农村土地流转法范文

导语：如何才能写好一篇农村土地流转法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

土地是决定社会发展的重要资源，是民生之本、发展之基。加快农村土地流转，走适度规模经营之路是适应现代农业发展和促进城市化发展的必然要求。文章以重庆沙坪坝区为例，分析现状，剖析缺陷，提出只有建立和完善严格保护农民利益的土地流转长效机制，创造与此相适应的符合农村土地流转的法治环境，才能实现农户保障与农村经济发展的良性互动。

关键词：城镇化;土地流转;社会保障

中图分类号：C91332 文献标志码：A 文章编号：

10085831（2015）04014807

农村土地流转是城市化推进中按照产业化和现代化的要求优化配置土地资源的重要举措，是实现农业集约化、规模化经营的有效形式。农村土地能否有序流转是建设社会主义和谐新农村工作中一项具有创新意义的大事。从长远看， 农村剩余劳动力向二、三产业转移是一个必然趋势，通过农地流转实现农业规模化、集约化经营，是促进农业结构调整、提高农业规模化经营水平、提高农业增效、促进农村工作稳定的重要途径，也是深化农村改革、加快城市化进程、实现城乡一体化的重要突破口。作为中国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市土地流转颇有成效，为实现农业生产的适度规模经营打下了坚实基础。但是随着城市化进程的加快，存在的问题也比较突出，如政策引导操作性不理想、流转程序不规范、流转数量有限、社会保障机制有待完善。这些问题在一定程度上制约了土地流转的纵深发展。本文以重庆市沙坪坝区为例考察农村土地流转情况，剖析其缺陷，明确加快土地流转的总体思路及主要任务，建立和完善严格保护农民利益的土地流转长效机制，探求城乡统筹背景下土地流转过程中农民分享土地增值收益的路径与实现机制。

一、农村土地流转情况概况――以重庆市沙坪坝区为例

重庆市沙坪坝区作为一个文化大区，教育科技优势明显，自然资源富集。辖区面积396平方公里，其中农村集体所有的农用地总面积23.3万亩，常用耕地面积12.96万亩，家庭承包经营的耕地面积11.9万亩。现设24个街道园区，其中8个镇4个街道涉及农业农村工作，辖86个行政村，1 294个村民小组，农村人口13.8万，家庭承包经营的农户43 000户。沙坪坝区政府深入贯彻落实国家各项惠农政策，大力加强对农村土地承包经营权流转配套扶持政策，每年投入“三农”资金数亿元，积极探索符合当地实际的土地流转模式，按照“政府引导，产业化开发”的思路，相继制定了一些扶持土地流转的政策和服务办法，大力发展都市农业，推广农业科技，提升农业生产机械化水平，完善农业社会化服务体系。随着全域城市化的推进，农业结构调整不断深化，农业产业化进程明显加快，土地流转趋势加快。2012年全区新增土地流转面积3 600亩，比上年同期增长3%，规模化经营率达38%;2013全区新增土地流转面积2 900亩，规模化经营率达40%，施行适度规模经营的耕地面积5.07万亩，规模经营率达到了39.11%。30多家农业龙头企业、合作经济组织、城市有实力的公司先后参与土地流转，实现年产值约11亿元的规模化经营市场，大多数流转双方都实现了共赢，农民获得了较多的非农就业机会，职业多样化趋势明显，同时农用地的使用也呈现出向规模经营集中、向现代农业规模化方向发展的良好态势。

（一）现状与特点

第一，流转主体多元化。土地使用权流转已不局限于最初的农户之间进行转包和租赁，农户和企业之间的流转也较为普遍。通过对沙坪坝区100户农户农地流转意愿进行的调查发现，其中81.12%的农户愿意参加流转，在愿意流转土地的农户中，20.79%的农户愿意流入土地，农户的土地承包经营权供给与需求之间呈良性互动趋势，而且随着土地流转市场日益成熟，加之信息渠道畅通，土地流转逐渐由零散性向规模化转变，一些社会工商企业、农业龙头加工企业、合作组织、种植大户等参与了农村土地流转，按照标准化集中连片开发，打造特色规模经营，如生态养殖、绿色蔬菜、农产品开发等项目。重庆西部新城农业生态园已初步建成了2 000余亩农业综合开发项目工程，成立了组培和工厂化育苗中心、容器苗标准化生产区、水生植物生产区，各种项目齐头发展。通过这些生态化基地的规模化集约化经营，全区农业呈现出生产发展、收入增加、生态改善三大效益同步提高的可喜局面，朝着特色化、产业化方向迅速发展。

第二，集体调整用途，鼓励开展土地集中成片流转，倡导开展土地规模经营。区农业水利局牵头，建立了土地流转网络信息平台，畅通各种渠道，多方聚集资金，统筹安排进行规划。通过资源整合及时进行沟通，农户、承包者和政府的收益得以稳定，实现互惠互利，为开展综合整治、规模化经营提供了保障。针对土地抛荒、撂荒现象，制定土地流转代管政策，外出打工农户可以通过村集体经济组织或流转服务合作社托管承包土地，由其代为统一经营，对托管的承包土地，托管组织可以按制度代为对外流转。在开展流转工作中，首先保证土地流转市场价格反映土地的真实性，价格合情合理。同时规范流转合同，统一要求使用土地流转合同书。土地流转后，绝大部分流转土地仍保持了农业生产，种植业和养殖业分别占到76.09%和16.17%，如白市驿镇1 000多亩流转土地，主要用于生态农业开发建设，发展优质经济作物、反季节作物等粮油、蔬菜及果品种植业等高附加值农业。部分村将农民承包的田地用于养鱼、种植蔬菜，然后再发包给农民经营。土地承包经营权流转的数量与区域经济的发展成正比，入驻企业带动农户增收。土地集中流转极大地推动了土地成片开发，带动了农业产业升级，实现了效益的最大化，规模化经营初显良好态势。

第三，流转机制灵活，鼓励企业实行“工业反哺农业”，积极参与农村土地流转，走产业化与规模化经营之路，通过土地流转实施地企共建，进行农业综合开发。沙坪坝区曾家农业园区引进高地实业公司、国泰实业公司和荣达集团入驻，企业实行公司、基地、农户相结合的复合模式，有效带动了农户发展产业化经营，形成了一条完整的产业链条。3家企业进驻后在曾家白林、农安、虎峰3村租地9 000余亩，仅2008年就向这3个村、20个社、1 160户农民支付当年土地租金513万元。其中国泰实业公司租地3 000余亩，每亩按900斤黄谷计价，年付租金120多万元。荣达集团实施农业综合开发，租地1 800多亩，按照田900元/亩、土600元/亩、荒山200元/亩，每年支付租金130多万元，原租地的青苗补助也全部兑现，且安排农民到企业务工，解决其土地流转的后顾之忧。龙头企业、种养殖大户和专业合作社等多种形式的联合与合作转变，带动上万农户增收，年产值已达数亿元，实现

了一定的规模效益，同时二、三产业也得到了快速发展，形成了村企共建、互利共赢的局面。

第四，加强机构建设，规范流转程序。沙坪坝区设立专门的确权颁证领导小组办公室，切实开展农村土地确权、登记和颁证工作，及时收集土地流转信息，搭建土地流转服务平台。根据各镇上报备案土地，加强土地流转业主的实力审核，通过对相关农镇街确权颁证工作的督导检查，及时监督解决镇街的工作经费落实问题，及时解决工作中出现的新问题，及时进行相关的政策指导，规范协调土地流转行为，有序推进农村土地承包经营权确权工作。

第五，成效明显，农业规模效益提升。近年来，一些企业包括外商以及个体大户把农业作为新的经营领域，在沙坪坝区投资兴办农业企业，并开展农业基础设施建设，进行能源开发。加大对公路、河道沟渠等基础建设的投资力度，改善了农业生产环境，建成了独具特色的重庆西部新城农业生态园，在空间上形成了集体建设用地的重新布局和流转。鉴于土地流转前抛荒现象比较严重的情况，荣达集团租用了几百亩荒山，种植名贵苗木900多亩，修建5 000平方米的温室大棚。通过土地流转及第二、三产业的发展，地尽其用，带动了农业转型升级，同时农户还有机会选择在就近企业或在流转土地的公司实现就业，农村剩余劳动力得到安置，并有较为可观的经济效益。以曾家一农户为例，土地流转前2亩多地年收入3 000多元。土地流转后每年可获得土地转让费3 000多元，夫妻两人就近打工1年能收入4万多元，经济收入明显得到改善。歌乐山镇天池村1亩土地的流转价格已达到1年3 000元，比农民自己耕种收入高出一倍多，农业规模效益的提高使农村社会更加稳定。

（二）存在的问题

从目前情况看，沙坪坝区土地流转总体健康、有序。土地流转在切实维护农民土地承包经营权的基础上，更多的农民不再被束缚在现有土地上， 土地增效、农民增收，现代农业发展呈现良好的态势。但仍存在一些问题，如宣传工作还需加强，流转规模较小，流转比较分散，规模化经营程度低，与城乡统筹发展的新形势、现代农业的新发展等仍有一定的差距。

第一，土地承包经营权流转宣传还需加强。目前沙坪坝区在土地流转方面做了大量宣传工作，如加强业务培训和宣传，对镇街分管领导和从业人员开展土地承包和流转方面的法律、法规和政策培训，从思想上高度重视土地流转。但从效果看，宣传工作还需加强。特别是随着粮食定购、提留统筹、农业税的取消、粮价持续上涨，承载于土地上的各种负担消除;生产资料优惠、城市支持乡村、工业反哺农业等各种惠农政策的实施，农民保留土地承包经营权负担减弱，其土地价值明显提高;加上农民本身对土地根深蒂固的依赖情结，如果宣传工作不加强，农民对相关的土地政策不了解，对土地流转的方式、流转合同的签订解除、流转纠纷的解决途径等缺乏认识，搞不清土地经营权流转与其他社会保障权利的深层次关系，势必会对土地流转心存顾虑，担心政策不稳，土地转包之后会丧失土地承包经营权，或对土地流转的期望值很高，即便土地荒芜、土地比较效益较低，也不愿意放弃土地承包经营权轻易同意流转，对土地流转的积极性不高，从而影响土地流转相关政策的实施。

