农村宅基地流转政策范文

导语：如何才能写好一篇农村宅基地流转政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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Zhu Ruirong

（云南国土资源职业学院，昆明 650217）

（Yunnan State Land and Resources Vocational College，Kunming 650217，China）

摘要：我国农村宅基地使用权流转现象在农村普遍存在，而农村宅基地使用权流转中存在着私下转让、审批管理不严、交易纠纷、权属争议不断等问题，给农村宅基地管理增加了难度。本文通过对农村宅基地使用权流转过程中存在的问题提出了相应的解决办法及对策，更好的建全我国农村宅基地使用权流制度及市场规范。

Abstract: The rural residence site transfer is ubiquitous at rural area, while the related problems such as privately transfer, not strict examination and approval, transaction disputes, ownership disputes are continuous existing. These things bring higher difficult to government's lawful management. In order to improve the regulation of market and rural residence site transfer, reasons concerning with problems above are well analyzed, and related countermeasures are proposed by author in this paper.

关键词：农村宅基地 使用权流转 问题 对策

Key words: rural residence site；right of use pasts；question；countermeasure

中图分类号：C939 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）15-0129-01

1当前我国农村宅基地流转的规定

农村宅基地使用权，是指农村集体经济组织成员依法享有的在农村集体所有的土地上建造住宅的权利，它是农民维持其生产、生活的一项重要权利。《宪法》第10条规定："城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

2农村宅基地使用权流转发生背景

2.1 社会经济发展，产业结构转换结果近年来，在我国经济高速发展，推动着产业结构的转换，二、三产业的比重迅速增加，目前最主要的理由在于我国城市化进程的势在必行。大规模的城市化进程，二、三产业的比重迅速增加，使大批农业劳动力流向二、三产业，将原承包地转包他人，发生了土地使用权流转现象。而且，在未来的较长的一个时期，大规模的农村人口城市化，是我国经济、社会发展的必然。

2.2 城市化水平不断提高的必然趋势近年来随着经济的快速发展，城市化进程显著加快，目前、云南省城镇共有15个设市城市。其中，有特大城市一个昆明市，占6、7％；中等城市3个：曲靖市、个旧市、大理市，占20％；小城市11个（玉溪、保山、昭通、安宁、开远、宣威、瑞丽、潞西、思茅、景洪、楚雄），占73．3％。总的看来，云南城镇体系中缺乏50万人～100万人的大城市。

3农村宅基地使用权流转的现状、存在的主要问题及原因分析

3.1 农村宅基法律法规不健全，宅基地管理失控，纠纷不断目前我国农村宅基地管理的法律不建全，很大程度上难以依法办事。宅基地管理在很大程度上依靠各级政府的来政策调整及执行。但各地政府的政策规定不统一、不规范，对加强农村宅基地管理带来许多弊端，造成宅基地管理差异很大。农村宅基审批虽然在《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”。农民申请宅基地使用权，需要经过乡、镇人民政府审核，由县级人民政府批准。

3.2 宅基地的市场流转面临体制，土地资产流失严重 由于农村土地所有权归农村集体经济组织所有，农民的宅基地只有占有权、使用权、收益权，而农村集体经济组织有权利对土地进行处分。这种权属的分离已经成为农村土地流转的体制。也成了农村集体经济组织生财的一条途径，同时损害农民利益。因农民利益得不到保障，导致当前农村宅基地的转让多为私下进行。

3.3 农民建房占用耕地现象严重农民对惠农政策在认识上产生误区。农村税费改革取消了对农民建自用住宅的收费，这一政策深受广大农民群众的拥护。但是农村村民片面理解农村税费改革的政策，认为无论在何种情况下，只需要5元钱的工本费。农村土地管理的配套政策没有明确规定，对占用耕地的农民建房缺乏有效的管理手段，耕地占补平衡政策无法落到实处，耕地“占一补一”失去政策保障，使之流于形式，无法落实。

4针对农村宅基存在的主要问题的措施及建议

4.1 完善农村宅基地的审批程序和登记制度完善农村宅基地用地审批程序。符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体经济组织提出书面申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡（镇）人民政府（街道办事处）审核后，报县（市）人民政府批准。对涉及占用农用地的，应当由县（市）国土资源行政主管部门拟定农用地转用方案，依法报有批准权的人民政府办理农用地转用审批手续，同时一并办理土地使用审批手续。

4.2 遏制农民建房占用耕地几点建议为了使农村建房不占用粮田耕地，要科学规划，统筹安排。要具体地规划到每一个县、每一个乡镇和自然村，特别是当前要结合社会主义新农村建设统筹安排好农村的建房问题。

4.3 搭建运行平台，建立农村宅基地流转机制在做好村庄土地利用规划和村庄建设规划的基础上，用信息化技术推进农村宅基地使用权和农村住房产权的确权颁证，并在此基础上，搭建农村宅基地流转平台，建立健全农村宅基地新增、流转、退出机制以及流转补偿和权益维护机制，全面盘活农村存量宅基地，推进农村宅基地有序流转。一是依托重庆农村土地交易所建设农村宅基地流转交易市场。二是依托相关专业服务机构，为农村宅基地流转交易提供评估、担保、抵押、法律咨询、纠纷调解等方面的专业服务。三是建立健全农村宅基地新增机制。四是建立健全农村宅基地使用权流转机制。五是建立健全农村宅基地退出（放弃）机制。

总之，立足我国农村宅基地使用现状，宅基地的隐易产生的纠纷不断，有关部门应当在保障农民利益的前提下，制定相关的政策措施，加强对农村宅基地使用制度的完善规范，对宅基地流转进行科学管理和有效引导，促进农村宅基地节约、集约利用，保障农村社会经济发展。

参考文献：

[1]赵海怡.农村宅基地流转法律制度的经济分析[J].西北大学学报(哲学社会科学版)，2008，(2).

[2]张金玲.物权法下的农村宅基地使用权探析[J].中国海洋大学学报(社会科学版)，2008，(3).

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关键词：农村；宅基地使用权；流转；综述

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）31-0030-02

农村宅基地既是农户的居住和消费场所，又是农户家庭经济的重要组成部分，对农村宅基地使用权管理制度的调整，不仅直接关系到社会主义新农村建设、城镇化建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作能否顺利进行，更关系到广大农民的切身利益，对于促进城乡统筹协调发展、构建和谐社会、维护国家政治稳定也具有极其重要的意义。对此，国内不少专家学者对农村宅基地使用权及其流转进行了深入细致的研究。基于此，以下试从农村宅基地及其使用权的内涵、农村宅基地使用权的制度、农村宅基地使用权流转以及规范农村宅基地使用权的对策建议等方面进行相关论述。

一、农村宅基地及其使用权的内涵

1.农村宅基地的内涵。赵侠（2008）认为，农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内部成员的生产和生活需要而用于分配给其成员使用的住宅用地及附属用地[1]。赵忠君（2010）认为，农村宅基地是指建了房屋、建过房屋但无上盖物不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型[2]。

2.农村宅基地使用权的内涵。方金华（2008）认为，农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利[3]。马克敏（2003）认为，农村宅基地使用权不仅包括农民宅基地使用权，而且还包括农村集体经济组织房屋的土地使用权[4]。喻文莉（2011）认为，宅基地使用权是国家为实现重工业优先发展战略目标的历史产物，它是以城乡二元户籍制为基础，以限制城乡人口流动为初衷，以耕作为农民的唯一谋生手段，以宅基地的生存保障为唯一功能而作出的一种制度安排[5]。

二、农村宅基地使用权的制度研究

任中秀（2008）从物权制度的角度出发，认为这项制度是在特定的历史背景和条件中形成的一项本土制度。她认为，允许宅基地使用权流转有利于维护立法的权威性，解决立法与现实的矛盾，促进土地资源的合理利用以及解决农民的融资问题[6]。

吕军书、冯琳（2011）从中国现行农村宅基地使用权法律制度的价值取向出发，得出了宅基地使用权具有身份性、无偿性和限制性，其是以户为单位行使宅基地使用权。他们认为，在单一价值取向下现行农村宅基地法律制度存在着大量土地闲置、隐形交易现象严重、农民融资困难等问题[7]。

付玥、梁丹辉（2008），李瑞记（2010）从中国当前农村宅基地使用权制度的基本特征出发，认为中国农村宅基地的使用权存在着主体特定性、产权无偿性、使用无期性、权能限制性四个特征[8～9]。

三、农村宅基地使用权流转的研究

1.农村宅基地使用权流转存在的问题。赵忠君（2010）认为，中国农村宅基地流转的主要问题有法律制度不健全，缺乏明确的法律依据；集体所有权多级性阻碍了农村宅基地使用权的流转；现行的宅基地制度和规定加剧了城乡二元分割，居民与农民不平等现象更加突出[2]。张淑臻（2009）认为，现行宅基地使用权流转制度不能长期承担社会保障，不利于农民融资，造成了隐形市场的存在，进一步限制了城乡一体化的发展进程[10]。

2.农村宅基地使用权流转的制度。马克敏（2003）认为，农民宅基地使用权制度不仅仅是民法问题，而且它与中国宪法规定的土地基本制度相适应。她认为，应该建立体现效率、符合市场经济要求的、面向21世纪的统一的宅基地使用权制度，同时又要注意到其与国有土地基地使用权的区别，照顾其特殊性[4]。党建德（2010）提出要建立城乡统一的宅基地及房屋交易市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实行公开竞价交易，逐步与城镇地产市场体制接轨的农村宅基地使用权制度的创新思路[11]。

3.农村宅基地使用权流转的模式。刘卫柏、贺海波（2012）认为，现阶段中国农村宅基地流转主要有村集体经济组织内部和外部转让、农户主导自由租赁、地方政府主导转让等模式[12]。

毛平（2011）将视角从物权法领域转移至债权法领域，提出了农村宅基地流转的“法定租赁权”模式[13]。

4.农村宅基地使用权流转的意义。王习明（2011）认为，完善的农村宅基地流转制度可以有效地保障农户的合法权益，壮大农村集体经济，促进土地的集约利用和城乡经济社会的统筹发展[14]。何玉婷（2007）认为，农村宅基地的合理有偿流转有利于农村筹集发展资金，有利于土地生产要素流动，有利于促进城乡协调发展[15]。

