村土地承包法》没有规定物权性质土地承包经营权抛弃。物权性质土地承包经营权抛弃，是指在发生法定原因时，依土地承包经营权人的意思表示，使物权性质土地承包经营权归于消灭的单方行为。《日本民法典》第275条（永佃权的放弃）规定：“永佃权人，因不可抗力连续三年以上全无收益，或于五年以上期间内，只获少于佃租的收益时，可以抛弃其权利”。我国法律既然已赋予物权性质的土地承包经营权是一项重要财产权，应规定物权性质土地承包经营权抛弃制度。该土地承包经营权抛弃，毕竟是一项民事权利，如果因某些特殊原因，土地承包经营权人继续使用收益农村土地与己不利，而又在不损害发包方和社会利益的情况下，应允许其抛弃该土地承包经营权，但法律应对此规定严格的限制条件。在法律上可规定：“土地承包经营权人，因不可抗力连续二年以上全无收益，或于四年以上期间内，只获少于承包费的收益时，可以抛弃物权性质土地承包经营权。但林地上土地承包经营权和通过拍卖、招标方式取得物权性质土地承包经营权除外”。

（9）《农村土地承包法》规定家庭承包的土地承包经营权不允许抵押。笔者认为限制家庭承包土地承包经营权抵押的理由不成立。首先，设立抵押权时并不发生家庭承包土地承包经营权转移，抵押权因为债务得不到偿还而实现有或然性。其次，物权性质土地承包经营权是一项财产权，目前农民可以作为抵押的其他财产有限，因此农民贷款、融资很困难，不利于加大农村承包地上的投资，限制农业发展。第三，农民在紧急时需要资金，如果不允许家庭承包土地承包经营权抵押进行贷款，会造成只能将土地承包经营权转让，这个时候的农户才会真正失去家庭承包的土地承包经营权[11]。因此，应允许家庭承包土地承包经营权抵押。

(10)家庭承包“土地承包经营权流转”规定在《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节中造成法律结构不科学。家庭承包是指农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式时，以该农村集体经济组织内部家庭为经营单位的，人人有份的土地承包。家庭承包的主要特征：一是发包方只能是农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组；二是承包方只限于本农村集体经济组织内部的农户；三是本农村集体经济组织的农民享有平等承包权；四是以农户家庭为单位、不是以农民个人为单位进行家庭承包。根据家庭承包的土地承包经营权流转法律规定分析，只有土地承包经营权互换流转形式符合“家庭承包”之特征，而其他形式之家庭承包土地承包经营权流转其结果都可能产生与“家庭承包”之特征部分不符或者不相符（除本农村集体经济组织的农户成为流进方，即新承包方包括转让中的受让方、转包中的受转包方、林地承包经营权中的继承人属部分符合外，但上述流转形式实质上已不符合家庭承包之主体特征，同时更不符合家庭承包体现人人有份、公平优先的原则）。显然，家庭承包土地承包经营权流转其性质明显区别于“家庭承包”其本身性质。家庭承包“土地承包经营权的流转”规定在《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节中显然不科学，同时从深层次研究，虽然土地承包经营权流转以农村土地承包为前提，但土地承包经营权流转中许多流转形式其流转结果产生与农村土地承包经营性质完全不同的农村土地其他经营形式，如租赁经营、股份合作经营等，现行的《农村土地承包法》已经无法全部涵盖农村土地经营制度。但按现行《农村土地承包法》的法律规范内容来看，其法律名称最好改称《农村土地承包与流转法》。笔者认为，《农村土地承包与流转法》其结构最好调整为：第一章“总则”，第二章“农村土地承包”，第三章“家庭承包”，第四章“其他方式的承包”，第五章“物权性质土地承包经营权流转”，第六章“争议的解决和法律责任”，第七章“附则”。待时机成熟，今后应制定统一的《农村土地经营法》。其内容除农村土地承包经营外，还应包括农村土地租赁经营、农村土地股份制经营、农村土地集体经营（目前，全国还存在没有采取农村土地承包的村，这些村集体经济实力很强，仍采取集体统一经营，其效果也较理想）、农村土地其他形式经营、农村土地承包经营权流转等内容。

(11)通过其他方式承包，并经依法登记取得的物权性质土地承包经营权，其流转缺乏全面法律规范。《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49条只规定了该类土地承包经营权流转形式和第50条也只对土地承包经营权继承作了原则规定，从法律结构看，它与该法第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”是相独立的，无法律依据按该法第二章第五节法律规范适用。其他方式承包物权性质土地承包经营权流转有自身运行机制，应有适合自身运行机制的法律规范。笔者认为，今后修改《农村土地承包法》时，最理想应单设“物权性质土地承包经营权流转”一章，包括三节，即第一节“物权性质土地承包经营权流转一般规则”，第二节“家庭承包的土地承包经营权流转”，第三节“其他方式承包的物权性质土地承包经营权流转”，特别应对“其他方式承包的物权性质土地承包经营权流转”作出具体的法律规定，真正做到有法可依。

(12)家庭承包土地承包经营权继承应属家庭承包土地承包经营权流转之形式之一。一方面《农村土地承包法》第31条第2款规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”，这实际上，属于土地承包经营权继承。土地承包经营权继承应属土地承包经营权流转范畴，从科学、合理角度讲，应规定在土地承包经营权流转的法律规范范围内，但如该继承人放弃继承土地承包经营权或无继承人的，则属于土地承包经营权消灭，这种情形可规定在该法第二章“家庭承包”中。另一方面，该法第31条第1款规定：耕地或草地承包的承包人死亡，“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”。按此规定，承包期内家庭的某个或部分成员死亡的，土地承包经营权不发生继承问题，因家庭承包是以户为单位，上述情况户仍然客观存在，其立法规定是成功和科学的；家庭成员全部死亡的，最后一个死亡的成员应当获得的承包收益，按照继承法的规定继承，但继承人不能继承土地承包经营权，承包地由发包方收回，土地承包经营权消灭。实践中仍存在问题，因家庭承包的土地承包经营权可以依法转让，按前面内容分析会使该条文操作落实，无法体现法律的权威性；另外，如承包户的最后一个死亡的成员在临时前，依法将土地承包经营权转包或出租以及入股，该成员死亡时，发包方能否立即收回承包地值得怀疑，能否以消灭其他法律关系或牺牲其他合法当事人利益，显然，法律没有理由也不应该支持。可见，法律上限制或禁止耕地或草地承包经营权继承是不合理或不科学。笔者认为，家庭承包取得的土地承包经营权都可以依法继承，避免法律条文之间的冲突或矛盾，更有利于提高承包方在农村承包地上投入的积极性和信心。

(13)法律上规定“将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三人”条文设计不科学。《农村土地承包法》第39条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”。按法理分析，土地承包经营权转包是指转包方（即原承包方）在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中依法分离出来的部分权能转移给受转包方的行为。受转包方（即新承包方）只能取得债权性质的土地承包经营权。土地承包经营权出租也是指出租方（即原承包方）在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中依法分离出来的部分权能转移给承租方的行为。承租方只能取得债权性质的农村承包地租赁权。但这两类土地承包经营权的流转，可以是部分农村承包地发生占有改定，也可以是全部农村承包地发生占有改定，无法“将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三人”。因此，该法第39条条文正确的表述应改为：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部承包地通过土地承包经营权转包或者出租移转给第三人，承包方与发包方的承包关系不变”。

(14)法律上规定承包方“可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户”条文设计同样不科学。《农村土地承包法》第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方该土地上的承包关系即行终止”。按法理分析，土地承包经营权转让是整个物权性质土地承包经营权发生彻底让渡，不存在部分物权性质土地承包经营权的让渡，但可以是部分承包地上的整个物权性质土地承包经营权让渡，其转让方仍存在部分承包地上的物权性质土地承包经营权；也可以是全部承包地上的物权性质土地承包经营权让渡，则转让方丧失物权性质土地承包经营权。因此，该法第41条条文正确的表述应改为：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分承包地通过土地承包经营权转让移转给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方该土地上的承包关系即行终止”。

笔者建议国务院应制定与《农村土地承包法》相配套的一系列行政法规，，主要包括《农村土地承包经营权登记条例》、《土地承包经营权证发放条例》《农村土地承包经营权流转条例》和《农村土地承包合同管理条例》等。

[参 考 文 献]

[1] 何宝玉.《中华人民共和国农村土地承包法》释义及实用指南[M]. 北京：中国民主法制出版社,2002.