第二，政策引导操作性不理想。虽然相关部门出台了鼓励流转的文件，但没有出台具体政策，相关的扶持配套政策相对滞后，相应的激励政策配套相对缺乏，难以调动生产大户规模经营的积极性，阻碍了土地流转工作的推进。由于缺乏集体土地流转的奖励政策和鼓励政策，一些农民觉得流转收益不高，不愿流转土地发展规模经营，或担心流转之后，土地的权益无法得到有力保障。一些受让方没有中长期规划盲目地参与，市场化运作意识较弱，过分依赖当地政府的扶持政策，不充分考虑市场风险、自然灾害、技术风险、资金投入、流转收益等因素。另一种情况是为了取得较高的经济效益，必须增加对使用土地的资金和技术投入，而增加投入提高回报，又必须要有一定的使用年限作保证。短期内回报低、见效慢、风险高，很多受让方不愿短期流转，大大影响了该区土地流转规模和流转效益。

第三，流转程序不规范。土地经营权流转过程中出现的诸如不规范的机制、简单的流转方法、缺乏约束的随意流转、滞后的配套服务等问题，都会直接损害农民的切身权益。流转过程中相关部门没有及时审查、备案，一些农户法律意识淡薄，自我保护意识差，缺乏市场交易规则意识，不遵循一定的程序和履行必要的手续，不按照标准合同签约来规范双方的权利义务，很多仅仅采用口头协议或私下协商的方式，即便签订书面合同，往往也存在内容不完善、标的物不明确、权责关系混乱、未约定土地用途和流转期限、违约责任划分不清等问题，造成了大量纠纷与矛盾，而且因为合同不规范，随时中断合同的现象也屡有发生。如农户意识到土地增值，借合同不规范便想索回土地经营权，而业主已经投入了较多资金，退出亏损很大，不愿退回土地，由此引发矛盾。据资料显示，土地流转过程中经过规范的申报、登记、签证、备案等程序的土地流转所占比例不到25%。虽然沙坪坝区目前已统一要求使用土地流转合同书，但书面合同很少经过有关部门公证，加上农地在农户间自由流转时，大多还是口头协议，保障力度弱。流转程序的不规范必然阻碍土地流转。

第四，社会保障机制不甚完善。土地是农民安身立命之本，土地转出后就意味着生活保障的丧失。以沙坪坝区为例，失地农民的就业、养老、医疗等保障问题，依然是影响农村的瓶颈。失地农民社会保障缺位，失去了长远生计的社会基础;农村社会保障范围窄、标准低，农民无法享受养老保险以及医疗保险，而目前的货币安置或补偿也仅能满足最低的生活需求，不能有效解决养老、医疗保险等保障问题;就业保障制度不够完善，土地流转后缺乏信息引导、技能培训、法律扶持等方面的帮助;失业保险保障缺位。截至2012年11月沙坪坝区新增土地流转面积3 600亩，比上年同期增长3%。2013年全区新增土地流转面积2 900亩，呈下降趋势。究其原因，与流转机制不健全、土地流转工作的各项政策措施难以落到实处和经费难以到位等因素有较大关系。

二、农村土地流转的发展方向与建议

法律以保障权利实现为己任，土地流转过程中暴露出来的问题，制约了农村经济发展及社会稳定，如何有效兼顾公益与私益、公权与私权，保证农民依法享受土地带来的合法收益，是稳妥推进农村土地流转制度改革的关键。基于实证和理论分析，笔者从健全农地流转相关法律法规、健全农地流转市场机制、完善农村社会保障体系、发展农村土地流转服务等方面提出完善和创新的路径。

（一）健全农地流转相关法律法规，以制度作保障

农民自身权利保护意识的觉醒是其权利得到保障的前提，制度的完善是其利益得到保障的重要条件。只有通过完善农村土地流转配套规定，修订土地管理法与农村土地承包法等法律冲突的部分，健全农村土地承包经营权流转办法，才能真正维护双方的合法权益，化解各种矛盾。

第一，明确集体土地所有权主体。确认现有的农村土地产权并落实分户到个人，对集体土地的使用年限、用地性质、权利转让与继承收益分配等予以配套性规章和政策细化[1]。将目前村、村民小组和乡镇三种农民集体所有改为村民委员会范围内的全体农民共同所有，明确农民集体组织为农村土地的产权主体，明确限定农地的产权边界，加强并完善土地确权工作，完善民主监督机制，坚持重大事项集体研究决定，土地流转之前农民有权利被告知，在制定流转价格的具体方案时有权利参与，有机会参加听证会，有权利表达意见及合理的诉求，保障农民享有谈判权、参与权，杜绝暗箱操作。

第二，健全农民承包经营权权能。忽视农民主体利益、过度行使政府行为会导致农民权利遭受剥夺的风险[2]。在现有制度的限制下，具有强制性质的农地征收与农地使用权长期转让，是农民土地权益流失的主要过程与方式[3]。必须理顺土地所有权和土地经营使用权之间的关系，政府只能充当监管者和服务者的角色，应赋予农民土地流转的主体地位。在充分尊重农民意愿的基础上，以自愿、有偿为原则，妥善组织和实施农村土地流转，保障农民的土地使用权、收益权、处分权。

第三，完善法律保护制度。一是从物权的角度对流转双方主体的权利给予充分的保护，对返还原物、恢复原状、赔偿损失等民事责任和相应的侵权责任以及相应的救济手段作出明确规定，完善土地保护制度，避免社会冲突的发生或激化;二是建立公平高效的法律援助机制，健全失地农民保障的法律、法规。从长远看，为了效率和正义，政府必须简化这些相互依赖的法律关系。成功与否取决于政府能否降低流转成本。例如，有时只要支付相应的费用，政府就会给其合法的土地所有权。然而，当流转成本过高也会使双方的利益受损。假设1块土地在5年中被非法转让了5次，最后外国买家终于买下并建了大楼，而这个建筑由大量的银行贷款担保，因为存在很多资金问题，政府需要收回这块土地，鉴于当事人众多、法律关系复杂，如果没收是否能做到效率与公平？怎样处理[4]？面对这样的纠纷，只有建立公平高效的法律保护制度，平衡私人利益和公共利益之间的关系，才能切实维护社会整体利益。

（二）建立健全农地流转市场机制

第一，利用有利政策引进各方力量投入农业综合开发。为贯彻落实十八届三中全会精神，推进农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点工作，2013年，重庆市出台了《农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点工作方案》，鼓励引进农业综合开发、农业高新技术、推动现代农业发展和促进农民增收。在保障家庭经营主体地位的基础上，采取多种方式优化农村土地资源配置，加快家庭经营向采用先进科技和生产手段方向转变，统一经营向发展农户联合与合作，分散经营优势与统一经营和服务优势相结合。应重视改善农户的非农就业能力，增加农户收入的非农性来源，避免土地均分导致的小规模经营降低农户的禀赋效应，推动农地的流转与集中[5]。近年来国家出台了一系列支农惠农政策，如提高粮食最低收购价格、增加农民种粮补贴、增加农业机械购置补贴等。应充分利用当前国家的政策来扶持吸引企业对流转农地进行规模化经营。可以借鉴美国将一些企业聚集在一起而设立“企业区”，作为促进经济发展的工具，专门帮扶、振兴缺乏投资或收益较低的地区[6]。各方力量投入农业综合开发以推动土地流转。资金筹集之后必须合理运营，加强监管，防止挪用，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用，规范各种补贴的发放制度，切实保证各种农业补贴真正用于农业的综合开发。

第二，培育和发展流转中介组织和服务机构。在建立土地承包经营权流转交易平台的基础之上，通过市场与国家立法和政府行政干预相结合的方式，由政府牵头在土地管理部门指导下建立或鼓励民间组织建立农地流转市场服务中心、农村土地流转合作社等中介服务部门，为流转双方及时提供土地流转情况、相关法律法规，指导双方签订合同，及时处理矛盾纠纷，协调各方利益关系[7]。同时通过出台农地流转中介组织管理条例，明确界定农地流转中介组织的职责、执业人员标准以及职能，规范土地流转程序和形式，明确双方权利和义务、违约责任，以中介服务促进土地合理流转，引导农地流转的方向和发展农地经营规模。目前较为普遍的服务机构包括土地流转服务中心、土地银行等。以美国为例，土地银行的主要资金来源是利息、罚金、违约金、不动产税、销售等费用，以及来自联邦社区稳定委员会（NSP）、环境保护机构（EPA）的资助。其权力包括：（1）采购、接收、转让、持有、管理和租赁不动产;（2）从事执法和公害治理（包括拆除）;（3）收购管理未被利用的财产和被没收的土地;（4）采购拖欠物业税留置权证书;（5）发行债券，申请拨款、贷款和借款。以Cuyahoga县土地银行为例，其提供了许多创新的政策和项目：提供社区花园的空地;与国际中心合作为移民提供修复的房屋;为受伤的伊拉克战争的退伍军人提供修复的房屋;为一个被监禁的父亲提供一个重新工作前的培训计划 [8]。

第三，加大扶持力度，实现规模化、集约化经营， 提高农地使用效率。土地流转的目的是扩大土地规模经营，进而推动经济发展、农业技术进步、劳动力流动，以此带动城市化发展。制定财政、税收、保险、户籍、教育和社会保障等系列扶持政策来激发政策推动和市场拉动的双重效应。一方面，政府出台相关政策鼓励和支持外出务工的农民带技术、带资金回乡创业，同时加大专项资金、补贴的投入。通过建立“土地银行”和债券或股权补偿、保险补偿，将土地集中起来流转给种植、规模经营大户以增强土地的融资能力，进而盘活资金;建立农业保险制度，分散企业面临的市场和自然风险。同时充分发挥财政资金的导向和杠杆作用，在用足用活国家、省市关于农村土地流转的各项优惠政策之上，进一步争取政府对资金的支持投入，加快农地流转的速度和广度。

