养老金改革方案范文

导语：如何才能写好一篇养老金改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

【关键词】事业单位；养老保险；改革。

一、问题的提出。

2008 年 3 月，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》获得国务院原则通过，决定在 2009 年内在山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市启动有关试点工作。改革的主要目的就是为了实现企业与机关事业单位之间的制度能够衔接，而事业单位养老保险将按照企业养老保险的办法进行发放，这也就是意味着与机关公务员挂钩的事业单位人员的退休金不再由国家财政负担。其实在这次改革之前，原人事部就曾下发过相关的文件，并在云南、江苏等地区进行过试点，但最终因为没有形成统一的养老保险制度而以失败告终。这次的改革方案一出台就立刻引起了舆论的关注和质疑。大家对改革方案的质疑主要集中在两点：第一，根据改革方案，事业单位的职工退休后的待遇将和企业基本一致，养老金待遇将大幅降低。我国现行的养老保险制度实行的是“双轨制”，在这种制度下，机关和事业单位职工的退休金远高于企业职工。数据显示，2005年，机关事业单位职工的退休金是企业职工的2倍左右。虽然从2005年开始，国家连续调高了企业退休职工的待遇，但两者之间的差距并未缩小，原因在于公务员和事业单位职工的工资也相应的提高了。如果改革实行的话，事业单位职工的退休待遇将远不如之前，这与我国目前的经济发展状况和消费水平不符。第二，一直以来，机关与事业单位作为一个整体，享受着‘双轨制’带来的制度优惠。可是这次的改革则只针对事业单位，改革的设计者和实施者———公务员，却不在改革之列，这不禁让人怀疑改革的公平性。

二、改革的基本框架。

根据《改革试点方案》的内容，此次改革主要涉及养老金的筹资结构、缴费比例、养老金的计算和发放、新旧制度的衔接等方面：（1）事业单位人员也要和城镇企业职工一样统筹交纳养老保险。基本养老保险费由单位和个人共同承担，单位缴费一般不超过单位工资总额的 20%，员工缴 8%。（2）基本养老金的计发对象根据参加工作时间的不同，主要分为三种情况：《改革方案》实施前退休人员（简称老人）；《改革方案》实施前参加工作，实施后退休且个人缴费年限累计满 15 年的人员 （简称中人）；《改革方案》实施后参加工作、个人缴费年限累计满 15 年的人员（简称新人）。（3）养老金发放以改革正式实施时间为界，即所谓“老人老办法，新人新制度”。“老人”在社保机构领取的养老金，从第一个月起均不得低于原来的退休工资标准。“中人”在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。“新人”缴费累计满15年，退休后其基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。（4）事业单位养老金逐步实行省级统筹。事业单位养老金是否实行省级统筹，根据试点城市的具体情况而实施。如果暂时不具备条件的，可以市或地区为统筹单位。（5）建立职业年金制度，形成基本退休金之外的养老保险第二支柱。在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职业年金制度。职业年金实质就是对每个事业单位工作人员给予的一项社会保险福利，它是为了避免事业单位工作人员在退休后工资收入降低对自己生活的影响，而在基本养老金之外增加的一项退休收入，这种福利具有强制性，事业单位必须办理并缴纳。

三、改革试点推进的制约因素。

事业单位养老保险改革从一开始出台就引发了广泛的关注和热议，而绝大多数人是持不赞成或反对态度的，在改革的推进过程中更是遭遇到了重重的阻力，笔者认为至少有以下几点：

1.时间敏感，机构复杂。

改革的试点方案是2008年3月份通过，2009年1月份正式下发的。众所周知，2008年一场金融海啸席卷了全球，在金融危机的影响下，全球经济都受到了严重的影响，中国的经济的发展面虽然算是比较好的，但也不能忽视金融危机给我国经济发展所造成的问题和负面影响。在经济发展放缓时，公众对于涉及自身利益的改革承受力通常来说都比较差的，而选择这个时候进行改革必然会给尚未退休者造成巨大的心理压力。此外，全国事业单位人员近4000万人，其中 3000 多万名正式职工，900 万名离退休人员。这次改革几乎涉及到所有的事业单位机构和人员。虽然总人数并不算太多，但按家庭计算却将近牵涉一亿人，并且涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，126 万个单位，每个单位的情况也不尽相同。单位的众多和复杂的情况也使得改革必定是一场持久战。

2.企业养老保险制度存在缺陷，事业单位难以加入。按照试点方案，事业单位的养老保险实际上是向企业职工养老保险制度靠拢的。而企业养老保险制度本身就是一个存在缺陷的制度。城镇企业职工养老保险是作为国有企业改革的配套措施推出的。所以养老保险收缴费率是按照原来计划经济下国有企业的员工人数、工资基数和退休人员人数的比例来测算的。而当年国企改革引发了大量工人下岗，提前退休转化成养老金领取者，当时全国平均退休年龄只有 47 岁，计划中的缴费人与领取人之间的赡养比和实际赡养比例差异明显。这个制度不仅要支付下岗提前退休人员的养老金，而且还要支付以前已经退休人员的养老金。执行初始政府就发现收上来的养老金不够支出，中央必须转移支付。但当时中央转移支付能力非常有限，于是挪用个人账户，导致社会统筹和个人账户长期混账管理、个人账户空账运营。这样就使这个制度无论从赡养比还是资金筹集和供给能力，从一开始就不配套，随着时间推移，问题日益严重。而如果事业单位的改革向企业靠拢的话就意味着马上要承担28%的费率，因为事业单位职工要缴纳个人工资8%，事业单位也要筹集20%，这 20%到底是财政出钱还是让事业单位自己筹集资金，目前并不明晰。如果事业单位面临自己筹集资金的压力，其公益性难免受到影响。即使这样，事业单位的养老金水平也会出现大幅度下降。改革方案的思路是通过职业年金来弥补，但职业年金的来源渠道也是存在很大问题的，如果要建立职业年金，由单位和个人出资，这将必将会增加费率，加上基本养老保险28%的费率，单位和个人的缴费率将达到一个非常高的水平。

3.事业单位人员待遇降低，公务员不受影响。改革后事业单位人员养老金将大幅降低。按现行的制度来讲，一位事业单位的工作人员现在在职的月基本工资是四到五千块，按传统，退休金是其个人最后工资的80%的甚至 90%，那么退休后大概能拿到三到四千左右。但如果是在企业，城镇企业职工的养老金只有很少的地方能发到2000元，全国平均水平也就是1300～1400元。改革必然会令事业单位的退休者的生活水平下降，更会对尚未退休者构成一大心理压力。从本质上来说，公务员与事业单位人员、企业职工没有本质上的区别，并不具有超出事业单位和企业职工的道德水准、知识水平和工作能力，当然也就不应该享受与企业、事业单位职工不同的待遇。但事实是，历次的养老制度改革，公务员都能置身事外。在此次改革之前，公务员已实行阳光工资，各地事业性质人员收入其实已落后于公务员收入，其整体收入一般也只能达到社会平均工资线。但这次的养老改革将使事业单位人员退休后的的待遇进一步降低，而改革设计者———公务员本身却未能成为改革的对象，这不禁使公众对改革所能达致的公平性产生疑虑。 　4.法律法规不健全。除了改革试点在各地都受到很大质疑和阻力之外，试点改革中遇到的诸多问题没有依据，具体执行和操作过程中困难较多。事业单位社会保险保障没有形成一套系统完整的相关法律法规体系，养老保险方面的单项政策规定也不健全。例如，如果事业单位将参照企业养老保险制度进行改革，那么新旧办法该应如何衔接就是必须考虑的问题，现在最通行的说法是“新人新办法，老人老办法”。所谓“新人新办法”是指新进人员按照新的改革方案执行，直接入社保，对于“新人”来说，退休是十分遥远的事情，目前大可不必“庸人自扰”；而“老人老办法”，即新办法实施前已退休的“老人”，待遇照旧发放不受影响。而眼下可能最受影响的，是那些已经在事业单位工作多年而又尚未退休的“中人”。这批人大都是五十岁以上，大部分是本单位的“中流砥柱”或业务骨干，并且占有一定的比重，而改革方案的出台却另他们进退两难，如果按照方案来执行，这些人都要求提前退休的话，必定会对正常的日常工作有所影响。为弥补缺失，改革虽然采取了“中人补齐”的办法，对于那些可能受影响的“中人”，在基本养老金计发上，将有“过渡性养老金”这一项。但目前，国家对此并没有统一明确的规定，而是要求各试点地区因地制宜。