[2] 丁关良,田华.论农用地物权制度的选择——关于“土地承包经营权”名称的存废[ J ].中国农村经济,2002,(2)：25-32.

[3] 丁关良.农村土地承包经营权性质的探讨[ J ]. 中国农村经济,1999,(7) ：23-30.

[4] 丁关良.农村土地承包经营权初论[M]. 北京：中国农业出版社,2002.

[5] 王利明.物权法研究[M]. 北京：中国人民大学出版社,2002.

[6] 傅穹,彭诚信.物权法专题初论[M]. 长春：吉林大学出版社,2001.

[7] 王宗非.农村土地承包法释义与适用[M]. 北京：人民法院出版社,2002.

[8] 梁慧星.中国物权法[M]. 北京：法律出版社,1998.

[9] 赵向阳.中华人民共和国农村土地承包法问答及实施指南[M]. 北京：中国农业出版社,2002.

[10] 刘坚.《农村土地承包法》培训讲义[M]. 北京：中国农业出版社,2002.

篇3

[关键词]物权登记　物权公示　物权变动模式

前言

物权作为对世权，要求一切社会公众承担容忍与消极不作为的义务。那么为了避免人们动辄得咎，为了交易的安全与秩序，就要求这种强大的权利以特定的表现形式昭然于外而使他人可知，这就是对物权的公示要求。物权通过公示得以明确权利的界限，又通过这种明确进一步强化了物权的效力。而对不动产和特殊动产物权的登记，则是借助公权力机关权威而表彰的，最为典型的物权公示方式。

本文下面将以物权法为主，参照其他法律、法规，对我国现行物权登记实体规则，即终局登记的各要素：登记机关、登记内容、申请主体、登记效力逐一进行归纳分析：

一、登记机关：

首先，依照物权法第十条，国家对不动产实行统一登记制度，因此对不动产物权的登记，应由某经法律、行政法规规定的机关统一负责办理。依各国立法例，由司法机构统一负责不动产物权登记的居多1。但是，且不论我国现行法律对不动产物权登记问题各有规定，物权法本身对此问题的立场就有不同，物权法第一百二十七、第一百二十九条规定，有关土地承包经营权的登记主体，是当地县级以上地方人民政府。那么在将来对不动产统一登记机关的设计中，是无视该规定另行设定登记机关，还是顺水推舟统一在当地地方政府？物权法专门规定土地承包经营权的登记机关，不知有何深意？

其次，依照物权法第二十四条，海商法第九、第十三条，民用航空法第十一条，机动车登记规定第七条，船舶、航空器、机动车物权的登记，分别由船舶登记机关、国务院民用航空器主管部门、机动车登记机关负责。这里的物权，应当指包括所有权、用益物权和担保物权在内的各种物权登记。

再次，而对于其他一般动产，依照物权法第一百八十七条，以生产设备、原材料、半成品、产品设立抵押权的，登记具有对抗效力，但却并未明确规定登记机关。而第一百八十八条规定，以上述动产进行浮动抵押的，登记主体则是工商行政管理部门。这就产生了一个问题，对上述一般动产的一般抵押登记，若由其他机关登记，则将重演“多头登记、政出多门”的弊端；若统一由工商部门登记，则远远超出了仅负责企业设立、变更登记的工商部门的能力范围，事实上，由于一般动产以交付为物权变动的公示方法，实际上没有任何一个机关能够有效的承担一般动产抵押登记这一职责。

二、登记的内容：

权利归属与权利变动互为因果，实为一体两面。进一步而言，“登记”一词本身即具有名词和动词双重词性，名词意义的登记指不动产物权登记薄上有关某人对某不动产享有某种物权之记载；动词意义的登记则指将当事人变动物权之意思标志登录到国家不动产物权登记薄上。2因而登记的内容无法将权利归属与变动截然分开。但是，从对物权登记的目的出发，物权登记的本体及实质应当是物权之变动，因为正因为物权归属因经常性的物权变动而模糊难辨，为保护交易安全与秩序，才有了公示的必要。3而作为公示方式之一的物权登记，根据物权法第三十一条，基于公法行为、继承及事实行为发生之物权变动，无需登记。而引起权利变动的法律事实，依据是否基于当事人意思表示而发生法律后果，又可以分为法律行为，与公法行为、事实行为等其他行为，以及事件。而法律行为基于当事人意思而发生其所追求的结果，是民事主体追求意思自治的工具，也是物权法作为私法所规范的核心。因此，本文讨论的物权登记的内容，事实上即当事人使得物权设立变更转让消灭的法律行为。对物权之登记，就是对当事人法律行为的公示，进而使得法律行为生效或得以对抗第三人。

三、申请登记的主体：

有观点认为，有权申请的主体应该是物权权利人。但又由于在物权法中，不同的物权登记效力不同，或为生效要件、或为对抗要件。作者认为，有权申请的主体，应当是引发物权变动法律行为的当事人。事实上，德国、瑞士等大陆法系也是如此规定的。

若引发物权变动法律行为是赠与等单方法律行为，申请主体自不难确认。但在双方法律行为的情况下，则应当是双方共同申请，抑或其中某一方申请？传统民法国家在法条中高度强调“当事人合意”，故普遍采取了“共同申请制”。我国物权法虽无此种表述，但在实践中也是如此操作的。5作者认为“共同申请制”并不可行，人为增加了申请登记的难度，不利于保护当事人的权利。而应当改为允许双方当事人任意一方即可申请。

四、登记的效力：

物权登记的效力是物权登记规则中最核心的问题。登记是法律在当事人对物权变动合意之外，所人为设计的表彰物权变动的法律程序，通过让物权的存在和变动伴随某种表象，使得物之交易秩序得以维护。而对登记赋予法律效果的不同，也将直接影响登记规则的制度设计，以及相关当事人的权利义务关系。

然而，我国现行法律对物权登记不尽一致，不仅依动产不动产有所不同，还在体系内部充斥着例外性规定。我国对于物权的登记效力十分混乱，经过梳理，可发现以下问题：

第一，纵观世界各国立法例，物权的变动模式可分为意思主义与形式主义，我国物权法第九条和第二十三条规定则清楚表明，我国原则上采取的是形式主义的物权变动模式以及公示要件主义。但是，原则之上又有例外，尤其是对于不动产物权而言，首先，由于我国的生产资料公有制，使得土地所有权只可能发生一种变动，即从集体所有转为国有，因而使得土地及自然资源所有权既不需要设计变动模式，也不需要采取登记作为公示方法。其次，在用益物权实质上发挥了所有权作用的我国，用益物权的变动模式却是各行其是，一方面城市的建设用地使用权依传统采形式主义变动模式，另一方面，农村土地承包经营权和地役权的变动则采取了意思主义，在当事人达成合意之时便发生物权变动效果。至于宅基地使用权，由于这种权利的创设来自于政府审批、集体分配，由极强的公法色彩，又采用了无视登记公示即生效的模式。四种用益物权采用了三种立法模式，而又由于我国“房随地走、地随房走”的规则，连带使得不同性质土地之上的房屋所有权也采用了不同的登记规则，不可谓之不混乱。

第二，如果说物权法中同时规定了登记的对抗效力与生效效力还只是由于我国特殊的国情，那么对于登记的公示公信力上则又出现的新的不一致。物权法第一百零六条规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”这一条规定不但统一了动产与不动产的善意取得制度，而且也规定了物权登记，不论是作为对抗要件还是生效要件，都具有了公信力。

综上，我国物权法在对登记的效力问题上出现了相当多的混乱，其实质是理论上对不同物权变动理论的反复与立法的实用主义倾向，导致登记规则出现了大量游离于基本原则之外的例外规定，损害了整个法律体系的严谨性。