第四，合理分担流转风险。流转双方可以直接通过共享协议分担由资本或设备带来的费用。在一个新的农场运营过程中这样的投资经营会降低成本的潜在损失风险，以及与操作相关的财政负担输入。税收优惠项目也可以提供额外的刺激吸引土地所有者参与风险分担结构。采用降低或分层次的条款可以给接收方提供一个巨大的优势，减轻接收方的风险负担，尤其是当他们的业务仍处于早期阶段时间降低资金压力[9]。风险的防控离不开市场机制的保障，应建立农地流转入市的市场定价机制，逐步形成灵活的土地使用权流转市场，使流转成本得以降低，保证生产要素的优化配置。

第五，建立规范的管理实施细则，强化监督管理。政府应在管理、宣传、评估、谈判和监督等方面发挥积极的作用，通过建立土地流转监控体系、公告登记查询制度、责任追究机制、流转程序等规章制度，进一步完善土地流转法规，建立规范化、法制化的农村土地流转市场。具体而言，一是加强农村土地监察制度，健全群众举报查处机制，监督土地流转的行为是否是农民意思自治的表示，监督土地的使用是否合理合法，对违规改变土地用途进行商业开发且严重破坏土地的违法行为给以严厉制裁。引入公开、透明的竞价、招标方式，确保土地流转行为的合法合理和土地流转价格的公平公正，培育良好的土地流转环境;二是建立流转项目档案，规范土地流转行为。实施村、乡镇、区县（ 市） 实名制登记造册并及时掌握流转土地数量结构、流转土地实际用途、农户就业意向、农户生活现状、流转资金分配去向等基本情况，构建全方位、多元化的流转主体利益沟通和诉求渠道;三是完善合同签订的相关程序，通过签订规范的土地流转书面合同，办理报批、备案等手续来明确土地流转的形式、数量、期限、条件以及双方的权利、义务和责任;四是加强流转收益监管，资金管理规范到位。定期或不定期地对财务进行审计，着力监管政策扶持涉农资金的使用;五是建立完善土地流转纠纷解决机制，采取协商、申诉、调解、仲裁、诉讼等多种途径，建立健全农村土地承包纠纷的调解体系[10]，保障土地所有者、承包者和经营者多方的合法权益。

（三）建立健全农村社会保障体系，有效推动农地承包经营权流转

农地流转后如何保障农民可持续生计的问题是土地流转工作的重中之重。随着城市化进程的加快，城市人口增加、耕地面积减少，由此形成的诸如就业压力、环境污染、收入分配等矛盾将更加凸显，必须正视这些问题给经济全面、协调和可持续发展提出的严峻挑战[11]。在城乡二元分割的局面下，社会保障体系突显城乡分割的状态，农民和城镇居民在身份上的差异造成其权益无法均等化。因此，应加快促进城市一体化社会保障体系的建设，开拓农村劳动力就业新渠道和农村内部增收的新空间。

第一，协调农村土地流转收益与风险之间的关系，将土地保障与城市的社会保障制度相衔接，加快农村剩余劳动力向工业、服务业等非农领域转移。切实保证农民因为土地流转而失去土地承包经营权后，在自身没有新的就业渠道和其他生活资料来源的情况发生时， 社会保障机制能发挥应有的作用。

第二，完善最低生活保障。参照本地城市最低生活保障水平，适当提高生活补助费和养老金标准，并逐步建立正常增长机制，让农民感受到实实在在的利益。重视农民的住房权，运用补偿安置价格评估机制，因地制宜地实行货币安置或还房安置;针对不同情况，实行有差别的保障制度。在安排基本生活保障时，按照年龄特征、要求结合实际情况予以考虑。已处于劳动年龄段以上的人员可直接实行养老保障并建立个人账户与社会统筹相结合的制度;未达到劳动年龄段的人员可按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。对征地时处于劳动年龄段的人员按当地测算标准予以缴纳或不分年龄实行统一的缴费标准，也可按年龄分档缴纳基本生活保障费为个人账户筹资。

第三，建立养老保险、医疗保障制度。相比城市，农村地区的老龄化程度、贫困人口以及养老保险的形势更加严峻，只有解决了农村养老的后顾之忧，才能有效解决中国区域经济发展不平衡和城乡二元经济结构所形成的发展差异[12]。可采取“个人缴费，集体补助，政府补贴”的原则，多方筹集资金，完善管理、运作模式，逐步实现城乡养老保险、医疗保障制度并轨。

第四，建立长效的就业服务制度，提升农户维持可持续生计的能力。土地流转之后，农民特别是适龄的农民客观上需要从农业转向其他行业，为其提供受教育和培训的机会是解决其生活来源、加快其生产生活方式转变的重要保障。必须建立失业保险和救助制度，适当取消就业政策中不合理的限制性规定， 让失地农民享有和城市居民平等的就业机会。此外，还可以开设一些专项支持项目，如建立农村企业家培育项目，鼓励农民工返乡创业;在粮食直补政策中开设专项资金，设立种粮耕地流转专项支持项目，维护国家粮食安全;设立撂荒耕地流转专项支持项目，防止土地撂荒[13]。

土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能有效改善土地资源配置效率，促进农村经济平稳较快发展，制度的健全能够逐步改变现有农地承担农户全部社会保障功能的状况，解除农民后顾之忧。由于受经济发展水平、社会保障制度、农地流转收益预期等因素的限制，在中国现有条件下，土地流转不能大规模推进[14]。在适度集中农地，实现农地资源优化配置的同时，必须健全失地农民的权利保障体系，才能有效推动农地承包经营权的流转，从而促进农村经济发展、维护农村社会稳定和引导

农民增收致富。

参考文献：

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篇2

在我处理的法律事务中，有不少是涉及到农利集体土地流转的案件。特别是近儿年来，我国农村集体土地流转己初具规模，形式多样，如何加强管理和引导，使之走向法制化的轨道，已成为亟待解决的问题。

土地是农业生产最重要的生产资料，在我国，农村实行的是的基本经营制度，通过集体土地的承包以及承包的延长，稳定了地承包关系，农民对土地投资的积极性大大提高，进一步加快了我国农村生产力的向前发展。与此同时，随着我国城乡三，三产业的发展和农村城市化的进程加快，农村剩余劳动力大范围的转移，农村集体土地价在不同主体之间开始转移，通过农集体土地的流转，提高了土地资源的利用率和出产率，带动了农村土地市场的发肓和农村经济的更快发展。

但是，由于我国大部分地区农村土地市场处于发展初期，农村集体土地流转交易机制尚未健全，土地流转过程中存在着一些问题不容忽视，如土地流转的自发性，无序性，流转交易程序混乱，一些地区在推行农村集体土地流转里，违背农民意愿，损害农民利益，甚至随意改变土地的农业用地用途，相关权利主体权益时常得不到保障，流转形式不规范，制约因素众多造成流转不畅等．这些问题如果不及时采取有效措施加以解决，不但不利于农村土地资源的优化配置和农村集体土地流转市场的正常建立、培育，而且也将影响我国农村土地家庭承包责任的稳定和实施。因此，农村集体土也流转既需要加强管理，更需要法律保障，使农村集体土地流转市场健康发展。本文试图从分析农村集体土地流转的类型和具体形式，探讨如何加强农村集体土地流转的管理，使之走上向法制的轨道。

一、农村集体土地流转的类型

1、农村土也的流转

(l）未承包集体的荒山、荒地的流转。指本村农户未承包的集体荒山、荒地，由本村村民委员会发包给本村个别农户或本村以外的人员进行农业开发的。

（2）、已承包的集体荒山、荒地的流转。指农户承包本村的集体荒山、荒地后长期无力开发、经营，又将其转包给本村各本村以外有能力开发经营的农户或其它人员进行农业开发的。

（3）已承包的集体农业用地的流转。由于年青劳动力的外出打工或者其它原因，土地承包户无力全部或部分经营其承包的农业用地，如耕地、园地、林地、牧草地和水产用地等，将其转包给本村或本村以外有能力继续经营的农户或其它人员。

2、农村集体建设用地的流转]

近几年来，集体土地市场发展迅速，农村集体建设用地使用权交易活跃，在沿海经济发达地区已具备相当规模，在贵州省城乡结合部、县城和乡（镇）政府所在地这种地方流转也是司空见惯。主要表现为：

（1）农民宅基地使用权流转。宅基地使用权的流转通常是伴随着房产流转而出现，既涉及集体组织，也涉及个别农民及其土地使用者，其形式主要有转让和出租等，宅基地使用权流转的主要原因为：一是一户二宅转让；二是原有宅基地超占较多，将其中超占部分转让；三是用以换取城镇中心地段商品房，四是已进城农户转让其在农村的宅基地使用权。宅基地出租主要是在城郊合部将房屋出租给人居住，或者将路边的房屋出租用于商业。

（2）乡（镇）村企业建设用地作用权流转。一、对转制的乡（镇）村企业建设用地使用权流转主要有以下几种形式：一、对转制的乡（镇）村企业用地不予评估作价，使个体私营企业列偿使用集体土地。乡（镇）村企业改革主要采取企业出售的办法，且基本上是出售给个人。二、一些乡镇政府在乡镇改制是时，擅自以出让方式处置集体土地使用权。一些农村集体经济组织借鉴城市土地出让的做法，以土地所有者的身份，将农村集体土地所有权出让给土地使用者，收取相应的出让金，并规定一定的使用年限甚至无使用期限限制。三、转让乡（镇）村企业建设用地使用权。转让的形式包括在集体土地上兴建厂房后转让及企业间私下变相转让等。前一种情况多发生在城郊结合部，后一种情形包括乡（镇）政府转让、或征用后转让和企业为牟取暴利转让等多种形式。四、出租乡（镇）村企业建设用地使用权。有以厂房形式出租的，也有直接出租土地使用权的。五、以地入股兴办联营企业。这些地方的农民集体，通过这种形式壮在农村集体经济，解决村民劳力出路，或直接收取入股的土地收益。六、名为入股，实为出租。如一些私营企业，村与企业签订的合同是土地入股，但实际是按年收取租金。七、农村集体建设用地抵押。目前，农村集体建设用地抵押主要用于融资过程中的信用担保。既有单独的土地抵押，又有连同房产的抵押。