四、规范农村宅基地使用权的对策

文维、游恒涛（2011）从法律层面的角度出发，认为要完善中国农村宅基地使用权制度，必须规范农村宅基地使用权的确权机制，健全农村宅基地使用权流转的相关规定，丰富农村宅基地流转的途径，完善宅基地使用权的可继承性[16]。

张淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用权流转制度，必须建立完善的农村社会保障体系，统一宅基地使用权的用益物权性和保障性，建立宅基地使用权有偿、有期限制度，完善宅基地使用权登记制度[10]。

张长春、王立芹等（2011）认为，要完善农村宅基地使用权流转，需要逐步放宽对宅基地使用权流转的限制，建立农村宅基地收储机制，明确宅基地流转的范围和条件，做好宅基地使用权流转的相关配套服务[17]。

五、简要评述

目前国内学者对于农村宅基地使用权的研究主要集中于农村宅基地使用权利用存在的问题、农村宅基地使用权流转模式的探析、农村宅基地整理复垦及农村宅基地立法等方面。他们的研究拓宽了宅基地使用权的内涵，深化了对宅基地使用权的认识，具有重大的理论和实践意义，同时对于进一步完善宅基地使用权的相关法律和管理条例也具有极大的指导意义。但是已有的研究也存在不足，主要表现在如下方面：第一，对于农村宅基地以及农村宅基地使用权的内涵还没有一个确切的权威的定义；第二，国内学者对于农村宅基地使用权存在的问题进行了翔实的研究，但对于出现这些问题的深层次原因解读的并不多；第三，在宅基地使用权流转的对策研究中多数学者集中在农村宅基地使用权这个层面上，而对其他农村的制度譬如与农村宅基地息息相关的户籍制度改革没有太多提及；第四，系统性地探讨农村宅基地使用管理制度的改革问题，尤其是将宅基地使用管理制度改革纳入到城镇化进程和“以工促农、以城带乡”发展阶段所面临的土地资源短缺、建设占用与耕地保护矛盾的框架之下，但是对于现阶段农民合法权益保障和财产性收益增加的研究成果并不多见。基于此，立足于中国经济和社会发展的实际，从以上四个方面出发，有效地开展系统性的理论创新研究，努力探索一套既能稳定和强化农村宅基地基本社会保障功能，又能确保土地要素保值增值，促进土地集约利用、增加农民财产性收入的农村宅基地使用管理制度改革总体思路及其框架，对于国家相关部门进行政策改革具有重要的理论价值和实践指导意义。

参考文献：

[1] 赵侠.农户宅基地使用权流转意愿及影响因素实证分析——以浙江省湖州市为例[D].杭州：浙江大学，2008.

[2] 赵忠君.农村宅基地使用权流转问题探析[J].国土资源科技管理，2010，（3）.

[3] 方金华.论农村宅基地使用权的流转[J].武汉科技大学学报：社会科学版，2008，（5）.

[4] 马克敏.论中国农民宅基地使用权制度及其完善[J].内江师范学院学报，2003，（5）.

[5] 喻问莉.论宅基地使用权初始取得的主体和基本方式[J].河北法学，2011，（8）.

[6] 任中秀.农村宅基地使用权制度存在的问题及其完善对策探讨——以山西省农村宅基地的调查为基础[J].山西农业大学学报：

社会科学版，2008，（6）.

[7] 吕军书，冯琳.保障与效率价值框架下农村宅基地使用权制度探析[J].农业经济，2011，（8）.

[8] 付玥，梁丹辉.建设新农村视角下宅基地使用权制度研究[J].农业经济，2008，（12）.

[9] 李瑞记.城市化视野下农村宅基地使用权制度创新研究[J].广东农业科学，2010，（7）.

[10] 张淑臻.中国宅基地使用权流转制度研究[J].长沙民政职业技术学院学报，2009，（4）.

[11] 党建德.中国农村宅基地使用权制度创新的思考[J].陕西理工学院学报：社会科学版，2010，（3）.

[12] 刘卫柏，贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理，2012，（2）.

[13] 毛平.农村宅基地流转模式的创新研究——以债权模式为构建视角[J].改革与战略，2011，（5）.

[14] 王习明.统筹城乡发展与完善农村宅基地制度——以成都市为例[J].甘肃社会科学，2011，（4）.

[15] 何玉婷.流转：农村宅基地的改革路向[J].法制与社会，2007，（3）.

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[关键词] 宅基地 现状 权属调查 问题 对策

1 宅基地概述

农村宅基地是仅限与本集体经济组织内部符合规定的成员，按照相关法律法规依法享受使用，用于建造自住房屋的农村土地。加强宅基地管理，减少权属纠纷，促进社会主义新农村和谐稳定。

宅基地使用权指的是农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。根据我国物权法的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。

2 农村宅基地使用现状

随着国家相关政策的大力扶持，新农村建设，农业生产得到了迅速的发展，物质基础有了很大的改善；农民生活富裕，生活水平有了很大的提高；农业、农村、农民在我国社会、经济活动中重要性愈加明显，农村有了新变化。但农村宅基地使用情况也显现出了一些问题。 2.1 违法私建严重

近年来，随经济快速发展和惠农政策的扶持，农民收入有了很大的提高，部分富裕起来的农民，首先考虑到的是置办家业，随之而来的肆意扩建宅基地、建新居不拆旧、违法私建、宅基地使用面积超过政府规定标准等违法现象比较突出；农村宅基地附属设施用地随意占用耕地（如在耕种田地里修建家畜棚、硬化地表等），破坏了耕作条件，改变了耕地用途等。

2.2 非法改变用途

用地需求矛盾较突出、经济活跃的城乡结合部，在经济利益的驱使下，土地使用者私自改变宅基地用途（如将宅基地变成作坊、养殖场等）。

2.3 农村宅基地违法流转

我国法律虽然明确限制农村宅基地的流转，但隐形市场早已形成，随着地价不断升值，在经济利益驱动下变相流转宅基地的隐形交易屡禁不止，往往经济越发达就越活跃。农村宅基地违法流转方式主要体现在违法转让、出租、抵押等方面。

隐形市场地价普便低于市价，集体土地资产大量流失的同时也增加了土地市场管理的难度。

2.4 缺乏必要的监督机制

农村宅基地虽有严格的审批程序，但在实际操作中往往出现把关不严、一些村干部自主决定，导致宅基地使用权的取得带有部分利益因素和社交色彩，宅基地分配不公。由于缺乏必要的监督机制，村干部违法行为难以受到惩处，进一步助长了违法行为。

2.5 农村宅基地利用率底下

在无偿无限期使用政策，不能很好的约束农民提高宅基地的使用效率，造成宅基地利用效率低下，闲置、超标现象严重。农民建房大部分没有统一规划，选址多数在自家自留地、承包地或交通较为便利的道路边，形成了大量路边店、独家院，既浪费土地，基础设施又难以配套。

3 农村宅基地调查的重要性

3.1 保护合法权益、减少权属纠纷

通过对农村宅基地使用权调查，可以有效解决农村土地产权不清，村民自身土地权利义务模糊，权属纠纷突出等问题。农村宅基地确权关系到广大村民的切身利益，开展农村宅基地确权，对于维护农民的合法权益，节约和保护耕地，促进农村社会稳定和经济可持续发展都有着重要意义。

3.2 有利于完善合理土地制度

我国是一个农业大国，农业人口占据了总人口的一半以上。随着国家对农村基本民生的大力投入，无论是从医疗、教育，还是从社会保障方面都取得了显著地成绩。现有的农村住房制度主要体现在宅基地制度层面：“一户一宅”。因此，宅基地权属的明确是至关重要的。为完善土地制度奠定一定的基础。

4 农村宅基地调查中出现的问题

4.1 宅基地范围难以确定

很多农民对宅基地认识不到位，经过一两代人的使用，对原本宅基地的界限出现模糊。并且由于新农村建设，周边地理特征出现了改变，原有的地籍资料不足以判定，权属主可能趁机扩大、圈占土地，造成土地范围超标。

4.2 调查标准不确定

农村居民使用的宅基地宗地范围，原则上按居民实际建造房屋及附属生活设施的现状范围调查。但实际的调查中发现，农村居民实际建房时将房檐伸出墙体，用以遮蔽雨水入户，当地俗称“滴水”。在确定宗地范围时是以房屋主体墙外壁为界址线，还是以房屋“滴水”正射投影为宗地界址线不易取舍。对于无墙户判定更加困难。

4.3 宅基地状况发生变化

老宅基地在使用过程中有面临权利发生流转、地上建筑物改建等多种情况。调查取证较困难。

4.4 地形复杂，界址点测量难度高

老的宅基地未经统一规划，农民又依据生活习惯在周围搭建很多简易棚房，并且部分农村有未经修剪的灌木、杂草。给测量工作带来不便。而界址点、线测量又是大比例、高精度、高要求的测量工作。所以在完成这类宅基地测量时要投入更多的人力、物力。

5 农村宅基地调查工作的开展方法与对策

5.1提高资金投入，加强政策宣传

农村宅基地调查关系到广大农民切身利益，不仅为保护农民根本财产权利提供参考依据，更对我国农村土地市场的建立，以及农民资产重置都起到了至关重要的作用。加强宅基地相关知识及法律法规的宣传，提高公民管理土地的意识，有利于杜绝农民“一户多宅”、违法占地等行为。使大家自觉监督土地的管理，保证土地的合理利用。农村宅基地调查是一项基础性的工作，为各项政策提供基础数据，在今后，应加大资金的投入，保证该项工作的开展。

5.2 加强确权人员培训，提高专业素质

农村宅基地确权工作具有较强的专业性。无论是对国家和地方土地政策的解读，还是对被调查权利人的解释说服；无论是对宗地范围的认定，还是对宗地界址点的测绘都需要工作人员具有较扎实的专业素质。

5.3 严格遵守规程，保证精度要求

测量时，对界址点和地物点，坚持能测不量的原则，确实不易测到的需要边长交会取得。对全站仪无法测到的界址点，可采用间接方法（如使用内插、外插、距离交会等方法）求得。

总之，农村宅基地权属调查关系到农民的切身利益，涉及面广，影响深远，是土地承包制度的发展和进步，也是农民增收、发展农村经济的有效措施，不同利益群体立场和诉求有差异，必须慎重考虑，周密计划，妥善应对。确权人员要严守职责，切实做好调查工作。

