城市土地征收补偿条例范文

导语：如何才能写好一篇城市土地征收补偿条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：土地储备；法律；行政体制；实施技术

Abstract: urban land reserve is a complex and important engineering, the current land reserve system has a lot to perfect place, this new time how to perfect our country's land reserve system are studied, separately from the laws, administrative, technology and so on, were analyzed.

Keywords: land reserve;law; Administrative system; Implementation technology

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

一项制度的完善，涉及法律基础、行政体制、实施技术等多个方面，是一个系统的过程。我国城市土地储备制度的完善，除了土地储备规模与成本控制问题外，还存在着其他需要改进和完善的地方，包括法律法规的健全，融资渠道的拓宽，土地供应的合理引导，以及储备各部门之间协调与沟通工作的加强等。

一、建立健全土地储备法律支撑体系

建立健全城市土地储备制度的法律支撑体系是保证城市土地储备制度有效运行的重要手段。土地储备制度作为我国深化土地使用制度改革的一项气度创新，目前国家还没有专门的法律对其进行规范，各地以地方法规的方式出台了一些相关的规范性文件，但都不够完善齐全。

我国现行的《土地管理法》第二条第一款规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。《土地管理法》第九条规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。但对土地的所有权和使用权的内涵未做出明确的界定。《土地管理法》第五十八条和第六十五条规定：为公共利益需要使用的土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，可以依法收回或调整使用国有土地或集体土地。收回或调整的国有土地的，对原土地使用者给予充分的补偿。

上述规定虽然为建立城市土地储备制度提供了一定的法律依据，但不尽明确和完善，覆盖范围太小，对政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购以及规范土地市场操作都没有明确的规定。此外，对土地储备机构的定位，储备资金的筹集，旧城区拆迁的货币补偿、土地整理、改造成本的协调，企业土地收购，公益性用地管理和划拨等方面亦缺乏必要的立法。因此，必须建立健全相应的法律规范对土地储备进行明确，使土地储备工作有法可依。首先，应当明确土地储备的立法原则。立法原则来源于城市土地储备经营的政策目标。目前，各地土地储备的政策目标主要集中在合理利用土地、盘活国有存量土地和有效配置土地资源三个方面，从实践来看，重视经济效益轻视社会效益现象较为严重。笔者认为，我国土地储备的政策目标主要应当包括保障社会公共利益、保证政府社会经济目标的实现以及合理有效配置国土资源三个方面。其次，应当颁布适用于全国的土地储备法规。该法规中应当对城市土地储备经营的目标、含义及性质、征用与征收、储备、出让、补偿等做出明确的规定，为土地整理提供法律保障。第三，应当根据城市土地储备经营的目的对目前涉及土地储备的相关法规进行清理和调整，特别是加强对部门规章、地方性法规和规章的清理；在做好上述工作的基础上从土地价格、土地市场、土地管理、城市规划、国有资产管理监督等方面对土地储备法规进行完善，并构建法律体系。

2011年1月21日，备受关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收补偿条例》)在经过先后两次面向全社会公开征求意见后。终于正式公布实施。新条例的实施，让实施九年多、广受争议的《城市房屋拆迁管理条例》(2001年11月1日正式实施)寿终正寝。因此，笔者对《征收补偿条例》进行了检读，就自己的感触与思考谈谈自己的看法。

《征收补偿条例》的颁布和实施，其确立的补偿标准市场化、征收程序透明化、公共利益明晰化、强制征收司法化等新制度、新原则，对遏制目前社会中频繁出现的暴力拆迁行为，规范国有土地上房屋征收与补偿行为，化解我国城市房屋征收中长期存在的矛盾与利益冲突，促进我国当前经济社会和谐发展，有着十分重要的意义。

（1）立法理念发生了很大转变。《征收补偿条例》的公布，首先让人们最直接感受到了政府的立法理念明显地从国家利益、公共利益至上转变为公共利益与个人利益并重保护，使私权进一步在法律上获得与公权一样应有的平等地位。

（2）房屋征收和拆迁活动得到进一步规范化。相比《城市房屋拆迁管理条例》，《征收补偿条例》对房屋征收和拆迁活动进行了更有效的规范，主要表现为：第一，明确了政府征收补偿的主体地位，理顺了行政征收法律关系，规定了各级政府征收与补偿的职责与义务，克服了以往城市拆迁中政府遁形的弊端。这一明确规定有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。第二，增强了被征收人的参与性。《征收补偿条例》明确了被征收人多数决、召开听证会、被征收人选定房地产评估机构、被征收人对补偿决定不服可以申请行政复议也可以提起行政诉讼等，赋予被征收人参与权、表决权和复议诉讼的权利，这是一个很明显的进步；第三，规范了政府征收程序及确立司法救济程序，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序；第四，公共利益的范围界定，明确了征收前提条件。

（3）补偿制度的完善，有利于确保私人利益不受侵犯。《征收补偿条例》充分保护被征收人的合法权益，集中体现在强化被拆迁人的补偿规定。该条例最凸显的方面是体现了强化补偿，充分维护了被征收人的利益。

（4）征收补偿的程序得到进一步完善。程序是制度的保障。《征收补偿条例》也正是通过程序的完善，从而保障了征收和拆迁的有序进行，切实保护了被拆迁人的合法权益。

二、拓宽融资渠道，实现土地储备资金的良性循环

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一、纯商业拆迁是否适用本条例？

根据“征房条例”规定，本条例规定是只针对公共利益，相对于旧条例，缩小了适用范围，因为旧条例是允许商业拆迁的。另根据《循环经济促进法》规定，“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”就是说，自2009年开始非公共利益政府不能决定拆除。

二、补偿范围是否包括土地使用权？

这个在旧条例中没有规定，只有个批复，是《国务院法制办对北京市人民政府法制办公室关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示的答复》（2002年1月24日，国法秘函〔2002〕15号）规定，“一、关于1999年1月1日现行土地管理法施行前拆迁城市私有房屋的补偿问题。根据法不溯及既往的原则，1999年1月1日现行土地管理法实施之前拆迁城市私有房屋的补偿，应当适用原土地管理法和原城市房屋拆迁管理条例的规定。二、关于1999年1月1日现行土地管理法施行后至2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行前，拆迁城市私有房屋的补偿问题。现行土地管理法第五十八条规定，收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。……北京市人民政府作出上述规定，将土地使用权补偿因素纳入补偿范畴，不存在法律问题。因此，北京市可以依照上述规定对被拆除的房屋进行补偿。三、关于2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行后，拆迁城市私有房屋的补偿问题。……2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”根据这个批复的意见，现行的一般做法是“地随房走，地不计价”。但我们认为，这明显与物权法土地法相矛盾。

物权法第一百二十一条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”，第一百四十八条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”，土地管理法第五十八条“收回国有土地使用权的对土地使用权人应当给予适当补偿”。

目前我国也有地方对房屋所使用的土地使用权进行补偿的。比如，重庆市采取的做法就是适当补偿原则。根据《重庆市国土房管局关于城市房屋拆迁中土地补偿有关问题的批复》（渝国土房管发〔2003〕113号）“因城市建设收回土地使用权时，对以出让等有偿方式取得土地使用权的土地使用者，应根据其取得土地使用权的成本（出让金及有关税费等）和投入等因素考虑补偿。”那么具体对土地使用的补偿标准如何计算？目前尚无统一的标准，根据法律原理，我们认为法治政府必须建立和保护行政相对人的合理利益。根据物权法规定，用益物权是对他人所有的不动产或者动产依法享有的占有使用和收益的权利。而土地增值利益属于用益物权人应当取得的收益，因此收回土地使用权时应当按收回时（征收决定生效时）的土地出让金标准计算并退还。有了这样的认识后，一个更为复杂的补偿问题实际上也解决了，就是“房地分家”的补偿问题。实践中，有些地方政府图省事经常毛地出让，结果地上房屋和其他附着物尚未补偿，土地使用权已几易其主，政府征收时出现房主之外，地权另有其人的情况。这样的案例在实践中已经大量涌现，但目前尚无具体且明确的先例可循。那么，我们认为前述方法可以作为解决办法的参考。

三、“城中村”改造适用何种程序？

所谓“城中村”是指已经纳入城市总体规划建设区范围，农业用地通过征用所剩余很少或者已经没有，但以住宅用地仍为集体所有性质土地为特征，农村集体成员由农民身份已经或者即将转变为居民身份，滞后于时展游离于现代城市体制管理之外的村民仍在原村居住而形成的村落。“城中村”有广义和狭义之分。从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。城中村在大中城市普遍存在。成都市五城区内尚有待改造的“城中村”12个，计划在2012年前基本完成。

“城中村”改造的程序我们认为应分两步走，即先将集体土地征为国有，再将国有土地上的房屋及其他附着物征收。本次征房条例将旧城改造（有的地方称三项改造，即城中村、棚户区、危旧房）造视为公共利益。目前，我国还没有集体土地拆迁安置补偿的统一法律，但有些省市的做法也值得借鉴。已知的大约有三种模式，第一种叫征地法，即先按程序将土地转为国有，再按国有土地房屋来进行征收，也是我们主张的模式；第二种参照法，参照城市拆迁进行补偿，这种模式有司法解释的依据，最高法院2005行他字第5号批复规定，农村集体土地征用后，原农村居民对房屋仍然享有所有权，房屋所在地被纳入城市规划区的，应当参考拆迁条例规定对房屋所有人进行安置补偿（实际上城市已无安置可言），参照法成本稍少，我们成都市农村建设用地流转采用的就是这种模式；第三种叫协商法，即互相商量补偿，“按平算数”。

四、房地产管理工作中市辖区政府的责任及作用？

在房地产管理中我们听到最多的就是市县政府，基本上没有听到说过区政府，这次征房条例也是如此。部分学者们的观点认为应该包括区级政府，理由是如果仅限市县政府，则民族自治地区的盟、旗则不搞拆迁了。我们认为，根据现行法律规定，对外行使相关管理职能的只能是市县政府。理由是《国家土地管理局对出让国有土地使用权有关问题请示的答复》（1991国土函字第71号）、《国家土地管理局关于出让国有土地使用权有关问题的答复》（1993年4月1日）两次文件均规定“国有土地使用权的出让，由市、县人民政府负责。其中，‘市、县人民政府’，所指‘市’，包括全国各级市；所指‘县’，不包括市辖区。”而且按照政府设置的规定，区级政府原则上不单独设立规划管理部门，征地条例也明确是市县人民政府负责本区域的房屋征收与补偿工作。我们成都市的做法是在征地征房活动中依据《成都市征地补偿安置办法》（78号令）第三条“征地补偿安置工作在市人民政府的领导下，由市土地行政主管部门具体负责实施。市计划、劳动、民政、公安、粮食、规划等有关行政管理部门应按照各自职责，协同市土地行政主管部门做好征地工作。区、乡（镇）人民政府应协助做好征地补偿安置工作”、《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）第六条“成都市房产管理局主管本市城市房屋拆迁管理工作。成都市房屋拆迁管理处具体负责锦江、青羊、金牛、武侯、成华区（含高新区，以下简称五城区）内的城市房屋拆迁管理工作；其他区（市）县房产管理部门管理本区域内城市房屋拆迁工作。公安、教育、电信、供电、供水、供气和广播电视等部门应当及时协助办理被拆迁人的户口迁移、学生转学、电话移机、有线电视迁装和水、电、气供应等有关事宜，除按照国家有关规定外，不得额外参加拆迁人和被拆迁人的负担。国土部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作”明确规定，区级政府基本上是配合义务，从政府组织法来说并无不妥之处，但所有对外文件应当按照法律和行政法规规定的程序处理。