注解：

①江平主编：《中华人民共和国物权法精解》，中国政法大学出版社2007年版，第26页。

②李开国：《中国民法学》，法律出版社2002年版，第325页。

③孙鹏：《物权公示论——以物权变动为中心》，法律出版社2004年版，第6页。

④德国民法典第873条，德国《土地登记薄法》13条，转引自李昊、常鹏翔等：《不动产登记程序的制度构建》，北京大学出版社2005年版。

⑤参见《城市私有房屋管理条例》，第九条。

⑥李昊、常鹏翔等：《不动产登记程序的制度构建》，北京大学出版社2005年版，第143页。

⑦我妻荣：《日本物权法》，有泉亨修订，五南图书出版公司1999年版，139页。

篇4

【关键词】“城中村”改造 国家治理 利益协调 【中图分类号】D035 【文献标识码】A

“城中村”之所以成为“治理难题”，是城市化发展中各种“制度性问题的纠结”，不是简单的“推倒重建”所能“一推了之”的。“城中村”改造作为治理“城中村”问题的应对之策，在全国范围内，从小城镇到一线城市全面铺开，展现了中国特有的国家治理方式。从“城中村”改造的艰难推进中，深刻反映和体现了国家治理现代化的各种制度性改革问题，从而具有了国家治理现代化的普遍治理意义。

“似城非城、似村非村”的“二元混杂”状态，成为中国“城中村”的鲜明地域标志

中国城市化进程，伴随着中国现代化进程相演相生，其“历史性加速”有目共睹。据城市常驻人口统计，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年达到57.35%，城镇常驻人口已_到79298万人。

伴随着急剧扩张的“摊大饼式”的城市膨胀，在“城市包围农村”的态势下，受到“城乡二元结构”的体制性约束，各种大小不一，样态各异的“城中村”被逐渐地、一个一个地“遗留”在城市中。由于城乡二元的土地所有制制度，农田集体所有制土地征用成本低，交易过程简单，因此村庄农用耕地被快速征作城市国有建设用地，而农民宅基地和少量村中集体留用地由于征地程序繁琐、交易成本高，加之宅基地之上的农民住房拆迁补偿成本更高，所以留存下来。此种“要地不要人”的城市化扩张，就逐渐形成了城市周边村庄被城市化进程“遗留”下来，“城中村”积累性产生，“城中村”问题浮出水面。

正如“城中村”在城市格局中“星罗棋布”有目共睹，“城中村”问题同样有目共睹。村民为了获取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8层，最高甚至高达20层；“私搭乱建”违章建筑不断蔓延，“握手楼”、“接吻楼”鳞次栉比，房距楼距狭小拥挤；“城中村”街道狭窄、各种电线管线密如织网，一旦发生火灾等事故灾害，消防车根本无法进入；“城中村”成为大量流动外来人员暂住的“常住地”，外地人与本地人之间、外地人与外地人之间的矛盾纠纷时常发生，“城中村”管理面临极大挑战。“似城非城、似村非村”的“二元混杂”状态，成为中国“城中村”的鲜明地域标志。

这种各级城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成为了“复杂难解”的“城中村”问题。城市化进程越是简单粗暴扩张，“城中村”问题亦是越积越多，而“城中村”问题越积越多，“城中村”改造的规模和成本就越大。加之“城中村”周边不断攀高的城市地价和房价，更是刺激了“城中村”村民扩建楼房和加高楼层的“寻租”欲望。“城中村”问题随之呈现出一个越积越多，越多越难改造的“治理困境”。

但“城中村”改造，是城市化进程中提升城市文明的必然趋势，也是提升“城中村”民众生活品质的民生要求。“势在必行”的“城中村”改造，面对长期累积的“城中村”问题，也必定是一个阶段性发展问题。这便关涉“城中村”改造中的各种深层次制度性改革问题。

“城中村”改造关涉各种“制度性问题纠结”的深层改革逻辑

“城中村”问题既然是各种“制度性问题纠结”的历史性积累结果，就必须针对各种“制度性问题纠结”而推行深层改革。“城乡二元结构”的制度性体系，是“城中村”及其“城中村”问题存在的总的制度根源。

城乡二元的户籍制度，造成了城乡二元分治的总体性格局。城乡户口的天生身份差异，连锁地界定了城乡不同的土地所有权结构、不同的土地征用补偿标准、不同的社会保障体系、不同的住房和拆迁补偿标准、不同的城乡社区管理机制等。“城中村”改造中遇到的各种难题也由此产生。

例如，城市的国有土地所有制与农村的集体土地所有制，便有不同的土地征用程序和补偿标准。“城中村”改造中，有关土地征用和民房拆迁的法规依据，是依据《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》？还是依据《城市房地产管理法》《城市房屋拆迁管理条例》《城乡规划法》？况且不同的法律法规中还有不太明确的“模糊之处”，甚至法条规定之间还有矛盾和冲突。这也是各地城市政府不断制定适用本地的“城中村”改造管理条例的原因所在，但各地城市政府在制定本地适用的条例时，所根据的上位法和具体的实施细节则各有不同，同样存在矛盾和不一致之处。

又如，政治制度层面，“城中村”改造后，农村村民一体登记为“城市居民”，平等一体的公民政治权利如何保障？“村民”变“居民”后的知情权、选举权、管理权、监督权如何落实？原有“城中村”中庞大的“集体资产、资金、资源”如何有效管理？“三资”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委会”变“居委会”后如何继续推进基层民主自治？

再如，社会制度层面，“村民”变“居民”后，有关医疗、教育、失业、养老等社会保障体系如何与城市管理体系对接？原有“村民”各自缴纳、时间先后不一和金额多少不一的各种保险如何接续管理？各种社会保障所需的庞大补交和支出资金如何筹集？城市社会保障资金如何能够接纳如此突然“进入”的庞大“城中村”居民？

还有，文化融入方面，“城中村”中还有不少历史文化“村落”，如何在快速推进的“城中村”改造中保护传统的“乡村文化遗存”？宗族祠堂和名人故居如何保护性开发？原有的乡村道德礼治、风俗习惯如何在城市文明中发挥作用？

只有在“城中村”改造中，一体联动地推进各种深层次制度性改革，才能真正持久地解决“城中村”问题，保证不发生大规模的上访和，同时保证后续的城市化扩张中不再出现新的“城中村”问题。

“城中村”改造的关键制度机制是利益协调和利益平衡

“城中村”改造，从长期来看，是一个制度缺失和制度平衡问题，关键是推进各种保证公民一体平等的制度建设。从短期来看，则是一个各种利益相关方之间的利益协调和利益平衡问题。

在全国各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引导、企业运作、社会协同、村民参与”的总体原则下，创造了各种不同的改造模式：如政府主导的“包拆包建”模式、开发商主导的“市场化运作”模式、村委会和村民主导的“自拆自建”模式。但不论哪种模式，都不能由单一方面“独自决定”和“独自完成”改造进程，都会涉及各种利益相关方的利益协调和利益博弈。具体来说，主要有如下相关方：

城市政府，尽管各地城市政府，在其区位优势、城市规模和财政收入等方面各不相同，但在提升城市品质、增加城市土地收入方面，都有强烈的“城中村”改造动机。城市政府是城市发展的引导者和主导者，是“城中村”改造中的关键性组织者和协调者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在与开发商、村民的利益博弈。

开发商，是“城中村”改造中具体的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主导”的程度不同。但开发商的根本“宗旨”是其利润回报，有利可图则介入开发，反之则没有“改造激励”。利用开发商的专业开发资源和专业技能，是保证“改造质量”的主要途径。城市政府如何激励和引入各种开发商积极介入改造开发，主要是通过“让利与商”来实现的，但也受到“城中村”村委和村民“谈判能力”的制约。

村委会，是“城中村”集体利益的“组织化代表”和集体谈判代表，是村集体资产和公益的守护者。为了减少“谈判对象”和“谈判交易成本”，政府和开发商一般都愿意选择“村委会”作为“谈判代表”，而不会选择与每家每户“一对一”地分别谈判。所以，村委会是否能够充分代表“村民利益”？村委会领导是否公正无私并有能力与政府、开发商反复谈判？村委会成员是否有、截取冒领征地和拆迁款行为？都成为改造进程能否顺利推进，村民能否认同和支持改造工程的关键因素。