5.相关配套制度进展缓慢。与事业单位养老保险制度改革配套推进的还有事业单位“分类”改革，在一定程度上事业单位分类事关“养老改革试点的成败”。但是据了解事业单位的分类改革也并非一帆风顺。根据 2008 年的《国务院机构改革方案》，事业单位将被分成承担行政职能的、从事生产经营活动的、从事公益服务的三类事业单位。通过分类改革，以后的事业单位将主要以公益性事业单位为主。虽然改革方案提出了事业单位分类改革的原则和目标，但是从各试点地区的实际情况来看，还没有哪一个省市真正实现了事业单位的有效分类。2011年6月，《分类推进事业单位改革实施指导意见》（下称《意见》）下发，事业单位改革也开始正式推进。《意见》显示，中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表：用2011～2015年的五年时间，我国将在清理规范基础上完成事业单位分类。在5年目标之下，根据《意见》，事业单位被划分为三类：参照公务员类、自收自支类、财政补贴类这三个类别，其实是按照社会功能来划分的。就是将承担行政职能的变为行政机构；将从事生产经营活动的转为企业，推向市场；保留从事公益服务的事业单位。这种改革可以形象地概括为甩掉两头、留下中间（中坚）。从实际执行来看，事业单位分类改革之难超出了很多人的想象。在这场改革中，政府部门既是推动者，又是被改革对象，改革中的“主客同体”现象使其陷入了尴尬的境地。有专家分析，各类利益的维护也让这场史上最大规模的改革举步维艰。政府的特定利益，事业单位的独立利益，社会公众对公共服务提出的要求以及改革的个人得失，使得改革的动力在各类利益维护之间互相抵消，无法形成广泛的社会基础。

四、基本评述。

事业单位养老改革试点从颁布到现在已经有近 3 年时间，改革过程中暴露出了很多问题。针对改革试点的瓶颈和难题，很多专家和学者都给出了自己的解决的对策。例如，有人提出“养老金制度改革”，应当是让企业的养老金向事业单位的养老金靠，提高工人的生活待遇，而不是让事业单位向企业靠，降低工人和知识分子的待遇。有学者则认为国务院及国家人力资源和社会保障部暂停这一试点，并立即着手制定机关、事业和企业三者联动的养老保险制度改革方。还有学者为沉疴多年的养老保险开出的药方是，建立中央政府统筹的国民基础养老金，同时市场化运营全民个人账户养老金（含职业养老金和个人储蓄）。公务员和事业单位也应进入到国民基础养老金系统，以职业养老金替代退休金，对接国民基础养老金，带动全国养老金制度结构性调整。笔者认为，不论专家学者给出何种解决策略，有一个现实的问题是一定要面对的，那就是就我国目前的养老制度而言，机关事业单位与企业“双轨制”的养老模式已经运行了多年，牵涉机构、人数众多，在此过程中必然会打破某些利益集团的既得利益也会使其他人收益。而要想通过一次改革就彻底改变现状显然是不尽现实的，因此这必定会遇到很多的障碍和阻力，因此改革一定会是一个艰巨、漫长的过程。

参 考 文 献。

[1]董力堃。对事业单位养老保险制度的重新审视。学术界。2010（2）。

[2]汪孝宗，韩文，曾娟。难改的事业单位养老。中国经济周刊。2009（41）。

[3]姜爱林。事业单位养老改革为何困难重重。天津行政学院学报。2010（5）。

篇2

中国正逐步迈入老龄化社会，赡养老人的负担在地区和部门间的分布很不平均。中国经济改革的一个严重障碍就是缺少有效的和可持续的国家养老金体系。世界银行1997年的报告指出了中国现行养老金体系的两个主要问题：近期的国有企业养老金负担和长期的由人口快速老龄化而引起的问题（世界银行，1997）。今天，这两个问题由于以下各种原因变得比4年前更为严重：经济增长减缓，许多国企无法支付养老金缴费，导致一些城市的养老基金陷入赤字，从而可能威胁到中央政府和地方政府的财政稳定(劳动和社会保障部的统计显示中国的企业欠政府380亿元人民币(46亿美元)的过期未付养老金缴费。另据报道，中央政府于1999年向25个省级地区拨付了170亿元人民币的资金用于支付养老金资金缺口（1999年，人民日报）。)。改革现行的养老金体系已迫在眉睫。

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许多以往的研究已对中国过去以城市和企业为基础的现收现付体系进行了分析，并推荐采用以社会统筹、个人帐户和自愿储蓄相结合的多支柱体系(有关中国养老金改革，可参阅AhmadandHussain(1991),James(1997和1999),Hussain(1993),周小川(1994),Friedman,James,Kane,andQueisser(1996),王燕(1997),世界银行(1997)。)，其中一些研究采用精算模型模拟了不同养老金改革方式的影响。我们的研究则借助于一个新近开发的可计算一般均衡（CGE）模型，来估计中国养老金改革以及用不同方式为养老金隐性债务和转轨成本筹资的影响。我们考察了各种改革方案对养老金体系的可持续性和整体经济增长的影响。

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本文所研究的问题对中国的财政稳定、公共部门改革和管理以及减少贫困和不平等具有重要的意义。没有资金积累的养老金债务在（地方和中央）政府直接和隐性的（部分是目前的，部分是未来的）债务中占有显著份额，如果不对其进行认真的监督和控制，将威胁到中央政府的财政稳定。而养老金体系的改革也与国有部门和金融部门的改革紧密相连。由于养老金体系的改革涉及税收和其他可能的融资方式，各种改革方案在带来好处的同时也会带来一定成本。本研究旨在通过对各种改革方案的定量分析帮助决策机构进行较科学的选择。

本研究的一个主要贡献是在递推动态的框架下将CGE模型与人口增长模型相结合，从而为在一般均衡条件下模拟各种养老金改革方案提供了一个新的灵活的数量分析工具。另外一个贡献是我们在模型中按所有制区分生产和就业，将劳动力人数及其收入这两个主要的模型变量区分不同部门、年龄、性别和所有制而编制成4维的数据矩阵。

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中国过去实行着一套以城市和企业为基础的现收现付的体系，它仅覆盖国有部门和一些大型集体企业。在1982年后进行的一些试验的基础上，正式的改革从1986年国务院第77号文件开始。这一文件鼓励国有企业在地市水平上实行有限基础的养老金统筹，个人对养老金的缴费仅针对合同工。1991年的国务院第33号文件要求所有职工个人都要为养老金缴费，并且鼓励进行个人帐户的试验。这一文件还首次提出了建立三层次的养老金体系：即基本养老金，企业提供的补充性养老金和基于个人储蓄的养老金。

国务院1995年第6号文件提出两种基本养老方案。地市政府被赋予基于这两种方案选择不同改革设计的权利，省政府则负责批准。这导致了一种高度分割的养老体系：省政府、地方政府和行业部门选择了第一和第二方案的各种组合方式。世界银行(1997)曾指出这一新体制的一些严重问题，并推荐了一个多支柱的养老金体系。该体系包括：小规模的、以再分配和社会保险为目的的现收现付部分(支柱1)，大规模的、强制性完全积累的个人帐户(支柱2)，以及作为补充的、自愿的、通过商业保险运作的养老金帐户(支柱3)。在使用精算模型进行了一些模拟后，报告建议在覆盖面扩大和省级统筹的情况下以9%的工资税支持支柱1，并可得到24%的替代率(以各省平均工资为基础)（世界银行，1997）。不过，该研究较乐观地假定体系的涵盖面扩大到50%的乡镇企业和其他企业，从而高估了支柱1和支柱2的资金积累。而且，由于精算模型的局限，该研究不能考察以各种税收为支柱1筹款和支付转轨成本的影响。

国务院1997年7月份的第26号文件进一步明确了养老金改革的方向：在2000年建立社会统筹和个人帐户相结合的多层次的养老金体系。养老金将在省级统筹，缴费来自企业（不超过工资总额的20%）和职工个人（其工资的4%并逐渐增至8%）。支柱1将全额由企业所缴纳的工资的13%支付，提供平均工资的20%的替代率。个人帐户，即支柱2将由个人缴费外加7%的企业缴费支付。劳动和社会保障部于1998年成立，其职责是总揽养老金和其他社会保障政策的制订。这从管理体系上使养老金改革的政策制订统一起来。此后，国务院和劳动社保部多次发文实施省级统筹，并明确和实施涉及社保体系各方面的法规，比如社会保障缴费的征收。

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但是，中国的养老金体系还是分割的、以地市为基础的现收现付制外加公共管理的名义上的个人帐户。这一个混合型体制正处于过渡之中。中国目前的养老金体系存在如下问题：

养老金体系在各级被分割。尽管按照文件，27个省已在1999年中实现了省级基金统筹，但实际上27省中只有5个省（市）（北京、上海、天津、重庆和海南）完全实现了统筹或省级统一；在另外17个省以市级统筹所缴费用的1%至2%建立了小规模的省级调剂基金；由于缺乏统筹资金，有5个省未能建立此类基金，因而省级统筹没有真正建立。据报道，11个行业统筹已解散（1998年9月前存在，参见国务院1998第28号文），并加入到地方的社会统筹中，但所积累的资金是否已转移到地方统筹则还不清楚。

社会统筹在许多方面都不完善，养老金服务也没有社会化，亦即养老金的收缴和支出都没有由不同的部门分别管理。由于实行差额拨缴制，企业向市级统筹上缴“净”额，以该企业的总缴费减去其退休人员所领取的退休金额。缴费率在各省市之间，有些情况下甚至在企业之间都有很大的差异。