五、征房条例实施后原88号令的废止问题？

由于《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）系根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《四川省城市房屋拆迁管理条例》和《成都市城市房屋拆迁管理条例》制定，根据《立法法》“下位法违反上位法规定的应予以改变或者撤销”的规定，前述条例连同88号令均不再适用。

六、征地与征房的区别与联系？

如果说有联系，那么房地合一就是其中最重要的联系，因为至今科技再发达也不能建造空中楼阁。所以，房产和地产我们通称房地产，这也是我们有时混淆征地与征房的原因之所在。征地与征房在国外区别不大，几乎世界所有国家都实行的是土地私有制，房地事实上也是合一的，只有我国法律制度上实行房地合一，但城市建设用地所有权归属国家，房屋产权所有权人只有使用权且实行多头管理。因此，在中国征地与征房是不同的法律概念。两者的主要区别：

一是适用的法律程序不同。国家建设征收土地适用《土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定；城市房屋拆迁适用《城市房屋拆迁条例》的规定。

二是适用范围不同。征地适用范围是农村集体所有的土地，征房适用范围是城市规划区内的房屋。

三是法律后果不同。征地导致的法律后果是农村集体土地所有权的消灭，征房导致的法律后果是房屋所有权的消灭以及房屋产权的等价调整或者价值的交换。

四是补偿范围不同。征地一般补偿有4项，即土地补偿费、安置补助费、地上费（含建筑与青苗等）、菜地基金。征房实质补偿只有其中一项，即地上费，细化为房屋及地上建筑物补偿，过渡费补偿，营业损失补偿。一句话，征地既补“砖头”（土地及建筑），也补“人头”（人员安置），而征房只补“砖头”。

征房的程序为：

（一）公布补偿方案。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

（二）公布修正补偿方案。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

（三）风险评估，必要时经政府常务会议讨论。

（四）落实征收补偿费用。

（五）处理无证建筑。

（六）作出征收决定并公告。

（七）组织调查登记，公告调查结果。

（八）给予补偿。

（九）对违约者提讼。

（十）对“钉子户”作出补偿决定并公告。

（十一）申请法院强制执行。

征地的程序为：

（一）征地通告。由县或市级国土资源局在被征收土地所在地的村范围内征地通告，告知被征土地的村集体经济组织和村民：征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。

（二）征询村民意见。由县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府，就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。

（三）地籍调查和地上附着物登记。由县或市级国土资源局会同被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积，地上附着物种类、数量、规格等，并由国土资源局现场填制调查表一式三份，由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。国土资源局应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。

（四）拟订“一书四方案”组卷上报审批。由县或市级国土资源局根据征询、听证、调查、登记情况，按照审批机关对报批材料的要求拟订“一书四方案”即：“建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案。”并组卷向有批准权的机关报批。

（五）征用土地公告。征用土地的市、县人民政府应当在收到省或国务院征用土地批准文件之日起10个工作日内在被征地所在村进行征用土地公告。征用土地公告的内容：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；征用土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。

（六）征地补偿安置方案公告。县或市级国土资源局根据省或国务院征用土地批准文件批准的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日内以村为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容：被征用土地的位置、地类、面积；地上附着物和青苗的种类、数量；需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向县或市级国土资源局提出。县或市级国土资源局应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。

（七）报批征地补偿安置方案。县或市级国土资源局将公告后的土地补偿、安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市、县人民政府审批。

（八）批准征地补偿安置方案。

市、县政府将征求意见后的征地补偿安置方案批准批准后，并报省国土资源厅备案，并交由市、县国土资源行政主管部门组织实施。

（九）土地补偿登记。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书(土地承包合同)到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以市、县国土资源行政主管部门的调查结果为准。

（十）实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费，被征地单位和个人按期交付土地。

七、“村转居”后集体土地是否自动转为国有？

篇3

摘要：我国城市房屋征收制度较西方国家起步晚，相关法律规范不够完善，尽管我国于2011 年颁布并实施了新的房屋征收与补偿条例和评估办法，房屋征收纠纷依然层出不穷。本文从我国城市房屋征收现状入手，通过分析现有房屋纠纷案件在评估价格层面上的矛盾点，从而构建城市房屋征收补偿价格影响因素体系，旨在使征收补偿价格更加合理公正，缓和征收人与被征收人之间的利益纷争，减少房屋征收纠纷等恶性事件的发生。

关键词 ：城市房屋；补偿价格；征收；影响因素

一、城市房屋征收现状

根据国家统计数据库可查到的近10 年城市建设情况数据显示，我国2004年的城市建成区面积为30406.19平方公里，征用土地面积为1612.56 平方公里，城市人口密度为865 人/平方公里；2012 年的城市建成面积为45565.76 平方公里，征用土地面积为2161.48 平方公里，城市人口密度为2307 人/ 平方公里。由此可知，2012年相比2004 年城市建成面积扩大49.86%，征用土地面积扩大34.04%，城市人口密度增长4.33倍。

上图数据直观地展现了近10 年我国城市化进程的迅猛发展。征用土地面积在近6年间以约10%的平均速度增长，高于而年均征用土地面积仅占到年均城市建成区面积的4%～5%，这说明城市房屋征收在城市整改重建的进程中扮演了极为重要的角色。城市化发展的同时，就会伴随着城市布局改变、基础化设施的兴建等问题，与此同时，城市房屋征收的比例也在逐年提高。

由于城市房屋征收工作涉及范围广、相关利益者众多且征收过程复杂等特殊性质，城市房屋征收工作一直受到社会各界的广泛关注。无论是征收人、被征收人还是第三方利益相关人，在房屋征收这一过程中，关注的焦点就是房屋征收补偿价格。房屋征收补偿价格确定的过程，就是征收方与被征收方及第三方利益相关人之间利益博弈的过程。如果各方没有就最终博弈结果即房屋征收价格达成一致，那么很容易转化为城市房屋征收纠纷案件。

从目前已有的案例来看，房屋纠纷案件很容易恶化成为非死即伤的刑事案件，而这样的纠纷案件往往耗时较长。在一年、两年甚至六年的时间里，利益各方由于种种原因僵持不下，任何一方都不愿降低要求或降低的数额仍不能被另一方所接受，最终，只能通过强拆的办法解决。一旦使用了强拆手段，不论对被征收人、征收人还是政府乃至全社会，都会造成无法挽回的负面影响。

城市化进程要继续，房屋征收问题就不可避免。为了使房屋征收工作顺利开展，构建和谐、可持续发展的社会，2011 年国务院颁布《国有土地房屋与征收补偿条例》并正式实施。新条例的颁布，表明我国房屋征收行为的法律规范更加健全，部分房屋征收纠纷问题得到解决，我国城市化进程更加顺利。

首先，新条例中明确规定了房屋征收必须是出于保障国家安全、促进国民经济和社会发展的公共利益的需要，并且将公共利益的范围进行了详细界定，明确规定政府是公共利益征收唯一补偿主体；其次，新条例废除了强制拆迁的行为，规定房屋征收纠纷案件只能通过司法程序、通过法律途径加以解决，强制拆迁的行为将依法追究其刑事责任。最后，新条例还对评估公司提出了规定。评估公司作为独立的第三方，应采用合理的评估方法对被评估对象做出公正的评估，不受征收人或被征收任何一方的利益诱惑，违反规定的将追究其法律责任。

虽然新条例较之前有了很多实质性变化，部分纠纷案件得以解决，但是，房屋征收纠纷并没有全部得到解决，究其根本原因，本文认为是征收补偿价格的确定无明确的标准，以至于征收双方无法就征收补偿价格达成共识。

二、征收纠纷案件产生原因分析

在我国房屋征收进程中，发生过的众多的房屋征收纠纷案件，甚至有很多民事纠纷案件最后演变成了刑事案件。追根溯源来说，这类案件的发生是利益相关方在利益的驱使下进行博弈的结果。因此下文拟通过对诸多征收纠纷案件的产生原因进行深入分析，找出相关利益多方在评估价格层面上的矛盾点，从而为城市房屋征收补偿价格影响因素体系的构建奠定基础。

（一）公益征收与非公益征收混同

导致纠纷产生的原因之一就是政府将原本由于公共利益目的征收的土地及地上附着物转手卖给开发商，开发商利用土地进行商业目的的开发。公共利益的征收与非公共利益的征收标准有所不同，给出的征收补偿费用自然相差甚多。如果以公共利益为目的的征收转而用作非公共利益的开发投资，开发商和政府可以从中获取巨额差价，而受到损害的却是处于被动地位的被征收人。当被征收不甘于接受现状，奋起反抗，那么纠纷案件便由此产生。

政府和开发商企图通过利用公益征收之名进行非公益征收是极为不明智的行为。看似政府可以从中获取土地差价，开发商可以获取巨额利润，但当被征收人拿起法律的武器捍卫自身权益时，整个征收过程无疑会被迫暂停。那么由此产生的损失、带来的社会负面影响则是不可预估的。

（二）评估标准过低

按照规定，被征收的房屋应由专门的评估机构对其进行评估，评估的结果将作为征收补偿费用的依据。评估方法的不同，会使得评估结果有所不同。利用市场法进行评估的价值相对要高于利用成本法进行的评估。

高的评估结果可以使被征收人得到相对更高的补偿费用，但如果评估结果过低，就会导致被征收人拿到的补偿将费用不足以在房地产市场中买到相同大小的房屋，从而造成安置困难。2003 年南京拆迁户翁彪自焚事件、安徽农民朱正亮因拆迁纠纷点火自焚事件，皆是由于评估机构给出的房屋价值评估结果过低所致。这些住在旧城区的居民，往往自身经济能力相对较弱，本身没有多少存款，如果他们接受了评估机构给出的评估结果，那么就意味着他们将要失去最有价值的财产，并且不可能拿着过低补偿金在市场上买到相同面积的房屋。那么这些被征收人自然是不能接受这样的结果的，必然会与征收人进行谈判，由此便可能会产生纠纷。

（三）被征收人企图谋取私利

靠旧房子被国家征收，一下子发了财，买了新房，过上了富裕生活的先例也有很多。攀比心理使一部分家住旧城区，生活条件亟待改善的人也盼着自己的房子可以被政府征收，好得到可观的房屋补偿费用，住上宽敞明亮的新房子。比如在北京东城区的拆迁户开出每平方米20万元的天价补偿要求、贵阳“11·27 事件”中拆迁户对自有的87 平方米的住房开出400 万元的拆迁补偿要求。正是有了这样的想法，视房屋征收为改变生活的机会，漫天要价，认为大闹多给，小闹小给，不闹不给，才扰乱了房屋征收的进程，给政府和开发商及其他等待还迁的居民造成损失。由于被征收人自己的心里价位与开发商给出的报价严重不符，造成了巨大心里落差，又不肯放弃，才走上了成为钉子户的道路。最终不但没有得到期望的补偿费用，还忍受着常人无法忍受的恶略居住环境，甚至给自己及家人的安危带来威胁，损失最重的还是自己。