二、农村集体土地流转的法制管理

《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”这就形成了我国农村集体土地流转法制管理的基本框架。

集体土地的自发流转，多数还是促进了当发的经济发展，对农村农业和农民都有好处。但农村集体土地自发流转也的施工问题，如果不加以引导，就不利于土地市场的有效运行，也不利于耕地保护这一基本国策的落实，同时，造成土地收益的不公，损害农民的利益，引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。这些，对“三个代表”重要思想的落实和可持续的土地利用都是不利的。因此，必须强化农村集体用地的管理，制定相应的政策法规，避害趋利，把农村集体建设用地交易行为纳入法制的轨道，使之成为我国土地市场体系的有机组成部分。

1、农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营责任制的前提下进行。以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，确保这一制度的长期稳定，是土地使用权流转的基本前提。

2、农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。（1）、土地流转要按照有关法律、法规和中央的政策进行。在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，不准收回农户的承包地搞招标承包；不准将农户的承包地收回抵顶欠款；不准借土地流转改变土地所有权和农业用途；流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期限。（2）、农村承包土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。土地流转的主体是农户，在承包期间，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包的土地是否需要流转和流转形式。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租凭农户的承包地再进行转租玫发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应矛制止。（3）、土地使用权的流转应当是有偿的。农户的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流转的转包费、转让费和租金等流转土地的收益。土地流转的收益应当由农户与受让方或承租方协商

确定并归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留和扣缴。

3、规范企事业单位城镇居民租凭农户承包地。农村土地流转应当主要在农户间进行，中央不提倡工商企业和城镇居民随意到农村长时间、大面积租凭和经营农户承包地。工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和“四荒”资源开发。农产品加工、流通企业和农业科技单位如果城建需要建立种苗繁育、示范推广基地，也可以小范围农户租凭承包地。外商除农业生产、加工企业或农业科研推广单位，其它企业和单位不准租凭经营农户承包地；已经租凭承包地的，要进行清理规范。

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前言

由于农民种地收益低，在农业税取消之前，农村曾一度出现土地撂荒现象，一部分思想活跃的农民放弃土地承包经营权外出打工，涌入城市谋生计，谋取更大收益，自从取消农业税，再加上国家处于粮食安全的考虑，对种粮农民实行补贴之后，农民对土地看的就比较重要，越来越不愿意放弃土地，因为即使自己种的不是太好，也可同样享受国家补贴。大部分农户仍牢牢把守着自己的那份承包地，不愿让别人承包，这已成为“三农”工作中的一个突出问题。此种现象的存在，不利益农业产业化的发展，不利于农业现代化的实现，没有农业现代化，就没有农村的小康，没有农村的小康，那么，建设社会主义新农村就只是一句空话，这不能不引起我们基层干部的深深思考。十明确指出：坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。为发展现代农业的农村土地流转指明了方向。我就土地流转方面的问题谈谈个人看法。

一、农村土地流转的现状

在家庭承包责任制初期，在农村土地承包经营权流转上，就出现了小范围农户之间为便于耕作而进行的小面积承包经营权互换、转包、撂荒等；随着城镇化的发展，农村大量的农业劳动力进城务工，农村早期的有限的富余土地仅限于家族内部的赠予性耕作；随着农业和农村经济的不断发展，种田大户承包、合作经营、土地入股等多种方式的出现，农村经济结构和社会结构发生了很大的变化，农业生产的经营模式也随之变化，农村土地流转逐渐呈现出面积大、规模化和制度化的发展趋势。枞阳县辖22个乡镇，431个行政村，有农户80万，耕地总面积42130公顷。

二、农村土地流转的特点及方式

（一）农地流转的特点

1、流转规模较小，速度慢。总体来说，枞阳县土地经营权流转量虽呈逐年递增之势，但流转的面积较小，所涉及的农户较少。

2、流转类型单一，比例不均。主要是土地承包者将自己承包的土地找在家种田的兄弟或亲友协商，将土地经营权给他们，经营年限不限；少量的土地集体短期承包给种田大户承包经营，存在土地流转类型单一。

3、土地流转管理手段少，基层缺乏服务平台。枞阳县土地流转工作多数是老百姓之间互相进行，少数只是在县经管局和乡、镇经管站的日常指导下进行。在县、乡（镇）两级都没有成立专门服务平台开展土地流转工作。

4、土地流转形势变化快，矛盾纠纷上升。税费改革前，一些村级组织和农户为了完成税费上缴任务，把土地无偿转包给别人。近年来，国家对三农工作实行了多予少取的政策，特别是取消农业税，实行各项农业补贴政策后，农民种粮的积极性有所提高，加快了产业结构调整和土地流转步伐，土地产出效益明显提高，出现擅自变更协议，索回土地，引发土地矛盾和纠纷。

5、土地流转信息僻塞，土地流转不畅。

（二）土地流转的主要方式

1、互换。为便于耕作，农民自发的将相邻的小块土地进行互换耕种。

2、转租。有劳动力的农户向土地多的农户或无人耕种的农户租种，给予适当的现金或实物，转租年限不定。

3、赠予。一些家庭经济来源好，不再依赖土地生存，根本不在乎那几亩田土的农户，干脆就赠送给亲戚朋友耕种，不要一斤粮食，只是不让土地荒着。

4、长期转让。转让给别人修房建屋。

三、土地流转存在的问题及成因

1、土地流转的机制不健全，管理不规范。多数土地流转为农民自发性，无组织自由地进行，土地流转程序不规范，土地流转分散性和盲目性都很大，土地资源没有得到合理充分的利用。

2、非法占用耕地现象严重，土地资源保护意识缺乏，随意破坏，流转时没有任何协议，容易引进矛盾和纠纷，为社会带来不稳定因素。

3、土地流转具有不稳定性。由于中国传统的农业耕作方式没有彻底改变，一些农民的其它技能不强，存在求稳现象，同时有些农民出外务工经济收入不稳定，使得相当部分农民仍以农业为家庭主要收入，农民土地承包给他人都是短期行为，导致土地不能规模经营。

4、国家各种养老机制不健全，农民担心失去土地就失去了农民赖以生存的最基本的生产资料，特别是部分年龄较大、无力从事其它行业的农民一旦失去土地，一定意义上就失去了最基本的生活保障。部分农民还对土地流转政策心存顾虑，担心土地流转出去后，政策重新调整时会失去土地承包经营权。一些农民小农经济思想意识比较严重，小富即安，投资兴业怕担风险，长期务工经商怕失去土地承包权。

四、土地流转的对策建议

（一）建立健全土地流转相关法规，确保农村土地合理合法流转

1、严格落实确保土地持有人的土地所有权，让土地持有人积极参与到土地流转工作中来，不断推动土地的规模化经营。

2、稳定承包经营人的经营权，使有耕作技能的人敢于参加土地的承包和经营，使土地进一步提高投入和产出。

3、进一步搞活土地的使用权，在不改变流转耕地的农业用途的情况下，允许土地经营者依法利用土地进行入股、抵押等，将土地的价值充分发挥出来。

（二）建立政策扶持机制，推动农业产业化经营，不断提高土地流转效益

1、整合涉农资金对土地流转的扶持力度。各级财政每年要安排专项预算资金用于鼓励和奖励农村承包土地流转，壮大规模经营主体，着重培育重点产业和发展龙头企业。

2、充分搞好土地资源，鼓励利用土地入股，土地作为资本参与到市场中来，进一步加大得用土地招商引资力度。要积极谋划好利用土地作为项目来招商，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营。符合农业产业发展方向和产业扶持政策的土地流转给予政策扶持，建立健全家庭农场、合作经营、合资经营等运行机制，不断推动农业产业化和集约化经营。

3、加强整合农业项目。不断增加农业基础设施投入，整合农业项目并做大做强，不断争取各级资金的扶持，强化农业保险等措施，降低农业经营风险，进一步提高农业经济效益。

（三）健全完善社会保障机制，推动农民积极参与到土地流转中来

1、建立健全农民的社会保障机制，实行城镇居民和农村农民社会保险一体化，，探索建立农村人口养老保险制度，让农民老有所保，使农民放心地、主动地将土地作为资本参与到土地流转中来。

2、坚持同工同酬的法制建设，不断吸引农民主动外出务工，使农民务工收入明显高于农业收入，农民参与城镇化建设的积极性提高，进一步推动城镇化建设。

3、要引导已经流转土地的农民，从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。

参考文献

[1]张艳玲.《地权回归》（《财经》2008年第21期）

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关键词完善农村土地流转;原则;方法;措施;注意问题

中图分类号F301.11文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)11-0330-01

经过30年的改革与发展,我国经济的发展已经进入工业化中期阶段,也就是进入了工业反哺农业,以工促农的发展阶段。适应新的发展形势的要求,我国农业就必须发展现代农业,实行规模经济,进行标准化生产,创建品牌产品。因此,就必须深化农村改革,探寻进一步完善农村土地流转制度的对策,以破解“三农”问题,进而推进新农村建设和全面实现小康社会建设。

1充分做好农地流转前的准备工作

一是明确农地的类型。目前我国农地的类型有4类:承包地、宅基地、农村集体用地、国家征用地。不同类型的农地,其所有权、使用权各不相同,所以其流转度各不相同,农地的流转应限于承包地、宅基地和农村集体用地。二是要明确农地的权属关系。即农地的所有权、承包权和经营权,以便于确定农地的流转权限。三是要建立科学可行的农地评价制度。评价制度的建立既要确保农民的权利,又要体现公平公正的原则,还要体现农地价值的体现形式(如实物、贷币、股权等)。