参考文献

[1] 黄健雄主编.农村宅基地法律政策解答.法律出版社.2009

[2] 任丽军，廖连荣.关于农村宅基地确权若干问题的探讨[J].科技资讯.2012（25）

[3] 刘旭.农村宅基地调查中的关键技术研究[J].测绘与空间地理信息.2012（01）

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【关键词】宅基地，流转方式，创新

贵州省委书记赵克志指出，贵州欠发达，表现在农村，根子在城市，根本出路在城镇化。从根本上看贵州欠发达是工业化、城镇化、农业现代化水平不高、不同步、不协调。适度、合理、科学地建设一批中小城镇，不仅可以优化资源配置，提高产业集中度，而且可以较快缩小城乡贫富差距。贵州是一个农业人口比重极高的省份，农业人口占全省人口的62.17%1（按2013年末全省常住人口核算），农村宅基地的合理规划利用是改善农民居住条件，提高农民生活质量的需要，是确保农村安居工程，规范“小康房”建设，实现全面小康社会重要保障，符合贵州改革发展需要，体现全省农村群众意愿，有利于实现我省农村土地资源的合理利用，减少土地资源的减损与浪费，有利于缓解工业城镇用地瓶颈，推进贵州工业化、城镇化进程。

一、贵州省农村宅基地利用现状

（一）村镇建设欠规范，土地浪费严重。目前，我国针对村镇建设的相关规定主要有《中华人民共和国土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等。根据贵州实际情况，1994年颁布了贵州省《村庄和集镇规划建设管理条例》实施办法；围绕国家住建部《加强村镇建设工程质量安全管理的意见》的要求，结合贵州实际，2006年提出了具体贯彻意见，对全省村镇建设质量要求及规划做了明确规定，但实施过程中的实际效果以及在村镇建设的具体工作中作用并不明显。贵州省城镇化相对滞后，农村集中居住制度尚未健全，农民分散居住现象突出，土地浪费严重。

（二）“空心村”普遍存在。随着贵州省近年来城镇化、工业化持续推进，大量农村人口涌入城市及其周边地区，不少远离城市的村庄普遍出现“空心化”现象，大量的宅基地及地上房屋常年无人居住，甚至坍塌损毁，这不仅是农村环境整治的“顽疾”，也造成宝贵土地资源的浪费严重。

（三）乱占耕地、私建乱搭现象严重。近年来，随着村村通、组组通公路的建设不断深入，乱战耕地、私建私搭现象严重，主要表现为：一是擅自在路边的耕地上自己重复建房居住或用于家庭经营，未严格按照国家相关规定进行宅基地使用报批手续；二是在国家交通规划要道乱占耕地，私建乱搭楼房、牲畜棚等，以换取更高收益的补偿款；三是擅自在已有住房周边乱占耕地扩建住宅，住宅面积严重超标。

二、国内创新农村宅基地流转方式的主要经验

（一）天津“宅基地换房”模式。2005年10月11日，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，同意天津等地开展试点。随后，天津市开始以“宅基地换房”方式进行示范小城镇建设。“宅基地换房”方式的第一个环节是宅基地集中，宅基地集中以后统一建房居住，与原先的面积相比，能够节约1/2至2/3的土地，大大地提高土地集约化程度。同时，农民按照规定的置换标准以宅基地无偿换取小城镇中的新住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地进行统一复耕，实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。新的小城镇除了农民住宅外，节约出来的土地可用于商品房开发和示范工业园区建设，利用土地出让收入平衡小城镇建设资金，实现增值。园区建设可给当地带来更多就业机会，同时，增值收益一部分用于给农民建住房，保障农民按标准置换住房不花钱；一部分用于解决农民的社会保障问题；还有一部分用于改善和解决小城镇公共服务配套，如教育、医疗等。此外，在宅基地与承包地占补平衡、保证耕地面积不减少的情况下，促进土地流转，让原先一家一户的分散经营变为规模经营，农民用承包地入股，享受股权分红，农民权益实现了最大化。

（二）浙江嘉兴“两分两换”模式。所谓“两分两换”，就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。土地流转后，农民凡是非农就业的，3年内必须实现养老保险的全覆盖；对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险的待遇。“两分两换”坚持四条原则：坚持以人为本，保障农民权益；坚持依法办事，积极稳妥推进；坚持科学规划，节约集约发展；坚持保护耕地，确保粮食安全。”在做法上，坚持规划先行，做好规划；创新推进模式，允许各个地方自己按照实际去创新；注重政策配套；突出农民主体，尊重农民意愿，并采取试点先行。

在“两分两换”实践中，根据试点情况，可“两分两换”也可“一分一换”，两换可在一起也可分开进行。就置换而言，可在村域、镇域内置换，也可以跨镇、进城置换，其中主副中心由于土地级差相对较高以公寓式置换为主，新市镇以异地自建、联排迁建为主。就搬迁而言，可整村搬迁也可零星集聚。就住房的建造形式而言，可由市镇投资开发公司统一建造公寓房，也可农民自建联体公寓房、排屋等等。“两分两换”只是进行了农村住房置换城市房产，没有实施承包地置换社会保障，先解决农民的集中居住问题，突出了新市镇的集聚功能，把集镇所在村的农村社区纳入新市镇建设规划内容。

（三）成都温江“双放弃”模式。“双放弃”是指温江区各镇（街）辖区内主要收入来源为非农产业，自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，经审批同意后进入城镇自主购房或按政府规划要求进入集中居住区居住。温江区建立“双放弃”进社保制度，主要坚持了三个基本原则，即政府引导、农民自愿、政策激励。同时，在审批“双放弃”的过程中，温江区还注重了三个结合，即与土地利用总体规划和产业布局相结合，与工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中的“三个集中”总体规划和新型社区建设相结合，与征地拆迁补偿安置的相关政策相结合。

三、贵州省农村宅基地流转方式创新的思路探索

从贵州省土地整治潜力分析可以看出，今后实现耕地总量平衡的方式是：耕地整理是重要途径，农村建设用地整治是增加耕地的主要来源，土地开发是补充，旧城改造、废弃工矿改造、“城中村”改造和低丘缓坡荒滩等未利用土地开发是节约集约土地的有效手段2。推进农民集中居住，创新农村宅基地流转方式，是贵州省农村建设用地整治的关键，是推进贵州土地资源节约集约利用的重大举措。

（一）宅基地流转亟待解决的主要问题。本文充分考察了省外农村宅基地流转已有模式，发现了已有模式的共性与区别。结合贵州实际情况，农村宅基地流转方式不能照搬他省已有模式，应立足于贵州省情、地情，探索符合贵州发展特点的模式。贵州省农村宅基地流转方式构建必须要着力解决农民就业、社保、住房安置、基础配套设施建设问题及生存发展、采用何种方式流转、置换政策引导等六个主要问题。

（二）解决问题的主要思路

1.农民就业问题。农民就业问题是他省已有流转模式均首要关注的共性问题，也是构建贵州省流转模式要着力解决的问题。农民就业问题的解决可以通过劳务输出和就近/就地解决两种方式。劳务输出主要是将农民工输出到城镇务工，实现异地就业。就近解决主要是立足于本地农业产业化、现代化以及集体经济组织发展需要，就近/就地解决农民就业问题；或是通过宅基地流转模式，引进外来企业入驻，给当地农民提供就业空间。总之，促进农民就业的形式是对种多样的，在实现农村宅基地流转的同时，务必要将农民就业问题放在首位，创造多渠道就业通道，切实保障农民就业可持续发展。

2.农民社保问题。农村基本医疗保险和基本养老保险是当前我国农村农民社会保障的两个重要方面，囿于社保财政缺口大以及社会保障制度的不健全，我国农民社会保障仍然相对滞后，单纯依靠国家力量解决农村人口社保问题难度较大。在构建贵州省农村宅基地流转模式时，可以考虑建立企业（含集体经济组织）社保制度，通过入驻企业（含集体经济组织）就地就业的农民，由企业（含集体经济组织）按照《劳动合同法》相关规定，给劳动者（农民）提供相关社会保险。

3.农民住房安置问题。在促进宅基地流转，实现土地节约集约利用过程中，农民宅基地置换后的住房安置问题是农民最为关切的实际问题。纵观他省做法，主要有货币置换、异地房产置换、异地宅基地置换等模式。货币置换，即农民以宅基地换取货币，置换后不再给农民提供住房或安置其他宅基地，货币补偿形式分为一次性补偿和分期补偿。异地房产置换，即农民以原有宅基地置换后，需给农民在异地提供其他房产，该房产可以是农民集中居住房产，也可以是异地商品房。异地宅基地置换，即农民以原有宅基地置换后，需在异地给农民提供相应宅基地供其修建居住。总之，农民住房安置的形式是对种多样的，必须在尊重农民意愿基础上，考虑农民的实际需求，确保农民“住有所居”。

4.基础配套设施建设问题及生存发展问题。在促进农民集中居住过程中，必须要完善基础配套设施建设，如学校建设，确保农民子女教育有保障；水电、道路交通建设，确保农民生活便利；等等。必须要充分考虑农民的生存发展问题。从贵州省部分地方移民搬迁情况来看，异地集中居住的农民由于丧失了原有生产经营条件，新地域环境下缺乏生存发展有利条件。政府和相关开发企业必须切实考虑宅基地置换后农民的生存发展问题，给新环境下农民的可持续发展提供有力保障。

5.采用何种方式流转问题。在构建贵州省农村宅基地流转模式中，除了要借鉴他省已有成果经验之外，还必须立足于贵州省情、地情、民情，要充分利用我省发展的战略机遇，探索适合贵州省情、地情、民情的流转模式。

6.农村宅基地置换政策引导问题。中国农民普遍有“恋土情结”、“恋乡情结”，如何进行引导，转变农民思想是政府及相关部门的重要职责。实践中，政府及相关部门必须要充分尊重农民的意愿及情感需求，站在农民立场，让农民真切感受到宅基地置换政策的好处，让农民深切地理解政府的用心，将政府引导与农民自愿有效结合起来。