养老金体系覆盖面窄，且在地区间不平衡。截止到1998年底，基本养老保险体系只覆盖了国有企业职工的78.4%，集体企业职工的16.2%和其他城市企业职工的5.4%（Hang，1999）。没有任何针对城市个体户和个人企业家的养老金计划。在一些农村地区，有一些由民政部门设计和管理的养老金计划，但其覆盖面很小。

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个人帐户很大程度上是名义性的，即空帐。由于政府一直没有明确如何支付转轨成本，过去5年中，这些帐户上所积累的资金已被用来支付当前退休职工的退休金，这使得个人帐户变成空账。

篇3

劳动部与财政部之间对改革方案的争论

随后几年，在波兰改革模式的选择问题上，波兰劳动部和财政部之间发生了严重分歧：劳动部的观点是在保留现有体系的基础上进行适当改革，但财政部则企图将其转变为完全的积累模式。这两个部之间的争论异常激烈，致使改革进程被推迟了长达18个月之久。最后，终于在1995年秋，由国会批准了副总理和财政部长提出的包括一个强制性积累账户的养老保障体系计划。但是，由于政府转型等诸多因素的阻碍，推迟了改革进程。1996年2月，巴策科夫斯基（Baczkowski）被任命为劳动部部长。他上任后立即召集多名专家着手研究和制定改革方案，但这些方案的内容仅仅是对前面提案进行了某些校正和更新而已，显得过于保守。

1997年2月，最终修订稿《多支柱的养老保障体系》在巴策科夫斯基逝世3个月后得以完成并被公布；

1997年8月22日，政府通过了改革雇员养老金体系的法令；

1997年8月28日，通过了改革养老基金组织与运营制度的法令；

1998年10月13日，通过了关于社会保险计划的法令；

1998年12月，改革的最终方案得以确立；

1998年12月18日，通过了社会保险基金中关于老年人和残疾人的养老保险法令。

至此，波兰的社会养老保障制度建设工作暂时告一段落，制度架构基本建立。

卓有成效的社会宣传解释工作

早在1997年5月国会还在对“多支柱的养老保障体系”提案进行讨论研究的时候，波兰的养老金改革委员会在公众中已经掀起了一场关于养老金改革的宣传讨论热潮。

政府非常重视改革宣传的重要性，向全社会解释现存保障体系的不可持续性以及进行改革的必要性，并且还进行了广泛的民意调查，组织了研讨会，设计了改革委员会的会徽，并培训社会保险局和养老保险改革委员会的员工，让他们掌握如何让公众们了解养老保障体系运作的基本原理和技术方法等，建立了专门的网站，针对雇员、工会以及不同的年龄群印发了大量的宣传手册，另外，他们还有效地利用传媒，安排了对改革主要设计者的专门采访。大量的媒体同国会议员、政府官员们一道考察访问了四个已经进行过改革的国家。这些媒体通过先报道养老金改革在其他国家的实践经验和合理合法的改革进程，再解释波兰即将进行的改革方案，使得他们的报道更具有说服力。

到1998年底，从几次民意调查中都发现，仅有大约 30%的人听说过养老金改革并且能够理解改革后的新方案，约55%的人只听说过但不能理解如何改革，83%的人认为他们并没有充分理解这次改革，而有77%的人想了解更多有关改革的信息。针对以上的调查结果，波兰政府不断加大宣传力度，继续向人民群众大力、深入地解释这次养老金改革的重要性和必要性。

于是，波兰政府于1999年3月开始了第二轮的社会宣传工作。这一轮宣传的目的是全面地解释新的养老保障体系。波兰政府第二轮宣传工作主要采取了如下手段：在养老金改革委员会的网站提供下载能够估算养老保险受益的软件，建立一个电话中心，该中心从1999年3月到12月间共处理了200万份调查，通过新闻、现场直播以及传单等手段协助电话中心与新的社会保险机构的宣传工作，约有96%的波兰人收看了四个电视台的现场直播节目，而传单则同每月的电话单一同寄出；由改革委员会对宣传的结果进行追踪，并根据实际情况对宣传的方式方法进行一定的修正；此外，人们获得信息的主要方式其实是通过朋友间的交流、新闻杂志以及私人养老基金所提供的文献，社会保险局作为最后一个获得信息的补充渠道发挥了巨大的作用。

养老保险基金管理机构同样也展开了一系列的宣传活动，建立了相应的会见制度，帮助雇主和各类机构团体制定自愿型的养老金“第三支柱”方案，参加了一系列电视和广播节目，出席各种研讨会，通过制作各种图表来帮助社会理解改革方案。总的说来，养老基金管理机构在闪电式销售过程中起到了很大的建设性作用。

对波兰“名义账户”制度的一般评价

养老保障体系的建立是一个长期的过程，由于波兰的养老保险改革是从1999年1月份才开始的，所以新体系下的养老金支付要从2009年才开始发生，因此，现在对新体系只能从体系结构和开始进行一些评价。由于养老保障体系具有长期性的特征，所以这些评价难免会有一定的局限性和暂时性。

波兰改革前的单支柱养老保障体系不具有可持续性，改革后新的养老保障体系比旧体系更具效率，更有持续性的优势，从制度上讲，波兰改革是成功的，这是许多经济学家取得的一个基本共识。

首先，增加了雇员对自己养老问题的责任感，减轻了企业的负担。从养老金缴费来说，从过去的雇主单方缴费转变成现在的雇主雇员各承担一半，从而使企业的负担减少了，资金增加了，有利于企业的发展和竞争力的提高。另外，雇员已认识到在新体系下替代率可能会降低，据调查有47%的雇员都希望通过参加企业补充保险计划来对强制性养老保险计划进行补充。但是由于收入的限制，实际参加的人数并不多。

其次，激励了雇员缴费，减少了提前退休。由于在新体系下，养老金给付与雇员一生的缴费总额挂钩，为了今后能拿到更多的养老金，雇员们就不再乐意逃费了，也不会愿意提前退休。另外，由于政府对超过退休年龄还继续工作和缴费的雇员会通过增加养老金给付金额的形式予以奖励，因此实际的平均退休年龄增加了。

第三，改革后的养老保障体系分散了风险。由于新的养老保障体系中名义账户部分以现收现付为基础，积累账户部分以基金积累为基础，因此从过去单一的劳动市场风险分散到劳动市场和资本市场的共同风险。从而，体系的抗风险能力得以增强，体系的稳定性和持续性也相应得以提高。

第四，改革后的养老保障体系更能抵抗政治风险。一方面是因为改革后的体系越来越透明，再分配因素随之减弱；另一方面是因为在新体系下由于待遇水平的升高降低都是在一定的指数挂钩程序下进行的，因此，避免了因待遇水平降低而造成的政治风险。由于任何削减都是因为预期寿命增加、缴费人数减少和经济波动而自动地进行调节，因此不再需要额外的法定程序对其进行修改。

第五，养老保险基金成为国内资本市场的稳定因素。即使资本市场很不景气，养老保险基金的1/3都投资于国内证券市场，在很多国外投资者不敢进入的时候，为波兰的证券市场提供了长期性资金，起到了稳定市场的作用。据统计，到2002年11月底养老保险基金的资产总额占华沙证券交易资本总额的26.8%。

第六，国民储蓄率提高。提高国民储蓄率（储蓄总额/GDP）是促进经济增长的一个主要手段。波兰养老制度产生的储蓄从1999年起就开始提高了，这是由于第一支柱中现收现付部分产生的余额以及第二、第三支柱中养老基金的投资回报共同作用的结果。显示了这两方面因素对增加储蓄率的影响：在开始时第一支柱中的赤字对储蓄率的增加并无贡献，但随着第一支柱中的储备基金投资于资本市场，预计从2008年起就能发挥增加储蓄的作用；第二、第三支柱中养老金的投资回报将逐年增加，预计到2020年将达到GDP的3%。据有关部门预测，由养老体系产生的储蓄占GDP的比例将从1999年几乎为零增至2020年的5%。

第七，强制性的第一、第二支柱能够应对未来老龄化问题。尽管现阶段波兰的老龄化压力并不太大，但据预测，在未来30年内，60岁以上女性和65岁以上男性的总人数与年龄在18到60（65）岁的人数之比将从2000年的24%增加到2030年的41%。而新的养老保障体系实行的个人账户制将有效地避免过去现收现付制的财政压力，能够有效地应对未来的老龄化问题。

第八，将名义账户制作为最终向积累制改革的一个过渡，减轻了国家的财政负担。实行名义账户制一方面缓解了旧体系的压力，避免了大量转制成本的发生，节省出更多的资金进行经济发展。如果波兰的养老保障体系改革实行的是完全积累制，其隐性债务将超过其GDP的200%，而实行名义账户制就可有效地避免大量转制成本的发生。参加改革研究的官员学者们估计，在2010年至2012年间，养老保险第一支柱将实现收支平衡。据统计分析，在实行新的养老保障体系后，波兰的养老金支出占GDP的比例将从10.8%降至8.3% ，在经济合作发展组织（OECD）国家中，波兰的支出将由走高逐渐过渡到走低的水平；另一方面，实行名义账户制还为向完全积累制方向发展作了铺垫。由于名义账户制提供了一个不必对其个人账户“做实”的“模拟运行”模式，从长期来看，可以使之成为一个最终向“做实账户”的“半积累制”甚至完全积累制过渡的途径。