（四）其他特殊原因

房屋征收工作由于其特殊性，涉及的被征收对象数量也很多，每一个被征收对象的房屋及其家庭情况都千差万别。但房屋征收的标准却是统一的，用统一的标准去适应千差万别的被征收对象，难免会引起无法解决的个性问题。因此，房屋征收政策只能解决普遍性问题，对于个性问题还应就事论事，单独分析，尽量化解个性问题，减少纠纷。

三、城市房屋征收补偿价格影响因素体系构建

条例中规定：房屋征收补偿价格= 被征收房屋价值的补偿+因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿+ 因征收房屋造成的停产停业损失的补偿+（补助与奖励）。

但本文认为确定房屋征收补偿价格的过程是复杂的，除了被征收房屋价值、临时安置补偿、停产停业补偿之外，还有很多其他因素。房屋征收工作是改变被征收生活现状的大事，房屋地理位置的改变可能会影响到被征收人的工作、被征收人子女的上学以及被征收人家庭使用基础公共设施等方方面面。所以，本文认为，对于征收补偿价格，应充分考虑被征收人的生活权，将城市生活标准与安置补偿结合起来进行考虑。当然，由于房屋征收的特殊性，被征收人的情况千差万别，不可能将因房屋征收工作而影响到的被征收人目前正常生活的所有因素都考虑进来。本文只能选取对被征收人来说影响重大的，有普遍意义的生活权影响因素加以考虑。因此，本文选取了精神损害补偿、被征收人子女上学补偿以及被征收人家庭使用基础性城市设施补偿等因素加以分析。

本文选取精神损害因素对征收补偿价格进行调整是出于对被征收心理的考虑。被征收人作为房屋征收项目中的被动接受方，相对征收人处于弱势地位，为了社会广大利益牺牲自身利益，除了财产、金钱上的损失外，还有一种用金钱无法替代的情感因素在其中，即心理上的缺失感和被剥夺感。由于被征收的房屋大多是位于旧城区的老房子，很多房子都是老一辈的人传承下来的，被征收房屋对于被征收人来说不止是一个房子，而是过往生活的载体与记录者。被征收房屋的拆毁、改建，意味着切断了被征收人的情感寄托。虽然金钱的补偿并不能完全弥补被征收人因房屋征收而产生的心理影响，但一定程度的精神损害补偿多少会对被征收人负面心理影响起到平衡作用。

政府决定对房屋进行征收很大一部分原因是看中了被征收房屋的地理位置。这类房屋大多古老破旧却位于城市繁华地段或交通要道，政府为了改变市容、修建基础性城市设施，对位于该区域的房屋做出征收决定。由于地理位置优越，这类房屋所在周边的学校、图书馆、银行、超市、菜市场、公交车等设施也较为齐全，居民生活便利。房屋被征收了，势必要改变被征收人的居住环境、生活方式与习惯等，且被征收房屋一般面积较小，即使拿着现行市场条件下被征收房屋周边新建商品房的补偿金额，想要在该区域内重新买房也需要自行加钱。如果被征收人的经济情况不允许，那么只能搬到相对偏远的地方重新购房。所以，本文考虑对被征收人家庭使用基础性城市设施进行补偿。

此外，被征收人搬离被征收的房屋，有可能会对被征收人子女上学产生影响。孩子上学对一个家庭来说是头等大事，在征收房屋过程中，政府应重点关注房屋的征收是否会对被征收人子女上学造成影响，应积极落实被征收人子女上学的问题。故本文认为应考虑对被征收人子女上学这一因素进行补偿。

课题项目：

本文为湖州职业技术学院2014年校级课题研究成果（项目编号：2014JC08）。

参考文献：

[1]国家统计局数据库：data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd.

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关键词：城市化；法治；秩序

中图分类号：DF127 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）11-0031-03

2001年诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授约瑟夫・斯蒂格利茨曾将中国的城市化视为21世纪对世界影响最大的两件事之一。当前，我国正处于快速发展的城市化阶段，城市化进程必然会对城乡社会秩序产生影响。

一、城市房屋拆迁及政府与房屋被征收所有权人的利益博弈

城市化不可避免地涉及到对城市的规划、改造以及对部分城市居民房屋的征收、补偿和安置。房屋是城市居民重要的财产，如果不能公正、合理地补偿、安置，必然会引发房屋被征收者的不满、抗争。近年来，因城市房屋拆迁引发的房屋被征收居民上访、“自焚”、被“活埋”、暴力抵抗等事件屡见报端，这让我们不得不反思我国的城市房屋拆迁制度。国务院在城市房屋拆迁方面先后颁布了三部行政法规，即1991年通过的《城市房屋拆迁管理条例》、2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》以及2011年公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》和1991年通过的《城市房屋拆迁管理条例》一脉相承。《城市房屋拆迁管理条例》没有区分公益拆迁和商业拆迁，政府单方面制定补偿标准。而实际在商业拆迁中，政府为了最大化土地使用权转让收益，对房屋被征收所有权人的补偿标准就不会太高。在房屋征收程序方面，这两部拆迁条例都将拆迁设置成行政许可模式，由政府给拆迁人颁发许可证，由拆迁人与被拆迁人达成拆迁协议，而政府躲在幕后。一旦达不成拆迁协议，当事人只能向行政机关请求行政裁决，对行政裁决不服才可以提起行政诉讼，诉讼期间不停止拆迁的执行，而政府还可以强制拆迁。这两部先后实行的拆迁条例使得城市房屋拆迁变成了政府、拆迁人、被拆迁人之间的一场利益博弈。政府改造城市的任务由开发商的商业行为完成，权力和资本很容易结盟，而房屋被征收者的利益则被漠视，这也是近年城市房屋拆迁引起民众抗争的根源。

国务院2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》与先前的《城市房屋拆迁管理条例》相比，在保护公民财产权、规范国家权力方面有了很大突破，但其本身也存在亟待改进之处，如征收城市房屋的同时收回土地使用权，行政机关只对房屋进行补偿，而对未到期的土地使用权不进行补偿，这很有可能使被征收房屋所有权人得不到充分合理的补偿。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然明确规定为了社会公共利益，市、县人民政府才能作出房屋征收的决定，但我国目前对城市房屋商业拆迁如何运作并没有相关法律规定，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》的落实仍需要不断深入理解与把握，难免不会有地方政府想“浑水摸鱼”。在巨大的利益面前，现实中有些地方政府及开发商并不会遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。而随着民众权利意识的觉醒，由城市房屋征收引起的纠纷即使经过了司法程序，仍有部分房屋被征收权利人对裁判结果不会心悦诚服。实践中，我们也看到，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，拆迁纠纷，甚至血案仍时有发生，并对城市社会秩序产生影响。

二、政府对农村土地征收及政府与失地农民的博弈

随着城市人口的增长、经济社会事务的发展，城市必然会在空间上扩张，这就涉及到城市对周边农村土地的征收。自1994年我国实行分税制以来，在中央和地方政府关系上出现了“财权上移、事权下移”的局面，地方政府财力不足。在这种情况下，征收城市周边农村土地并有偿转让就成为地方政府的生财之道，“土地财政”盛行。

征收城市周边农村土地自然要对失地农民进行补偿。根据《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗的补偿费；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。很显然，这种以产值定补偿的方法并未充分考虑市场因素，补偿标准明显偏低。有些地方政府为谋求自身利益，甚至会压低对失地农民的补偿标准。土地是农民基本的社会保障，一旦失地农民利益受损，就容易产生纷争。由于征地规模较大，涉及失地农民的数量较多，一旦纠纷得不到解决，很容易引发失地农民与地方政府、开发商之间的冲突，失地农民会自发组织维权抗争。据中国社科院长期研究农村问题的学者于建嵘统计，2004年至2009年五年间，每年发生的农地冲突约占全国发生的的25%，占农村群体性突发事件的65%左右。许多政府官员也已经公开承认土地是诱发农村的主要因素，乃至认同：50%以上的中国农村地区群体性抗议事件都是由于农地遭到地方政府强行暴力征占造成的。越来越多的事实和研究都表明，中国的农地冲突已成为当前及今后相当长的一段时间内影响农村社会稳定和发展的首要问题[1]。

因征地而失去家园的农民进入城市，他们的身份也将转变为市民。“被城市化”的他们或许还没有做好充分的准备，就不得不面对进城后谋生方式、生活方式的转变。而失地农民城市生活的状态不仅关涉自身利益，而且会直接影响城市社会秩序。失地农民的适应过程是被动的，政府的安置保障措施将会直接影响到失地农民进城后的生存状态。对失地农民的征地补偿是否足够？失地农民的住房是否妥善解决？失地农民是否参加城市居民医疗保险、养老保险、享受低保？政府是否对失地农民进行职业培训或引导自主创业？这些问题的解决与城市秩序的发展走向密切相关。只有失地农民在城里“安居乐业”，这种由失地农民向市民的转变才可以说是成功的。如果失地农民进城后境遇恶化，沦为城市贫民，这就将成为影响城市管理秩序新的社会问题。

三、政府采取措施引导农民变市民对城市秩序的影响

改革开放以来，大量农民自愿进城，经商或打工，一些“成功人士”在城市定居，已融入城市生活。但大部分打工农民像候鸟一样往返于城乡之间，他们脱离农业生产，大部分时间生活在城市，但大多享受不到城里人的福利待遇。这种现象被一些学者称为“半城市化”。

农民工的“半城市化”并不是真正的城市化。近年来，一些地方政府尝试将农民变市民的改革。自2005年开始，天津、重庆、北京、广东、成都、嘉兴、无锡先后开始农民变市民实践。自2011年下半年开始，笔者的家乡――宁夏平罗县采取以下措施，促进农民向城镇有序转移：（1）降低农民进城的户籍准入门槛，规定在县城有住房、经商或就业等相关情况的，可以办理城市户籍；（二）保留进城进镇落户农民土地承包经营权和宅基地使用权；（三）农民首次进城镇购房享受优惠政策；（四）对进城农民就业进行培训、扶持；（五）进城农民养老、医疗、子女入学等方面保障到位。宁夏平罗县农民变市民的惠民政策吸引大批农民进城，仅2011年，就有2万农民转变为市民。

宁夏平罗县农民变市民的实践为我国城市化提供了鲜活的经验材料。中国政法大学的学者蒋立山认为：“从法学意义上说，中国的城市化本质上是一场权利运动，即中国公民开始享有迁徙自由权和部分城市居民享有‘市民权利’向惠及包括农村居民的公民权利转化的过程。”[2]城市化不仅仅是对农民户籍身份的变动，更是身份背后的权益共享，否则城市化后的农民就有被社会边缘化的危险。宁夏平罗县的城市化实践表明，政府应当做出把农民转变为市民的具体规划，在户籍、住房、就业、养老、医疗、子女教育等方面提供制度设计和保障。农民具有很强的实用理性，他们会在农村务农与进城谋生的“期望收益”之间理性地做出自己的选择。