（三）贵州省农村宅基地流转模式探索

本文立足于宅基地流转中农民的就业方式来探索模式构建。农民宅基地流转后，农民的就业方式主要有就近/就地就业和异地就业两种，宅基地流转模式拟分为两种，即就近/就地就业的“宅基地整合置换”模式和异地就业的“承宅双置换回收”模式。

1.就近/就地就业――“多宅整合置换”。“多宅整合置换”，即在农村宅基地流转过程中，对“一户多宅”的农户，通过“多宅整合”方式，将“多宅”变“一宅”，按照国家有关农村宅基地有关规定，确定置换后住宅的面积，多出部分按照相关规定补偿。

2.异地就业――“承宅双置换回收”。“承宅双置换回收”，即在农村宅基地流转过程中，对长期在外务工且已定居城镇生活的或是子女均在城市落户定居，老人跟随子女长期生活的“空宅”人家，政府应进行政策引导，鼓励其通过货币补偿等形式置换“空宅”和承包地，促进农村土地节约集约化利用。

篇5

关键词: 农村宅基地间接流转 用益物权

中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：

1.序言

宅基地分为城镇宅基地和农村宅基地。农村宅基地是仅限本集体经济组织内部符合规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。城镇宅基地可以流转，城镇居民可以通过取得土地使用权的方式使自己的房屋所有权拥有完整的法律意义和经济内涵，而农村宅基地却始终没有真正意义的开放流转。农民虽然拥有宅基地的使用权，但是宅基地的所有权归集体所有，集体土地使用权在法律规定的范围内不能在土地市场上自由转让、出租和抵押。《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。 《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”。因此， 农村宅基地只有使用功能而无资本资产功能，结果导致集农民毕生积累建造的农房，由于限制流转和抵押无法实现其资产信用功能，不能对扩大生产，更新住宅和规避风险提供支持。

2.农村宅基地流转的相关研究

2.1现阶段的宅基地流转探讨

农村宅基地用益物权的流转在学术界一直存在争议。一部分人认为在土地管理法的制约下农村宅基地不能流转，外出打工的农民无法处置宅基地，留在农村的宅基地，既不能转让也不能出租更不能抵押贷款，不仅造成了土地资源的浪费而且封闭了农民的融资渠道。另一部分人认为，宅基地使用权是农民生存的基本保障，农民是弱势群体，宅基地的流转合法化必然会导致开发商等强势群体的侵犯，如果宅基地以比较低的价格流落到开发商手中，农民未来的生活就得不到保障。

2.2当今研究的不足和启示

现行农村宅基地制度源于计划经济体质和城乡二元结构背景，是我国农村集体土地所有制的重要组成部分，具有社会保障性和农村稳定性等重要意义。但是“无期限、无偿使用、无流转”的政策现状，日益与完善的市场经济体质不相适应，导致了农村宅基地自由流转的混乱，制约了农村经济的发展。现阶段存在的问题主要是：一，宅基地流转制度的法律不完整，与其他土地制度衔接不完善。应该从整体和局部的观点出发，制定完整的宅基地流转程序；二，现阶段的研究思路不够发散，当今的主要观点仍然停留在该不该流转的层面。

本文参考了现阶段农村宅基地用益物权流转研究的经验和不足，从相关宅基地的制度入手，分析问题的原因，从先置换土地，后流转房屋产权的思路出发，形成了农村宅基地用益物权间接流转制度的理论，并对该理论进行了可行性研究。

3.现行农村宅基地相关问题

3.1 宅基地隐形流转

法律规定，农村的宅基地所有权属于农村集体所有，使用权归集体内的农民所有。然而，农村集体对土地没有最终处分权，集体土地流转进入市场只能通过国家征收，这是集体土地进入城市土地市场的唯一途径。随着我国城市化进程的推进，大量的青壮劳动力外迁到城市打工，农村中留下的大部分是老人和儿童，住房使用率极低。尽管我国农村宅基地流转的方式有法律的约束，但是农村宅基地的隐形流转仍然很多。城市住房的供不应求导致城市住房价格飙升，对农村宅基地隐形流转产生了巨大推力。根据山东省经济学院不动产法研究中心2006年的抽样调查，山东省17地（市）的42个县中，51.3的村庄存在着住房出租的情况，出租数十户以上的村庄占30。总计68.9的村庄实际发生过住房出卖的情况，实际出卖住宅10户以上的村庄占26.5。

3.2国家强制征收制度的不完善

国家征收征用制度是国家因经济建设与发展的需要，依靠国家强制力从农村集体或者农村居民中征用土地。当前我国城市化高速发展，城镇对土地的需求量日益增加，农村宅基地征用成了必然趋势。但我国处于社会主义初级阶段，各种法律制度不够完善，这给我国的土地利用合理化带来很多不便。

3.3宅基地置换制度的问题

宅基地置换是将分散居住的农民集中起来，搬入新建多层或者规划合理的住宅小区中，空出来的农村非农建设用地可以从事其他用途。这种置换制度有利于土地的集约节约利用，也有利于保护耕地，但也存在着较多问题。比如城乡结合部的零散宅基地，因为紧靠城区，当城市扩张的时候该段的土地被纳入城市土地，其价格也会提高，但关于农村宅基地置换补偿比例，却没有明确的法律规定，使农民的利益容易受到侵害。

4.农村宅基地用益物权间接流转制度

4.1农村宅基地用益物权间接流转理论

本文将农村宅基地用益物权间接流转定义为：根据各个宅基地所在的区位、周边设施完善程度、房屋的折旧等，估算出宅基地及其以上建筑物的市场价值，然后将分散居住的农民集中起来，搬入新建或规划合理的住宅小区中，并根据原宅基地的市场价值给予一定比例的补偿。空出来的农村用地可以从事其他用途，包括复耕、工业用地等。农民入住的集体宅基地，在政府的监控下可以进入城市土地三级市场，农民有权决定房屋的转让和出租，同时集体宅基地的使用权可以进行抵押贷款。对于转让房屋使用权的要规定一个期限，在使用权终止后，农村集体收回房屋使用权，抵押贷款的同样是一定年限的房屋使用权。

4.2农村宅基地用益物权间接流转的可行性分析

农村宅基地间接流转理论的可行性可在三个反面分析：城市化的趋势，新农村建设的发展和农民自发流转。

我国城市化进程快速发展，城市的扩张需要大量的土地，导致人地矛盾日益突出。而通过实施土地置换既能增加新增建设用地，又能有效的保护耕地。

新农村建设需要大量的资金来改变农村面貌，改善农民的生活质量，提高农民的收入。进行农村宅基地间接流转能将农民集中起来，拆除旧的宅基地进行新农村建设，提高农民的生活质量，从根本上改变农村落后的面貌。另外由于农村的劳动力过剩，许多农民外出务工，空缺的宅基地使用权若能进行间接流转，便能解决这个问题，还能提高农民的收入。

4.3间接流转的意义

（1）有利于存进农民财富增长，农民权利能得到保证。

（2） 有利于城乡经济社会发展一体化。允许农村宅基地间接流转是城乡互动，利益互补，实现城乡经济社会发展一体化重要手段。

（3）农民外出打工，宅基地使用权可以买卖或出租，一方面避免土地和房屋的浪费，另一方面可以缓解周边住房的压力。

（4）有利于加快社会主义新农村建设。能够存进农村面貌的改善，促进新农村建设，缩小农村与城市的差距。

参考文献：

[1]李萍，黄义忠.城市化视角中的农村宅基地流转问题研究[J].上海农村经济，2012，（6）.

[2]关江华.我国农村宅基地流转研究综述[J].新疆农垦经济，2012, (6) .

[3]张丽祥.浅析农村宅基地流转机制构建的必要性[J].商品与质量，2012，（5）.

[4]陈景升，南亚刚.农村宅基地流转问题研究―以吉林市丰满区为例[J].吉利农业科技学院学报， 2011 ，（4）.

[5]

[6] 张芳，李晓云.农村宅基地使用权流转与农民权益的保障[J].新农村，2012，（7）.

篇6

关键词：农村宅基地；农民；用益物权；退出

中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0169-04

1968年，美国学者哈定发表了著名的《公地的悲剧》一文，指出因人类过度使用空气、水、海洋水产等看似免费的资源，终将付出巨大的代价。“公地”制度是英国中古时期的一种土地制度：封建主在自己的领地中划出尚未耕种的土地作为牧场，提供给当地牧民无偿放牧。由于放牧是无偿的，每一个牧民都希望尽可能多地增加自己牛羊的数量。随着牛羊数量无节制地增加，牧场最终会因为过度放牧而成了不毛之地。其实农村宅基地就是一种“公地”，村民可以无偿取得、无成本留置、无流动占有、无期限使用。在这种制度下，就不可避免会产生浪费农村宅基地等低效利用行为。

一、农村宅基地使用现状

农村宅基地，一般是指农民的住房、辅助用房（如厨房、厕所、畜禽舍以及庭院）用地。宅基地使用权是指经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限的集体土地建设用地使用权。①目前在我国1 653万hm2村庄建设用地中，住宅用地约为1 333万hm2，占80%以上。“空心村”老宅基地闲置面积约占10%—15%。另外，全国大约有1 200万份房产和宅基地处于可转让但是不能转让的闲置状态。②

（一）空心村

由于城镇化进程的不断加快，村庄建设规划滞后，宅基地管理薄弱等原因，农村新建住宅大部分集中在村庄，而村庄内部却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。这种现象比较普遍。如河南多个县都存在大量的空心村。由于农户新建住宅像“摊煎饼”一样不断外扩，某些县（正阳）户均宅基地达到0.2hm2，是国家宅基地划拨标准的10倍，浪费耕地1.3万hm2。

（二）一户多宅、面积超标

《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。如河南省农村村民宅基地标准：城镇郊区和人均耕地667平方米以下的平原地区，每户用地不得超过134平方米；入均耕地667平方米以上的平原地区，每户用地不得超过167平方米；山区、丘陵区每户用地不得超过200平方米，占用耕地的适用前面两项的规定。