尽管波兰的这次养老金体系改革颇有成效，但也存在一些教训：

第一，信息系统的建设没有跟上改革的进程。由于没有及时建立起计算机网络信息系统，先期的管理出现混乱。造成出现这个问题的原因是，由于从1998年12月改革方案的最终确定到1999年1月改革开始实施，时间比较仓促，没有来得及建立好一个完善的信息系统。其次，改革的设计者们低估了改革实施的难度，他们以为只要把最后方案制定下来，改革的设计工作也就完成了。另外，社会保险管理局对此也应负有不可推卸的责任。

第二，改革并没有降低缴费率。波兰的缴费率高达45%，在世界各国中名列前茅。本次改革只是从原来的雇主单方缴费改为雇主雇员共同缴费。这虽然使雇员承担起部分缴费的责任，但是总的缴费率却并没有因此降低。而由改革的高转制成本所带来的压力，又使得在新的体系下比过去更难降低缴费率。

第三，改革初期不景气的证券市场对养老金的给付造成了很大影响。在新制度下，养老金给付水平与基金在资本市场的运营情况相关，而改革后的几年里，证券市场不景气导致了养老基金的收益率不高，有5个养老保险基金的投资回报率甚至低于银行利率。因此，改革后不景气的证券市场对养老金的给付也造成了一定的负面影响。

第四，养老金给付水平的差异性越来越大。现在的养老金给付水平同个人缴费总额挂钩，对那些收入水平低且没有固定工作的雇员和那些在正规劳动市场工作时间不长的人，由于他们的缴费水平很低，长期看必将导致他们的养老金水平偏低。另外，由于女性雇员的退休年龄要比男性雇员早5年，因此女性雇员领取的养老金一般要低于男性雇员。

篇4

“两会”前夕，一份多年争议不休的改革方案――《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（下称《试点方案》）终于获得国务院原则通过。据此，山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市将在年内启动有关试点。

和企业职工养老保险改革的进程相比，事业单位这项改革晚了十多年。这项改革内容早在上个世纪90年代初就已提上议事日程，之后也曾被历届政府主管部门反复考虑并向国务院申报，但最终均被搁置。

据《财经》记者了解，《试点方案》草案是在去年中上报国务院的。本届政府有关部门自2006年起，研究落实事业单位分类改革有关事宜，目前改革试点即将揭幕，但事业单位目前的养老制度现状却成为推动改革的重要瓶颈。因此，事业单位养老保险制度改革最终成为事业单位分类改革试点的一项必不可少的配套措施，再无搁置的余地。

改革的思路非常明确，设定的事业单位养老保险制度，其筹资模式、计发办法等均与目前的企业职工基本养老保险制度模式一致，并可衔接。

一个现实情况是，目前事业单位和企业单位的退休待遇差别，已远远高于以往，因此“平稳衔接”成为一个比以往更加敏感的话题，同时成为事业单位分类改革试点顺利推进的重要关口。

在迭起的“两会”期间，这一低调的消息并没有掀起太多波澜。然而，作为主管部门的劳动和社会保障部以及有关的试点省市，准备工作已经在紧锣密鼓地进行。国务院《试点方案》公布后，双方将就各地如何分别制定切实可行的实施细则作更进一步地讨论和测算。

迟来的改革

此轮事业单位养老保险制度改革的一个重要背景是，事业单位工资连续上调，退休人数增加。由于事业单位退休费与退休人员退休前工资额直接挂钩，政府财政负担其实十分沉重。因此，改革的目的究竟是“甩包袱”还是“建机制”，十分微妙。

改革开放初期，企业职工和事业单位工作人员的退休金水平，曾经在同一个起跑线上。但到目前为止，企业和事业单位两套退休制度已经形成了巨大的差异。其中，企业自上个世纪90年代初便逐步建立了全国统一的社会统筹账户和个人账户相结合的制度框架。在此框架下，职工的养老保险费由单位和个人共同负担，个人也需要交纳一定比例的养老保险费，未来养老金的发放与缴费情况相对应，具体参照职工的缴费工作年限、缴费工资额以及个人账户储存额。根据这种模式，企业职工的养老金替代率目前大约为60％左右，也就是说，企业职工的养老金基本相当于退休前工资的60％。

事业单位则是另一种模式。在中国，事业单位按经费来源可分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。不少地方自收自支的事业单位已经纷纷按照企业的方式进行管理，加入了企业职工养老保险体系。但大部分由财政全额拨款和差额拨款的事业单位，仍按照原来的养老制度运行，退休金由国家统包，列入财政预算，实行现收现付，也没有基金积累制度。未来退休金以其工作年限和本人工资额为主要依据。根据目前的规定，其金额为本人工资的90％左右，也就是说，替代率高达90％。

从各地的情况看，事业单位人员定岗定编，在职人员规模相对稳定。而随着老龄化的加剧，退休人员却越来越多，加之近几年工资上调，扩大了事业单位养老金的基数，更增加了财政或单位的负担。据劳动和社会保障部有关资料，1990年，全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已经远远超过千亿元，增加了20多倍，导致财政和用人单位负担成倍增加。

很显然，如果完全套用目前的企业职工养老保险办法，事业单位工作人员的退休金必然下降，自然，财政负担也会减少。然而，待遇的降低很难不引发事业单位的集体抵制，导致改革受阻，这也是以往历届政府将方案一再搁置的重要原因。

改革一再推后，事业单位和企业在养老保险待遇上的巨大落差不断扩大，增添了今后的改革成本和难度。同时，事业单位和企业单位养老制度无法衔接，也严重妨碍了人力资源的正常流动，为事业单位的改制分流设置了巨大的障碍。

财政负担和待遇问题均不可回避。但为使改革能够顺利推进，在2月29日由总理主持的国务院常务会上，特别强调了一个原则，即“妥善处理好改革前后待遇水平上的平稳衔接”，这也是劳动和社会保障部所制定的方案当中的关键内容。

劳动和社会保障部有关人士表示，这次改革的内容，重点在于建立新的机制。有关专家则评论，这意味着必然要最大限度地承认既得利益。

衔接两套制度

在以往历届政府对改革方案反复推敲的铺垫下，此轮试点方案并无太多悬念。

从国务院常务会透露出来的消息显示，试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担；退休待遇与缴费相联系；基金逐步实行省级统筹；建立职业年金制度；实行社会化管理服务等。

其中，核心的内容就是要令企业和事业单位的养老保险制度框架能够相互衔接。为此，在筹资模式上，事业单位养老保险制度仍将采取企业职工基本养老保险制度“统账结合”的思路，制度适用范围涵盖除已经改制为企业的事业单位以外的事业单位的各类人员。

具体而言，《试点方案》必然转变现行事业单位退休制度中离退休金费用由国家财政和单位直接纳入预算统包的办法，筹资模式转型为收取基本养老保险费并将缴费与养老金待遇相挂钩。

除国家和单位承担的筹资责任外，一个重大区别是，试点将引入个人缴费，由国家、单位和个人共同负担筹资责任。与此相对应，事业单位养老保险也应设立统筹账户和个人账户。至于个人账户的规模和养老金计算系数，有专家建议，也应参照企业现有制度，保持衔接，便于人员流动。

由于个人账户部分以往并无真实缴费，因此最初只能是空账。有专家表示，为确保人员流动时账户基金同步转移，减轻财政未来支付压力，可考虑将个人账户当中的个人缴费部分做成实账。对此，也有专家认为，考虑到财政当前的支付压力和未来保值增值的风险，不如维持记账式运转。

此外，记者还了解到，目前事业单位养老基金的管理和业务，将交给专门的事业单位养老保险经办机构，不会并入企业职工养老保险经办机构。

除了筹资模式的变化，养老金计发办法的调整无疑是重中之重。

根据与企业职工养老保险办法相衔接的原则，事业单位工作人员不应继续实行以工作年限和本人工资额为主要依据的退休金计发办法，而是应当与企业一致，根据缴费工作年限和社会平均工资额以及个人账户储存额为主要依据的“结构性基本养老金计发办法”。

但是，完全按照企业办法计发养老金，这必然导致事业单位养老金数额的大幅下降，显然不符合“平稳过渡”的原则。有关专家表示，为维持一定的待遇水平，可考虑计发养老金基数不取社会平均值，而取本人退休前的职级工资。同时，为避免替代率的下降，还可在事业单位职工基本养老金之外加发过渡性补贴，或者加大过渡性养老金的计发系数。

待遇难题

方案即将揭晓，试点有待启动。此次事业单位养老保险制度试点，并不涉及试点前就已经退休的事业单位工作人员。因此，在国务院公布总体试点方案后，各地究竟如何落实，新老划段的时间点如何确定，还要经试点地区反复斟酌。