村民，是“城中村”改造的最终相关方，一般以“一家一户”为利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持尽快“改造”。所谓的“钉子户”、“上访户”，可能就是“改造工程”的最大“受损者”。由于“城中村”改造涉及每家每户的直接利益，所以受到村民的极大关注，也由于各家各户的“利益收益”各不相同，各家各户的“参与态度”和“参与程度”也自然不同。这正是改造工程中，动员协调工作和矛盾化解工作十分“难做”的根本原因，也是考验政府的行政能力和为民服务意识的关键环节。

还有一个“间接利益相关方”，那就是居住在“城中村”的“外来流动人员”，同样由于“户籍限制”，众多的“外来居住者”，在“城中村”改造中，既无参与权、更无利益分享权。甚至政府和开发商无需“正视”他们的存在，他们只能“默默地”选择“逃离”，去投奔更便宜、更边缘的“临时栖息地”。但“城中村”改造的大幅推进，必然“抬高”租房者的“租金成本”，对当地的劳动密集型制造业带来劳动力雇佣的压力。

在“城中村”改造中，除了“外来居住者”受到“外部性挤压效应”的影响之外，城市政府、开发商、村委会、村民之间是紧密互动的“直接利益博弈者”，政府和开发商可能“合谋勾结”以最大限度获取“土地开发增值”；开发商和村委会，也可能“合谋勾结”以私分截留补偿资金；村委会和村民团结程度越高，与政府和开发商的“谈判能力”就越强，赢得“城中村利益”的机会和收益就越多。

在城市政府的主导下，经过各种利益相关方反复的博弈协商，建构公平、公正、公开的利益协调和利益平衡机制，就是“改造工程”能否顺利推进并没有“后遗症”的制度性关键。这在全国各地的“城中村”改造的各种成败得失案例中可以得到佐证。

在“城中村”改造的历史进程中构建现代城市治理体系

随着中国全面现代化进程的整体推进，相伴而生的城市化的“历史性加速”，“城中村”及其“城中村”问题普遍存在，考验着现代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成为构建现代城市治理体系的契机和机会。

“城中村”改造前，需要健全城中村的自治组织体系，选举公正廉洁的村集体组织和代表，完善村民利益的“组织化表达”机制，为顺畅的协商与谈判过程奠定良好的“自组织”基础。同时，需要中央政府协调和统一各种有关“征地和拆迁”的法律体系，各地政府制定具体的征地和拆迁的实施细则，为“城中村”改造提供协调一致的法律和政策支持。

“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城乡一体协调的发展规划，制定社会资金参与“改造”的融资途径和运作平台，构建政府、开发商、村委会及村民平等沟通的利益协调机制。同时，开放公共媒体和社会组织参与监督的途径和机制。构建政府、企业、社会组织、媒体和民众多元参与、协同治理的城市治理体系，不仅是“城中村”改造工程顺利推进的制度保障，也是提升现代城市治理能力的制度体系保障。

“城中村”改造后，构建城乡一体化的社会保障体系，使城乡居民都能平等享有公平的权利保障，推进“城中村”居民一体深度融入“城市化”进程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供应的基础上，降低“城中村租房”的市鲂枰和“村民建房动机”，消除“城中村”再生的“外部激励”，防止“冒进性的激进城市化”，遏制新一轮“要地不要人”的“城中村”蔓延。同时，在消除户籍限制、对接城乡征地补偿差别、消除外来打工者融入城市的各种制度门槛和制度限制方面，要有所作为。这有利于为新型城市文明的治理能力建设，奠定长久的制度体系基础。

（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导，政治理论室主任）

【参考文献】

①《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，中国政府网，2014年3月16日。

篇5

一、无名合同的概念、类型及范围

1、关于对无名合同概念的理解

我国现行合同法对无名合同的概念未作规定，而学理上对无名合同概念的理解多出于与有名合同之比较而言。有的学者将无名合同概念归总为“其余法律未列举名称的合同为无名合同”。据不完全统计，在我国现行合同法中列举名称的合同近40个。如我国经济合同法第8条列举了9个合同，并在第2章中对所列举的9个合同的订立

要件、履行规则及违约责任作了具体规定。其他几部合同法也采用了同样的体例加以规定。由此，笔者认为，无名合同概念应表述为“法律未规定名称和调整范围的合同为无名合同或称非典型合同”，这种表述与我国现行合同法律的规定相一致，同时也体现了立法的本意不仅仅是列举合同名称，重要的是对列举名称合同的调整范围作出具体规定，使这些合同成为法定的典型合同，从而使之与无名合同区别开来。这个区别主要表现在法律对其未作规定，适用法律上与有名合同不同。如近几年随着经济体制改革而产生的出租汽车承包运营合同、企业兼并合同等即是经济合同法未规定名称的无名合同。

这里应当说明的是：西方法学界一般将有名合同定义为“法律规定合同名称的合同”，不涉及法律是否规定有名合同的内容。这种理解的基础，源于“契约自由”、“意思自治”。在我国改革开放条件下，为保障交易安全，维护经济活动秩序，有必要在法律上对有名合同既规定合同的名称，也规定合同的内容。据此，可以认为，从与有名合同对应的角度上理解无名合同的定义，更加重了探讨无名合同，正确适用法律的意义。

2、关于无名合同的类型

法律未规定名称和调整范围的合同是无名合同，笔者认为此概念已经很周延。但哪些合同属于无名合同，尚须进一步探讨。根据现行法律规定及审判实践中所涉及合同的种类，笔者认为有必要对无名合同的类型加以界定。这对于更加深入地了解无名合同的特征，正确适用法律是不可或缺的。

首先，对法律规定的有名合同进行圈定。我国现行合同法（经济合同法、技术合同法、涉外经济合同法、担保法）明确规定了合同名称的有37个合同，其中包括最高法院在对《适用涉外经济合同法若干问题的解答》中规定的17个典型合同。但是，经济合同法在第8条中列举的9个最常见、最广泛的典型合同中不包括联营合同、农村土地承包合同。根据民法通则第27条关于农村承包经营户“按照承包合同规定从事商品经营”，第53条关于“企业之间或者企业、事业单位之间联营，按照合同的约定，各自独立经营的，它的权利义务由合同约定”及经济合同法的有关规定，最高法院在司法解释中对法律已经明文规定的联营合同、农村承包经营合同更加具体地规定了其名称、调整范围及平衡主体之间权利义务关系的实体处理原则，使之更符合典型合同的法律特征。

因此，联营合同、农村承包合同应圈人有名合同之范围。此外，《中华人民共和国广告法》中规定的广告合同，《中华人民共和国合伙企业法》中规定的合伙合同也应属有名合同。

其次，分析无名合同的类型。无名合同是市场经济的产物。法律将典型的常见而广泛应用的合同加以明文规定，使市场经济主体对自己的经济行为所能产生的后果及纠纷事先可以预见、预防，使合同订立得更加规范，并注意合同的成立要件，以使订立合意之初的“一定的经济目的”得以实现。无名合同则是随着市场经济的发展而不断产生和扩充的合同。法律不可能把全部的可能发生的合同都用明文规定下来。从数量上看，诉讼到法院的有名合同类案件约占全部合同纠纷案件的70％，无名合同类案件约占30％。但从个体合同种量上比较，就已发生的无名合同与有名合同的种量上大致相同。由于无名合同具有主体多元，标的物广泛又不断充新、法律关系复杂、元相应的法律规定，类型不断增新之特点，所以有必要对无名合同的类型进行概括地划分，以便有针对性的选择适用法律的原则。

根据司法实践中对无名合同概况的了解，无名合同可以划分为4种类型：

（1）纯无名合同 其特点是，不仅法律未列举其名称，而且其内容部分与有名合同的构成部分均不同，且法律关系单一。如团体就餐合同、承办体育比赛合同、演出合同等。其合同内容完全由合同主体协商约定，在合法的情况下，一经达成合意，合同即告成立。