但是，由于缺乏有效的法律约束，加上住宅不能自由流转等因素，目前农村一户多宅的现象比较普遍。例如，有些农户搬迁到新宅后，旧宅基地依然用作堆放柴草杂物、圈养牲畜，或者废弃不用；有的村民本来有宅基地，由于继承房屋就同时拥有二套或二套以上宅基地；有的农村村民已经迁入城镇定居，但在农村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面积方面，随着农村经济条件的改善，村民建房也追求大面积，个别农户宅基地占地面积达到500平米以上。

（三）违法违规现象突出

在农村，由于监管不力，违法用地现象比较普遍。许多一户多宅者属于未经批准非法占有土地，随意扩建住宅。个别领导干部“把持”宅基地的审批权，批宅基地，批村内空闲地，甚至耕地，一占就是几亩，甚至十几亩，无计划、无规划、无用地审批手续。宅基地确权登记和日常监管等基础工作薄弱，一些地方农村宅基地确权登记发证并不到位。农村土地违法案件分散，呈现出点多、面广、量大、打击难的特点，农村地区已经成为土地违法的重灾区。

（四）地下交易盛行

农村宅基地流转已经是一个在实践中不断发生和发展的客观事实。尤其是城乡结合部等快速城市化的地区，农村宅基地使用权和住房的出租、转让和抵押更是十分活跃。但由于法律的限制，这种行为不能得到法律的认可和保护，这些交易只能通过地下交易，“暗箱操作”，不仅严重影响了交易的安全，引发了许多纠纷，而且也在某种程度上干扰了市场秩序，其潜在的隐患不容忽视。

二、农村宅基地无序使用的原因

（一）法律法规建设落后

目前我国还没有一部专门关于农村住房用地的法律法规，与农村宅基地有关的立法散见于各法律法规中。

1986年颁布的、2004年修改的《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这表明，农村宅基地使用权可随房屋出卖或出租，允许其在本集体经济组织内部流转，但是一旦流转，就不能再申请宅基地。

1995年《担保法》第37条第2项规定，“下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权；但该法第35条第5项，第36条第3款规定的除外。”公民不得以宅基地设定抵押权，以宅基地设定抵押权的，设定的抵押权无效。

1999年国务院办公厅的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”

2004年国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》第2条第2款规定，“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”二者均强调不允许农民向城镇居民流转出售自己的住宅，城镇居民也不能购买宅基地使用权，法律对宅基地使用权流转的限制更加严格。

2007年《物权法》设专章将农村宅基地使用权作为用益物权加以调整，但是对其流转并没有明确予以规定。只是在第153条规定，“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定。”可见，《物权法》对这一问题采取的态度是回避，没有突破原来的法律限制。

后来，为了遏制小产权房买卖，2007年12月国务院办公厅《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》中强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”“单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有的土地搞房地产开发。农村住宅的买卖只能在同一集体经济组织成员内进行，宅基地购买人必须为本集体经济组织成员，不能跨行政村流转，不能向本集体经济组织以外成员转让，禁止向城市居民流转。”2008年1月15日国土资源部《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又再次重提“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或小产权房”。

从我国宅基地使用权流转法律制度演变过程可以看出，宅基地使用权流转立法相对混乱，不过从中可以看出法律对宅基地使用权的流转经历了一个从限制流转再到更加严格限制流转的过程，这形成了我国宅基地使用权流转法律制度的基本框架。

（二）村民守法意识低下

受传统观念的影响，村民普遍认为宅基地是祖传的，使用与不使用由自己说了算；还有经济落后的因素，也有家庭观念抬头的因素。从现实角度分析，有法律法规宣传不到位的因素，有经济条件改善后依仗权势摆阔的因素，有的根源于攀比风影响，而在城乡结合部及城中村，在农村住宅出租可获得永久性基本经济收入的情况下，村民更是寸土如金般守护者自家的农宅。

（三）政府监管无力

首先是宅基地的规划和审批制度存在缺陷。许多地方重经济建设，忽视村镇规划建设，使村镇规划制定迟缓。由于没有坚持全面规划、合理布局、节约用地、因地制宜、量力而行、逐步建设的原则，造成目前农村居民点布局分散、村庄向外无序扩展、村内宅基地杂乱无章、乱搭乱建等混乱的局面。

其次是日常监管的缺失。农村宅基地管理面广量大，情况复杂，对农村宅基地的监督成本主要落在国土部门身上。但是，基层国土部门力量比较薄弱，难以形成有效监管，再加上处理违法手段也较为单一，依罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，村民之间的监督效能很低，有时互相包庇。村集体组织没有强硬的执法能力，有些村干部为了自己的政绩或人气，对违法事件视而不见听而不闻，客观上纵容了这些违法行为。

（四）农村宅基地退出机制的缺失

首先是宅基地收回制度不健全，虽然现行《土地管理法》第65条确立了宅基地的收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但对宅基地收回涉及的具体政策界限、收回程序却并没有做出相应规定，更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关问题，致使其在现实生活中无法得到执行。其次是宅基地无偿取得、无限期使用、限制流转性和留置的无成本性，使得村民更倾向于尽可能多地占有宅基地，而非集约高效利用土地。最后是宅基地置换、复垦、整理政策配套不健全，难以构筑宅基地退出的有效运作平台。

通过对上述农村宅基地无序使用的诸多原因进行分析可以发现，法律法规建设不适应社会现实需求是导致诸多问题的首要原因，而村民守法意识低下和政府监管乏力则加剧农村宅基地非法使用的泛滥，农村宅基地有偿退出机制的缺失又使得这些矛盾和非法用地的状况无法找到疏导的出口。因此，建立激励机制和约束机制为核心的宅基地退出机制，是解决中国当前农村宅基地利用存在的问题的有效途径，也是改革和完善农村宅基地使用管理制度的核心内容之一。

三、建立农村宅基地有偿退出机制的法律困局

（一）退出制度不完善

《土地管理法》第65条规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本条虽然确立了宅基地的收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但过于粗糙，缺乏可操作性。对宅基地收回涉及的具体政策界限、收回程序却并没有做出相应规定，更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关问题，致使实际管理中真正收回的宅基地寥寥无几。现行宅基地收回制度基本失效，并使得农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零。

《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）规定，“有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林综合整治，……整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，……区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。”此通知也较为原则，操作性不强。

《物权法》第162条规定，“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的房屋转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。” 此条允许农村宅基地在农村集体经济组织内部成员之间流转。而实际上，这种流转较少，原因在于农村宅基地只能流转给本村有资格取得宅基地的人，但是既然有资格取得宅基地，就可以向村集体组织申请新的宅基地，无须取得他人的宅基地了。

（二）宅基地使用权不完整

根据前述关于农村宅基地的立法现状来看，与较为完备的城市房地产法律体系相比，现阶段调整农村宅基地使用权的法律法规数量少，效力层次较低。《民法通则》和《土地管理法》的调整力度明显不够。虽然《物权法》把宅基地使用权界定为用益物权，并作为独立的一章加以规定，但是关于宅基地流转的问题，在第153条规定，“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定”，仅仅是对过去法律规定的延续。这使得宅基地使用权没有体现出效益优先的价值取向，只是将严格限制农村宅基地流转的立法精神进行到底。再者，法律并没有规定农村宅基地使用权的期限，作为一个理性人，村民更倾向于占用更多的宅基地。这既不利于对土地资源的保护，更造成农户退出宅基地的动力完全丧失。

从实践中来讲，这样的立法模式实际上并不利于对农民利益的保护。首先是由于农村宅基地的商品属性和财产属性没有被法律确认，物权属性并没有真正得到体现。农民在宅基地上的自建房屋的经济价值并不能变现，不利于农民财产利益的实现；其次，由于法律禁止农村宅基地的外部流转，如果有此种需求的话，只能通过暗箱操作地下交易的方式来实现，但这种地下交易的风险较大，万一产生纠纷，农民的利益难以得到保障；最后，此种限制牢牢把农民束缚在土地上，不利于城乡生产要素的互通，更不利于农村城镇化建设的加快。

（三）配套政策不完备

宅基地有偿退出机制的实施过程中还涉及跨村安置、退出宅基地补偿标准、腾退后节余宅基地的收益权的分配、承包地调整、整理收益分配等诸多问题，在城镇社区安置还涉及户籍制度、城乡社会保障差异、就业等问题，都需要必要的配套政策及制度支持，目前，这方面的配套措施并不完备。但一些地方已经开始进行有益的尝试。如河南省在2011年1月的《关于促进农民进城落户的指导意见》规定，“在全省范围内逐步取消农业、非农业二元制户籍管理制度，实行城乡统一的户口登记制度，探索建立居住证制度，依托居住证统筹流动人口在现住地的登记管理、社会保障和公共服务。”

四、立法完善的建议

（一）加强退出制度的操作性

针对《土地管理法》第65条规定过于原则的问题，在建立农村宅基地有偿退出机制的问题上，首先必须要明确应当退出和可以退出农村宅基地的具体情形，如违法占用宅基地的或者面积超标的都属于应当退出宅基地的情形；其次应当明确宅基地有偿退出的程序，明确规定可以提出宅基地退出的主体，审批机关以及宅基地收回应当履行的手续。属于应当给予补偿的，补偿必须到位；而违法用地等情形导致的农村宅基地的退出，不能给予补偿。在补偿的问题上，应当根据经济发展水平制定国家、村集体组织和农户三方认可的补偿标准和补偿方式。合理的农村宅基地退出补偿标准应当给予新占耕地建造宅基地的取得成本，要体现技能调动农民退出宅基地的积极性，维护农民利益，又能节约集约利用土地，促进和规范农村宅基地退出机制的建立。

（二）赋予农村宅基地完整的物权

确定和完善农村宅基地产权对于保证农民宅基地用益物权得以实现具有重要的作用。应该尽快结束现行法律限定的农民宅基地的半商品化状态，正视住宅商品化是城市化进程中农民财产权利不可分割的重要组成部分，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。建议规定“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用收益和处分的权利”，并发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，以便保障农民的合法权益。允许农村集体经济组织通过宅基地的商品化进行旧村改造试点，明确节约出来的宅基地仍属于农民集体所有。在符合规划和用途管制的前提下，农民集体可以将节约出来的宅基地以节约、厂房出租、土地出租等方式集约利用。宅基地上产生的租金等收入主要归农民集体所有，允许以宅基地进行抵押，使得农民宅基地权益的实现更具有可操作性。为防止不法分子从宅基地使用权流转中获取不当利益，应当对其进行必要的限制。农民转让了宅基地使用权的，不能再取得新的宅基地。