几亿农民进入城市，这本身就是对城市秩序的挑战。进城农民融入城市社会的程度、在城市境遇的好坏、进城农民与原住居民融合的程度都会对城市秩序产生直接或间接的影响。不仅如此，“亿万农民的城市化发展必然产生或伴生诸多的社会问题和矛盾，而且还将有一个持续的过程。在高速发展的城市化中，中国的社会在克服旧有社会问题的同时，也必然产生新的社会问题。”[3]城市化意味着人口向城市聚集，人口不断膨胀就会影响到城市社会生活的各个方面，催生出一系列的城市社会问题，迫使政府必须有所作为。以就业为例，城市化并不能自动解决转化为市民的农民的就业问题，政府要为农民进城就业创造更多的机会。政府还需要对进城农民进行培训，鼓励进城农民就业或自主创业。为了应对城市化进程中人口、就业、住房、交通、生态、教育、治安等社会问题带来的压力，城市的管理者要以城市资源环境承载力作为城市化发展的重要考量因素，在城市规划、住房建设、公共服务、社区管理上做出通盘、周密的安排。托克维尔在《旧制度与大革命》中分析法国大革命时认为，许多国家发生大革命，发生秩序的混乱，不是因为不改革，恰恰是因为改革。城市化对我国当前社会来讲是一场深刻的变革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引发因变革而导致的秩序动荡。

四、城市化对农村社会秩序的影响

城市化不仅对城市产生影响，而且对传统的农村社会秩序也产生了冲击。一些农民进城打工，一些农民在政府引导下转变为市民，他们保留在农村的土地经营权的流转就不可避免了。一些进城打工农民或转变为市民的农民将其保留在农村的土地交给其他村民耕种，收取报酬或不收取。当然，在农村土地经营权流转方面，一些地方也出现了制度创新。2006年，在宁夏平罗县兴起了土地信用合作社。土地信用合作社是一种农村土地经营权流转中介组织，这种土地流转的成功模式实际上已在全国推广。随着在城市站稳脚跟，一些进城农民会选择放弃在农村的土地承包经营权和宅基地使用权而获得补偿，这就需要建立农村土地承包经营权、宅基地使用权退出机制。随着土地流转规模不断扩大，土地集约经营就具有了现实可能性，家庭农场、股份制农场等新兴事物在农村出现也不再是“痴人说梦”。宁夏平罗县已在探索农村土地承包经营权和宅基地使用权退出机制，设立了土地承包经营权、农民宅基地和房屋产权退出收储基金，并已实践操作。家庭农场也成为重点培育模式，截止2013年4月，宁夏平罗县已成立家庭农场107个，流转土地5.57万亩。以上农村改革实践已让我们看到了城市化对农村经济生活产生的连锁反应。

随着城市化的发展，农村会因人烟稀少、空房增多而显得有些“凋敝”，甚至一些地方还出现了“村落的终结”。中国传统的农村秩序似乎已衰落，但我们并不是看不到希望，一种新兴的现代农村秩序即将产生。为了开发进城农民放弃的分散各处的宅基地，农村原有居住格局就会改变，为了生产生活的方便，必然会形成统一、现代的农村新社区。这种农村新社区或许与城市的设施并无太大区别。随着土地承包经营权在农村大规模流转、集约化经营的发展，留在农村的农民就会逐步转变为家庭农场主或现代农业工人，他们的生产方式、生活方式、价值观念都会发生变化，一种基于市场经济和合同规则基础上的新型人际关系就会形成，这不是预言，而是现实生活中已发生的真实的改变。“但是，认为乡村社会和乡下人将来变得和大城市的情况一样，这是一种过于简单化的幻想。”[4]这种新型的农村社会秩序依然有别于城市秩序，有其独特的“田园色彩”。

五、余论

城市化是人类社会发展的必然趋势，但不可否认的是城市化也不可避免地伴随着一些社会矛盾、社会冲突。在法律层面上，城市化中出现的社会冲突大多最终会归结为权利和权力的冲突。“工人、农民、市民等群体为了自身利益采取集体上访、游行示威等方式表达自己的诉求和意愿，本来应该被看作是在行使公民正常的利益表达权利，却被当成了影响稳定的‘’。”[5]稳定的社会秩序是我们追求的目标，但“不要将民众的利益表达与社会稳定对立起来，不要将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素”[6]。只有维护了民众的基本权利，才能最终维护社会的稳定。我国历史上“治乱循环”的规律表明，社会秩序恶化的主要责任承担者往往是政府，是政府的恣意妄为导致民众不满进而引发社会矛盾尖锐。英国的霍布斯曾将政府比作《圣经》上的海怪――利维坦，它的强大既可以保护民众的利益，当然也可能会损害民众的利益，所以才有了将权力关进制度的笼子里之类的说法。在城市化进程中，政府要约束自己的行为，不能以“维稳”为借口，侵害民众的合法利益。

当下，我国正处在社会转型期，社会结构和利益格局都在发生深刻变化，所以产生各种利益矛盾和社会冲突是很正常的，也是不可避免的。社会冲突具有双重功能。社会冲突一方面会产生社会问题，耗费社会资源，破坏社会秩序；但另一方面，不涉及社会基本矛盾、不冲击核心价值的社会冲突也具有促进社会发展的功能。美国社会学家科赛就强调过冲突在社会系统中的正面功能[7]。所以，政府应以平常心对待城市化进程中的社会冲突与秩序问题，将社会冲突纳入法律框架，理性地加以解决。

参考文献：

〔1〕于建嵘.底层立场[M].上海：上海三联书店，2011.45.

〔2〕蒋立山.中国的城市化与法律问题：从制度到秩序[J].法学杂志，2011（增刊）.

〔3〕张鸿雁.城市社会学理论与方法――历史与逻辑的本土化视角[M].北京：中国社会科学出版社，2012.266.

〔4〕H・孟德拉斯.农民的终结[M].北京：社会科学文献出版社，2005.269.

〔5〕于建嵘.维权就是维稳[J].人民论坛，2012（1）.

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一、城市房屋拆迁的基本理论

 

(一)城市房屋拆迁的概念

 

“城市房屋拆迁”是指拆迁人根据建设规划要求和政府所批准的用地文件在取得拆迁许可证的前提下，依法对城市规划区域内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人和使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。

 

(二)城市房屋拆迁的特征

 

1.城市房屋拆迁所指的房屋应当是位于城市规划区内的国有土地上的房屋：该房屋应当位于城市规划区内：该房屋应当坐落在城市规划区内的国有土地上：城市房屋拆迁中所指的房屋泛指建筑物中包括住宅房屋和非住宅房屋。

 

2.城市房屋拆迁应当是依法拆除。拆迁人主体合法——合法的拆迁人应当是取得房屋拆迁许可的证得单位：拆迁行为合法，无论是自行拆迁还是委托拆迁，都必须依法进行，禁止使用非法手段实施拆迁活动。

 

3.城市房屋拆迁的立足点在于对房屋的权利人给予补偿，不得损害房屋权利人的合法利益。

 

4.拆迁行为是必须经过批准、领取拆迁许可证并在房屋拆迁管理部门监督管理下依法进行的法律行为。

 

二、房屋拆迁的法律问题

 

(一)立法中存在的问题

 

国务院于1991年3月22日颁布了《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)并于1991年6月1日起实施。建设部在国务院的《条例》之后，及时制定了《城市房屋拆迁单位管理规定》、《关于在房屋拆迁中涉及代管房产处理的几点意见》，制定了房屋拆迁的规范格式文本《房屋拆迁许可证》，并会同原国家物价局、财政部下发了《关于房屋拆迁管理费的通知》。全国大部分省、市也制定了有关城市房屋拆迁管理的地方性法规、政府规章及配套性政策文件。为了适应城市房屋拆迁的新形式、新情况。2001年6月6日，国务院第城市房屋拆迁的40次常务会议原则通过了新的《城市房屋拆迁管理条例》(第305号国务院令)，该条例自2001年11月1日起施行。

 

纵观新条例的全部内容，该条例在拆迁公告、拆迁管理、拆迁补偿和安置以及违规罚则等方面，有些切实可行的规定。但是，如果我们仔细研究该条例的有关内容，不难发现，其中有些条款的确需要重新考量并及时修改。其问题主要表现在：对拆迁行为本身的合法性未作出任何规定、对行政权力过分依赖，忽略司法程序的作用等方面。

 

(二)“公共利益”界定不明

 

新颁布的《物权法》第47条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益：征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”没有对“公共利益”作出界定。在此情况下，“公共利益”就成为不确定概念，造成在实际操作过程中根本起不了应有的作用，甚至导致公共利益被滥用，从而公民权利被严重侵犯。

 

(三)对被拆迁人的权益缺乏应有的保护

 

拆迁工作具有浓厚的行政色彩，在解决拆迁纠纷过程中，往往片面强调服从城市建设需要，对被拆迁人的权利保护不够充分。

 

三、完善城市房屋拆迁立法的思考

 

(一)在城市房屋拆迁立法中确立土地使用权的补偿

 

年国家鼓励住房基础建设，于是连续几年的房地产热潮，房地产开发商争相申请精华地段使用权，盖商品房、办公大楼希望获取高的《条例》中以房屋的所有权隐含了土地使用权的概念，以土地的所有权排斥土地使用权。实质上是对土地使用权人财产权的一种侵害。

 

(二)应正确区别不同性质的拆迁行为

 

拆迁行为不能一概而论，应当区别不同性质的拆迁行为给予不同的对待。

 

1.政府拆迁。该种拆迁的法律实质是土地所有权人，即国家基于公共利益的需要将授予公民的土地使用权予以回收的法律行为，其唯一理由是“公共利益”。由于双方当事人地位的不平等性，应适用公法予以调整。

 

2.商业拆迁。该种拆迁的实质是市场经济主体通过平等协商所为的一种自愿交换行为。由于在该种拆迁行为中，双方当事人是平等的民事主体，所以主要应当适用私法，尤其是合同法的调整。

 

四、规范并完善城市房屋拆迁的建议

 

(一)对完善当前房屋拆迁立法的思考

 

1.建立并完善房屋拆迁的法律、法规。我国对土地管理、房屋建筑、城市房屋管理、城市规划等均加以立法，而房屋拆迁问题，确以行政法规的面目出现，这不能不说是一个缺陷。当务之急，就是对《拆迁条例》予以修改乃至废除，重新制定一部房屋拆迁的法律，对新颁布的《物权法》予以完善。从而在法律上保障房屋从“拆迁”到“搬迁”。

 

2.在立法中明确界定公共利益，区别对待公益性拆迁与商业性拆迁。由于公共利益的界定不明，导致公共利益的滥用，严重侵犯公民的基本权利。只有为了公共利益的需要才有可能进入公用征收、征用程序，行政权力才有介入的可能性。对于因商业性质项目引起的拆迁，不应作为拆迁政策规定的内容成为国家强制力所保障的项目，房产开发商与被拆迁人是平等主体之间的民事法律关系，可以通过民事诉讼的方法请求人民法院进行裁决。

 

(二)完善房屋拆迁的补偿原则、标准

 