（2）准无名合同 其特点是，虽然法律未作规定，但国家行政法规、规章、条例对其合同名称、调整范围、实体处理规则均有明确、具体的规定，而且同时具备纯无名合同的全部特点。如国务院的有关企业承包、租赁经营的行政法规中关于“企业承包经营合同”、“企业租赁经营合同”等。

值得注意的是，根据法律级别效力的一般原则，准无名合同应当限制在国家法律无规定，国家行政法规有规定的合同范围之内。其中应当包括最高法院针对审判中出现的非典型合同所作的司法解释中，规定了合同名称、调整范围及具体适用法律原则的合同，如融资租赁合同。对于国家法律规定的有名合同，国务院又颁布该合同的具体条例的，如《工矿产品购销合同条例》、《加工承揽合同条例》等一系列法规，更加具体地将合同名称、调整范围等作了规定，此属有名合同而非准无名合同。因为根本的条件是法律对此种合同有规定。

（3）混合合同 其特点是，合同的构成是由两个以上的有名合同条款或有名合同条款与无名合同条款的结合所成立的合同。这类无名合同可分为两种情况：一是由两个以上有名合同构成条款的结合，另一种是由有名合同与无名合同构成条款的结合。如在技术市场中出现的最常见的技术转让合同。技术合同法对技术转让合同的名称、合同条款及法律责任均规定得明确而具体。但在实践中由于合同主体双方追求的利益不同，故权利义务关系设定复杂，在技术转让合同中为了保证受让方掌握技术，所生产的产品能够销售，同时要求转让方提供能生产产品的模具，因此，双方在合同中还约定了技术服务、产品销售劝口工承揽等合同条款。虽然都是有名合同构成成分的结合，但因各有名合同法律特征不同，适用法律上亦有所不同，自属无名合同之范围。在有的技术转让合同中还订有企业承包经营、利润分成的条款。其特点是以有名合同为主，同时设定了不属于任何有名合同的条款。此种混合合同的难度在于确定可适用的相应法律与法律原则，以求平衡法律适用上的冲突。

（4）对向联立合同 其特点，是两个以上的有名合同或有名合同与无名合同不失个体独立存在而相结合的合同，也称“契约之联立”。此类型无名合同的订立有3种情形：

①单纯结合 通常是因同一主体之间为实现一定的经济目的而订立合同的行为，使相互元实体牵连的合同在外观形式上相结合。如甲乙双方订立计算机网络工程合同，出于主体之间的信任和履行合同整体质量的原因，其中还设立了软件开发合同、硬件设备购销合同、设备安装合同。这种合同的联立，虽个体合同独立存在，合同适用各自固有的法律、法规，但当履行合同发生纠纷时，主体之间相互制约的主观意志常常影响合同的正常履行。

②依存结合 其一是单方依存，一个合同的成立依存于另一个合同的存在。如现在市场上出现的饭店买酒厂的啤酒销售，酒厂则出借“扎啤机”给饭店使用。后者借用合同依存于前者购销合同，而购销合同则不依存于借用合同。其二是互为依存，两个不同性质的合同互为存在的条件。如转让技术与包销新产品合同。虽然两个合同性质不同，均可独立存在，但因订立合同的主体行为及主观意思表示，将两者约定在一个合同内，成为互为成立的条件，也属于无名合同之列。

③附条件结合 是指约定条件成就后，使甲合同效力终止，乙合同即发生效力。如目前北京市出租汽车市场中出现的承包出租汽车运营合同即属此例，双方约定，合同3年期满，承包运营合同终止，出租汽车公司即将出租汽车卖给司机，购销合同成立，办理过户手续，此种类型也称“择一结合”合同。

3、关于无名合同的范围

综合上述类型的研究，可以肯定，无名合同不仅是市场经济的产物，而且是“契约自由”的产物。无名合同的范围，会随着市场经济的发展和商事活动的多样化而不断增加新的类型合同。尽管无名合同的主体多元，合同关系复杂，标的物广泛而不断充新，但对于常见的具有典型性意义的无名合同会随着立法的不断完善而被列举进法律明文之中，成为有名合同。因此，划定无名合同范围的界定标准，仍是法律未规定名称和调整范围的全部合同。

应当说明的是，我国经济合同法第8条在列举了9个有名合同之后又加了一句泛指性的用语“以及其他经济合同”。对此含义的理解应从适用法律要求上去认识立法的本意，其目的是为了明确，只要符合经济合同法第2条规定的其他类型经济合同，除法律另有规定外，也应适用经济合同法。因此，在众多的其他经济合同中，只要法律未规定其名称和调整范围的，其仍属无名合同。

二、确定无名合同案由的原则

无名合同的案由如何确定，看似简单，实则较难。其原因是无名合同的成因复杂，类型较多，尤其是对混合合同的案由更是难以准确确定。故有“复合合同”案由之说。确定案由实则是确定合同关系的法律特征，从而找到适于调整此类合同关系的法律，所以说确定案由是正确适用法律的必然要求。无名合同案由的确定原则与方法问题，是审判实践中需加以明确的问题。从可操作的角度考虑，可归纳为以下原则。

1、吸收原则

以合同主要内容为主，吸收次要内容，确定符合合同关系基本特征的案由。如某建筑公司承包了某集团大楼的建设工程，双方在订立的建设工程承包合同中还设定了承包方为发包方提供30％建筑材料的条款。此合同中事实上存在着两个以上不同的合同内容，其主要内容应是承发包建筑工程，次要内容是购销建筑材料的约定。选择主要内容来确定案由，体现了合同的本质特征。其他条款虽属不同于建设工程承包合同的其他合同事项，其在整个合同中占次要位置，无需在案由中体现，但吸收不等于忽视其存在，在实体处理时应一并了结。

2、类推原则

在混合合同中，无名合同内容包括了有名合同的内容，并且具备了有名合同法律关系的基本特征，可比照相应的有名合同确定案由。如图书印刷合同，其中包括排版、印刷、装订等工序，但印什么内容的图书，开本、印张、字数、印数、质量等要求均由委托印刷方提出，承印方按合同规定完成并交付图书。有的合同中约定了先由承印方垫用特定的纸张，并负责设计图书封面等条款。从整体内容分析，合同的本质特征具有承揽加工合同的属性，因此采用类推原则，将案由确定为“加工承揽合同”较为得当，在适用法律上，依照经济合同法的一般原则，比照“加工承揽合同条例”规定进行实体处理。类推原则是通用原则。但值得注意的是，类推必须把握合同关系的基本要件和本质特征，并且符合当事人订立合同所追求的最终经济目的。与可比照的有名合同最相类似，才可能类推以有名合同确定案由。类推原则的适用有利于预防裁判案件的任意性，防止发生在案件实体处理上与法律原则不相符的偏差。

3、结合原则

由两个以上独立存在的合同，可以是有名合同，也可以是既有有名合同也有无名合同相结合的合同。其案由的确定，可采用结合原则即合同连接案由并列的方式确定。这是在审判实践中常用的“复合合同案由”原则。如技术持有人与他人订立技术转让合同的同时，又以技术为投资订立了联营合同，实际上是技术转让合同与联营合同的联立形式。依结合原则，可确定案由为“技术转让联营合同纠纷”。其优点在于维持了存在于无名合同中各有名合同的独立性；结合并列的新的案由不违背当事人订立合同之目的；对案件实体处理及适用何种法律上，起了引导作用。适用结合原则，并不排除无名合同中包括不能独立存在的其他有名合同的事项，但应注意对这些事项条款存在的关注，可以同时适用吸收原则一并处理。