在农村宅基地使用权行使的期限问题上，因为宅基地使用权本就是用益物权，宅基地使用权受存续期限的限制，并不违反其居住保障性。宅基地使用权的保障属性只应针对受保障的农民。一个人的生命总是有限的，应当保障的生存居住权当然也是有限的。考虑到将来与城市房地产管理体制的衔接和一致，建议将农村宅基地的使用权也规定为70年。

（三）完善相关配套措施

首先是完善农村宅基地的科学规划和审批制度。在社会主义新农村建设过程中，结合新一轮土地利用总体规划修编工作，制定村庄规划，科学合理编制农村宅基地使用规划。鉴于我国农村发展不平衡，宅基地的发展趋向在城镇化地区、乡村化地区和生态涵养地区各有不同，在产业结构、人口构成、居住方式等方面存在明显差别，因而在宅基地的利用上需要区别对待。要建立健全宅基地审批制度，严格执行申请条件、审批程序、审批结果公示制度。审批前，对村组的旧宅基地、空闲地进行摸底登记，建立地籍图件，并进行标注；审批中，对照图件先使用村内旧宅基地和空闲地；审批后，通过签订合同，发放集体土地使用证等措施，约束村民占新不腾旧的行为，及时交出旧宅基地。在依法登记的基础上，加强信息化管理。

（四）加强法律法规的宣传力度

最后，要有针对性地加大与农村宅基地使用相关的土地法律法规政策的宣传力度，争取社会各界的理解和广大农民的支持。在全社会形成凭证管地、依法用地的氛围。宣传工作要采取群众喜闻乐见的形式，增强宣传的吸引力、感染力和渗透力。同时也要加大反面警示教育的力度，加大对违法违规建设宅基地、私自倒卖宅基地行为的处罚力度，适时将一些典型的违法行为和案件曝光，从而起到一定的威慑作用。

结语

法律真正的根源和活力，不在法律条文，而在社会生活实际。正如埃利希很早以前就说过，“法律发展的中心不在立法，不在法学，也不在司法判断，而在社会本身。”“如果我国法律还一味禁止宅基地使用权转让，或者严格限制只能转让给本集体经济组织成员，必然会使这方面的法律规定形同虚设，法律与现实社会脱节。”农民不是不愿退出闲置的宅基地，只是按照目前的法规，农民的财产权得不到保护和补偿。农民作为理性人，为追求个人利益最大化，是不会主动放弃宅基地申请或退出已有的宅基地的。通过对村庄的合理规划和基础设施建设，营造一个宜居舒适的环境，可以提高农民退出宅基地的意愿值；通过宅基地流转、抵押和宅基地的有偿退出，实现农民宅基地财产权是提高农民退出宅基地意愿值的关键；确定地方政府服务的角色，完善集体建设用地补偿和收益分配是提高农民退出宅基地意愿值的保障。只有建立有序合理的农村宅基地使用权流转制度和宅基地有偿退出机制，农村宅基地使用权作为生产要素在市场中流动起来，才能充分发挥其价值。

参考文献

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Discussion about the legislation of the compensation exit mechanism of the countryside homestead

HE Zu-pu

（Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 50063，China）

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一、现状与问题

经过二十余年土地管理法律法规的贯彻实施，农村宅基地管理基本走上了法制化、规范化的轨道，对于保障农民居住权利、加强耕地保护等方面发挥了重要作用。随着经济社会的不断向前发展，农村宅基地本身性质以及面临的环境发生了很大变化，农村宅基地管理也不断显现一些问题，有的问题还表现得比较突出。加快对宅基地管理的改革创新成为当前社会各界关注与热议的重点，当前有些地区探索实施的一些改革模式也招致评论与争议。归纳起来，当前宅基地管理存在的问题主要有：

1.建房布局散、乱，用地贪大求全。目前，农村建房缺乏统一规划，尽管在推进新农村建设过程中有些地方制订了村庄建设规划，但规划的控管作用并不明显，加上农村村民居住历史就较为分散，受各种因素影响，农民建房选址比较困难，现实当中往往出现公路修到哪、自己的责任田在哪，房屋就盖到哪里的随意现象，造成“满眼新屋却不见新村”。

2.违法占地现象多，查处屡陷困局。由于受各种观念影响和条件限制以及现实需求与土地法规政策约束之间的矛盾，农民想建、能建的地方难批，能批的地方又建不了或不想建，只能铤而走险；有的相互攀比，一户多基，少批多占；有的私自转让宅基地和买卖房屋；还有的就是能批、能建的地方，农民不等批准“先斩后奏”。这些都导致农村违法建房案件易发多发。

3.流转遭遇瓶颈，改革势在必行。随着近年来经济社会的快速发展，农村人口逐步向城镇集中，一些在农村拥有宅基地的人，希望能将因各种原因长期空置的房屋给予变现处置。另外在某些情况下，如城市郊区、城乡结合部以及经济较发达的农村，城镇人口和贫困地区的农民希望跨地区、跨城乡购买宅基地，这些年出现的“小产权”房就是鲜例。按照现行的土地管理法律法规，这些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驱使，这些年农村宅基地私自转让和房屋买卖时有发生，自发形成农村宅基地非法流转的隐形市场。加快集体土地管理改革创新，促进集体建设用地有序流转已迫在眉睫。

二、原因剖析

困扰当前农村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有机制体制方面的原因。

1.现行法规政策欠完善，操作性不强。至今，我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，数量少，效力层次低。如对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，在以人为本的执法环境中，此规定执行难度很大，可操作性不强且难以执行到位，导致村民违法占地建房得不到有效制止。

2.规划管理滞后，农村陋习影响深远。长期以来，在规划管理上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入很少，大多数乡镇村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。总体上来看，农村宅基地只在土地利用总体规划上确定一个数字规划，与实际差距较大，没有落实到具体村庄和地块的点面上，村庄规划和控制性详细规划普遍缺乏。

3.执法过于疲软，监管存在缺位越位。虽然近些年来，国家对土地管理的重视程度一度上升，监管政策也相继出台雪但在土地执法上，还一直处于“软肋”状态，主要表现在土地强制执行力弱。国土资源管理部门只能向违法主体下发《责令停止违法行为通知书》，作为一种约束性行政行为，法律法规未赋予土地执法监察人员一些必要的强制执行方面的权力。土地问责过松过软。

三、工作建议

加强新形势下的农村宅基地管理，必须对当前宅基地本身的性质、功能以及环境有一个正确的认识，从而把握好改革的方向。要从完善法律法规、机制体制人手，勇于创新，大胆探索新形势下的宅基地管理方式。

1.健全宅基地管理法律法规。要借《土地管理法》修改之机，加快农村宅基地立法工作，国家可出台《农村宅基地管理办法》、《农村集体建设用地流转管理办法》等法律法规，同时要配套建立完善的违法处理、管理收费、失职问责等方面的政策文件，综合运用法律、经济、行政的措施，使农村宅基地的使用和管理全面纳入法制化轨道。另外，对现有关于宅基地管理方面的法规政策要进行修改完善，特别要注重其可操作性，增强法规政策的执行力。

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首先，从农民角度讲，农民对宅基地享有完整的产权，犹如让农民吃了一颗“定心丸”，农民因为宅基地使用权可以流转，必然增加为改善宅基地配套环境进行投资的激励。如绿化宅基地周围的环境。修缮通往宅基地的道路等，只有这样。宅基地才有可能在流转中产生最大化收益，才有可能在抵押过程中实现最大化融资。

从集体经济组织角度讲，由于农民投资激励的增加，集体经济组织时集体公用设施的投资减少，不但减少了为集体提供公共物品过程中的协调成本。而且使更多的资源直接流向农村经济发展当中，优化了农村资源配置。

从我国目前有关宅基地使用权的政策、法规规定可以看出，限制宅基地流转最主要是基于保护人权、维护农民利益、确保社会稳定的考虑，如果允许宅基地自由流转。就会出现诸如加剧土地资源稀缺程度、损害农民利益、破坏社会稳定等负面影响。然而，我们首先要明确一点，允许农村宅基地转让，就等于承认了宅基地市场的存在，只要是市场。供给和需求定理就会发生作用。另外，允许农村宅基地转让，并非强制农民必须转让其宅基地，农民有转让与否、何时转让的选择权，如同城市房地产市场一样。理性的村民都会做一个基本的成本收益计算，不会一拥而上。盲目转让。

将我国农村缺乏基本的社会保障作为限制农村宅基地转让理由的观点有待进一步商榷，这反而是农民不会盲目转让宅基地的一个重要原因。宅基地在目前农村社会保障制度欠缺的情况下是农民基本生产生活的保障，是农民生存在最后一道防线。如果把农村宅基地喻为农民的“救命稻草”，那么，允许宅基地使用权流转并不妨碍其发挥“最后一张王牌”的作用，因为，基于目前农村的现实情况。农民只有在转让宅基地所得收益足以保障未来养老的情况下才肯转让。

还有人担心如果允许宅基地使用权自由流转，农民将是交易中的弱势群体，要受到交易对方的盘剥，农民无法从交易中得到好处。相反，那些作为(潜在)受让方的利益集团。包括开发商、城市居民将从中得到好处。

应该承认，这种担心是必要的。但不能作为限制宅基地流转的原因，因为，现实中的任何市场都不同程度的存在信息不对称问题，完全竞争市场仅仅是经济学中的一个理论模型。因此，目前的城市房地产市场中，房地产开发商和居民之间必然也存在一定程度的信息不对称问题，我们所关注的是信息不对称的严重程度，并对其予以校正，避免市场失灵。

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一、乐清市农村宅基地使用现状

1、农村宅基地确权登记不容乐观

近年来，有关部门加强了农村宅基地的确权登记工作，但政策规定与现有的农村实际仍有较大差距，确权情况不容乐观。抽样调查显示，拥有宅基地的农民群体中约 40%左右的家庭有农村土地使用权证，约三分之一拥有房产证；没有农村土地使用权证和房产证的约占三分之一；社会群体和城镇居民群体对农村宅基地和房产的确权比例比农民更高。