但劳动和社会保障部有关人士谨慎表示，期待今年年内启动试点。

有关人士还分析，如果把已经退休的工作人员作为“老人”，即将参加工作的称为“新人”，已经参加工作但尚未退休的称为“中人”，由于试点方案将对“老人”实行老办法，“新人”实行新办法，两者可比性较少，试点的成败的关键其实集中于能否处理好“中人”的退休待遇问题，尤其是即将退休 “中人” 的待遇。

决策者的思路不难理解。在社会总体工资水平不断上涨的大趋势下，要保持退休金绝对值持续增长并不难。加上特别为事业单位设计的过渡性养老金计发办法，和“老人”或者现阶段的退休金水平相比，未来“中人”退休后的养老金仍可持续增长，并不会产生待遇下降的总体印象。同时，《试点方案》提出要建立职业年金制度，如能适时有效推行，对于维持事业单位养老待遇的水平也不无助益。

但也有专家表示担忧。尤其在于“个人缴费”的部分，专家指出，毕竟以前从来没有实行过个人缴费的办法，现在即便退休待遇名义上不降，由于个人需要负担相当一部分缴费，也会被理解为待遇事实上的降低。会不会因此影响试点的进展，尚有待观察。更何况近几年事业单位工资水平总体上升较快，这导致无论是用来维持待遇的成本还是个人缴费的绝对额都并不低，因此不少专家也不乏惋惜：“这个方案如果能早点出台，恐怕更好办一些。”

事实上，在事业单位养老保险制度改革方案过于长久的孕育过程中，由于企业待遇比之直线下降，已经造成了相当规模的负面影响。各地“两会”的提案或者每年的上访内容当中，对于养老待遇不平衡的不满并不在少数。

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一、退休年龄改革势在必行

退休年龄改革是大势所趋。这既是应对人口老龄化的需要，也是充分开发利用人力资源的需要，是我国社会经济结构发展到一定阶段的必然要求。

首先，提高退休年龄是对人类寿命延长的一种反应。随着寿命延长，必然要对延长的寿命在工作和休闲之间进行分配。因此，寿命延长必然导致工作年限也相应延长。我国自20世纪50年代以来，人口预期寿命和人口年龄结构都发生了显著变化，也必须通过改革退休年龄以适应这些变化。我国现行法定退休年龄已沿用50多年。1951年，当时政务院颁发的《劳动保险条例》中规定，男职工的退休年龄为60周岁，女职工为50周岁；1955年国务院颁发的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中，把女千部的退休年龄提高到55周岁，这一法定退休年龄一直沿用至今。但是，几十年来，我国人口的平均预期寿命显著增加。根据回顾性调查，1949年前后我国人口平均预期寿命为42.3岁，1957年中国人口的平均预期寿命上升至55.87岁。而2010年中国人口预期寿命已经达到了74.83岁。

其次，提高退休年龄也是应对人口结构变化的必然选择。由于人口老龄化的影响，平均每个劳动年龄人口所供养的老年人口也不断增加，必然要求劳动年龄人口延长劳动年限。1953年第一次人口普查时我国65岁及以上老年人口比例为仅4.41%，2000年的第五次人口普查时则达到了6.96%，并于本世纪初超过7%，我国已经正式迈入老年型社会。2008年，65岁及以上老年人口比例达到了8.3%。人口预测结果表明，中国目前正处于人口老龄化加速时期。且在整个过程中表现出速度加快的特征。快速的人口老龄化给社会经济带来巨大冲击的同时，留给政策准备和政策制定的时间极其有限，犹豫不决将错失应对人口老龄化的最佳时机。提高法定退休年龄便是应对人口老龄化的众多措施之一，也是发达国家普遍采取的方法。

再次，提高退休年龄客观上有助于缓解养老金压力。提高退休年龄延长了养老金的缴费期，缩短了养老金的领取期，将有效改善养老金制度的财务状况，增加其应对人口老龄化的能力。对我国养老金制度的实际测算也表明，提高退休年龄对我国城镇职工基本养老保险制度的财务可持续性将有很大改观。

最后，提高退休年龄也是开发老年人力资源的一个重要途径。目前我国退休年龄较低，大量低龄退休老人身体健康、经验丰富，自身也有继续工作的意愿，过早退休是对其人力资本的巨大浪费。虽然我国目前还存在就业压力问题，但是局部的劳动力不足已经在一定程度上显现。随着我国劳动力市场形势的变化，对低龄老年人的人力资本开发将逐渐凸显其重要性，提高退休年龄是开发低龄老年人力资源的一项系统制度安排。

二、提高退休年龄将坚持渐进原则和弹性原则

渐进原则即在一个较长的时间内逐渐提高退休年龄，将退休年龄改革变成一个长期渐进的过程，其影响将在今后20—30年的时间内逐渐消化。弹性原则是指在一定的期限内（如改革期间）允许人们在新旧退休制度之间自由选择退休年龄，和改革后允许人们在法定退休年龄左右的一定年龄限度内自由选择退休时间，为人们提供一定的趋利避害的权利。

坚持渐进原则有助于减小负面影响。由于退休年龄改革将对劳动力市场和养老保障体制甚至是家庭日常生活产生直接的影响，涉及民众的切身利益，必须采取妥善的做法将其负面影响控制到最小。坚持渐进原则是一个较为妥当的做法，我个人建议男性每隔六年、女性每隔三年提高1岁退休年龄，逐渐到达男女65岁的目标退休年龄。较短时间内快速提高退休年龄将对就业形势和社会心理形成较大冲击。渐进式改革将缓慢增加老年劳动力供给，特别是如果与新增劳动力减少相协调，将有利于实现劳动力市场的供求平衡，同时社会心理也会有一个较长的适应过程，便于人们接受。

坚持弹性原则有助于减小改革阻力。允许新旧制度之间的选择是为了避免新制度实施造成部分人群的利益受损，增添改革压力；允许在法定退休年龄左右一定年龄限度内（如60—70岁）退休是为了以人为本，尊重人们工作和退休的选择权。当然，退休年龄选择将影响养老金待遇。在保障老年人退休年龄选择权的同时，老年人选择的退休年龄应与其养老金待遇挂钩。在制度设计上，不仅应将老年人的养老金待遇与其对制度贡献联系起来，同时也应与其选择的退休年龄联系起来，引导人们尽量在到达法定退休年龄后退休。

三、提高退休年龄将改善制度参与者的收入水平

提高退休年龄将从两个方面增加制度参与者的收入水平。一方面，提高退休年龄将延长制度参与者获取劳动收入的时间。按照一般规律，劳动者的劳动收入高于退休者的平均退休金收入。提高退休年龄将延长制度参与者获取较高的劳动收入的时间。根据我国城镇职工养老保险制度的设计，养老金制度的目标工资替代率为59.2%，则一个工资收入相当于社会平均工资的退休者，其劳动收入较养老金收入高2/3左右（40.8%/59.2%）。实际上，退休前的时期往往是一个人一生中收入较高的时期，因此劳动收入和养老金收入之间的差距可能更大，显然延迟退休将增加制度参与者的终身收入水平。

另一方面，提高退休年龄将大幅提高制度参与者退休期的养老金待遇。按照目前的养老保险制度设计，提高退休年龄将增加社会统筹和个人账户两个部分的养老金待遇。在社会统筹部分，提高退休年龄不仅意味着随着在职职工工资增长将提高计算养老金的基数，而且由于缴费年限增加，养老金替代率也将提高。假定社会平均工资增长率为3%，延迟5年退休将使计算养老金的在职职工工资增长16%。养老金替代率将增加5个百分点，则一个原来缴费35年、工资水平为社会平均工资的退休者如果延迟5年退休，其基础养老金收入水平将增加约32%。同时，在个人账户部分。由于积累期延长和领取期缩短，个人养老金水平也将相应增加。

当然，还必须出台配套制度，保障灵活就业人员的养老金利益。部分灵活就业人员和提前退出劳动岗位人员需要自己缴纳保险金，目前人们担心提高退休年龄将延长其缴费年限，损害其利益。实际上，由于现行制度规定累计缴费满15年就可以领取养老金，只要严格执行弹性退休制度，这部分人员可以通过放弃缴纳后几年的养老保险费、申请提前退休（弹性区间内）等措施获得和改革前基本相当的养老金收益。同时，还可以通过适当降低这部分人员在退休年龄延长区间的缴费率等措施来保障他们的利益。

四、退休年龄改革将选择合适的时机实施，不会加剧就业问题

尽管提高退休年龄是大势所趋，但是也必须根据就业形势变化确定一个合适的改革时机。退休年龄改革时机的选择是基于中国城镇就业长期供求形势的判断，不会增加现在的就业压力。退休年龄改革是一个长期过程，改革时机的选择将参考各种情况，特别将根据劳动力市场的形势变化而合理确定改革的步骤和节奏。应该说，中国退休年龄改革的时间窗口已经临近，一方面中国劳动年龄人口（15—59岁）总量已经处于下降通道之中，城镇劳动年龄人口占城镇总人口的比例也将于2013年左右开始下降，说明劳动力市场的供给形势已经发生变化，近年来出现的“招工难”和中老年劳动力就业增加也说明了这一点。另一方面，在可预见的将来，中国经济将继续保持较为强劲的增长势头，劳动力需求依然强劲。渐进式改革所增加的老年劳动力将不会明显改变劳动力市场的供求形势。从劳动力供求形势看，未来5年是出台退休年龄改革方案，迈出改革第一步的合适时机。

