农村宅基地土地法范文

导语：如何才能写好一篇农村宅基地土地法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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省土地局、省财政厅、省物价局《关于农村宅基地实行有偿使用意见的报告》已经省政府同意，现转发给你们，请各地认真遵照执行。

关于农村宅基地实行有偿使用意见的报告

省政府：

为进一步贯彻执行《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》（国发〔1990〕4号），各级政府与土地管理部门普遍加强了村镇建设用地的管理。对村镇建设用地实行了指标控制，严格审批；对农村宅基用地进行了有偿使用的试点，使村镇和住宅建设不按规定占用耕地日增的势头得到了控制，土地供求矛盾有所缓解，纠纷减少，安定团结因素增加。农村宅基地有偿使用试点工作取得了明显的效果：分清了土地所有权和使用权的界限；破除了宅基地是“祖传基业”的私有观念；节约用地、合理用地观念增强，并为村镇建设开辟了新的资金来源。实践证明，这是一项利国利民的好办法。为把我省农村宅基地有偿使用管理工作全面开展起来，提出以下意见：

一、加强宣传教育。各地要进一步宣传《中华人民共和国土地管理法》和国发〔1990〕4号文件，开展“人多地少，保护耕地”的国情、国策观念教育，宣传农村宅基地有偿使用的目的、意义，提高广大干部群众珍惜和合理利用土地的自觉性，进一步树立起土地公有制观念，人多地少的国情观念，保护耕地的国策观念，土地有偿使用的经济观念，依法管好用好土地。

二、加强农村宅基地有偿使用的基础工作。各级土地管理部门要在土地资源详查的基础上，结合村屯地籍调查，按户查准核实用地面积，查清土地权属，搞好土地登记，结合本地实际评定土地等级，制订按等级收费的标准，建立健全农村宅基地档案，为实行宅基地有偿使用工作打下良好基础。

三、合理确定农村宅基地有偿使用的收费范围、原则、标准。农村宅基地使用费标准，是干部群众最敏感、最关心的问题，按照国发〔1990〕4号文件要求，收费应本着因地定价，限制多占，并照顾群众的承受能力等原则确定。

（一）收费范围

农村居民宅基用地（含乡、镇所在地的集体土地），均实行有偿使用。

（二）收费原则

宅基地使用费以户为单位，按实际使用的土地面积执行“定额均收，少占少收，超占加收”的原则。

（三）收费标准

按《吉林省土地管理条例》第五十二条规定，制定如下标准：

1、收费要依据现行的农业税和旱田每平方米的产值及农民的经济承受能力确定，标准内使用的宅基地，每年每平方米收费0.02－0.06元，逐年收取。由于农村各地经济水平差距很大，要按照规定幅度，根据本地实际确定具体标准，不强求固定划一。

2、超面积占用的土地，应劝其退出，退不出时按照超占加收的原则，加收费用。超面积50平方米以内的，每平方米加收50％，50平方米以上（不含50平方米）的加收费用限额不得高于正常占用的1.5倍。

过去超标准面积占用的宅基地原则上应退出，一时难以退出的应视为临时用地，按规定收取费用。

3、以宅基作为经营性用地等级差收益较高的乡镇居民宅基地，可按用地效益适当提高收费标准，但最高不得超正常占用的二倍。

4、革命烈士家属、革命残废军人、鳏寡孤独及由于受灾等原因纳费确有困难的，由纳费人提出申请，经群众评议，村民委员会审核，报所在乡政府批准，可予以减、免。

5、新建房屋于次年开始计征。改造废弃地做宅基地的，可根据投资情况免收宅基地使用费5－10年。

6、宅基地使用费具体标准的制定由各市、地、州土地管理部门提出意见，经同级物价、财政部门会同农业部门审核，报同级政府批准。收费以乡为单位到县物价局办理收费许可证，并使用财政部门规定的票据，具体收费方式、时间由县（市）自行确定。