2、存在一户多宅现象

《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。然而，因法律法规的不健全、农村宅基地管理不到位、继承等原因，农村出现了一户多宅现象。问卷调查显示：农民群体中近半农村居民存在拥有多处宅基地（一户多宅）现象。

3、农村宅基地已形成一定规模的地下市场，交易主要以合同为凭据

现行的有关法律明确规定农村宅基地交易仅限于本集体经济组织内，且有限制条件。尽管如此，因凸显的农村土地的价值，农村宅基地的隐性流转比较盛行。因农房交易遵照“地随房走”原则产生了现实中的农村宅基地流转，与此同时很多是不发生转移登记的地下行为。在农村宅基地交易上，“签订合同”作为交易凭证占了主要部分。

4、农村宅基地规划在现实中得不到彰显

当前，乐清市农村绝大部分地区已实现镇村规划全覆盖，但部分地区的新农村规划还存在规而不搞、有规不依、违规难纠等现象。按照现有规划建设审批做法，一般农房建设可以经审批允许建设3层，也有农房最高允许建设5层的，但因经济利益驱动和管理不到位等原因，一些村庄农房建设往往超过审批的层数，最高甚至有八九层。

5、农村宅基地集体所有仍未深入人心

宪法规定：农村宅基地所有权归属于集体。但令人惊讶的是还有相当一部分群体对此认识不清。农民群体中只有三分之一人认为是“农村集体所有”，城镇居民群体，也只有40%左右的人认为是“农村集体所有”。

二、农村宅基地使用的影响因素分析

1、制度不完善，农村宅基地权能受限

虽宪法提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”但《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规和部门的一些规章、管理办法对农村宅基地使用权、农房的流转设置了许多限制条件。这种不完整权能设置，无法保障农村宅基地的用益物权，制约了农民财产权。

2、管理不到位，机会主义行为盛行

管理不到位为机会主义行为提供了机会。为获取巨额资财，一些市场主体在既定制度下寻找管理漏洞，综合考虑违建成本和收益后，采取了诸如少批多占、扩建、占用耕地建房行为；一些村庄以发展集体经济的名义非法买卖农村土地；一些执法人员收受贿赂，对违法建设纵容姑息。于是，日积月累，最终形成当前农村宅基地难以合法确权、违占违建层出不穷的现象。

3、主体虚无，农村土地所有权人缺位

《宪法》（2004年）第10条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”然而，“农村集体并不是法律上的组织，而是一定范围一定地域内全体农民的集合，是一个抽象的没有法律人格意义的集合群体。”在法治社会里，这类主体处于虚置的地位，于是就没有法律规范中严格意义上的权利和义务。主体的虚无使集体在私权社会中流于形式，在农村宅基地的管理中严重缺位。

4、成员意识不足，农民对宅基地的使用管理监督乏力

当前农民公民意识淡薄，农民并没有意识到自身的权利与社会责任是不可剥夺、不可回避、不可转让的。在现实中，农民在村务中的参与度总是不高，“事不关己高高挂起”、“各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜 ”的意识深入骨髓。农民公民意识的缺乏使村民自治的发展失去了内源性动力，使农村宅基地的使用和管理未能在充足的阳光下运作，也使村民的监督成了空话。

三、加强农村宅基地管理的建议

1、进一步完善农村宅基地相关法律法规

要依据宪法精神，进一步修订涉及农村宅基地管理的法律法规，赋予农村宅基地完整权能，真正实现城乡土地的“同地、同权”，真正实现城乡建设用地的二元统一。明确宅基地的权利内容及权利的取得、变更与丧失，明确农民对宅基地拥有使用权、处置权，实行自愿、有偿流转，使宅基地真正成为农民的合法财产，以最大限度地保护农村宅基地的用益物权，有效增加农民的财产权。

2、推进农村宅基地管理制度创新，建立使用期限制

首先，实现农村建设用地分类管理。划分农村建设用地，明确农村居民拥有农村宅基地的使用权，村集体经济组织拥有农村经营性建设用地的使用权，合理确定两者的范围以及转化程序。其次，实现社员农村宅基地使用权的公平取得。农民一经获得标准面积的宅基地审批后，不得再次提出申请。核查现有农村建设用地使用情况和农民宅基地占有情况，允许各类主体按一定流程确权。建立农村宅基地使用期限制度。第三，建立正常化的农村宅基地流转制度。依托流转（交易）平台，允许农民依其意愿对农村宅基地使用权以转让、抵押、入股、租凭等形式进行流转。第四，探索农村宅基地退出方式。鼓励宅基地使用权人自愿有偿的退出闲置宅基地和住宅。建立所有权人有偿回收制度，因地制宜探索多种退出方式。

3、改革和完善农村产权交易平台，推进信息公开

依托现有的农村产权交易中心，建设农村集体土地交易平台，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。市场中公开化信息的完备程度，直接影响了市场主体的有效决策和市场配置资源的效率。信息公开也有助于农村宅基地管理的公平公正。

4、重建村级组织，建立现代治理机制

政经分离后，承担村域内公共服务的是村行政组织，承担村域经济发展事务的是村集体经济组织。在自治的语境下，村行政组织的运转费用由村集体经济组织提供，或由村民集资、捐赠，或可从宅基地使用费中提留，或由地方政府按一定标准实行财政转移支付。因此，要唤醒农民的公民意识和股民意识，积极参与村集体的事务决策；要加强治理机制的建设，避免委托的异化；非本村集体经济组织社员也不会因受让而成为本村集体经济组织的社员，但受让人可以成为本村村民，享受村提供的公共服务；在评估风险的情况下，鼓励相邻的村级组织进行合并。有序探索村级组织的破产机制。

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[关键词]产权；宅基地使用权；流转；规制

[中图分类号]F321.1

[文献标识码]A

[文章编号]1002-736X（2012）06-0082-04

我国人口众多且集中在农村，致使农村宅基地占地量并非少数，加之现行法律对其流转施加严格限制，随之而来的是违法审批和占用耕地的膨胀，如此种种因素导致农村宅基地占地数量惊人。由于宅基地已经审批确定便具有永久性，很难随外迁居住、生老病死等情景变化进行及时的效用性调整，使许多宅基地处于闲置状态。随着土地资源的日益稀缺，宅基地的处分利用可在一定程度上缓解人多地少的矛盾，化解经济发展对土地需求的危机。如何使现有宅基地资源被充分利用，涉及许多政策和措施，其中深化农村宅基地使用权之流转不失为当前行之有效之举。

一、农村宅基地使用权流转实践之探索及放宽流转之功用考察

随着对现有土地资源的珍视，受实现其价值的强烈愿望所驱使，尽管没有国家的统一号召，但各地纷纷展开了宅基地使用权流转的实践探索，出现众多不同模式。如2008年浙江嘉兴市委、市政府结合实际，以打造城乡一体化先行地为目标，启动展开了以“宅基地与承包地分开、搬迁地与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、土地承包经营权指挥社会保障”为主要内容的“两分两换”试点工作。其他宅基地流转模式为天津的“宅基地换房模式”、重庆“双换模式”以及其他地区适用的“填实插建”、“部分搬迁”、“整体搬迁”等模式。另外，根据2009年对全国4省（贵州、湖北、山东、黑龙江）480户农民的调查表明，把宅基地转让给城镇居民的比例为13，8%，赞成转让的受访农民在2009年的调查中所占比例为32，9%，把宅基地转作他用的情况也较为普遍，受访农民认为宅基地可以专门用作住房以外的经营性用途的占38，02%。这些实践探索和调查资料表明：市场经济的深入发展已产生巨大动力，并促使各项制度规定必须适应现实需要，否则，这些制度就会在一定程度上阻碍实践发展，而且实践也会突破这些规定，创设新的发展模式。同时，这些宅基地使用权流转时间也折射出放宽农村宅基地使用权流转具有盘活土地资源存量，发挥资源合理配置之功用，具体表现为以下三点。

（一）实现土地用益物权之功用

物权的收益之功用实现需要物权主体充分行使其所享之权，使用方式表现为转让、出租、抵押等。宅基地使用权作为一种用益物权要实现其收益功用，也需采用这些流转方式和途径，而流转的自由程度对宅基地使用权的实现具有很强的关联性。原因在于：一方面，使宅基地使用权的相关主体获得很大解放，引发社会进步之动力，这些主体的主动性、创造性大大增强；另一方面，由于宅基地使用权之流转，不仅可实现土地资源之收益，还可发挥土地所附之物之效益，使客体物的价值在流转中得以展现。

（二）使国家所有权和集体所有权趋向平等

我国土地所有权分为国家所有权和集体土地所有权。当今，国家土地所有权可在法定范围内采用抵押、出租等较为自由的方式流转，而集体土地所有权的流转相对受限，如家庭土地承包经营权不准抵押、农村宅基地使用权禁止转让给本集体组织之外成员。这些法律规定使国有土地所有权和集体土地所有权的实现方式差异很大，由此导致集体土地所有权的价值无法实现。另外，这些流转差异之规定并没有阻止市场经济背景下集体土地使用权的违规交易，加之管制不够规范，致使集体土地所有权在私下交易中滥用权利、侵权现象不时发生，不仅浪费了部分土地资源，同时损害了相关集体和农民的合法权益。

（三）保护耕地，实现土地资源的充分利用

随着城市化发展步伐的加快，对土地资源的需求相对增加，现有农村建设用地量难以适应经济发展要求，许多耕地被侵占，甚至一些地方连基本农田都被破坏。另外，由于农村人口增加，致使农村居民住宅建设大幅度增加，且仅仅利用地面空间。此种情势下，许多耕地被违法批为宅基地使用。同时，一些农民进城购置楼房之后，原有的宅基地就处于闲置状态，其数量巨大，导致土地资源的浪费，这一现象在一定程度上可归因于宅基地使用权不能自由流转所至。若农村宅基地使用权能像国有土地那样自由流转，一方面，可大大减少新宅基地之审批，减少对耕地的侵占；另一方面，现有宅基地经过不同方式流转后可腾出更多土地，以补偿农村建设用地和耕地之用。