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事业单位(InstitutionalOrganization)，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。①在我国，事业单位承担了一定的公共服务职能，而相应的此种职能在西方通常由社会公益组织来承担，从这个意义上讲，事业单位可以看做是我国的特殊产物。在我国由计划经济向市场经济转轨过程中，事业单位仍然作为一个既不同于政府机关又不同于企业的特殊整体存在于经济活动中，也是改革的遗留产物。

1事业单位养老保险改革的必要性

作为世界上人口最多的国家，我国面临着人口老龄化和“未富先老”的双重难题。1999年，我国老龄人口占全体人口的比例达到国际公认的老龄化社会标准7%，截至2008年底，我国65岁及以上人口达到1.69亿人，占全国总人口的8.3%。②上世纪90年代，我国企业开始实行养老保险改革，在全国范围内推行企业和个人共同承担、社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。在这次养老保险改革中，国家机关和事业单位没有被列入改革范围———养老保险费用依旧由国家财政完全拨付，个人不缴费，养老金标准以本人工资为基数，按工龄长短计算发放。这便是从90年代延续至今的养老保险“双轨制”。在这种制度下，企业职工的养老金替代率(养老金与退休前工资的比率)为60%左右，而事业单位职工的养老金替代率高达90%。多年来通行的事业单位养老保险制度给国家财政带来了沉重负担。截至2005年底，全国事业单位工作人员超过3035万人，占全国财政供养人数的近80%。1990年，全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，而目前已远远超过千亿元，增加了20多倍。因此，为了应对人口老龄化带来的沉重财政负担，“双轨制”养老保险的改革势在必行。

2事业单位养老保险改革历史回顾

1992年，原人事部下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省开始局部试点。但最终由于各地试点步调不一，一直没有形成全国统一的事业单位养老保险的全面改革方案，改革以失败告终。2009年1月，国家人力资源社会保障部下发《事业单位养老保险制度改革方案》，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行试点。此次改革的对象是事业单位分类改革后从事公益服务的事业单位，改革的主要内容包括:养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。

3事业单位养老保险改革联动效应分析

本次改革是对我国事业单位的一次全面修整，在提升事业单位效率、保障社会公平、减轻财政负担、塑造服务性政府形象等方面具有重大的意义。本次改革中，事业单位将在科学分类的基础上采取4项配套改革措施，分别为事业单位的养老保险改革、人事制度改革(聘任制)、工资制度改革(绩效工资制)和财政投入体制改革。但是事业单位改革并不是4项改革措施的简单加总，各种措施之间的联动作用是不能忽视的。从直觉上来看，同样作为事业单位改革的配套措施，养老保险改革和人事制度改革、工资制度改革、财政投入体制改革应当是互相支持的。养老保险改革的实施对其他三项改革或多或少地创造了有利的条件，产生了一些积极的作用，但四者之间的联动关系情况并不局限于间接的影响。

3.1养老保险改革与人事制度改革

养老保险改革对人事制度改革的影响在几种改革措施中是最为显著，也是最为直接的。养老保险改革从技术上解决了事业单位“聘任制”由于无法解决聘任制员工的养老保险问题而最终流于形式的尴尬局面，为人事制度的改革提供了保障与活力。从事业单位的层面来讲，养老保险改革畅通了人员退出机制，解决了实施“聘任制”的后顾之忧，将事业单位的人事管理自大大加强了，有助于事业单位的人事管理实现由被动向主动的转变。聘用制是事业单位四项改革措施最早实现的，但是在人员退出机制方面，由于养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度的改革进程相对滞后，事业单位虽然可以在形式上实行聘用合同制，但却无法真正解除或终止相关人员的聘用合同。因为一旦终止或解除合同，也就意味着将没有充分社会保障的未聘人员推向社会。而我国事业单位是计划经济体制的遗留，自从成立以来就和政府有着千丝万缕的联系，因此无法将可能给社会带来不稳定因素的人员推向社会。因此，人员退出渠道不畅通也使得事业单位难以充分转换用人机制，在人事管理方面基本上处于一种被动的局面。事业单位养老保险制度改革的启动，将为畅通事业单位人员的退出机制起到推动作用。改革前事业单位员工的养老金由财政直接拨款、事业单位负责下发，属于“单位保险”的层面;改革后事业单位员工的养老保险账户的主体由统筹账户和个人账户部分组成，由社会发放，转向“社会保险”。在新的养老保险的体制下，一旦合同到期，人员离岗，其在职期间积累的统筹账户和个人账户也将为员工提供养老保证。解决了未聘员工养老问题的后顾之忧，事业单位的退出机制才真正搞活，聘用制才能真正实现。从事业单位员工个人层面来讲，养老保险制度的改革也促进了员工的自主流动，从根本上加快了聘用制改革的进程。养老保险改革之前，事业单位员工的养老金均由单位直接发放，离开单位就会落入没有养老金的境地，因此在原有体制下，事业单位员工对事业单位高度依赖。假使员工有向企业流动的意向，随着工作年限的加长，到企业从头开始积累个人账户的机会成本就越大，人员流动也就越难实现。事业单位养老保险改革之后，养老金由社会发放，个人对原事业单位的依赖程度大大降低。只要工作满15年，即使脱离单位，仍然可以领到在职期间所积累的统筹账户中的基础养老金和个人账户的基本养老金;工作不满15年的员工虽然不能领取基础养老金，但也可以一次性获得其个人账户的积累。可见，养老问题脱离原事业单位，事业单位员工更换工作的机会成本就会大大降低，自主流动的可能性就会大大上升，岗位聘用制也就会得到员工自发的支持。因此，养老保险改革既自上而下地解决了事业单位的隐患，又自下而上地鼓励了人员流动。可以想象，没有养老保险的改革，事业单位的聘用制最终只能成为一句口号。#p#分页标题#e#

3.2养老保险改革与工资制度改革

国务院常务会议2009年9月2日决定绩效工资制度在公共卫生与基层医疗卫生事业单位开始执行，2010年起在其他事业单位全面实施。绩效工资制度是养老保险改革的剂，养老保险改革也对绩效工资制度的实施起到了推波助澜的作用。没有绩效工资制度，养老保险改革将寸步难行。养老保险制度改革后，事业单位的养老保险替代率由90%－100%骤降至60%左右，其中男职工的工作年限长，替代率略高，为65%左右，女职工工作年限短，替代率仅为60%左右。如果基础工资水平不变，替代率的下降将会直接带来养老金的大幅下降。事业单位员工退休后待遇的大幅降低将会给养老保险制度改革带来巨大阻力，而自养老保险改革实施开始各地的执行情况也证实了这一点。2009年1月，国家人力资源社会保障部下发《事业单位养老保险制度改革方案》，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行试点，但在事业单位实施绩效工资制度是2009年9月才正式决定的。目前5个试点省市在实施养老保险改革过程中普遍出现“推进难”现象，多数省市仍在进行方案的调研、论证，其中只有广东给出了试点改革的时间表。即使在广东，事业单位员工的抵触也是显而易见的，轰动一时的“退休潮”也反映了民众对没有配套措施的养老保险改革造成退休后待遇下降的担心与不满。没有事业单位的养老保险改革，单纯实施绩效工资会给财政带来巨大的压力，加剧了社会的不公平，也无法完全发挥绩效工资的激励作用。如果保持原有养老保险制度不变，在事业单位引入绩效工资制度，就意味着在工资支出方面国家将承担更大的财政负担。照目前财政供养的事业单位员工人数来看，这笔支出的金额是相当可观的。另外，事业单位与企业相比，在养老金替代率方面要高出30%左右，再引入绩效工资制度，事业单位员工在退休前和退休后福利水平均高于企业员工，造成更大程度的不平等。在新的养老保险体制下，基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳基本养老保险费(以下简称单位缴费)的比例，一般不超过单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费(以下简称个人缴费)的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。个人工资超过当地在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数;低于当地在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。也就是说，基本工资之余，绩效工资的20%也将由事业单位负担，作为事业单位员工退休后养老金的一部分，这一部分金额是随着绩效工资数额的增减而相应增减的。因此绩效工资不仅仅对员工当期效用水平产生影响，也成了弥补替代率下降带来的福利损失的重要部分，直接关系到退休后的养老金的数额，绩效工资的重要性更加凸显，有利于其激励作用的发挥。