三、无名合同适用法律的原则

通过对无名合同的概念、类型、范围及案由的讨论与界定，与初步认识了无名合同这个“成员”不固定的庞大“家族”之后，随之带来的压力不言而喻，就是对因无名合同发生纠纷的案件法律适用问题。由于法律未规定其名称，所以调整无名合同具体的法律、法规也一定不是固有的，因此确定无名合同适用法律的一般原则是十分必要的。无名合同既然是合同，就一定具备一般合同的要素，诸如主体、标的、经济目的、权利义务内容、违约责任及合同成立条件等内容。因此在适用法律上，既应适用调整有名合同的一般原则，也应针对无名合同的抽象需求确定相适应的适用法律的原则。笔者认为，欲使无名合同在法律上找到合适的位置，使案件得到公平、公正、合理的解决，应当遵循以下原则。

1、遵循民法通则及经济合同法的一般原则

我国民法通则在第1章中规定了民事法律的基本原则，如当事人地位平等、自愿。公平、诚实信用、合法保护、遵守法律和社会公德等基本原则，是当事人在民事活动中必须遵循的法律原则，在经济生活中，当事人之间为了实现一定的经济目的，而设定权利义务，订立及履行经济合同的过程，就是民事行为实施的过程，在这一活动过程中，主体的行为必须合法，并接受法律的调整和制约，否则其行为及其后果当不受法律保护。在民法基本原则的基础上，民法通则在第4章中将合法行为要件、违法行为要件及法律保护范围简明而准确地作了规定，使调整。规范民事行为的基本原则更加具体化。当事人订立的合同无论有名或无名，首先是主体的一种民事活动，必然要主动或被动地接受民法基本原则和一般原则的调整。我国经济合同法总则的第2条规定“本法适用于平等民事主体的法人、其他经济组织、个体工商户、农村承包经营户之间，为实现一定的经济目的，明确相互权利义务关系而订立的合同”。应蜀理解为凡符合本条规定的合同即适用本法。显然无名合同自在其列。经济合同法第8条规定“以及其他经济合同，除法律另有规定的以外，均适用本法规定。”可以更加肯定地理解为除去法律另有规定的有名合同以外，符合第2条规定的无名合同，均适用经济合同法，但在具体操作上适用的应是一般原则。如总则，合同订立、履行、变更解除，违约合同责任等法律规定。

2、遵循平等、自愿、公平原则

我国民法通则及经济合同法在立法表现形式上，首先确立了平等原则。自愿原则。公平原则。这些原则的功能在于要求保障当事人在民事活动中地位平等地享有权利，自主决定权利义务内容，并负担风险。同时要求当事人在权利义务的负担上公正、合理，具有对价性。

无名合同既是市场经济的产物，也是“契约自由”的产物。当事人在订立合同过程中存在的暇疵，主观意志的局限性造成的认识错误及对合同内容合法性或违法条款的控制能力等因素，均能造成双方不能自行平衡权利义务关系的后果。法院在审理案件中，应遵循上述基本原则，确认当事人之间地位平等的横向经济关系，依法调整无名合同中违反国家强制性法律法规的事项。要充分尊重当事人自我决定的意思表示的决策性，在此基础上，只要无“重大误解”或“显失公平”的事实，或虽有某些事实发生但当事人不主张，一般不应以显失公正或公平而确认合同无效，从而体现当事人“意思自治”的完整性及风险责任承担的一般原则。正如一些学者所述，当事人是其自身利益的“最佳判断者”和“最佳维护者”。当然，对当事人行使“意思自治”或“契约自由”权利的过分任意性必须在合法的情形下加以限制。对当事人主观故意规避法律，恶意串通损害国家、社会公共利益，损害他人合法权益的行为，虽亦属当事人“意思自治”之结果，但法律的强行干预和调整也是必不可少的。普通法系的国家在立法上，对私法中的“契约自由”原则在适用上也是采用限制原则。

3、找准法律，客观、公正的审判解释原则

裁判无名合同案件首先要开展“找法”活动。

所谓“找法”是指针对个体的无名合同所设定权利义务关系的本质特征，确定适合于调整该合同关系的法律、法规、条例及司法解释等，应当说这个确定法律的过程就是。“找法”。“找法”过程适合于所有的案件，但对审理无名合同案件尤为重要。司法实践证明，大量的无名合同中无相应的具体的法律规定。因此在查明案件事实，理清无名合同内在关系，确定案由之后，“找法”是公正、公平处理案件的必由途径，找出具体可适用的法律（包括行政法规，地方性法规、行政规章等）；无具体法律，找民法、合同法的一般原则；元一般原则，找法理、学理解释。并可检索以前所判案例和可供借鉴的外国立法条文及可参考的判例。通过“找法”及对找到的法律进行研究分析，将笼统、多头、模糊、甚至相互冲突的法律进行整理寸匕较，从而选择可适用的法律，将案件框定在一定的法律调整范围内。因此探讨“找法活动”与审判解释、法律适用的密切关系之后，客观的结论应该在审理无名合同案件中得出，即“找法”是审判解释的前提；公正、客观的审判解释是正确适用法律、正确裁判无名合同案件的前提。

审判解释是“找法”的继续，是适用法律的过程。审判解释应该理解为，它是法官代表国家行使审判权，针对具体案件，凭借法官对法律的认识与理解，并借鉴审判经验与成功的案例，通过法律文书的“判理”部分，体现其对具体案件处理的司法意图，实际上，它是法官通过裁判文书，解释其适用法律的思路或意图。这其中突出体现的是法官依职能而行使其司法自由裁量权。在审判解释中不仅仅是对法律的解释，还包括对无名合同中不明条款或争议条款的认定与解释。审判解释对当事人来说十分重要。鉴于此，自由裁量、审判解释除应遵循平等。自愿／公平原则以外，还应注意审判解释的公认性及符合法律适用的一般规则，应当鼓励法官创造能够得到公认的、成功的案例。在对合同不明或争议条款的解释认定上，应注意遵循合同的整体性原则、符合合同目的性原则、符合当事人意思表示原则，作出客观公正的合理的解释。应特别注意防止因审判解释法律、解释合同的偏差和法官自由裁量权行使不当而造成不良后果。

4、采用类推适用原则

无名合同中的准无名合同和有名合同并列联立合同在适用法律、法规、规章上，一般不需要比照类推。但对于纯无名合同、混合合同及部分有名合同与无名合同联立合同采用类推原则，比照有名合同法律法规处理案件，是目前通用原则。

类推适用也称法律类推。本文所称类推，是指法院在处理具体无名合同案件时，由于法律无明文规定，则比照最相类似的有名合同的法律、法规或立法意图、法理精神，对案件作出裁判的一种方式。实际上这是通过类推适用法律，来弥补立法上调整无名合同的法律空间。在适用法律类推处理无名合同案件时应注意以下问题：

（1）法无规定或称法有漏洞，是适用法律类推的前提条件。一般说，民法通则的基本原则调整民事主体民事行为的范围较宽，订立合同的行为一般在其调整之列。但一个非常具体的无名合同案件，仅有法律基本原则是无法平衡当事人之间权利义务关系的，需要的是具体的法律、法规对合同事项的具体调整，因此类推原则具有解决法无规定与裁判案件“需要适用”之矛盾，填补法律漏洞之功能。

（2）法律关黍怯质与相类似法律的基本一致性是适用法律类推的关键。无名合同所设定的法律关系及合同事实与所比照类推的有名合同的法律、法规是否相类似，是法官通过研究、比较后判断之结果。其中法官主观意志的决定作用成份较大。因此，“相类似”的类推标准应当是客观的、具体的，具有相对应性，而法官主观意志的正确性也只能通过法律效果去衡量。

（3）类椎原则与从约原则的统一，是类推适用原则所追求的法律效果。这里涉及对“法有规定依规定、法无规定从约定”审判原则的理解与适用问题。当法律允许当事人约定，或当事人约定内容不违法时，应适用“约定从优”原则。法律类推不应调整当事人的合法约定内容，而是确认保护合法约定内容。此时类推应适用相类似法律的一般原则，而不是具体的行为或责任条款，从而限制类推适用法律的任意性。这样更有利于维护当事人的真实意思表示，以实现当事人订立合同所追求的经济目的。