2完善土地流转制度要从宏观和微观两方面着手

2.1宏观方面

一是逐步建立和完善统一的城乡土地流转市场,力争创立一个多层次、多样化的农村土地流转市场,在产权设置、流转程序、流转方式和流转监督等方面进行规范和管理,促进农村土地流转制度的日趋完善。二是逐步制定和完善统一的城乡发展规划,确保城乡建设用地的一致性。建设用地要统一规划,统一调整,充分利用可利用的每一寸土地,避免用地的盲目性、重复性。三是逐步制定和完善统筹城乡财政分配制度,政策上应向“三农”倾斜,提高农民土地流转的保障。四是坚定不移地坚持保护耕地的原则,在农地流转过程中必须严格限制农用地转为非农用地,坚持保护耕地,以确保我国粮食的安全生产。

2.2微观方面

一是制定规范的农地流转合同,选择可行的农地流转形式。二是制定统一的农户宅基地管理制度。随着农村改革的深化和新农村建设的深入,农村的旧村改造及空心村的利用,都需要制定和完善农户宅基地管理制度,以确保宅基地合理流转,要合理利用每一寸土地,绝不浪费每一寸土地。三是制定严格的农村集体用地制度。要解决好农村集体用地与农户承包地的关系,同时还要解决好农村集体用地流转收益或被征用土地补偿费的管理和分配,避免侵害农民权益。四是进一步完善国家征用地对农户补偿制度。五是建立土地流转信息平台,及时公布土地流转的相关信息。六是充分发挥农户创新能力,始终坚持农户自愿原则,任何组织和个人不得以任何理由干扰和制约农民意愿。

2.3进一步完善农村土地流转形式

在保持农村土地所有权性质不变的前提下,放宽农地承包权和经营权的流转形式,除允许“农民以转包、出租、互换、转让、股份合作”形式流转外,还应允许以抵押、拍卖等形式进行土地流转。只有这样才能加速促进农村土地流转,推进规模经济的发展。

3完善土地流转的措施

3.1逐步完善与农地流转相配套的法律保障体系

我国农地流转已成农村经济发展的必然趋势,在逐步完善农村土地流转制度的同时,必须逐步建立和完善与其相配套的法律保障体系,这是确保农民权益不受侵害不可缺少的环节。

3.2坚持确保农民利益的原则

必须充分尊重农民的权利,切实保障农民的利益不受侵害,否则就会伤农、侵农。为此,必须坚决制止侵权行为,要避免在土地流转过程中,打着壮大集体经济实力的幌子,违背农民意愿,强行侵犯农民的土地承包权。惟农民权益放在首位,方能真正完善农村土地流转制度。

3.3建立农地流转协商组织,及时调节相关问题

为确保农地流转的顺利进行,必须及时建立农地流转协商组织,以负责解决农地流转过程中出现的相关问题。该组织至少要有村民组、农地流出方和流入方三方面组成,负责协调解决农地流转的前期、中期、后期出现的问题,从而保证农地流转的顺利进行。

3.4逐步建立和完善农地流转市场

通过以市场为基础的土地流转来促进土地的适度集中和实现农业的规模化生产。只有这样,才能保证农村土地流转的公开化、效益最大化。

3.5建立农民培训机构,及时解决流转后农民再就业问题

农地流转后,流转农户就没有土地再经营,所以就面临再就业问题。为了提高农民再就业的能力,增加农民收入,稳定进行农村土地流转,必须及时建立农民培训机构,提高农民的就业技能,以确保农地流转效率的提高。

4土地流转中应注意的问题

(1)坚持整个流转过程公开、公正的原则。只有坚持公开公正,才能避免暗箱操作,才能确保农民利益不受侵害,才能促进农村土地流转制度逐步完善,才能达到农地流转的最终目的。

(2)避免农村土地流转的盲目性。虽然我国法律上赋予了农民对其承包地长期使用、收益、继承等权利,但是缺乏在市场经济条件下土地真实价格的形成机制及流转收益的保障制度。因此,必须在确保农户收益增加和土地综合效益提高的前提下才能进行土地流转。

(3)注意政策宣传和指导。农民是弱势群体,对政策的理解缺乏主动性和自主性,要加强宣传力度,使党的相关政策、法律家喻户晓。

(4)积极指导农户与龙头企业、合作经济组织、科技带头人或种植大户联姻,科学合理地进行土地流转,以推动规模经济和现代农业的发展,从而推动新农村建设和全面建设小康社会的实现。

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近年来，我区土地流转工作虽然取得了一定的成效，但还处于刚刚起步、破题阶段,与等地相比还有一定的差距。为认真贯彻蔡区长的讲话精神，全面推进我区土地流转工作，我再强调几点。

1、加强组织领导、广泛宣传引导。

区里成立土地流转工作领导小组，各乡镇（街道）也要抓紧成立组织。要抽调农业、土地、司法等部门的人员，成立一个法律政策指导组，为开展土地流转的乡村提供具体指导。乡镇（街道）要依据有关法律、法规和政策，借鉴莲花、横路试点乡镇经验，结合本地实际，提出农村土地承包经营权流转规范管理工作实施方案，方案要求在1月15日前报区政府办公室。同时各级要相关召开会议，介绍经验，给群众算账、讲道理、讲法律、讲政策、讲好处，充分征求群众意见，做好群众思想工作。

2、把握流转原则、规范流转手续。

土地流转，政策性强、涉及面广，在推进过程中必须注意把握好原则。要以法律政策为依据，这是最根本的原则。一定要认真学习法律、研究政策，鼓励有条件的乡村在法律、政策的框架下，在体制机制方面大胆探索；要以群众自愿为基础。群众是土地流转的主体，做好群众工作是推进土地流转的基础，不能搞一刀切、搞强迫命令。要让群众明白，土地流转，仅仅是土地使用权的流转。从我们现在了解的情况看，个别农户之间小规模流转的也不少，这说明群众有这个意向，但是这种流转没有规范手续，容易引发矛盾和纠纷，而且土地的效益也没有明显增加，要在群众自愿基础上，重点推进土地向种植大户、向有实力的农业企业、专业合作社流转。要以增产增效为目的。土地流转不是简单的换人种地，一定要与新农村建设、与发展现代农业、与加强农村基础设施建设、与全民创业紧密结合起来。首先是土地流转后，土地怎么办？重点要向农业企业、专业合作社，向种养大户集中，才能最大程度实现增产增效。二是土地流转后，人怎么办？要流向城镇，流向非农产业，实现全民创业，多渠道就业。这两个问题解决了，土地流转就是成功的。

在土地流转中，我们还有很多需要规范完善的地方。要规范流转的主体，要把专业合作社、农业企业、种养大户等受让方，作为重点进行规范。还要规范流转的合同，要在双方自愿的前提下，使用全区统一规范的合同样本，签定合同，明确流转形式、数量、年限、条件和双方的权利责任。并在区、乡、村三级登记备案。

3、建立五项机制、强化三大服务。

一是建立服务机制。在完善莲花、横路两试点乡镇的土地流转服务中心建设同时，要建立区、乡、村三级服务体系。在农业部门和乡镇（街道）分别建立土地流转服务中心，村建立服务站，为土地经营权流转双方搭建起信息沟通的桥梁。二是建立监管机制。及时掌握农村土地流转动态，加强流转过程中的合同签订、鉴证、备案以及土地用途的管理，确保土地流转规范有序健康进行。三是建立纠纷调处机制。要完善我区农村土地承包纠纷仲裁机构建设，积极探索开展土地承包经营权纠纷仲裁工作，妥善解决农村土地承包经营权流转纠纷。各乡镇（街道）、村也要建立相应的农村土地承包纠纷调处组织，及时解决土地流转过程中产生的矛盾纠纷，为土地流转工作创造良好的外部环境。四是探索建立储备机制。要探索通过合作、入股、经营权置换等方式，将部分农户的土地实行集中储备，定期收集信息，建立农村土地供求信息数据库，以便及时对接。五是探索建立评估机制。对农村土地开展分等定级，建立价值评价标准，健全评估体系。要加强土地流转价格和流转款支付方式的引导与指导，提倡以每年支付一次租金的方式加以规范，最大限度降低流转双方的责任风险。

同时要强化三大服务。加强市场信息服务，要指导经营者把握市场动向，生产适销对路的产品，帮助开拓市场，解决销售过程中存在的困难和问题。加强生产技术服务，要研究和推广规模经营条件下省工省时、节本增收的种养模式，加强技术指导和服务，推广应用新技术、新品种、新模式，提高生产效率和效益。加强设施装备服务，要优先在规模经营区域大力开展农田水利、田间道路、土地整理等基础设施建设，加大农业机械设备、设施的研发和推广力度，建立健全农业机械服务体系。

4、全面开展调查、统一流转文本。

各乡镇（街道）要在明年月中旬前完成意向摸底调查，逐一造册登记，建立农村土地流转登记制度。重点建立《农村土地流出意向登记簿》、《农村土地流入意向登记簿》、《农村土地流转台账簿》“三簿”台账，及时掌握已流转情况和下一步流出、流入意向等详细信息，为建立信息库和信息打基础。农业部门要根据有关规定，结合我区

实际，制订一套土地流转示范文本，包括出租、转包、互换、转让、入股形式流转的合同，流转委托书，流转意向信息簿、流转情况登记簿等。各地要以范本为基础，结合实际情况，指导订立正式书面合同。对已经签订书面合同，但不完善的，要引导流转双方当事人参照示范文本进行完善。对没有签订土地流转合同的，要引导流转双方当事人参照示范文本进行补签。

5、认真落实措施、严格考核督查。

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[关键词] 农村 土地 流转 利用

[中图分类号] F3 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）01-0017-01

近年来，在坚持家庭承包经营基本政策不变和保障农户土地承包经营权的前提下，积极创新土地流转模式，探索建立土地流转有形市场，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导农村土地承包经营权合理有序流转，不断提高农村土地适度规模经营和农业产业化经营，取得了一定成效。