3.3养老保险改革与财政投入体制

2008年8月11日经中央编委领导批准，中央编办会同有关部门制定的《关于事业单位分类试点的意见》正式印发。山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市作为试点地区，全面推进事业单位分类工作。此次分类根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的3个大类，并按照市场化实现程度在将公益类事业单位下分3个子类。在分类的基础上，行政类事业单位向政府机关靠拢，待遇标准参照公务员;经营服务类事业单位走向市场化道路，自负盈亏，向企业看齐;按照《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》实施的范围是分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。此次养老保险体制的改革将给事业单位养老金的财政投入结构带来转变，同时优化公益服务的财政投入结构。对公益性事业单位来讲，原有财政对养老金的投入的形式是由财政拨款直接支付员工养老金，改革后统筹账户一部分由事业单位负担，个人账户部分由员工自己负担，财政对养老金的投入转到“过渡性养老金”、“职业年金”、补充养老保险等方面，目的是弥补员工在养老保险改革后的待遇下降的部分。随着时间推移，所需要支付给“中人”的过渡性养老金开支压力会逐渐下降。同时，企业年金的大范围普及已经成为企业养老保险中重要的一笔。为顺应聘用制改革以及公益事业分类别迈进市场化的要求，保证劳动力的自由流动，与企业年金具有相似功能的职业年金将会成为财政开支的重头戏。在这个过程中，由于改正成本的存在，财政投入的总量变化在短期内极有可能上升。但从长期来看，这部分财政投入资金的去向不仅仅局限于事业单位本身，还可能随着事业单位人员的流动而流动———也就是说，虽然财政直接投入到了事业单位，但一定程度上也是对全社会的投入，灵活性有了根本性的改变。养老保险的改革降低了公益事业的门槛，也打破了事业单位和企业之间的部门界限，也会引导社会组织和私人投资流向公益事业，改变财政对公益事业的支出。原公益性事业单位不用背负员工养老金的压力，在开办公益事业方面比企业的负担小，个人、企业和其他社会组织很难进入到公益事业领域。养老保险改革后，公益性事业单位和企业的养老保险压力趋同，差距变小，因此企业也有能力在公益事业领域有所为。这个过程其实也是推进公共服务市场化、提供主体多样化的过程，是财政投入在公共服务体制的转变的过程。政府可以通过财政投入的倾斜，提高公共服务效率和质量，促进公益事业的发展。

综上所述，养老保险改革将给事业单位和公益事业的财政投入带来变革。就目前的状况来看，事业单位改革尚处于探索阶段，四项改革之间的联动效应并不明显。尤其养老保险改革还处于试点阶段，5个试点地区的推进程度不同，政策各异，难以在全国范围内发挥其联动作用。并且我国的养老保险尚未实现省级统筹，更谈不上全国范围内的统筹，一项新的制度在各地被接受的程度是难以控制的。另外，职业年金刚刚建立不久，覆盖范围和企业年金远远不能相比，其和企业年金之间的对接机制尚未完全建立，这就阻碍了养老保险改革对于聘用制的联动影响。如果能够建立完善的对接制度，让劳动力更自由的流动，聘用制也就能够有更广阔的人才基础，得到更好的实现。

篇7

徐洪峰的文章对2009年以来的美俄关系进行了分析。他认为，美国面临的多重困境是奥巴马政府积极“重启”美俄关系的关键推动力量，相对国家实力对比的变化则使两国在尊重和平等的基础上发展双边关系成为可能。然而，两国的严重分歧并没有因为关系“重启”而消失，未来两国关系的发展仍然充满变数。

卢林的文章对当前美国个人消费的状况和发展趋势进行了探讨。他认为，金融危机使美国财富积累和消费信用杠杆的政治、经济和社会基础受到了严重侵蚀。上述因素及人口分布的结构性变化将影响美国的个人消费发展方向。从短期看，美国个人消费必然会回升；但从长期看，美国市场的容量尽管仍然会居世界之首，但其重要性和稳定性将不如从前。

张怀印的文章探讨了美国近年来的专利法改革问题。他认为，美国这场专利制度的变革受国际知识产权制度发展的影响，也反映了美国国内高科技公司等新兴产业的利益诉求。目前阻挠专利改革的力量是国内制造业者、农业机构等传统产业，推动力量是高科技企业。虽然专利改革面临很大争议，但改革后的专利制度必将更加完善、更加适合美国经济的发展。

篇8

基本养老基金全国统筹未能实现，养老金中央调剂制度方案提上日程

老有所养，病有所医，这是每个人最朴素的愿望和追求。也因如此，任何关于养老金的风吹草动都备受社会关注。

这次引发热议的，是中国保监会原副主席周延礼在2017清华五道口金融论坛上的发言，他说：预计在未来5到10年中，我国养老金缺口大约是8万亿～ 10万亿元。

养老金账户缺口或亏空，早已不是新鲜话题。此前，坊间流传着多个版本：有“养老金个人账户缺口至少2万亿”的说法，也有日前清华大学“个人账户空账4.7万亿”的说法，现在又出现了 “8万亿～10万亿缺口”的说法，这一数据达到了前所未有的高度，瞬时吸晴无数。

客观地说，对养老金未来的支付能力作出预判和预测，是对远期负责的一种态度，也是有忧患意识的表现。但是，因为数据的千差万别，不明就里的老百姓迷惑不已：到底哪一个数据才是真实的？如果养老金账户亏空的情况真的如此严重，我们老了还能领到养老金吗？

养老金缺口8万亿～10万亿言过其实？

周延礼虽然引用的是学术部门的统计数字，但是经他后，产生了巨大影响力。这已不是官员或学者第一次发出这样的警示，对于养老金这一隐形债务，业内人士及相关部门都有自己的测算和判断。

清华大学就业与社会保障研究中心在今年4月的一项报告显示，我国的养老保险基金已出现当期的资金缺口，个人账户“空账”4.7万亿元，并动用累计结余来“保发放”。

清华大学就业与社会保障中心主任杨燕绥表示，当前养老保险制度可持续性处于差等空间，如不尽快对制度进行调整，一旦把累计结余用尽，养老保险基金将面临着崩盘的风险。

去年末，中国社科院社会保险研究所所长郑秉文执笔的《中国养老金发展报告2016》中也提出，2015年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额（即“空账”）达到47144亿元，而当年城镇职工养老保险基金累计结余额只有35345亿元，这表明城镇职工基本养老保险资产和负债之间缺口在扩大，预计在不久的将来，基金累计结余将会被耗尽。

但中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄告诉《中国经济周刊》记者，“很多说法都是危言耸听，尤其是养老金缺口将达8万亿～ 10万亿元，不知道他们是采用什么方法计算出来的，缺口怎么会这么大？其实，10年前就有养老金缺口扩大甚至崩盘的说法，现在也没有崩盘。目前养老金个人账户还结余很多。根据人社部统计的2016年结余数字，可以确保17个月的支付。这充分说明养老保险当期运行是平稳的。”

针对近期舆论关注的养老金亏空问题，5月24日，人社部社会保险事业管理中心负责人通过人社部网站回应称：当前我国养老保险基金运行总体平稳，2016年职工基本养老保险基金总收入3.51万亿元，同比增长19.5%，总支出3.19万亿元，同比增长23.4%，当期结余约3200亿元，累计结余3.86万亿元。从全国总体来看，养老保险基金仍保持收大于支，基金累计结余持续增加，确保了全国职工养老保险待遇按时足额发放。

不仅2016年，今年第一季度养老金也实现了结余。人社部社会保险事业管理中心负责人表示，2017年一季度，养老保险基金运行开局平稳，总体向好，一季度基金总收入9708亿元，同比增L25.4%，基金支出8085亿元，同比增长22.9%，基金总体继续收大于支，当期结余超过1600亿元，累计结余突破4万亿元。

基于上述数据，杨立雄比较乐观，他告诉《中国经济周刊》记者，养老金现在没有缺口，50年以后或许会有缺口，但也许在20年、30年以后这个问题就解决了，养老金缺口就不会那么严重了。“因为现在是以静态的方式，用设计的参数来测算未来养老金缺口，这些参数都是固定不变的，而且都是以一对夫妇只生一胎来作为测算的基数，现在都实施二胎了，跟以前完全不一样了，所以，未来养老金缺口不会如公布的8万亿～10万亿元那么严重。”

养老金地区差异大，2015年广东结余最多，山西等6省份收不抵支

从全国范围看，养老金是结余的，但是，地区差异却十分明显。

在今年3月1日国新办的新闻会上，针对养老金运行情况，人社部部长尹蔚民指出，现在养老保险是省级统筹，各省份之间养老保险基金的运行差异比较大，好的省份能够保障50个月的支付，特别困难的省份，当期收不抵支，累计结余也基本上用完。

“产生地区差异的原因，跟当地经济发达程度相关。”杨立雄告诉《中国经济周刊》记者，在地区差异方面，广东、上海、北京、江苏、浙江、山东等一些经济发达的沿海城市，最近几年养老金结余比较多，尤其是广东结余更多，因为这些省份的劳动力比较年轻；而西部、中部的很多省份，养老金却亏空严重。

人社部公布的数据显示，截至2015年年底，全国累计结余超过1000亿元的有10个省份，其中，广东省结余6158亿元居全国之首；此外，北京、四川、江苏、浙江、山东的累计结余也很乐观，都超过2000亿元。

相比之下， 2015年当期养老基金收不抵支的省份有6个，除山西、青海、河北外，东北三省全都在列。这些省份的累计结余可支付的月数都不足10个月。尤其是黑龙江仅为1个月，大大低于全国17.7个月的水平。而在2014年底，只有河北、黑龙江、宁夏3省份当期收不抵支。