篇6

关键词:土地征收;补偿;农民

中图分类号:F321.1 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)07-0033-04

土地征收补偿是指公共权力基于公共利益的目的使得被征收人丧失土地上的权利,对于原权利人应当支付的相应的代价｡我国《宪法》规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿｡《土地管理法》对于土地征收补偿的方式､范围､标准､原则等问题做出了具体的规定｡但是,现行土地征收补偿制度存在补偿方式单一､补偿范围有限､补偿标准不科学､补偿原则不合理等缺陷,亟待完善｡

一､国外土地征收补偿制度之借鉴

(一)土地征收补偿的基本原则｡在各国的土地立法中都规定了土地征收补偿制度｡1789年,法国人权宣言第17条明确规定了公平补偿的观念｡因而,“公平补偿”作为征收补偿的基本原则是毫无疑义的｡但是这里所说的公平补偿,其含义究竟是指弥补财产权人完全损失的“完全补偿”,还是仅给予“适当补偿”呢?有关土地征收补偿的原则大致有三种:

1.完全补偿原则｡该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发,认为损失补偿的目的在于实现平等,而土地征收是对“法律面前,人人平等”原则的破坏,为矫正这一对平等的财产权的侵害,自然应当给予完全的补偿,才符合公平正义的要求｡

2.不完全补偿原则｡该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发,认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性,可以基于公共利益的需要,而依法加以限制｡但征收土地是对财产权的剥夺,它已超越了财产权限制的范围,因此,基于公共利益的需要,例外地依法准许财产权的剥夺,应给予合理的补偿,否则财产权的保障将成为一纸空文｡

3.相当补偿原则｡该原则认为,由于“特别牺牲”的标准是相对的､活动的,因此,对于土地征收补偿应分情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则｡在多数场合下,本着宪法以财产权和平等原则的保障,对特别财产的征收侵害,应给予完全补偿;但在特殊情况下,可以准许给予不完全补偿｡比如对于特定财产所给予的一般性限制(其中包括对非国有空地及荒地的征收,以及对私有建筑用地超过最高面积限额的征收等),由于该限制财产权的内容在法律的权限之内,因此要求权利人接受低于客观价值的补偿,并没有违反平等原则的要求｡

纵观各国法制,关于土地征收补偿的原则各不相同,即使是同一国家,随着权利观念从权利私有化向权利社会化的转变,也有不同的规定｡但对世界整个发展趋势来看,对于国家合法行为所造成的损失,其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势,以便对人民所遭受的损失予以更充分､更完全的补偿｡

(二)土地征收补偿的范围与项目｡综观各国立法,土地征收补偿范围甚为广泛,现仅以英国､德国立法为例阐述如下:

德国土地征收补偿的范围和项目:(1)土地或其他标的物的权利损失补偿;(2)营业损失补偿(即原财产权人在职业､营业或履行其应负的任务所受的暂时的或持续的损失);(3)征用标的物上的一切附带损失补偿｡

英国土地征收补偿的范围和项目是:(1)土地(包括建筑物)的补偿;(2)残余地的分割或损害补偿;(3)租赁权损失补偿;(4)迁移费､经营损失等干扰的补偿;(5)其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的费用､权利维护费用等)｡

由上可见,各国土地征收补偿的范围,除土地补偿外,大多将残余地损害､营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围｡

(三)土地征收补偿的标准｡在上述补偿项目中,每一项目的补偿标准如何确定,是补偿制度的又一重要问题｡现仍以英国､德国的补偿标准为例:

英国土地征收补偿标准是:(1)土地(包括建筑物)的补偿标准为公开市场的市价,并且不得因征收而给予被征收入救济或其他优惠;(2)残余地的分割或损害补偿标准为市场的贬值价格;(3)租赁权损失补偿标准为契约未到期的价值及因征收而引起的损害｡

德国土地征收补偿的标准是:(1)土地或其他标的物的权利损失补偿标准为土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值;(2)营业损失补偿标准为在其他土地投资可获得的同等收益｡

由上可见,各国(地区)制定的补偿标准一般都以市价为准,使被征收人既无法获取暴利,也不致遭受损失,实属公平合理之补偿｡

(四)土地征收补偿的方法｡各国土地征收补偿一般以现金补偿为主,但考虑到目前现金补偿在土地价格评估技术不足和地价狂涨的情况下,被征收人领取的补偿费根本无法维持其原有的生活水平,各国也例外地规定了一些现物补偿｡例如,日本的土地征收补偿方法,除现金补偿外,还有替代地补偿(包括耕地开发､宅地开发,即在土地被征收人的要求下,土地需用人另造耕地和宅地以代替补偿金的部分或全部)､迁移代办和工程代办补偿｡又如,德国的土地征收补偿方法,除现金补偿外,亦有代偿地补偿､代偿权利的补偿｡这些例外补偿不仅可以促进土地资源的充分利用,还可以减少政府筹措资金的困难和人民的不满情绪,可谓改变补偿方式单一化的有效措施｡

(五)土地征收补偿的程序｡西方各国都意识到土地征收补偿程序的重要性,精心设置了本国的土地征收补偿程序,其中具有代表性的有三种类型:一是以美国为代表的司法主导型程序;二是以日本为代表的行政主导型程序;三是以法国为代表的行政､司法并重型程序｡

二､我国现阶段土地征收补偿制度

1.补偿原则｡(1)征收土地的补偿费是补偿或补质的,而不是地价;(2)按照被征收土地的原有用途补偿;(3)依照法定标准予以补偿｡

2.补偿项目及支付对象｡补偿包括向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费,向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费,向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费｡需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用｡

3.补偿､安置费用标准｡(1)土地补偿费标准是耕地被征前三年平均年产值的6～10倍;(2)征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口计算｡每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征前三年平均产值的4～6倍｡每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前三年平均年产值的15倍;(3)至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准,按各省､自治区､直辖市的规定执行｡

4.土地征收补偿程序｡主要分行政程序和争议解决程序｡其中行政程序具体包括如下步骤:(1)市县政府拟定征收土地方案,内容包括征收土地的范围､地类､面积､权属､土地补偿费和安置补助费标准,需要安置人员的安置途径等;(2)由市县政府持有关文件,逐级向有批准权的政府(国务院或省政府)提出征地申请;(3)有批准权的政府批准征地申请;(4)市县政府组织实施｡内容包括:1)在收到征地批准书后,将批准书有关内容予以公告;2)被征收土地的所有权人､使用权人向政府土地行政主管部门办理补偿登记;3)市县政府根据经批准的征收土地方案,会同农业等部门拟定征地补偿､安置方案,并予公告,听取意见;4)组织､实施征地补偿､安置方案;(5)市县政府支付补偿安置费用｡征收土地的各项费用应当自征地补偿､安置方案批准之日起三个月内全额支付;(6)交付土地｡而争议解决程序的主要内容是:1)对补偿标准有争议的,由县级以上地方政府协调;协调不成的,由批准征收土地的政府裁决｡征地补偿､安置争议不影响征收土地方案的实施;2)因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿､安置方案进行补偿､安置引发争议的,由市､县政府协调;协调不成的,由上一级地方政府裁决｡征地补偿､安置争议不影响征收土地方案的实施｡

三､我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题

1.法律框架不完善

由于土地征用事关被征收土地权利人的利益和国家关于农村土地的基本国策,因此,宪法以及关于民事权利的基本法应做出规定｡《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围､界限､方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定｡这种只强调授权､不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权､制约政府权力的制度,容易造成权力滥用｡

2.土地征收补偿标准过低

我国的土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差､土地位置､地区经济发展水平､土地市场交易价格､人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值｡低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益｡

尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则､降低土地配置效率､延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本｡现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平｡

3.我国土地征收补偿范围少

征收补偿主要是土地补偿费､劳动力安置费､附着物补偿费等｡我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害､营业损失和租金损失等间接损失｡因此,征地补偿内容不完整｡

4.征地过程不透明

国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查､征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的｡目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征､应征多少､补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解｡