1.合理确定补偿范围和补偿标准，加强对被拆迁人的补偿。补偿范围与补偿标准应随着市场价格的变化予以调整，并有必要对被拆迁人的隐形损失进行适当的经济补偿。结合我国具体情况，应当确立“充分补偿”原则，让被拆迁人的权益能够得到尽可能的保护。完善补偿标准，应当确立的原则是使被拆迁人的生活质量不因拆迁而下降。这样才能充分体现社会公正，并有利于维护弱势群体的利益和社会稳定，从而减少由于拆迁纠纷产生的恶性事件。

 

2.补偿方式多样化、灵活化。我国现行城市房屋拆迁的补偿方式有两种：货币补偿与房屋产权调换。而在实践中，为更好的保护被拆迁人的权益，应当由被拆迁人自行选择补偿安置方式，实行货币补偿与实物安置相结合的方式，实现补偿方式多样化、灵活化，促进城市房屋拆迁的顺利开展。

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关键词：国有土地；房屋征收；征收程序；征收补偿

中图分类号：D912.29

文献标识码：A

文章编号：1001-6260(2010)04-0150-06

我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”但公民的财产权并非受到绝对保护，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》都有类似的规定，但我国《城市房屋拆迁管理条例》却未明确规定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不规范，被征收人合法权益受损时救济机制不健全，导致房屋征收范围过广，征收补偿普遍较低，拆迁纠纷不断，暴力拆迁和暴力抗击强迁事件呈现上升的趋势。为了维护公民的合法财产权，规范城市房屋征收行为，我国城市房屋征收制度正在修改与完善。本文拟从征收的适用范围、征收程序和征收补偿三个方面对我国房屋征收制度上存在的问题及完善措施加以讨论，以期对房屋征收立法有所裨益。

一、关于征收的适用范围

(一)征收集体土地上房屋的补偿问题亟待解决

《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，可征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定只适用于国有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集体土地上的房屋该如何补偿多年来一直无法可依。由于集体土地上的房屋不拥有国有土地使用权，集体土地上房屋被征收时被征收人所得到的补偿远远低于同一区位的国有土地上房屋的补偿，造成房屋被征收后补偿不能弥补被征收人损失，被征收人拒绝接受征收补偿的情形时有发生。对于集体土地上房屋被征收该如何补偿，学界和实务界有不同的理解。学界部分专家和学者认为集体土地被征收为国有后，集体土地转为国有土地，因此，集体土地上房屋的征收补偿应参照国有土地上房屋征收的补偿标准和程序进行。然而实务界认为既然现有立法明确规定只适用于国有土地上房屋的征收，集体土地上房屋的征收自然就不适用国有土地房屋的征收标准，征收人就不必依照城市房屋的征收标准进行补偿，而目前就集体土地上房屋的征收补偿再颁布一部新法的可能性不大。因此，为了有效遏制因集体土地征收补偿不公而引发的纠纷，新的房屋征收制度应当对集体土地上房屋的征收补偿作出明确规定。

对被征收房屋进行公平补偿是房屋征收的基本要件之一。在我国，公平补偿不仅应针对国有土地上房屋的征收，也应包括对集体土地上房屋的征收，只有这样才能体现真正的公平，化解因集体土地上房屋征收补偿不公而引起的各种暴力冲突。如果在立法上不作出明确规定，依照国有土地上房屋征收补偿的程序和标准来补偿集体土地上房屋的征收就只能是学者一厢情愿的一种理想而已。为了避免集体土地上房屋被征收入利益受损，化解因集体土地上房屋征收引起的社会矛盾，建议在未来房屋征收立法中加上一条：因公共利益的需要征收集体土地上房屋的，其补偿比照城市房屋征收标准实施。

(二)“公共利益”应当合理界定

“公共利益”是各国(地区)不动产征收的共同目的，但要对“公共利益”作出具体明确的界定却是一个世界性的难题，往往与价值判断密切相关，随着时间空间的转换而有不同的内涵，因为政治、经济、文化和历史背景以及不同的个案有不同的解释。

日本宪法明确规定，不动产征收权的行使必须出于公共使用的需要。日本颁布了专门的《土地征收法》，该法对何为“公共利益”详细列举35种可以征收土地的情形，包括公路、铁路、机场、港口、石油管道、自来水管道、铁轨设施、消防设施、气象、广播、教育和研究机构、博物馆和图书馆、社会福利事业、医院、煤气、电力、电信、墓地、废弃物处理设施、公园、水利设施、国家及地方公共团体或合作社的办公场所或建设的公共设施和居住专用区、国家及地方公共团体或合作社进行的农地改造和综合开发所需要的基础设施、中央批发市场和地方批发市场等，概括了社会生活、生产和科学研究的方方面面(褚江丽，2009)。并且每一种情形都有一部相应的法律约束，如依照《城市规划法》进行的公路等建设，依据《河川法》进行的水库、地方设施建设，依据《港湾法》进行的港湾等建设。根据日本法律，只有符合《土地征收法》第3条列举出的事项的项目，才允许采用征收不动产的方式。

台湾地区“宪法”第108条第1项第14款规定了“共用征收”，规定“国家”基于公共利益之需要，对于私人之特定财产，可以进行征收。另外，台湾地区《土地法》第5章为土地征收编专编，对土地征收的要件、程序等作出规定，该法规定了土地征收的范围：(1)第208条规定，“国家”因下列公共事业之需要，可对私有土地进行征收：国防设备；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关、地方自治机关及其它公共建筑；教育学术及慈善事业；国营事业；其它由政府兴办以公共利益为目的的事业。(2)政府机关实施“国家”经济政策，可征收土地及房屋。(3)因实施“国家”经济政策，设置新城区，进行国防建设和共有事业可进行区域性征收和保留征收。但由于土地相关特别法中有诸多土地征收的规定，造成土地征收程序、补偿项目和标准各异。台湾地区于2001年又颁布《土地征收条例》，作为不动产征收的依据。该条例第1条第1款规定其立法目的为：“促进土地利用，增进公共利益，保障私人财产。”可见，“公共利益”是台湾地区不动产征收的唯一目的，并且“为尊重私有财产权利，并非必要，应尽可能避免征收之法理”。(陈立夫，2007)

在我国房屋征收的公共利益的界定问题上，目前学界较为认同的是采取列举的方式，将符合公共利益的征收一一列举，然后再加上一个兜底条款，这类似于台湾地区不动产征收对于公共利益的界定。在所列举的项目中，实施危旧房改造可否征收房屋，引起了学界的争议。有人认为，旧房改造不属于严格意义上的公共利益，并且《土地管理法》第58条将“为公共利益需要”和“为实施城市规划进行旧城区改建”并列列出，作为可提前收回国有土地使用权的情形。因此，危旧房改造不属于公共利益的范畴。(王亦君，2010)但笔者认为，《土地管理法》在该条提到的是提前收回国有土地使用权的情形，并非完全等同于土地征收，并且该条也并未排除旧城区改造可提前收回土地使用权。

事实上，近年来国外对公共利益的界定已呈扩大趋势，如在美国，公共利益可以从公共利益用途的效果角度来确定，无论被征用的财产由谁使用，只要征用的行为最终增进了全体社会成员社会福利，如

环境保护、社会安宁、大众健康等；或者公共利益事业的使用直接或间接增进了全体社会成员的福利，就可视为符合公共利益的要求(张千帆，2005a)。再如台湾地区的《土地征收条例》第4条、《新市镇开发条例》第6条、《都市更新条例》第25条都规定为了城市规划及城市更新，政府有权征收土地提供给私人开发(陈立夫，2007)。可见，为实施城市更新改造危旧房而征收私人房屋并非我国特有。

我国正处于市场经济的初级阶段，城市化进程正在加快，对旧城区的改造是城市建设的重要途径之一，旧城区的改造既有利于充分利用城市已有土地资源，减少对农用地的征收，也可使城镇居民的居住条件较快得到改善。“公共利益条款运用得当，对于社会的发展将起到重要作用，可以促进地区经济的繁荣、提高自然资源的利用率、推动就业。”(褚江丽，2009)因此，将危旧房改造纳入公共利益的需要并无不当，但应以保护被征收人的合法财产权为前提。为此，建议在房屋征收立法中规定：因危旧房改造需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。2／3以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。以保障被征收人在房屋征收中的参与权和话语权，防止政府滥用征收权进行商业开发。

(三)商业拆迁应排除在房屋征收范围之外

我国《宪法》和《物权法》明确规定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房产。因此，非因公共利益而实行的商业拆迁，在理论上是纯粹的平等民事主体之间的民事法律关系，必须遵行民法上的平等自愿、等价有偿原则，通过协商的方式购买房屋产权后才能拆迁。然而，目前的拆迁中暴露的最大问题就是公共利益和商业利益混同，政府运用公权力将低价或无偿征收的土地出让给开发商。如果以市场价出让，则政府从中获取高额的差价作为财政收入；如果低价出让给开发商，则巨大的差价就落在了开发商的手里，公权力成为寻租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特别是在被拆迁人和开发商不能达成拆迁补偿安置协议时，由拆迁行政主管部门裁决，在必要时甚至进行强制拆迁，这实质上是公权力对平等主体的民事权利的粗涉，违反了《宪法》和《物权法》的规定，损害了被拆迁人的合法私有财产权。因此，新的房屋征收立法必须将国有土地上房屋征收的范围限定在因公共利益而进行的征收。非因公共利益的需要而拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当在符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续的同时，由建设单位和房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。只有这样，《宪法》和《物权法》所规定的私有财产权才能得到充分保护。

二、关于征收程序

“徒法不足以自行”，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果使用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名扬，1995)。任何实体法的实现均有赖于程序正义的保证。对公共利益的合理界定只是为合法征收房屋提供了一个前提条件，但要有效防止房屋征收部门超越公共利益的界限，侵害公民的合法财产，“最好的方法是对公共利益进行程序控制”(许中缘，2008)。因为“如果没有正当程序，政府权利的滥用就不会遇到任何障碍，一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义”(张福刚等，2006)。亨金等(1996)说过：“从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是征收的法律限制。”

和国外相比，我国城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益认定审批机制不够完善。房屋征收权是为了公共利益的需要，公共利益的认定是征收的先决条件，强制性地剥夺公民住宅房屋的权利，理应受到严格限制。为了防止政府滥用土地征收权，国外一般在立法上规定公共利益的认定权属于中央行政机构或省长等地方最高行政长官，或者交由专门机构如土地征收委员会认定。在程序上由土地征收机关向上述机关提出征收申请，上述机关认为建设项目符合公共利益的需要后予以批准。例如，台湾地区的《土地征收条例》第14条、15条和17条规定，征收土地或土地改良物，由“中央主管机关”核准，“中央主管机关”应设立土地征收委员会，审议土地征收案件，并由“内政部”核准，而后通知被征收土地所在地直辖市或县政府执行。在法国，不动产征收必须进行公益的宣告，由专门的调查员或调查委员会就征收是否符合公益进行调查，在6个月内提交调查结论，接受公开辩论的检验，然后由省长或最高行政法院进行公益宣告后，征收程序才开始启动，地方政府无权批准进行不动产征收。在日本，《土地征收法》规定了详细的征收项目认定程序和征收裁决程序。在土地征收程序中，首先由项目设立人根据项目的分类向国土交通大臣或都道府县知事提出项目认定申请，由交通大臣或都道府县知事就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。“通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。”项目认定后必须认定告知，“项目设立人可以在此之后的一年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。”“作为作出裁决的机关，征收委员会的地位必须具有公正和中立的性质。”(朱芒，2007)

而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定县级以上人民政府在认定一定的项目符合公共利益后自行作出征收决定，导致公共利益的认定审批机制缺失。因此，建议在未来的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的认定审批制度，在各省、直辖市和自治区政府设立土地征收委员会，其成员由人大代表、法律专家、经济学家、律师等专业人员组成。县级以上人民政府在进行土地及房屋征收时，将有关征收事项进行公告，举行论证会、听证会，然后再次进行公告后，就征收项目的公益性及范围向土地征收委员会提出征收申请，由土地征收委员会根据有关法律作出批准或不予批准的决定。

(2)房屋征收后土地使用监督机制缺失。我国《城市房屋拆迁管理条例》规定由政府先进行征收，然后将土地交给因公共利益而使用土地的项目人，由土地使用者再就征收房屋的补偿问题和被征收人进行协商解决，这实际上剥夺了被征收人在房屋征收中的话语权和参与权，即使土地征收不合理，被征收人也无法提出异议，改变征收决定。因此，有学者提出，应当由县级以上地方人民政府作为房屋征收和搬迁的主体，在进行征收补偿后再将土地交给土地使用者使用，以改变过去土地及房屋在未得到补偿就被征收的状况。但该提议也带来了新的问题：如果政府未将被征收的土地用于指定的公共利益项目，该如何处理?另外，即使政府将征收的土地交给了指定的符合公共利益的项目人，土地使用者如果改变征收土地的用途，将其用于商业开发，又该如何处理?