一、土地承包经营权流转的主要形式和特点

1.流转形式

土地流转的主要形式有转包、转让、出租、互换、入股形式。

2.流转的特点

一是流转土地的流向以农户为主，但逐步多元化。随着农业产业结构调整力度的加大，发展效益农业，实行连片种植和适度规模经营，迫切需要调整土地，土地由分散经营向连片种植、集约经营转移。土地流向呈现出多元化的趋势，农村土地流转由初期农户之间的相互流转逐步发展到向有实力的专业农户、龙头企业、专业合作社等农业投资主体流转。

二是流转土地用途以种植粮食作物为主，逐步向非粮食作物转变。随着中央一系列惠农政策的实施、种植结构的调整和发展方式的转变，土地流转用于经营内容逐步转向畜牧养殖、蔬菜等高效农业。三是流转出耕地的农户增加。而且耕地流转的对象由本村、本乡内流转逐步向村外、乡外流转。四是土地流转由农户间的口头协商向签订流转合同、规范化方向发展。五是土地流转平均价格上涨。随着农村经济的不断发展，农民种田的比较效益日趋回升。

二、农村土地流转的有利条件及主要制约因素

1.临清市农村土地流转的有利条件

一是打工经济的发展壮大，加速了全市农村经济的迅猛发展，为农村土地规模经营创造了很好的条件。这些外出打工经商的农民有的将自己承包的土地委托亲友代耕代种，有的转包他人耕种。二是随着全市县域经济的发展，各地招商引资发展工业步伐加快，城镇化建设和新农村建设为全市农业人口转移及农村剩余劳动力的就业提供了巨大空间。三是农村水、电、道路、沟渠等基础设施的改善极大的提高了农村种植能手，社会能人，农业企业投资创业的信心。四是农村社会化服务体系的逐步建立，农业机械化服务、农业技术推广，农村中介组织的兴起，为农业规模经营提供了重要的支撑。五是现有经营大户，企业龙头，特色种养产业的兴起创业的成功之路，为我市农业规模经营提供了宝贵的经验。

2.农村土地流转不可忽视的制约因素

一是人多地少。近来来，因城镇发展和各项建设占用减少耕地刚刚得到有效控制。二是乡工业企业发展不快，农村劳动力转移困难大。三是农田水利建设不配套、田间道路、水、电、沟渠不通畅；农村分散经营体制下，形成的村界、组界、户界，多数村组一户耕种多块土地的现象难改变，导致农业机械化作业推广难，农村土地集并成块成片难，引导社会能人投资创业实行规模经营难。四是干部群众思想认识的偏差，土地流转行为不规范，也是制约我市土地推进规模经营的重要因素。

三、推进农村土地流转措施

1.明确指导思想。以科学发观为指导，以稳定农村家庭承包经营制度为基础，以解放和发展农村生产力为目标，积极推行多种形式的土地流转，建立土地流转交易平台，优化农村土地资源配置，提高土地规模经营和集约经营程度，促进农业产业化发展和城乡经济社会协调发展。

2.严格落实农村土地承包经营权“三十年”不变的基本国策，维护农民的合法权益。一是充分尊重农民自愿；二是坚持“稳制活田、三权分离”的原则；三是坚持“依法自愿、有偿流转”的原则；四是坚持“规模适度、注重效益”的原则。运用转包、出租、互换、转让、入股、代耕代种等方式引导农民将土地承包经营权合理、有序流转，稳步推进农村土地规模经营。

3.认真总结农村土地流转的典型经验和学习外地的先进经验，进一步解放思想，大胆探索，加快农村土地规模经营发展步伐。一是总结推广各地典型经验和成功做法。特色产业推动土地流转，以点带面，稳步推进全市农村土地流转和规模经营。二是学习借鉴外省市先进经验，并结合本地实情，建立多种形式的流转体系，促进农业规模经营。三是鼓励引导农户通过转包、租赁、互换、入股等多种形式流转土地承包经营权，积极推行委托流转和土地股份合作制。

篇7

刚才，*、*和*市*镇介绍了推进农村土地流转、发展规模经营的经验，讲得很好，请大家学习借鉴；省农业厅厅长孙景淼通报了全省土地流转情况及下一步打算，我完全同意，请各地认真贯彻落实。下面，我讲几点意见：

一、充分认识推进土地流转、促进规模经营的重要性和紧迫性

（一）推进土地流转是贯彻“创业富民、创新强省”总战略，推动农民创业创新的有效途径。土地流转无论是对流出方还是流入方来说，都可以促进农民分工分业、创业致富。对流入方来说，可以扩大生产规模，增加科技等现代农业要素投入，发展高效生态的现代农业，在农业领域进行更高层次的创业创新。对流出方来说，流转土地不仅可以获得财产性收入，还可以全身心投入二三产业去就业创业。

（二）推进土地流转是实现“二次飞跃”，推动农业转型升级的必然要求。改革开放初期实行的，极大地调动了农民群众的生产积极性，使农业发生了第一次飞跃。但是，我省人多地少，户均耕地仅2.1亩，在收入渠道多元化的今天，农民不会为了这点田地而去钻研技术、购买装备、投入基础设施，从而出现农业副业化、农民兼业化，劳动生产率、土地产出率比较低，农产品质量也难以控制等问题。所以，农业转型升级的根本出路就在于推进土地流转，培育现代农业主体，提高土地、农业装备设施等要素的利用率和科技水平，这样才能推进农业的规模化、专业化、标准化、订单化、品牌化、设施化、机械化、信息化，提高劳动生产率、土地产出率和农产品质量安全水平，早日实现农业生产力“二次飞跃”，促进农业转型升级。

（三）推进土地流转是优化资源配置，推进城镇化和推动城乡统筹发展的重要举措。一方面，通过土地流转，可以吸引优质要素投入农业农村领域。而且，土地流转后由于农业主体缩减、规模扩大、素质提升，使政府对农业的管理服务、政策扶持等公共资源利用效率大大提高。

另一方面，通过土地流转，使不再从事农业生产的农民向城市、小城镇集聚。相对集聚的人口可以降低人均基础设施建设运行的成本，并为发展工业提供劳动力，为发展服务业提供需求，有利于加快城镇化、工业化进程，促进城乡统筹发展。

（四）推进土地流转是顺应群众需求，推动落实十七届三中全会精神的具体实践。土地流转的前提是法律政策有允许、农民就业有出路、规模经营有能力、基本生活有保障，只要具备这四个条件，土地流转就有需求。从法律政策看，《农村土地承包法》、十七届三中全会和今年的1号文件，都明确允许土地承包经营权流转，并要求规范流转行为；从农民就业看，我省70%以上的农村劳动力已稳定转移到二三产业，农民人均收入中来自第一产业的比重已降到20%以下，土地已不再是农民唯一的收入来源；从规模经营能力看，一部分农户、专业合作社、农业企业完全有能力经营更多的土地；从基本生活保障看，全省已全面实行了最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度等，农村最低生活保障水平已高于1500元/人年，哪怕农民不直接经营土地，也不会影响其基本生活保障。所以，农民将零碎土地流转出去的愿望强烈。据省农业厅的抽样调查，56％的农户具有土地流转意向，目前流转的土地中，60%以上是农民自发流转的。这说明当前我省土地流转有着内在的需求。

总之，各地、各有关部门特别是广大基层干部要统一思想认识，树立积极有为的意识，因势利导，大力推进土地流转，促进规模经营。

二、因势利导，积极稳妥推进土地流转

近年来，各地顺应生产力发展要求和群众需求，积极探索并引导农民开展多种形式的土地流转，不断创新工作机制，加大政策扶持力度，加强流转管理与服务，有序推进了土地流转，为稳定粮食生产、发展高效生态的现代农业创造了良好的条件。截至20*年9月底，全省共有276.6万户农户流出土地535.75万亩，占总承包耕地面积的27％，占总农户的29.5％，不少工作走在了全国前列。*、*等县市设立土地流转专项资金，建立了县镇、村三级土地流转服务组织；慈溪市对将承包期内剩余年限的土地承包经营权一次性委托镇、村流转或实行土地股份制经营的农户，在参加养老保险时，市财政每年每亩补贴养老金100元；温州市在市、县两级全部建立了土地承包纠纷仲裁委员会等等，都做的很好，很有成效。

但是，对照发展现代农业的要求和群众需求，目前的土地流转与农村劳动力转移还不相适应，还存在着流转期限偏短、手续不规范、大多处于自发状态、流转费导向不利于发展粮食生产等问题，还需要进一步加大机制创新和推进力度。

为此，当前和今后一个阶段，我省推进土地流转的总体要求是：以科学发展观为指导，认真贯彻“创业富民、创新强省”总战略和十七届三中全会精神，以确保农民掌握土地承包权、流转决定权和增进农民利益为前提，按照发展现代农业的要求，培育土地流转市场，规范流转行为，完善制度保障、政策扶持和组织领导体系，鼓励引导农户把土地承包经营权流转给现代农业主体发展规模经营，到2012年，力争全省土地流转率达35%以上，其中经济发达县(市、区)达50%以上。在具体工作中要坚持以下四条原则：

一是要坚持依法、自愿、有偿原则。土地流转必须在稳定和完善，确保农民拥有明确的承包权基础上依法流转，由承包农户自主、自愿决定流转方式，流转收益要归承包农户所有，流转过程要遵循法定程序。

二是要坚持稳粮优先、注重效益原则。土地流转不得改变农业用途，确保农业综合生产能力和粮食安全。要尽可能避免流转土地“非粮化”，在尊重和支持规模大户发展高效生态农业的同时，积极鼓励种粮大户和粮食生产经营组织受让农户流出的土地，依靠科技提高粮食单产，大力发展粮经、粮畜、粮渔相结合新型种养模式，走效益型粮食生产路子。