5.失地农民的社会保障制度落后

我国农村推行以来,国家事实上很少或不再承担农村公共物品提供的责任,农民的社会保障转由村社承担,而村社则以向其成员分配集体所有的土地来体现对农民的保障｡于是,土地便成为既要保证农民就业又要提供农民基本保障,而且越来越多地转向以承担农民的生存保障功能为主｡在征用土地过程中,农民失去了土地也就是失去了基本保障｡失地农民为了维持生活,转而希望政府能为他们未来一段时期的生存提供一个可靠的保障,而农村的社会保障体系至今仍未有效建立起来｡由于政府没有将失地农民纳入社会保障范围,失地农民也就只能关注眼前利益｡

四､完善土地征收补偿制度的主要思路

(一)完善我国土地征收补偿制度应遵循的原则

世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的土地征用补偿制度,同时也形成各自不同的原则,如日本的“正当补偿”原则,美国的“合理补偿”原则｡在我国实践中,有“相应补偿”或“适当补偿”原则的规定,但补偿标准较低,补偿利益不及损失利益,这与我国目前的国情密切相关｡虽然我国经济基础还很薄弱,但是给予更充分､更完全的补偿,同时又能合理配置资源､监控权力是不可逆转的大趋势｡因此,应借鉴大多数国家和地区的做法,提高征地补偿标准,以市场作为基础,将土地补偿费､青苗及建筑物､构筑物补偿费､残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格,实行公平补偿｡在公平补偿原则下,征用补偿金应包括两部分:土地的市场价格和相关补助金｡土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下,在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格｡相关补助金是指因征地而导致搬迁费用､青苗损失费以及为安置失地农民的一些费用｡这是因为在我国农村,集体土地具有多重功能,即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能,农地所有权的市场价格要体现这三重功能,这样才能切实达到有效补偿的目的｡

(二)完善我国土地征收程序的具体设想

1.严格界定公共利益与公共目的,限制征地的范围

世界上许多国家对公共利益的列举式说明值得我们借鉴,即将以公共利益的名义进行建设项目才可以视为是以公共利益为目的的,除此以外的任何建设项目都不得以公共利益和公共目的为名行使征地权｡明确公共利益内涵,有利于严格区分国家公益性目的用地和以营利为目的的经营性用地,对于公益性用地实行征收,对于经营性用地实行市场交易｡

2.提高土地征收补偿标准

我国现行土地征收补偿标准既不反映市场价值规律,也不能保证农民生活水平恢复到征地前的水平,这使征收补偿制度存在许多与时代节奏不和谐之处,在实践中产生了许多矛盾和冲突｡针对土地征收补偿中,存在着补偿标准非市场化及补偿标准过低､损害被征收人利益的情形,从目前实际出发,现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法｡所谓“征地综合区片价”,是在考虑农村集体土地存在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上,由土地原用途价格和社会保障费用两部分组成的土地价格,其中土地的原用途价格要充分考虑土地承包经营权､土地产值､土地区位､当地经济发展水平等因素;社会保障费用要保证为被征地农民建立社会保障体系｡前者通过土地评估确定,后者根据当地群众生活水平和社会保障实际需要确定｡随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高｡这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素｡

采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平｡

3.细化补偿项目,扩大补偿范围

我国土地征收补偿仅限于土地补偿费､安置补助费､地上附着物和青苗的补偿费,这与国际通行做法相差甚远,也不能满足农民的实际需要,因此有必要对现行土地征收立法进行修改｡应从我国实际出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余地分割损害､正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定､可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯｡这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行｡

4.灵活运用多种征收补偿方法

除现金补偿外,我国也可学习日本､英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式｡这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握｡可以考虑采取以下补偿办法:

(1)货币安置｡包括一次性货币安置､分期和终身货币安置｡一般而言,分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益,农民从心理上也更有安全感｡

(2)农业安置｡在土地调整空间比较大的地方可以采用这种方式,即给以被征地农民相当数量或者质量的土地,仍然以农业方式进行利用;或者转换为其他农业方式,保证其生活水平不下降｡

(3)留地安置｡征地后安排农民生产生活有困难的,允许村集体经济组织按照土地利用总体规划确定的用途,拿出一部分土地投资入股､兴办村办企业､发展第三产业或招商引资｡所占土地只办理占用手续,不办理土地征收手续:也可以按照土地利用总体规划确定的用途,在土地统一征收后,将一部分国有土地给被征地的农村集体经济组织使用,用于发展农业生产或从事多种经营｡

(4)土地或征地款投资入股安置｡也称为债券或股权补偿｡对于综合效益周期长,收益稳定的重点能源､交通､水利等基础设施建设征地补偿,可以发放一定数量的土地债券作为补偿安置,或者以土地补偿费入股参与经营,以保障和维护农民的利益｡农民作为集体的一员,享有的土地承包经营权和收益权不会因为土地征收而剥夺｡土地被征收后,土地补偿费作为股份公司或股份合作社的基本财产,由股份公司或股份合作社的管理者经营管理,农民按原承包土地的权益比例享有出资者即股东权益｡

(5)企业补贴安置｡因建造乡镇企业被征地后,如果没有提供给农民进厂工作的机会,就应当给农民适当的生活补贴作为补偿安置｡由于企业补贴与企业经营密切相关,所以与土地或征地款投资入股安置相同的是,被征地农民同样面临潜在的企业经营不善而带来的市场风险｡

5.完善土地征收补偿程序

借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下:

(1)前置程序｡除国防､交通､水利､公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请｡

(2)征收申请与审批程序｡由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会｡批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告｡公告后,被征收人禁止实施改变土地用途､抢栽抢建等行为｡同时,征收土地价格也被固定下来｡被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提讼｡

(3)补偿裁决程序｡在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决｡对裁决不服的,可以申请复议或提讼,但不影响征收继续实施｡复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放｡

(4)土地征收完成｡具体可分为如下步骤:1)土地征收补偿费发放｡需用地人应当在裁决之后一定期限内支付征收补偿费用;逾期支付的,除有正当理由外,征收决定失效｡被征收人拒绝受领的,需用地人将征收补偿存入市县土地行政主管部门设立的保管专户｡土地补偿费用发放后,征收客体的权利发生转移｡但是在未办理登记之前,需用地人不得处分其权利｡2)限期迁移｡被征收人在收到征收补偿一定期限内,应当迁移完成;逾期不迁移的,由市县政府土地行政主管部门或者需用地人按照《行政诉讼法》的规定,申请法院强制执行｡3)办理权利登记｡

6.建立和完善失地农民的社会保障制度

改变以往“挖农补工”的政策,反哺农村农业农民,是我国工业化发展进入中后期的必然要求｡国家要担负起建立农村社会保障制度的责任,逐步加大对农村社会保障制度建设的投资,建立起与我国经济社会发展水平相当的农村社会保障标准｡政府还要在政策､资金上向农村､农民倾斜,加大对农村基础设施､农村教育的投入力度,加快农村经济的发展,为农村社会保障奠定经济基础｡可以允许村社以土地入股的方式参与国家基础设施建设,把各种基础设施项目产生的､长期有保证的收益以股息的方式返还给村社作为专门的社保资金｡允许村社土地以租赁方式参与工商业开发,把回收的租金用于建立农村社会保障体系,同时,国家还可以在征地过程中建立“无地农民社保基金”｡

参考文献:

[1] 陈泉生.海峡两岸土地征用补偿之比较研究[J].亚太经济比较研究,1998(3).

[2] 郭洁.土地资源保护与民事立法研究[M].北京:法律出版社,2002.

[3] 周大伟.美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例[J].北京城市规划,2004(1).

[4] 汪辉.城乡结合部的土地征用权与征地补偿[J].中国农村经济,2002(2).

[5] 王书娟.论我国土地征收补偿制度之完善[J].行政与法,2006(7).

[6] 曾超,赵勇奇.对我国土地征收补偿制度问题的思考[J].中国土地使用制度,2006(1).

[7] 钱忠好,曲福田.中国土地征用制度：反思与改革[J].中国土地科学,2004(10).

[8] 吕丽丽,董彪.我国土地征收补偿制度的缺陷与完善[J].资源行政管理与法制建设,2006(5).

Deficiency and Perfection of the System of Compensation on expropriated Land

HE Xue-mei, JU Hai-long, SHEN Xiao-min

(Commercial College, Guangxi University, Nanning 530004, China)