根据我国《宪法》及《土地管理法》的规定，我国国有土地使用权出让的一级市场是由国家垄断的，因此，政府通过出让土地使用权可获得大量的土地出让金作为财政收入，同时政府又有权为了“公共利

益”进行土地征收。根据布坎南的公共选择理论，在进行土地征收的过程中，政府及其工作人员和其他社会成员一样，是追求自身利益最大化的“经济人”，如果对土地征收权不加以限制和监督，政府就会过度征收，将征收的土地通过出让进行商业开发，导致资源的错误配置和浪费，加剧社会冲突，进而导致土地及房屋征收中的“政府失灵”(武敏，2009)。因此，必须加强对政府征收权的制约，对土地及房屋被征收后的使用进行监管。“根据传统法学理论有关限权学说，对权力的制约有两条途径，一是利用权利制约权力；二是通过权力对权力形成制衡。”(李丽峰，2008)因此，可在未来的房屋征收立法中借鉴我国台湾地区的做法，赋予房屋被征收人的收回权，在政府未根据征收计划将征收房屋及土地用于公共利益的项目，或者土地使用者将征收房屋及土地用于他用或者推迟兴办公共事业时，在一定条件下，被征收人有权按原征收补偿价格收回土地及房屋。因为“只要土地用地单位没有按照公共利益进行相应的开发建设，则被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用权的转移也不再具有合理性和合法性。”(王怀勇等，2004)规定被征收人的收回权既可促使政府严格按照征收的目的和时间利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，从而有效遏制政府滥用征收权，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、关于征收补偿

公平补偿是实施征收的基本要求，美国、德国、日本等发达国家都普遍规定了公益征收的补偿制度。美国宪法修正案第5条规定，“不给予公平补偿，私有财产不得为公共所收用。”德国宪法将公共利益及征收所涉及的参与人利益并为斟酌，并进行公平衡量。日本宪法第29条第3款规定“私有财产在正当补偿下得收为公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，给予公平补偿是房屋征收的前提条件之一。只有给予公平补偿，才能将公共利益所造成的成本由整个社会来承担，私有财产权利才能得以维护；同时，征收房屋及土地的高成本会使政府决策者在征收房屋及土地前进行慎重考虑，作出理性选择。防止过度征收，实现资源的优化配置，防止社会冲突的加剧(张千帆，2005b)。

和国外房屋征收的补偿相比，我国城市房屋征收补偿存在以下问题：

第一，房屋征收补偿未对房屋之下的土地使用权补偿问题作出规定。根据我国《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用权，但必须对土地使用人给予适当补偿。根据不动产物权“房随地走，地随房走”的原则，国家在征收房屋时，房屋之下的土地使用权应当被收回。由于被征收人在取得土地使用权时签订了土地使用权出让合同，支付了对价――土地出让金，和政府建立了一种民事法律关系。“从政府的角度看，其在行使征收权之前，应当首先消灭最先产生的关于国有土地使用权出让的民事法律关系，其次才应当考虑在此基础上产生的房屋所有权的征收，这样才符合征收行为合法性的基本逻辑。”(张福刚等，2006)政府之所以要对房屋进行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我国《城市房屋拆迁条例》只规定对国有土地上的房屋进行征收补偿，对房屋之下的土地使用权该如何补偿只字未提，违反了《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定。“从征收补偿费的计算依据来看，在征收土地使用权的情况下，政府应向被征收的土地使用权人返还或者支付两项重要的费用：一是剩余年限的土地出让金，二是土地增值费。”(梁剑兵，2010)前一项是政府收回土地使用权应当返还给土地使用人未使用的剩下年限的土地出让金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，则土地使用权的使用期限为70年，如果被征收人只使用了20年，则剩下50年的土地使用费就应当返还。后一项是土地使用期间土地的增值费，土地作为稀缺资源，土地使用权的出让价格在不断地上涨。“在‘只征房屋不征地’的情形下，原土地使用权人获得政府返还的土地出让金及土地增值费的权利就被无端‘消灭’了，政府仅仅只对房屋本身进行估价和补偿，虽然这样补偿可能也包含着一些对土地使用权进行补偿的意思在内，但是其计算依据和最后价格却是模糊不清……，这无疑将会极大地损害被征收者的合法权益和利益。”(梁剑兵，2010)因此，建议在新的房屋征收制度中规定：货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定；对于房屋范围内的土地使用权，根据土地使用者剩下的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。这样才能防止政府在土地使用权未到期前擅自动用征收权，损害土地使用权人的合法权利。

第二，房屋征收补偿未包括残余地补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋征收补偿主要包括房屋价格补偿、搬迁补助费、临时安置补助费和非住宅用房的营业损失费，这些补偿费基本合理可行，但和日本、台湾地区相比，我国房屋征收补偿未规定残余地或残余房屋的补偿问题。房屋征收，应以征收项目所必需为限，因此可能只就房屋的一部分进行征收，剩余的房屋可能会因征收而减少或失去利用价值，使得原房屋无法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受损失，为了保护被征收人的利益，日本及台湾地区的征收法律都规定被征收土地面积过小或形状不整，被征收房屋的残余部分“不能为相当使用者”，经被征收人申请，可一并征收并给予残余地损失补偿。对被征收人而言，房屋被征收是为公共利益所作的特别牺牲，但国家理应给予合理补偿，以填补其财产权被剥夺或受到限制的损失。惟有如此，才能体现我国《宪法》第13条规定的公民的合法的私有财产不得侵犯的规定。

四、结论及建议

第一，在适用范围上，未完全将商业拆迁完全排除在外，导致房屋征收的范围过广，建议将商业拆迁排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的认定审批机制不合理，征收后的土地使用监督机制缺失，建议成立土地征收委员会负责土地征收的认定审批，并且赋予被征收人收回权以遏制被征土地被政府或土地使用人滥用的状况。

篇7

关键词：房屋拆迁； 补偿范围

城市房屋拆迁补偿范围是指在城市房屋拆迁活动中，对那些由于拆迁活动造成的损害应依法给予补偿，补偿范围的完善与否直接关系着被拆迁人的切身利益。由于我国现行拆迁补偿范围的规定较为简略，同国外相比存在一定差距，因此，随着城市建设的发展需要，为维护被拆迁人的利益，完善拆迁补偿范围势在必行。

一、我国城市房屋拆迁补偿范围的立法现状

根据我国《城市房屋拆迁管理条例》（下简称《拆迁条例》）的规定，现有补偿范围为房屋所有权、附属物所有权和收益权。

（一）房屋

房屋是建筑于特定地块上形成固定活动空间的建筑物。作为拆迁主要对象，房屋是所有人经济利益的一部分，是拆迁补偿的主要范围。根据《拆迁条例》的规定，列入拆迁补偿范围的房屋必须是合法房屋，即房屋所有权人对该房屋不管是原始取得还是继受取得均应是合法的，否则将不予补偿；二是房屋本身合法，就是说该房屋是依法建造的，对违章建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。

（二）附属物

列入补偿范围的附属物是指与房屋主体建筑有关的附属建筑或内筑物，如围墙、门斗、水井等，是房屋所有人或使用人在房屋上增加的依附于房屋具有某种用途的设施。作为房屋的附属物具有以下特征：依附于房屋而存在；具有某种用途，并有利于房屋的升值；必须是能计算其价值的物体；该附属物具有合法性。这些附属物对产权人来说也具有经济价值，拆除它们将对被拆迁人带来一定的经济损失，所以，应当给予补偿。

（三）收益权

补偿范围中的收益权是指依法收取房屋所产生的自然或法定孳息的权利，是房屋所有权的一项重要权能。根据《拆迁条例》的规定和目前的实际操作，应予补偿的收益主要有三种：第一，租金。《拆迁条例》第27条规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同”。上述规定是出于保护房屋承租人的合法权益，同时也使出租人的租赁利益不因拆迁而遭受损失，避免了租赁双方因房屋拆迁而产生纠纷，保证拆迁工作的顺利进行。第二，生产、经营预期收益。根据《拆迁条例》第33条规定：“因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。”该条规定是拆迁人对房屋使用人预期收益补偿的法律依据。第三，费用。根据《拆迁条例》第31条、第32条的规定，拆迁安置所涉及的补助费用分为搬迁补助费和临时安置补助费两类。对于搬迁补助费和临时安置补助费的发放标准，根据《拆迁条例》规定，具体由省、自治区、直辖市人民政府规定。

二、我国城市房屋拆迁补偿范围存在的问题

（一）补偿范围狭窄

日本《土地收用法》规定，除对土地收用时该土地的价格予以补偿以外，还设置了如下几个补偿项目：剩余土地补偿、工事费用补偿、搬迁费补偿。进而除了对这些予以补偿以外，还更加一般地对脱离耕作费、营业上的损失、由于建筑物的搬迁所造成的租赁费的损失以及其他由于收用或者使用土地使土地所有人或者关系人通常受到的损失，规定必须进行补偿。德国明确要求对征收中被征收人的特别不利给予补偿，即“负担补偿”或“特别不利补偿”条款，该条款的规定是为了因实行都市建设计划而采取的征收措施，使得人民的生活状态（尤其是经济及社会生活方面）产生了经济方面的损失。相比之下，我国《拆迁条例》规定的补偿范围显得非常狭窄，这是一直以来强调社会整体利益而忽视公民个体合法权益的结果，它直接导致了在实际操作中，不以被拆迁人的实际损失为参考、仅仅作象征性补偿的现象大量存在。而且由于现实中补偿的上限与下限幅度太大，所以根本无法弥补被拆迁人物质上的损失，更谈不上其他方面的弥补和合法权益的保护了。