四、加强对农村宅基地有偿使用费的管理。宅基地使用费由乡（镇）实行专户储存，专款专用。主要用于村屯基础设施、公益事业建设和土地开发整治，资金的使用由村提计划，乡土地管理所、财政所审核，乡政府批准。乡级土地管理部门可提3－4％的业务费，专项用于农村宅基地管理业务支出。由乡级土地管理部门提报支出计划，乡财政所审核同意后方可动支。要严肃财经纪律，严格财务手续，坚持审计制度，认真把好财务审批关。任何单位（含乡、镇政府）和个人不准截留、平调或挪作他用。各级财政、审计、物价、土地部门要加强对农村宅基地有偿使用费的监督检查，对发生的违法违纪行为要从严查处。

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一、现状与问题

经过二十余年土地管理法律法规的贯彻实施，农村宅基地管理基本走上了法制化、规范化的轨道，对于保障农民居住权利、加强耕地保护等方面发挥了重要作用。随着经济社会的不断向前发展，农村宅基地本身性质以及面临的环境发生了很大变化，农村宅基地管理也不断显现一些问题，有的问题还表现得比较突出。加快对宅基地管理的改革创新成为当前社会各界关注与热议的重点，当前有些地区探索实施的一些改革模式也招致评论与争议。归纳起来，当前宅基地管理存在的问题主要有：

1.建房布局散、乱，用地贪大求全。目前，农村建房缺乏统一规划，尽管在推进新农村建设过程中有些地方制订了村庄建设规划，但规划的控管作用并不明显，加上农村村民居住历史就较为分散，受各种因素影响，农民建房选址比较困难，现实当中往往出现公路修到哪、自己的责任田在哪，房屋就盖到哪里的随意现象，造成“满眼新屋却不见新村”。

2.违法占地现象多，查处屡陷困局。由于受各种观念影响和条件限制以及现实需求与土地法规政策约束之间的矛盾，农民想建、能建的地方难批，能批的地方又建不了或不想建，只能铤而走险；有的相互攀比，一户多基，少批多占；有的私自转让宅基地和买卖房屋；还有的就是能批、能建的地方，农民不等批准“先斩后奏”。这些都导致农村违法建房案件易发多发。

3.流转遭遇瓶颈，改革势在必行。随着近年来经济社会的快速发展，农村人口逐步向城镇集中，一些在农村拥有宅基地的人，希望能将因各种原因长期空置的房屋给予变现处置。另外在某些情况下，如城市郊区、城乡结合部以及经济较发达的农村，城镇人口和贫困地区的农民希望跨地区、跨城乡购买宅基地，这些年出现的“小产权”房就是鲜例。按照现行的土地管理法律法规，这些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驱使，这些年农村宅基地私自转让和房屋买卖时有发生，自发形成农村宅基地非法流转的隐形市场。加快集体土地管理改革创新，促进集体建设用地有序流转已迫在眉睫。

二、原因剖析

困扰当前农村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有机制体制方面的原因。

1.现行法规政策欠完善，操作性不强。至今，我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，数量少，效力层次低。如对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，在以人为本的执法环境中，此规定执行难度很大，可操作性不强且难以执行到位，导致村民违法占地建房得不到有效制止。

2.规划管理滞后，农村陋习影响深远。长期以来，在规划管理上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入很少，大多数乡镇村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。总体上来看，农村宅基地只在土地利用总体规划上确定一个数字规划，与实际差距较大，没有落实到具体村庄和地块的点面上，村庄规划和控制性详细规划普遍缺乏。

3.执法过于疲软，监管存在缺位越位。虽然近些年来，国家对土地管理的重视程度一度上升，监管政策也相继出台雪但在土地执法上，还一直处于“软肋”状态，主要表现在土地强制执行力弱。国土资源管理部门只能向违法主体下发《责令停止违法行为通知书》，作为一种约束性行政行为，法律法规未赋予土地执法监察人员一些必要的强制执行方面的权力。土地问责过松过软。

三、工作建议

加强新形势下的农村宅基地管理，必须对当前宅基地本身的性质、功能以及环境有一个正确的认识，从而把握好改革的方向。要从完善法律法规、机制体制人手，勇于创新，大胆探索新形势下的宅基地管理方式。