显然，每过一年，收不抵支的省份数量就会增加，而且时间越往后，“入不敷出”的地区数量增加得就越多。

怎么办？当然还是得依靠财政资金补贴。数据显示，最近几年，我国财政补贴养老金的力度越来越大。

根据人社部的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2015年城镇职工基本养老保险基金中，各级财政补贴达4716亿元，比2014年多补贴1168亿元。

也就是说，一年的财政补贴总额增长超千亿，增幅高达25%。

而基本养老金收支的增幅，决定了财政补贴力度的大小。2000―2016年我国基本养老金支出增幅远高于收入增幅。而且自2009年开始，支出增幅大于收入增幅的趋势逐渐凸显，其中2014年达到了6%的增幅逆差高点。

在杨立雄看来，财政兜底基本养老金是国际惯例，“根据目前全国基本养老基金的运行情况，在较长的一段时期内，财政补贴的压力还会继续增大，而且会逐年增大。”

老龄化和提前退休或致未来潜在养老金缺口

当下结余，并不意味着未来没有危机。一系列数据显示，我国城镇职工养老保险基金的财务状况越来越令人忧心，而导致未来养老金出现缺口的因素很多，有两个基本因素不可忽略：一是提前退休；二是人口老龄化。

先说提前退休。相比全国，东北提前退休的人数更多，这跟近年来东北经济的不景气密切相关。

国务院振兴东北办原副主任宋晓梧曾撰文指出，“近年来，东北老工业基地国有企业职工进入大规模退休期，2014年辽、吉、黑三省养老保险赡养比分别为1.9：1、1.7：1和1.4：1，远超过全国3：1的平均水平。”

“在北京基本上都是50岁左右退休，而东北很多人40多岁就提前退休了，这是造成养老金缺口的一个非常重要的原因。”杨立雄认为，如果各地严格执行现行的退休政策（现行男性60岁退休、女干部和科技人员55岁退休，女工人50岁退休），就会减轻养老金缺口负担。“当然，适当延长退休年龄，对养老金缺口也会有积极影响。”

再看人口老龄化。随着我国老龄化程度的加剧，未来养老金“收不抵支”问题将异常严峻。

中国社科院的《中国养老金融发展报告（2016）》显示，以65岁以上老龄人口看，2015年为1.5亿人，占比为11.6%；预计2030年达到2.8亿人，占比为20.2%；2055年达到峰值4 亿人，占比27.2%，意味着到那时我国人口中有近三分之一是老年人。

从人口抚养比来看，各地的差异性也非常大。

据尹蔚民部长介绍，高的省份人口抚养比10：1，即10人养1人；低的省份人口抚养比是1.2：1，负担是不一样的。“我们的养老保险制度是20多年前建立的，当时人口抚养比是5：1，现在已经持续下降到2.8：1。随着人口老龄化的加速发展，人口抚养比还会发生变化，所以如果不采取有力的措施，养老保险基金的运行就会出现问题。”

基本养老基金中央调剂制度方案提上日程

要缓解养老金缺口问题的方法有很多。在很多人看来，短期而言，实现制度上的全国统筹是更加直接有效、也是迫在眉睫的解决方案。

去年8月，就有媒体报道称，基本养老保险基金全国统筹方案初稿已经形成，最快将在年底出台。但至今也没有出台的消息。

基本养老保险基金全国统筹，就是把基本养老保险基金全部放在中央来统筹，在中央层面大收大支，缴费由中央政府来管理，支出兜底也由中央政府来管理。这在2010年出台的《社会保险法》中已经有所体现。《社会保险法》提出，基本养老保U基金逐步实行全国统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

2016年公布的“十三五”规划继续提出，实现职工基本养老保险基金全国统筹。人社部此前也表示，最快于2016年底前出台基本养老金全国统筹方案。

屈指算来，基本养老保险基金全国统筹从《社会保险法》提出至今已6年有余，依然犹抱琵琶半遮面，原因是什么？

杨立雄给出了答案：“根本问题是如何平衡和调整中央与地方之间以及不同地区之间的利益分配和责任。比如，广东、江苏、浙江等省份由于有大量年轻外来人口流入，养老金均有大量结余。而东北三省由于老龄化严重，人口又外流，养老金出现亏空。如果实行全国统筹，这意味着养老金有结余的省份要补贴养老金亏空的省份，这势必会引发养老金有结余省份的不满。凭什么我收的钱你拿去了？它们有可能会把结余用完之后再参与统筹。这样就达不到统筹的目的。”

今年全国两会透露出的信息已经表明，养老金全国统筹或许不会一步到位。

在国务院《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》（下称《报告》）中提出，社会保障和就业方面，2017年在推进各项相关改革工作的基础上，将研究制定基本养老保险基金中央调剂制度方案。

这也就意味着，基本养老保险基金全国统筹没有实现，这轮改革只是建立中央调剂金，多少有点遗憾。但是，乐观点看，作为过渡阶段的中央调剂金，或许也能解决部分地区养老金亏空的燃眉之急。

对于建立中央调剂金，杨立雄认为这并非长久之计，“如果只是像省级统筹一样，从地方养老保险基金中抽几个点，建立一个中央调剂金，统筹层次并没有得到真正提高，与之相关的很多问题仍然得不到解决。”

好消息是，有消息称，包括中央调剂金在内的养老保险综合改革方案，作为这一轮养老保险顶层设计的“重头戏”正在渐行渐近，预计会在今年内正式公布并实施。

郑秉文公开表示，中国基本养老保险体制改革采取的是全方位改革，实施的是一揽子解决方案。在目前的顶层设计中，养老保险基金投资运营、提高退休年龄和降低社会保险费，共同构成了供给侧结构性改革的战略部署。而且养老保险顶层设计方案已经基本确定了，只是还没有对外公布。

篇9

打破二元制其实就意味对背后的利益进行重新分配。而户籍制度变革的难点在于附着于户口之上的公共资源如养老、医疗、教育等如何进行公平配置。此外，农村户口不复存在后，农民是否还能拥有土地承包权？城市居民是否可以获得农村土地使用权？

这项变革对当前疲弱的住房市场不会产生多大拉动作用，但将眼光放远就可见其对开拓内需和城市化进程的积极影响。

推动城乡二元户籍制度的变革是历史的必然。而另一个备受诟病的二元体系则是退休养老金双轨制：政府部门和事业单位人员的养老金由财政统一支付，企业员工的养老金则由单位和员工按一定标准缴纳，前者的退休金远远高于后者。现在，事业单位的养老金改革方案也已公布，其工作人员将与企业人员一样参加社会保险。养老金并轨跨出了第一步，也同样引发了疑问：巨大的社保金缺口如何弥补？

篇10

近年来广受非议的双轨制，有望在深圳市率先改革。记者今天从深圳市政府官网了解到，《深圳市2012年改革计划》提出将研究探索公务员制度改革，建立既与企业制度相统一、又体现公务员职业特点的公务员养老保障制度，并统筹研究事业单位工作人员养老保障制度改革。公务员和事业单位工作人员将像企业职工一样，需要缴纳社会保险。

根据《深圳市2012年改革计划》，深圳今年将力推22个改革项目，其中包括研究探索公务员养老保障制度改革。但是，具体实施细则和实施时间还有待公布。

目前，我国养老制度实行“双轨制”，行政序列公务员以及参照公务员法管理的事业单位职工，其养老金主要由国家财政统筹，而企业员工和社会个体劳动者的养老金主要靠社会统筹与个人账户相结合的模式。这造成公务员、事业单位职员与企业员工的养老金差距较大。

2008年，国家公务员局将全国唯一的公务员分类管理改革试点任务交给深圳。而深圳公务员养老保障制度改革亦随着公务员分类管理体制改革而深化，从易到难，分别从聘任制公务员和事业单位职员到委任制公务员逐步推进。此次将公务员和事业单位工作人员养老金改革明文写进政府改革计划书中，被认为是破冰之举。

实际上，两年前深圳便已开始探索打破养老双轨制，实行公务员聘任制和委任制，为聘任制公务员的社保单独建制。目前，深圳聘任制公务员购买养老保险的标准为每月工资的18%，其中单位缴10%，个人缴8%。而委任制公务员沿袭之前的规定实行退休制。

今年，改革将拓展到事业单位，对2010年7月13日之后新进入事业单位的职员取消退休制度，基本养老和社会养老直接接轨。

许多市民为此叫好。在深圳某港资工作的李小姐告诉记者，希望破冰之举能够早日落实：“早就应该改了，凭什么我们交得多，退休时拿得少？”

也有市民表示担心：“确实是好事，但真的能够落到实处吗？会不会雷声大雨点小？”

一位不愿意透露姓名的深圳委任制公务员，“淡定”地告诉记者，对于此次改革他并不担心：“可能是换汤不换药，我相信会以提高工资或者其他名目补助，真正拿到手的应该不会少。”

有网友则在微博上建议：“制定改革方案的人，应该从自己先改起，改革的步伐才能大。” （记者 何东霞）

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