（二）土地使用权没有完全补偿

修订后的《拆迁条例》规定，按被拆迁房屋的区位、用途进行补偿，虽已隐含了地价补偿，但毕竟其还是以房价形式出现，法律上没有把地价明确列入补偿范围。单纯的土地无法补偿，实践中区位因素包含的地价因素也没有完全补偿，以致出现补偿价和建成房价的巨大反差，有的地方甚至出现拆十平方米，还买不到一平方房的现象。目前，土地使用权补偿问题主要集中在以下几个方面：

1．土地使用权补偿与房屋的补偿界定不明。《土地管理法》第58条第2款规定：对因公共利益需要使用土地和为实施城市规划进行旧城改建而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。这条规定可以理解为政府为收回国有土地使用权而对原土地使用权人做出的行政补偿。而《拆迁条例》第4条规定：拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置。这条规定指在拆迁中对房屋的补偿是一种民事补偿。它是基于拆迁人与被拆迁人之间的安置、补偿协议而做出的，是对房屋所有权灭失的补偿，是一种民事行为。政府作为收回土地使用权的安置、补偿，推卸其应尽的职责，将安置、补偿的责任转嫁给拆迁人。这种行为有悖合同相对性原则。被拆迁人手中的土地使用权是政府收回的，被拆迁人应该直接从政府手中获得土地使用权补偿金而不应当是从开发商手中要钱。因此，《城市房屋拆迁管理条例》没有明确地区分基于《土地管理法》的行政补偿和基于《民法通则》的民事补偿，这既推卸了政府的职责也导致了权力寻租和开发商利益扩大化。

2．因公共利用或旧城区改造而收回的划拨土地使用权补偿规定过于笼统。对于收回划拨土地使用权的补偿规定，现有的仅见于《土地管理法》第58条第2款及修订后的《城市房屋拆迁管理条例》第24、25、26条。而这些规定也不是专门针对划拨土地使用权收回的。《土地管理法》第58条规定可以收回土地使用权的情况为：公共利益需要；城市规划进行旧城改造。符合此二项收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。这是对划拨土地使用权进行补偿的主要依据。而《拆迁条例》第24条规定：“货币补偿的金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。按区位、用途等因素评估实质上使地价补偿隐含于房价之中，这是一个重大进步。但由于没有明确把土地使用权列入补偿范围，以房价包含地价并没有彻底解决土地使用权补偿问题。

3．城市私有房屋的土地使用权补偿未给予考虑。解放初期14.2%的城镇房屋是私有房屋，且房屋所占有的土地所有权也一直保留着，直到1982年《宪法》规定城市土地归国家所有，个人对土地的所有权转化为使用权。这种国有土地使用权的性质是出让还是划拨直接关系到拆迁是否对土地使用权进行补偿，而《拆迁条例》对此无任何规范，造成各地拆迁实践中对此问题的处理不一，引发社会矛盾。

三、完善我国城市房屋拆迁补偿范围

（一）扩大城市房屋拆迁补偿范围

我国房屋拆迁补偿应在完全补偿原则的基础上增加现有补偿的项目，对被拆迁人造成的损失，按照被拆迁物业的公平市价，应该足额补偿下列内容，具体包括：

1．对被拆迁房屋的使用年限和被拆迁房屋区域内土地使用权的剩余年限不同而给予不同的损失补偿。如根据土地管理法的规定，住宅类土地使用权的年限为70年，商业类土地使用权的年限为50年，拆迁许可证颁发时，不同的被拆迁房屋区域内土地使用权的剩余年限是不同的。

2．因搬迁而造成的营业损失、生产经营预期收益、解除合同赔偿等隐形损失。如营业损失、开业费以及租赁、经营承包合同等由于拆迁造成违约赔偿，应当给予补偿。

3．城市基础设施及社会公益项目实施对周边物业带来的增值分享。如修建街心公园广场给周边房地产带来极大增值。

4．因搬迁造成被动消费的损失。例如，被拆迁人因为失去了原有物业必须重新购置新物业而引起的已发生或将来一定发生的损失。

5．因搬迁而造成生活、工作和学习成本增加以及工作机会丧失的损失。如广大被拆迁人往往得忍受迁居较偏僻地段后所带来的工作、生活、就医、购物、入学、入托诸多不便，就业成本增大。

6．对被拆迁人因调查、评估、搬迁造成的生活及工作干扰的损失。

（二）将土地使用权纳入拆迁补偿的范围

1．完善土地使用权补偿制度。一方面，在《土地管理法》及《拆迁条例》中增加对土地使用权剩余年限补偿以及区位变动补偿的具体规定。这既是尊重和保护私人财产的体现，也是市场经济中土地资源市场化发展的必然要求。另一方面，创设新型的国有土地使用权流转机制。在《拆迁条例》中明确提出，为公共利益目的进行的城市建设项目，由政府代表国家收回土地使用权，并支付完全补偿费用。强调完全的补偿是基于当前政府与居民的势力悬殊而做出，这样可以避免“合理、适当”等用语在行政补偿中不易明确的弊端，也可以有效避免政府将补偿责任转嫁给开发商。为解决完全补偿给政府带来资金不足的压力，可以采用债券补偿的方式加以缓解；也可以通过提高土地增值税税率的办法，用多得的税收收入建立拆迁补偿基金对被拆迁人进行补偿。

2．明确划拨土地使用权的补偿问题。依据“特别牺牲说”，即基于法的公平正义的观念，认为国家的合法的征地行为，对人民权益所造成的损失与国家课以人民一般的负担（比如纳税及服兵役等）不同，它是使无义务的特定人对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给其以补偿，才符合公平正义的精神，因此划拨土地使用权应当补偿。不管其取得是有偿还是无偿，被拆迁人毕竟是为了公共利益做出了牺牲，而这种牺牲并非所有公众一起承担，因此是一种特别牺牲。因此，对其在拆迁中的补偿，应参照土地利用基本政策，同时参照有关划拨土地的处分原则，针对公益性的划拨土地用地者的房屋、经营性划拨土地用地者和划拨土地上住宅房屋分别适用不同的补偿原则和补偿方式。

3．肯定对城市私有房产范围内土地的价格补偿。保护公民财产权是法制国家的最基本原则之一，对于公民个人的生活资料及相关的财产权利，既不能剥夺，也不能无偿征收，更不能无偿征用。私房房主对其房屋所占范围的土地使用权是支付了代价的，拆迁人对私房土地使用权应予补偿。尤其近年各城市级差地租的不断升值，对于那些被拆迁地点级差优等或迁出地与迁入地之间土地级差效益悬殊的被拆除房屋及其附属物所有人来说，《拆迁条例》关于拆迁补偿范围未明确土地使用权的规定至少与情理不符。特别是处在开发商以赢利为目的的拆迁情形下，土地使用权的价值为开发商无偿取得，而广大被拆迁人往往得忍受迁居较偏僻地段后所带来的工作、生活、就医、购物、入学等诸多不便。

四、结语

房产在大多数中国人的生活资料中占绝对比重，尤其是对于很多贫困家庭而言，失去住房就等于流离失所。对于城市居民，因生活成本不断上涨，未能获得足够补偿的拆迁户面临的选择是在同样地段获得更小面积的房产，或者搬迁至更边远、房价和生活条件更低的郊区。而且搬迁对于有些居民来讲意味着丧失赖以谋生的手段，更不用说为此耗费的各种费用。因此，应尽快完善拆迁补偿的有关条款，保护弱势群体利益，实现社会公平和公正，真正让被拆迁人感到拆迁制度是一个人性的制度。

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[5]曾，杨宇静，谢甫成．城市房屋拆迁中的土地使用权问题探析［J］．重庆建筑大学学报.2005（3）：127．

篇8

《新财经》:北京市50个挂账村的方案基本上都用的是“腾退”,这与“拆迁”有什么区别?

赵云涛:拆迁是指取得拆迁许可的单位,根据城市建设规划要求和政府所批准的用地文件,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,将该范围内的单位和居民重新安置,并对其所受损失予以补偿的法律行为。

腾退方式,即以村委会为主体,依据村民自治章程,在村民代表民主决策、监督等基础上制订腾退方案。这是一种“少数服从多数”的村民自治。

《新财经》:石榴庄的很多村民都以出租房屋为主要经济来源,拆迁之后将失去这部分收入,国家政策对此是否有相关规定?

赵云涛:没有。但一般国家在征地时会给予考虑。

征用农民集体所有土地的,相应的,农村村民转为非农业户口,转非劳动力在征地时被单位招用的,征地单位应当从征地补偿款中支付招用单位一次性就业补助费;转非劳动力自谋职业的,一次性就业补助费支付给本人。

《新财经》:如果村委会不支持,村民是否可以自发选举村民代表?需要哪些程序?

赵云涛:可以。《村民委员会组织法》第二十一条规定,人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。

法律及相关法规没有对程序进行约束。只要选举真实就可以。

《新财经》:村民是否有权拒绝腾退?

赵云涛:按照北京相关法院的说法,村委会可以。

《新财经》:不光是这50个挂账村,只要有拆迁的地方就会有纠纷,中国的拆迁之战正在多处爆发。您认为处理这些问题较好的办法是什么?

赵云涛:合理控制拆迁规模,加大中低价位商品房、经济适用住房建设,实行最低单价保障和最低总额保障,切实解决弱势群体的拆迁安置问题。加大对违法违规行为的查处。加强拆迁单位和拆迁人员管理。

《新财经》:如何从根本上解决房屋拆迁及其引发的各种问题?《城市房屋拆迁管理条例》中有哪些条款亟待完善?

赵云涛:在法律和制度方面进行创新。农村集体土地所有权的不完全性,从根本上讲是国家意志在立法上的表现。它体现了国家对土地资源以及土地市场的垄断。但垄断是不宜于市场经济发展的。因此,在当前市场经济条件下,应在法律上重新确立集体土地在各项权利上的内容,并赋予更完善的权利行使能力,在倡导国家在土地市场占主导地位的同时,将集体土地使用权纳入有形的土地市场。这些都有待于在法律规范、政策制度方面创新和完善。完善拆迁补偿政策,慎用或不用行政强拆。

征收公民的房产,必须具备三个法定条件:首先,征收必须是出于“为了公共利益”的需要,主体必须是国家,必须依照法定的权限和程序(其中包括必须依法给予补偿和居住条件保障)。三个条件缺一不可,而《条例》的相关规定,无一例外都违反了上述要求。

其次,从征收主体来看,《条例》规定的拆迁补偿主体不符合上位法的规定。

我国《宪法》第十三条、《城市房地产管理法》第六条均明确规定,征收、补偿的主体都是国家(具体由代表国家的政府机关来实施)。但是,《条例》第四条规定:“拆迁人应当依照本条例的规定,对被拆迁人给予补偿、安置”。

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[关键词]房屋拆迁；民与官；房屋征收与补偿条例；权力；权利

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）02-061—01

随着我国经济的迅速发展和城市建设步伐的加快，城市房屋拆迁数量急剧增加，而其关系当事人的切身利益，由此引发的矛盾和纠纷也不断增多，表面上看是一个城市建设纠纷问题，实际上牵涉到法律调整、政府职能、公众权利等诸多方面的问题。在有些地方，矛盾甚至激化到影响社会稳定的程度。