三是要坚持市场主导、政府引导原则。土地流不流转、流给谁、多少价格，都应该通过市场机制解决。政府通过政策激励、有效服务、规范管理，积极引导土地流转。

四是要坚持因地制宜、分类推进原则。根据经济发展水平、农村劳动力转移和社会保障状况，分类指导，多种形式，逐步推进。不能急于求成、拔苗助长，不能消极无为、放任自流，也不能搞“一刀切”，确保土地流转健康有序推进。

根据以上总体要求和基本原则，当前突出要抓好以下几项工作：

（一）抓组织引导。推进土地流转，关键在县，基础在乡镇、村。各级政府要把土地流转作为建设新农村、发展现代农业、稳定粮食生产的重要工作来抓，精心组织部署。农业部门要切实承担起土地流转的指导、协调、服务和管理工作。财政、国土、劳动保障、金融、工商、等有关部门要根据各自职责，研究制订和落实相关工作措施。当前，各地要抓住春节期间外出农民集中返乡的时机，组织基层干部进村入户宣传有关法律法规和政策，了解群众需求，使农民理解所拥有的承包权长久不变，流转的只是经营权，而且流转的土地也不能用于非农建设，使农民消除顾虑，有序引导兼业农户主动流出土地。

（二）抓管理服务。在当前农民群众对市场化流转还不是很放心的情况下，政府的管理服务十分重要。

一是要加强流转服务。县级以上农业部门和乡镇政府要落实机构、人员具体承担土地流转的指导、管理、服务工作，村级要有土地流转信息员，做好土地流转的信息搜集、政策咨询服务、合同审查备案和档案管理等工作。这一块，政府部门要先做，确立主导地位。同时也鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。

二是要规范流转行为。土地流转必须平等协商，依法、自愿、有偿进行，不得损害农民土地承包权益，不得擅自截留、扣留流转收益。委托发包方或中介组织流转承包土地的，应由承包方出具土地流转委托书，注明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章；以转让方式进行流转的，必须事先提出申请并经发包方同意。受让方将以转包、出租方式获得的土地进行再流转的，必须经原承包方同意。

三是要规范流转合同。流转期限在一年以上的原则上都要签订规范的书面流转合同。流转合同由省农业厅会同省工商局统一制定并。乡镇农村经营管理部门、村经济合作社或土地流转服务组织应及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，及时指导合同签订。

四是要规范流转管理。村经济合作社对承包方提出的流转承包地的要求，应及时备案，并报乡镇政府。乡镇农村经营管理部门要建立流转情况登记册，落实专人负责流转情况登记以及流转资料的收集、整理、归档和管理工作。要加强土地流转期限和用地性质的管理，防止土地流转后用地性质“农转非”，防止流转期限超过二轮承包期的剩余年限而引发纠纷。

五是要完善二轮土地承包工作。认真整理和永久管理好土地承包档案资料，加快推进土地承包信息化管理，确保土地承包合同、权证、地块、面积四到户。妥善解决遗留问题，抓紧完成二轮土地承包的扫尾工作，没有与农户签订承包合同的要抓紧签订，没有发放土地承包经营权证书要抓紧发放。

六是要做好和仲裁工作。认真做好土地流转的调处和复查、复核工作。要根据《浙江省实施<中华人民共和国土地承包法>办法》的规定，抓紧建立农村土地承包仲裁委员会，开展承包纠纷仲裁，妥善解决农村土地承包和流转纠纷。

（三）抓流转土地的规模经营。这里要强调的是，我们推进土地流转，目的是发展高效生态的现代农业，保障粮食安全。

一是要重点支持流转土地发展粮食生产。粮食生产由于比较效益低，在土地流转中容易造成放弃粮食生产转向其他高效农产品。因此，在劳动力转移充分的地方，我们要先鼓励流转土地搞粮食规模经营，在政策上要重点支持。实践表明，通过规模经营，能降低成本，提高产量和品质，增加效益，虽然亩均产出低于其他经济作物，但人均劳动生产率是高的，种粮农民收入仍能保证。另外，如果通过季节性流转，把全省春季抛荒的300万亩田种起来，就可以增加20多亿斤粮食。因此，引导流转土地发展粮食生产是有效益支撑的，政策上应该予以重点支持。

二是要引导种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社连片开发流转土地，发展现代农业，并引导其吸纳流转农户的剩余劳动力继续从事农业生产，形成土地流转吸引大户开发、大户开发带动农业发展、农业发展增加农民收入的良性循环机制。

三是在土地仍是农民收入主要来源的地区，要围绕主导产业和特色产品，兴办农民专业合作社，在家庭承包经营的基础上，通过统一作物布局、统一生产、统一质量标准、统一投入品采购和供应、统一品牌、统一销售等途径，实现规模经营。

（四）抓政策扶持。推进土地流转主要依靠市场机制、依靠效益，但在目前农业效益总体较低、农民心存疑虑的情况下，政府支持必不可少。

一是要加大对农业规模经营主体的支持力度。省财政将整合现行有关财政支农政策，加大对土地流转、规模经营的支持力度。各级相关支农资金和项目要向种养大户、农民专业合作社等农业规模经营主体倾斜。经营面积1000亩(经济欠发达县和海岛县500亩)以上的农民专业合作社和农业企业，符合立项条件的优先安排农业综合开发项目。有条件的地方，可安排资金重点用于土地流出户补贴。各涉农部门和责任农技员要与农业规模经营主体建立联系制度，帮助解决实际困难。积极探索对农业规模经营主体派驻责任农技员和大学毕业生到农业规模经营主体工作的政府补贴制度。

二是要加大信贷支持力度。充分发挥农村合作金融机构服务“三农”的主力军作用，进一步加大对农业规模经营主体的信贷投入，对实力强、资信好的给予一定的信贷授信额度，简化贷款手续，实行优惠贷款利率。其他金融机构要主动拓宽信贷支农范围，加大对农业规模经营主体的支持力度。对信贷支农力度大的农村合作金融机构，执行优惠存款准备金率和优先给予支农再贷款支持。鼓励县域银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款。村镇银行和小额贷款公司要以农业规模经营主体为主要服务对象。创新贷款担保方式，扩大农村有效担保物范围，鼓励开展林权抵押贷款和股权、应收账款质押贷款，推动开展农房、海域使用权抵押贷款，拓宽农村融资渠道，政府投资设立的农业担保公司要以专业大户、农民专业合作社和农业企业为主要担保对象，切实解决担保难问题。

三是要落实农业生产配套设施用地政策。凡流转期限5年以上并签订流转合同，经营面积100亩以上的专业大户、农民专业合作社和农业企业，因生产需要建造简易仓(机)库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施，允许其在流转土地范围内按流转面积3-5‰的比例占用土地，其用地不破坏耕作层的，视作农业生产需要的临时用地，按临时用地管理，经县级农业主管部门审核同意后，由乡镇国土所协调用地选址，并到县级国土资源管理部门备案，不得改变土地的权属和用途。各市、县（市、区）在安排省切块下达的年度新增建设用地计划时，应在严格控制新增建设用地总量的前提下，统筹科学合理安排好农业龙头企业加工项目用地。

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[关键词] 农村农民社会保障 经济发展 土地流转 土地保障

[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2013）12-0021-01

农村农民的社会保障是目前国家在农村必需实施的一项保障措施，是各级政府通过财政支付向农村农民提供生存保障，满足农村农民基本需求的政策措施，是稳定农村发展的重要保障方式。农村农民社会保障制度是农村农民得到保障的依据，是满足农村农民社会保障需求，维护公平正义，统筹城乡发展的重要保证。目前农村土地已阻碍了生产力的发展，而农村土地流转是我国农村土地资源再配制，产生最大收益促使农村经济发展的效途径。由于农村社会保障制度不健全，土地仍然是农民生存的安全保障线，很多农民不愿意经营土地又不愿放弃土地，使土地不能顺利流转，降低了土地的使有价值和利用价值，对当前的社会经济发展起到了阻碍作用。

一、农村社会保障不健全阻碍了土地的有效流转

健全的农村社会保障制度能使农民没有顾虑摆脱土地束缚，有效进行土地流转，没有合理的农村社会保障对土地保障的替代，农民就不会离开土地。我国农村社会保障体系尚不完善表现在以下几个方面：一是农村社会保障覆盖面较窄、缺乏与农民工相配套的保障制度。长期以来，城乡二元结构导致“对城市居民是一套政策，对农村农民又是另一套政策 ”，用于农村农民的社会保障范围小、基底少，而城市保障制度是按城市基本生活保障制定的，进城务工农民不能享受，没有农民工进城的社会保障制度，严重地阻碍着农村剩余劳动力的流出，也就阻碍了农村土地的有效流转。二是农村农民社会保障费用少，最低生活保障有待提高。我国农村农民的保障制度建立的较晚，社保基金少，农民在面临的市场风险、生活风险时束手无策，为了生活，还得依靠土地、致使农村土地流转畅受阻。三是农村社会保障资金渠道单一，农村农民养老金很低。在保险基金的筹集上，资金来源是以农村居民个人、集体以及国家财政三方共同筹资为主要形式。由于经济发展条件的制约，养老保险制度还在发展阶段，没有重大突破，还没有建立适应城乡统筹发展的农村农民社会养老保险制度。四是农村农民社会保障体系不完善。对农村社会保障资金的筹集、发放、保值增值进行高效管理的机构不健全，支出水平难以控制，影响着农村农民社会保障事业的健康发展。

二、我国农村农民社会保障建设与农村土地流转的联系

1.土地流转需要可靠的农村农民社会保障支撑

可靠的农村农民社会保障是农民摆脱土地束缚，没有顾虑地实现土地流转的依托。没有可靠农村农民社会保障对土地保障的替代，农民不会真正离开土地，流转出土地。要想农村土地流转顺利实施，需要满足两个根本条件：一是农村劳动力能够稳定地进入二三产业，家庭收入远远大于农业收入。二是农民在二三产业失业后，社会保障能够为他们解决生、老、病、死、伤、残等事故风险，使生存有保障。这两个条件我国还无法保证，这严重制约了农村土地的有效流转。