二、现行法律对宅基地使用权流转之限制所导致的冲突

对比现行法律规定和实践需求，现行宅基地使用权流转之规定具有以下缺陷。一是国家法律与地方性法规的冲突。为指导现实的宅基地使用权流转实践，一些地方政府颁布了突破现行法律规定的地方性法规。如2005年10月，广东省政府了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，其中规定：集体建设用地使用权与国有土地使用权同权、同价，可以进入土地一级市场流转。这是全国首个在全省进行集体建设用地流转规范化管理的省份。2010年7月，重庆市颁布了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，确立农民工转户进城、宅基地可换城镇住房的宅基地使用权流转模式。地方性法规的突破性规定反映了市场实践的需求和广大农民的心愿。二是宅基地继承与一户一宅的冲突。现行法律制度承认房屋的所有权转移和地随房走之做法，故而出现已经拥有一处宅基地使用权的人，会因房屋买卖、继承而获得两处以上宅基地使用权。这与我国现行《土地管理法》第62条第l款规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准”相矛盾。三是宅基地使用权有限流转与用益物权性质的不相符。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（[1999]39号）中规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农村集体土地建住宅。另外，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》都规定：严禁城镇居民在农村购买宅基地。这种制度造成农村宅基地使用权只能在本集体组织内部而不能跨区和在城乡之间流转，影响了土地使用价值的发挥。另外，我国的《担保法》和《物权法》明确规定宅基地不能用于抵押。这些规定与宅基地使用权作为用益物权的性质存在冲突。用益物权是指对他人所有的财产依法所享有的占有、使用和收益的权利。宅基地使用权是集体组织成员在本集体土地所有权上继受取得的用益物权，本应享有占有、使用和收益三项权能，但由于宅基地使用权流转的限制，致使其通过转让而获得收益权能缺乏真正的意义。

三、现行宅基地使用权流转制度所引发的现实问题

（一）严重浪费土地资源

随着科技的发展，农业生产日益现代化，农村劳动力出现大量剩余，纷纷涌向城市发展，一些发展好的务工人员在城市购置了房产，因而使其在农村的宅基地和房屋闲置。再者，国家30年土地承包期不变的政策，除部分村委自行调整土地承包之外，导致许多农户人口增加或减少，而承包地的数量却没有变化，使得许多农村集体组织的村民拥有的土地出现严重不均，有的家庭人均几亩之多，而有的家庭人均不足1亩；也导致部分村民因进城上班或务工离开原集体之后却还拥有承包地之现象。这种现象致使一些土地不能得到很好耕种，一定程度上出现土地资源的浪费，难以实现物尽其用的功能。

（二）引发私下宅基地使用权流转

现代社会的竞争发展机制引发了人们对发展资源的格外重视，其中包括土地资源。国家基于保障农民利益的考虑做出了禁止宅基地自由流转的规定，使得宅基地使用权具有鲜明的社会福利和社会保障性质。这阻碍了部分农民欲实现其多余土地资源效益的愿望。一旦具有发展动力和土地资源效益愿望的双方产生契合，他们就会规避国家的监管，私下进行土地使用权交易，或者变相进行交易。这种私下混易现象不仅不利于集体，也不利于农民利益，同时造成国家法律制度的破坏。

（三）不利于农民融资发展

改革开放和市场经济政策给农民提供了广阔的自由发展空间，造成发展方式和收益方式多样化。同时，预防和减少风险的心理促使他们采取合伙、合资等融资发展模式。作为资金来源渠道较少的农民迫切想利用有限的部分土地资源。在国家法律明确禁止抵押的情况下，农民利用土地使用权进行融资发展的愿望受到遏制。

（四）减缓城乡一体化发展的步伐

农村宅基地使用权流转受限与城市土地交易自由化形成了鲜明对比，造成农民不能利用土地资源获得最大收益，压制了农村发展的部分动力，这在很大程度上造成城市发展快，而农村发展慢，城乡分化严重，使本来发展不平衡之现象更加严重。而且，这种制度形成城乡居民迁徙之障碍，影响城乡一体化的发展。

四、农村宅基地使用权流转应坚持的基本原则和具体的完善建议

快速发展的社会现实对现行农村宅基地使用权流转制度提出拷问和严峻的挑战，许多地方根据党的十七大关于深化的精神，在宅基地使用权流转方面进行了积极探索。总结有益经验，完善现行立法进一步规范土地流转实践、保护农民利益是当务之急。

（一）农村宅基地使用权流转应坚持的原则

1 以农民利用为出发点，兼顾集体利益。在我国十多亿人口中，八亿农民切除了一些承包地之外无更多财产。因此，宅基地使用权流转制度应更多反映农民的愿望和要求。同时，对作为土地所有权主体的集体应给予考虑，以维护体所有制的基础。在处理宅基地使用权流转的利益分配关系时，应优先保护农民的利益。同时，对作为土地所有者的集体也应予以兼顾。对实际占用土地面积超过标准的部分的流转收益应全部上缴，以保护集体利益，从而防止个别农民利用宅基地使用权流转损害集体利益。

2 土地使用权制度改革应遵循相应法理和实践要求。土地使用权作为一种用益物权，应充分体现他物权的原理。因此，土地使用权制度的改革应重点放在与土地他物权相关联的产权交易上，充分实现个人权利最大自由化，以促进土地使用权制度与其他物权制度的深度结合，探索和发展土地公有制条件下的多种实现形式。另外，部分地方政府和农民个人根据本地实际情况推行的宅基地使用权流转创新实践对现行法律规定提出严峻挑战，要求立法做出回应，以便宅基地使用权流转的规范运行。

3 根据农村社会保障完善程度确定宅基地使用权的流转自由度。农村社会保障体系不健全时，依据身份分配的宅基地具有一定社会保障功能。然而，目前这种保障方式却限制了宅基地使用权的流转，影响到其使用价值的充分实现，造成部分宅基地闲置、私下流转和农民融资困难等弊病。宅基地使用权流转受限与现代物权制度的发展趋势不相协调。基于此，我国的现行宅基地使用权流转制度应随着农村社会保障体系的完善状况作相应调整，适度放宽以发挥土地资源的效益。

（二）农村宅基地使用权流转的完善设想

1 宅基地使用权流转主体应扩大。现行法律将宅基地使用权的流转主体限制在本集体组织成员之间，既不利于宅基地使用权的流转，有时也会造成宅基地主体身份的冲突。为此。宅基地使用权流转受让人的主体资格不应以本集体成员为限，应作放宽处理，可包括本集体组织以外的人，既包括其他集体组织的成员，也包括城镇居民。至于宅基地使用权的流转是否必须征得集体所有权人的同意，学界有不同建议。我们认为，若未来法律规定集体组织有权从宅基地使用权的流转中获得利益时，应取得宅基地所有权人的同意，但不应干涉过多，以集体组织和其成员的利益不受损害为限。

2 宅基地使用权流转方式应多样化。根据物权及其流转法理，宅基地使用权属于他物权，理应允许采取租赁、抵押等多种流转方式。但同时应体现宅基地使用权的特殊性，其流转方式的多样化不应造成土地使用权的滥用和乱转。无论是宅基地使用权单独转让或是宅基地使用权随同房屋一起转让，转让宅基地农民不允许再分配宅基地。

3 实行宅基地使用权有偿和有期制度。按现行法律规定，宅基地使用权实行的是无偿、无期限制度。这种制度保障了农民的利益，但在土地利用方式多元化的今天，日益暴露出很多弊端，如一户多宅、耕地大量被占等。这不利于总体上维护集体组织的利益。因此，为保证宅基地的合理利用，宅基地使用权应实行有偿和限定期限制度。此种制度的实行可带来相应好处：一方面，可提高土地使用效率，避免宅基地多占滥用；另一方面，可发挥土地的市场价值，盘活农民的房产价值。0这符合他物权有期限限制的法理。借鉴城市住宅用地使用权为70年的规定，可规定宅基地使用权的有效期为70年，期间届满是否可以续期及续期次数应根据其他国家的通常做法明确做出法律规定。

五、促进宅基地使用权流转之配套制度建设

（一）强化宅基地使用权及房屋产权的登记制度

根据物权的基本原理，产权明晰是进行规范流转的前提。由于过去行政干预和法制不健全，宅基地使用权和房屋的产权登记工作很不到位，基本适应了过去宅基地使用权流转较少流转的状况。当今，各地已出现更多土地流转现象，物权法也对不动产的变更登记提出严格要求，如我国《物权法》第10条、第14条、第155条对不动产的设立、变更、转让和消灭事项做出了明确规定。同时，现行不动产交易的复杂性也对宅基地使用权和房屋产权变更登记工作提出了更为严格的要求。为此，为使宅基地使用权交易中少出风险和差错以及便于纠纷出现后快速、公平地处理，就必须强化宅基地使用权及房屋产权的登记制度的实施。

（二）规范宅基地使用权收回制度

对于出卖、出租住房后，再申请宅基地的农民，坚决不予审批；审批后，查证确实存在损害集体利益之情况时，应坚决予以收回。对因继承引起的一户多宅现象，可由集体组织决定收回统一安排使用。对其宅基地上所附物，应给予适当补偿。对宅基地超过标准面积的部分应实行有偿使用。宅基地收回后应及时注销。另外，对举家迁出本集体组织超过一定年限的（可考虑10年期限），住宅没有被继承的和房屋坍塌、拆除两年以上仍闲置的宅基地也可实行收回制度。通过这种制度的实行以促进宅基地使用权流转的深入发展。

（三）着力培育宅基地交易市场

相对完善的土地交易市场体系可为宅基地使用权交易提供及时的便利条件，引导土地使用权流转向纵深发展，并保证公平、合理。基于当前土地流转的需要，许多地方自发形成的一些不太规范的市场，难以保证土地流转的有序合理发展。为此，应对土地流转效果反映良好的一些地方做法及时总结经验，详加研究，让其扩大推广。如成都市农村产权交易所建成后，以市场为导向，采取“确权、流转、收益、挂钩置换、耕地保护”的方案，通过“还权赋能”的手段，为农村产权流转和农业产业化项目投融资提供服务。