由于现在土地不断升值，公民与行政机关发生的纠纷，对于其城市房屋拆迁的裁决，由于先天不足存在种种困难，当今仍然存在公民的合法权益难以保障，下面以几个例子来说明由此引发的问题。

一、事件简介

1993发生的贵阳市中心地段省府北街46号房屋是申诉人等六户合法私产，其六户人家的全部住房迅速被不具备适格行政主体资格的拆迁处趁居民均不在家时野蛮强拆。

2008年4月30日，华厦公司工作人员王维臣等人在未与张志国达成拆迁安置补偿协议、未取得强制拆迁手续的情况下，将张志国家西侧房屋拆掉一半。接着发生张剑刺死赵君案件。

2009年11月13日，成都市金牛区城管执法局对一处违章建筑进行强拆。为了阻止拆迁，唐福珍在楼顶天台自焚。

2013年1月14日，有爆料曹再发扬言要在广州校园制造血案。因其不满家乡拆迁赔偿问题，曾多次上访，还在乡政府被殴打，而当地警方拒绝立案。

2013年2月16日，郑州市惠济区长兴路办事处王砦村庞洪理等5户居民房屋临近过年遭强拆。这些被强拆的住户均表示，拆迁的时候，房内有家具和大量物品被掩埋。

二、案件分析

案件一诉讼十五年，仅仅因为百姓弱势无权，合法权益就不能得到保护？案件二是一个暴力拆迁事件引发的两个家庭悲剧，无论是赵君还是张剑都是暴力拆迁的受害者，如果没有华厦公司及其责任人员组织的违法暴力拆迁，悲剧根本不会发生。事实上，张剑一家在遭遇到暴力拆迁后，过得就是失去家园、颠沛流离、寄人篱下、骨肉分离的生活。

不难看出，一个个鲜活的例子证明在国家机关面前，普通老百姓的力量是多么的微薄。在自己利益受到损害的时候，为维护自己正当权利的时候，造成了这一桩桩的悲剧。民告官难，难于上青天。而享有国家权力的机关，却不去想这些权力都是普通的人民赋予你们的，是让你们更好地为了广大人民群众服务的，而他们却肆意的滥用这些权力，不仅没有很好地保护人民的权利，反而层层进行压制阻碍。

从“野蛮拆迁”到“暴力反抗”，由此引发的社会矛盾、上访和，已成为影响社会稳定的导火索。老百姓没有办法，极端行为不断出现。对地方政府而言，要完成维护社会稳定的责任使命，必须能够正确处理和应对这一矛盾冲突。

三、新拆迁条例

出现这些现象不仅有法律上，地位上，以及法律意识等的因素。为此，国家也作出努力，为了更好地解决纠纷，保护公民的合法权益，首先从法律上作出了规定：2011年1月21日，国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，长期来倍受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》（下简称《拆迁条例》）被废止，国有土地上的房屋征收与补偿关系得到理顺。新条例以行政法规形式，明令废止政府责成强制拆迁权利。自此，国有土地上房屋征收活动将不存在行政强制拆迁。

在此立法背景下，相关补偿安置协议及其履行的相关内容发生了较大变化。《拆迁条例》实施期间，房屋拆迁补偿协议由作为平等主体的拆迁人与被拆迁人签订，在协议得不到履行的情况下，依照该条例第15条的规定，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院。

国家从法律上完善对人民权利的保护，在以后社会进步法律发展中，提高在行政诉讼中的程序要求，加强城市房屋拆迁程序研究，对于变革政府拆迁管理理念、平衡拆迁当事人的利益关系、完善城市房屋拆迁法律制度具有重要意义。

另外，也希望国家权力机关在意识上也能提高。毕竟普通百姓与强大的国家机关力量悬殊很大，故也希望能够适当消减政府机关的权力，加大人民的权利。

四、总结

也有的说行政诉讼是“民告官”的法律。

官或有大小，职责各有不同，但作为国家干部和公务人员，依法行政的理念决不可缺失。对于国有土地征用和房屋征收，国家有关法律规章对其程序作出过严格规定，即便是符合规定应该搬迁而房屋所有者未能搬迁的，也理应按照正常程序，最后由人民法院来强制执行。而从媒体曝光的暴力强拆事件来看，总脱不开地方政府甚至相关领导的影子。这种权力的滥用，不仅与依法行政背道而驰，更是一些悲剧发生的根源。行政权力需要控制，人民权利需要更好保障，正确处理行政权力与公民权利的关系。

参考文献：

[1]王才亮.程国顺等.国有土地上房屋征收与补偿条例条文释义与案例指导[M].法律出版社，2011.

[2]闫尔宝.国有土地上房屋征收与补偿条例——第25条分析[J].法律时评，2012（1）：90-96.

[3]袁裕来.特别，民告官手记（Ⅲ）[M].中国检察出版社，2006.

[4]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，高等教育出版社，2007.

篇10

【关键词】集体土地 非住宅 补偿原则

我国城市化的加速发展使得各种大型公益项目的需求增加，在国有土地征用贫瘠的状况下，集体土地开始大量被征收。从法律层面来讲，2011年1月21日国家颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称新条例），集体土地非住宅房屋征收与补偿没有一套完整的法律保障，只是暂参考2011年颁布的新条例执行，在此背景下，集体土地非住宅房屋征收实施能否顺利有效进行是个很大的疑问，据报道的征收实践工作所引起的经济纠纷甚至个别恶性案件则说明了征收补偿过程中的各利益方对此做出了不同的反应，权利与利益的平衡被打破。以最少的成本代价获取最优的利益均衡效果，使得公平补偿能够真正实现，这是思考如何制定合理的法律的重心。

经济学角度分析集体土地非住宅房屋征收补偿，实质上是征收补偿相关主体的利益相争，价值目标、利益需求及所处地位所占有资源的不同就必然引发利益方面的博弈，利益博弈过程就是相关方利益重新组合的过程，其根源在于征收补偿中利益分配失衡 ，反应在补偿价款上。

集体土地非住宅房屋征收过程中，被征收人与政府、征收实施单位之间就补偿安置方案互相磋商是正常现象。关键在于政府的偿付意愿是否能与被征收人的受偿意愿互相吻合或接近吻合，而征收实施单位作为中间人，以委托代办费为利益目标，一般起到调解和促成协议的作用。考虑到博弈过程过长会产生一定的社会资源及时间价值浪费，因此分析在不同补偿原则下集体土地非住宅房屋征收补偿的利益各方博弈效果具有非常重要的实践意义，能够有效避免征收过程中利益相关方的各种利益损失。

针对集体土地征收后大多用于公益项目的建设这一现状，加上我国特殊的双重“二元化”土地市场机制，基于公共利益层面的集体土地非住宅房屋征收是中国特有的征收补偿方式。本文从不同的补偿原则方面研究集体土地非住宅房屋的征收补偿方式，因此本文主要探讨分析三种利益主体：政府、拆迁实施单位和被拆迁人。这三种主体从自身的利益出发，占据不同的社会信息资源，代表不同的利益方，征收补偿工作中所产生的矛盾及问题实际上就是三方的利益冲突。

一 假设前提

对于征收工作中涉及的各利益方，信息掌握程度各不相同，假定征收方案完全是依据法律条文的程序制定的，则政府方在拟定征收方案之后就应该通过各种途径对外完全公开，若征收方案可信度大，则被征收人在了解了征收方案之后就会形成一个对征收对象价值的大致估算。虽然征收对象―房屋可以通过评估机构获取一份合理的房屋价值评估报告，但各种信息因素交流的不对称原因，仍然存在或多或少的房屋价值估算错位偏移。在此我们假设信息完全公开对称，以便博弈过程能够顺利进行，除了信息假设前提外，

还需要对各利益相关方行为分析进行其他方面的假设，例如他们都追求自身利益最大化、需求偏好多种多样、理性选择、机会倾向主义等，以上这些都是分析各利益相关方博弈的基本假设前提。

二 博弈要素

（1）参与人：本文所研究的是集体土地非住房房屋征收补偿方式，由于开发商角色涉及甚少，故征收工作的参与人仅由政府、征收实施单位和被征收人三方组成。

（2）行动：政府、征收实施单位和被征收人是利益相关方，政府担当机制供给者的角色，在不同的补偿原则下它可以采取不同的行动策略，进行机制创新；征收实施单位是征收工作的执行者，行动策略有三种：协商征收、谈判征收、强制征收；被征收人是被征收房屋的权利方，行动策略一般采取服从、拖延后服从、不服从或同意、不同意。

（3）信息：假设信息对流顺畅，完全公开，则每个参与人清楚其他参与人采取的行动方案，并了解其他参与人的支付值。

（4）支付：支付是博弈参与者参与博弈所得到的支付，而不是他们所付出的支付。由于参与人的支付受到诸多因素的直接或间接影响，鉴于资料的有限性，很难用具体的函数进行解析说明，在此利用逻辑分析进行假设尝试，得出有意义的博弈结论。

三 博弈分析

本文选用三种不同的补偿原则：适当补偿原则、公正补偿、完全补偿，每一个利益主体都是在一定得场合前提下对其他相关利益方采取某种行为对策做出理性的分析，并综合考虑相互之间可能产生的影响因素，以此来选择自己的行为策略，达到利益或效用最大化，通过博弈较量，博弈结论汇总如下表所示：

补偿原则 最优策略 各利益方

政府 征收实施单位 被征收人

适当补偿 服从 L-R C+D A

公正补偿 同意 L F A+B

完全补偿 同意 L F A+B+M+K

其中：L-政绩收益；R-失信损失值；C-委托代办费；D-征收实施单位的期间收益；F-获取的各种收益包括委托代办费以及征收工作中的特殊收入（C+D

从收益值角度考虑，从表中数据不难看出：选择完全补偿各利益方利益组合最优。从工作难易程度考虑，适当补偿原则下的征收条款使得征收实施单位操作方便快捷，工作效率较高；在公正补偿原则下因为有协调的因素使得谈判工作难度增大；遵循完全补偿原则时正因为搬迁奖励措施的增加，征收工作进度有了很大的推进，且征收实施单位作为独立的社会服务机构，进展工作更加透明和公正，取得被征收人的信任，间接推动征收工作进程。从社会发展角度来讲，政府在适当补偿原则下实行强制征收方案，对被征收人的切身利益考虑不够周全，强征行为引发矛盾重重，不利于社会和平发展，造成被征收人的权利义务严重不对等。公正补偿原则下在一定程度上缓解了利益矛盾，但由此造成了时间价值和社会资源的严重支出局面，且有可能增加社会动荡风险。完全补偿原则可谓是征收补偿工作的完美原则，补偿效果显著，各方矛盾进一步得到缓解甚至解决。

综上述，利益三方选用完全补偿原则，能够权衡各方利益，使其达到最优组合。随着社会法律的逐渐完善，经济实力迅速壮大，综合考虑完全补偿原则的利弊优劣，我国集体土地非住宅房屋征收补偿机制走上以完全补偿为基础的道路是势在必行的趋势。

参考文献

[1] 赵骏 范良聪 补偿博弈与第三方评估[J].法学研究，2012（3）

[2] 江怒. 房屋拆迁中政府、拆迁人、被拆迁人三方法律关系分析及对策[J ] . 商场现代化，2006 （8） ：277.

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