2.建立健全农村农民社会保障制度能使土地流转的建立长效机制

目前，农村土地流转大多数农村仍处在被动要方市场，农村农民的土地只是被动地租用部份土地，剩余的土地要么必须在家经营，要么搁荒外出打工。最重要的是，因没有健全的农村农民社会保障，农民外出打工失业最终还是要回来收回土地依靠土地，使流转出的土地又回到农民手中。建立健全农村社会保障制度是必要的配套制度之一。我们可以从两者的关联性来分析农村农民社会保障对农村土地流转长效机制的促进作用：首先，健全的农村社会保障制度促使农民彻底从土地中走出来，不再依靠土地，流转出的土地属于国家和集体统一规划经营。其次，健全的农村农民社会保障使农民彻底脱离了土地，有可靠的社会保障支撑，农民的主要收入来自外出打工和为土地规模经营者管理农田所得，农民对土地没有经营权和支配权，使流转出的土地让使用者放心长远规划，产生最效益，建产长效机制。

三、意见与建议

我国农村土地流转不容乐观，其原因主要是社会经济的发展使多数农民处于进退两难之中，在家经营土地，有限的土地取得的收入又不能满足货币支出压力。另一方面，由于农村农民社会保障的不健全，外出打工但收入的不稳定又不能保证生存、生活的需求，使得农村土地最终是他们的落脚点。因此建立健全农村农民社会保障制度体系，让农民从土地中彻底走出来，对土地进行规模化经营是我国经济发展上一台阶的根本出路。

1.建立健全农村农民外出务工相匹配的社会保障制度。

对外出务工土地流转交给集体的农民在政策、社会保障方面着重考虑，制定确实可行的农民工保障政策。

2.完善农村农民最低生活保障制度。

解决农村农民的主要问题有：一是加大农村老年人及丧失劳动力的养老，确保老有所养。二是在农村对让出土地的农民实施最低生活保障制度，积极引导外出务工。三是大力发展区域经济，完善财政转移支付制度，确保最低生活保障的资金来源，逐步提高标准、扩大覆盖面。

3.尽快建立农村农民养老保障制度。

试点逐步进行，完善新农村养老体制建设：（1）提高农村农民老年人养老金，让农村老年人生活有保障。（2）建设农村养老院，让农村老年人老有所依、老有所乐。（3）对老年人加强组织管理，组建老年服务社，为社会贡献余热。

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关键词　农村土地承包经营权　原因　现状　对策

中图分类号：D922

文献标识码：A

农村土地承包经营权流转不仅有效解决了农村土地撂荒等现实问题，而且随着农业产业化经营的推进和农村经济结构战略性调整，一定程度上推动了土地规模经营，加快了现代农业的发展进程，促进了农村经济的发展。目前，各地农村土地流转达到了一定数量和规模，流转形式也较多，但土地流转是一个新生事物，还存在一些问题，亟待解决和完善。

一、土地流转的原因

（一）农村土地承包经营权流转的原始动机。

农村土地承包经营权之所以发生流转，在很大程度上与我国农村的现实危机有关。农产品价格持续低迷，农业费用居高不下。使得种田效益十分低下，一些地区承包土地甚至成了“亏本买卖”。打工收入已成为家庭收入的主要来源，一定程度上弱化了农民对土地的依赖程度。

（二）农村土地承包经营权流转的重要原因。

土地小规模的家庭经营必然导致农业的兼业化。兼业化必然导致土地利用率低，农业固定资产利用率低，工作效率低，农业生产成本高，同时小规模经营也使产、供、销的成本大幅度增加。为了提高土地效率，必须走土地适度规模经营之路。从国家的政策来看，国家在稳定农民长期承包土地权利的基础上，积极倡导土地要向部分高效农副产品经营行业集中，可以说农业适度规模经营是近年来土地发生流转的重要原因之一，也是未来现代化农业发展的方向。

二、农村土地流转现状

（一）流转特点。

一是土地流转的形式较多，以自发流转为主。二是土地流转期限短，一般在3～5年；三是土地流转大多有偿；四是参与土地流转的主体呈多元化，除农户外，城镇居民、科研机构、机关事业单位等也承租土地，开发农业。

（二）流转形式。

一是互换承包地。它是解决部分农户生产作业区相对分散、不便管理的问题，通常由村干部作为协调中间人。二是代耕、代种、代收。代耕代种是指暂时无力或不愿经营承包地的农户，经自行协商临时把承包地交由别人代耕代种，原承包合同关系不变，时间、条件一般由双方口头约定。三是转包。这种形式成为当前农村土地流转中最为普遍的一种形式。解决了农村临时外出打工、家中无劳动力从事农业生产的问题。四是出租。以依托龙头企业建立生产地，实现“双赢”为目标。

三、农村土地流转存在的问题

（一）对土地流转在农业结构调整中的重要作用认识不足和重视不够。

基层的干部群众对土地流转问题的认识普遍比较模糊．没有把它作为当前农业生产条件下需要迫切解决的重要课题，放在应有的高度来认识。

（二）土地流转机制不健全。

一是目前的土地流转大多处于自发和无序状态。以口头协议的形式进行，口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。二是土地流转渠道不畅，范围窄。因缺乏信息中介，土地流转没有完全展开，不能跨区域流动。

（三）农民缺乏社会保障制约着土地流转。

在农村，土地具有社会保障和就业功能而当前农村社会保障机制尚未形成，决定了农民不能轻易离开土地，农民把土地作为命根子来看待。在目前二元社会结构下，农民在城市打工，无论是多长时间都很难取得城市户口，无法融人城市生活，城市的社会保障始终把他们排除在外。因此，农民始终是依恋土地，将来还依靠土地养老。

四、促进农村土地流转的对策

（一）继续稳定家庭承包经营责任制，促进农村土地的合理流转。

家庭承包经营责任制是适合国情的有中国特色的农业发展模式，必须继续稳定并使之进一步发展完善。强化集体所有权，最大限度地放活承包权和经营权。要将土地的使用权作为商品价格化，按照价值规律实现土地资源的合理配置。

（二）土地流转必须坚持“自愿、有偿、依法、规范”的基本原则。

首先，是群众自愿的原则。土地是否流转，以哪种形式流转，应由农户自主决定。即使乡村操作的土地流转，也要尊重农民意愿，不能靠行政手段强行流转。其次，是平等协商、有偿流转的原则。土地流转的转包费、租金等应由农户与受让方或承租方平等协商确定，乡镇和村委会不得干预，其流转收益应归农户所有，不得擅自截留。第三，是依法有序的原则。土地流转必须严格遵守国家法律、法规，认真执行中央的路线方针政策。在土地流转中，不得改变土地所有权权属关系，不得随意改变土地承包关系，不得擅自改变农业用途，流转的期限不得超过承包剩余期限；第四，是规范操作的原则。农村土地使用权流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，严格程序。

（三）建立农村社会保障制度，弱化农村土地社会保障功能。

由于土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，因此承包土地无法向利润最大化方向流动。所以，进行农村土地经营权机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。

参考文献：

[1]黄建水、粟丽．中国农村土地流转问题的法律思考．政法论坛．2005．

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1.完善政府政策和社会保障管理措施。第一，采取措施促进失地农民就业。将失地农民纳入城镇就业体系，积极开发就业岗位，安置失地农民就业。将未就业的失地农民纳入再就业服务体系，依托现有技工学校和各类培训机构，为失地农民提供职业培训、就业政策咨询、用工信息、职业指导和职业介绍等服务，有计划、有步骤地组织他们参加就业培训和职业技能培训，积极为他们提供就业援助和创业指导。第二，在农村税费改革过程中，逐步完善村一级的社会保障，要由农村土地承包经营权的转入方来负担一部分本村集体成员的保障基金。第三，积极宣传和鼓励农民参加农村社会新型养老保险。筹备阶段要积极组建办事机构、完善配套措施、对业务人员展开培训；宣传动员阶段可以借助动员大会广泛开展宣传，同时要开展资料准备和人员信息的收集工作；具体实施阶段，要全面展开新农保的参保工作，并注意进行阶段性总结。

2.深化思想认识，确保“五个坚持”

一是坚持稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。二是坚持尊重农户的土地流转主体地位。尊重农户的选择，流转与否、采取何种方式流转、流转价格如何确定，要由农户来决定。要按照依法、自愿、有偿的原则引导农户流转土地承包经营权，不能强迫农民进人土地承包经营权流转市场。三是坚持农村土地流传中“三个不得”原则。土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益；农地只能农用，不能搞非农建设和开发；受让方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的合法利益。四是坚持因地制宜。土地使用权的流转不能搞一刀切、一个模式，在条件尚不具备的地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地产出率。而在一些经济相对发达地区，农民从事非农生产的机会多且能获得较稳定的收人，应鼓励其进行土地流转。五是坚持管理、规范、有序。要切实加强对土地流转的管理指导，建立健全流转制度，强化流转信息服务，规范流转合同并加强管理，及时调节流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。

3.解决从土地上解放出来的剩余劳动力

当农户将自己的土地流转出去之后，他们自己的就业问题一时难以得到解决。但是可以让解放出来的劳动重新回到土地，为那些进行土地规模经营的农户打工，这样不仅解决了60岁-70岁农民的工作问题，这样他们也会很乐意地流转自己的土地。不仅促进了土地流转，而且为当地农业规模经营提供了充足的劳动力。并且还应加快农村劳动力向非农转移。要依托当地资源优势，大力发展农村第二、三产业的发展，以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向城镇转移。

4.政府给予一定扶持，加大农村公共品的提供

要保障留守儿童和老人的日常生活，就要由政府提供交通、水利、电力、通讯、教育、医疗等等一系列的农村公共品。政府必须建立高效的农业社会化服务体系，加大农村合作医疗的优惠政策，让老人和孩子的健康得到保障；改善农村的教育环境，提高教育质量，加强对孩子们的心理关爱；丰富农村的业余文化生活，组织文艺活动，调动农村留守老人的参与兴趣，增加他们的生活趣味。

5.完善社会保障，加快农村土流转的进程