1.健全宅基地管理法律法规。要借《土地管理法》修改之机，加快农村宅基地立法工作，国家可出台《农村宅基地管理办法》、《农村集体建设用地流转管理办法》等法律法规，同时要配套建立完善的违法处理、管理收费、失职问责等方面的政策文件，综合运用法律、经济、行政的措施，使农村宅基地的使用和管理全面纳入法制化轨道。另外，对现有关于宅基地管理方面的法规政策要进行修改完善，特别要注重其可操作性，增强法规政策的执行力。

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1 农村宅基地现状及存在问题

1.1 农村普遍存在一户多宅现象

由于农村宅基地采用的是无偿、无期限的使用制度,对宅基地的分配、使用缺乏统一、明确的政策、法规,很多农民建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地,形成一户多宅。

1.2 农村一户多宅现象普遍存在后,处罚很难到位

乱占滥用土地建房的现象仍时有发生,宅基地管理难的问题日益突出,成为我市加强新农村建设的一个严重制约因素。

1.3 宅基地规划不到位,村容村貌差

农村居民点布局分散紊乱,影响排水、通风、通行和采光,农居环境差,造成环境卫生恶化。

1.4 农村宅基地使用面积太大,“深宅大院”思想作祟太深

有的多达1.5亩以上,少的仍占0.5亩以上,超标十分严重。

2 形成农村宅基地管理混乱的原因

2.1 村庄规划不合理

一是许多村在任干部头脑缺乏“规划”概念,长期不搞村内规划。现在就是有了规划,也是墙上“挂挂”,根本不会按规划去执行。不少村庄规模逐渐向外扩展,在老村之外又建新宅,占地面积越来越大,老宅基地闲置越来越多。二是不少村虽然有了规划但不够科学。为了图省事只注重规划占新区建房而不考虑旧庄台改造。有的经济条件好的到县城或集镇购房后,仍把村里宅基地不退还集体;有的五保户去世后宅基地集体没有收回,随由他人占去。这些宅基地不能因地设宅,好好的充分利用。加之有部分群众不愿在老地方建房,年复一年,造成村内宅基地空的空、闲的闲且杂乱无章。

2.2 干部思想不重视

一是部分村干部法制观念不强,越权指定宅基地,以个人感情影响标准,不按土地管理要求研究报批宅基地。二是有些村村干部原则性不强,老好人思想严重,怕得罪人。三是工作不规划。对需调整宅基地的农户,只有口头协议,没有签订文字协议。遇到建新不拆旧的“钉子户”,没有依据处理,没有办法解决,只能任其发展。

2.3 法律观念淡薄

农村干部对《土地法》等法律、法规政策宣传贯彻不到位,一些干部、群众不懂得个人只享有宅基地使用权,而不享有所有权,片面认为土地是集体的,我建房就变成我的了。有的群众观念滞后,总认为老宅基地是祖上传下来的,新房建起来了,老房也不愿意拆除。因为旧宅基地建房[:请记住我站域名/]大都不科学,因采光、通风、排水、出路等问题,邻里之间经常发生矛盾,造成人际关系难以相处,有的村民就想在村外划新宅基地建房。

3 如何做好当前农村宅基地管理工作

3.1 严格各项规划实施

确保规划“一盘棋”、审批“一枝笔”、实施“强有力”,使土地基本国策落到实处。农村宅基地治理是一项系统工程,涉及千家万户,为确保农村宅基地治理的有序性,必须严格实施土地利用总体规划和集镇、村庄建设用地规划。农村村民建住宅,应当合理利用和集约利用土地,严格按着土地利用总体规划、村庄和集镇规划使用土地,并不得超用地面积标准。村内有空闲地可以利用的,不得占用耕地建设住宅,不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模;不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

3.2 进一步完善农村宅基地审批治理

为协调宅基地审批环节涉及乡镇和部门关系,加强规划审批环节的衔接,对农村宅基地审批实行会审制。符合建房条件或因实施村庄和集镇改造确需搬迁的村民向乡镇人民政府提出建房申请后,由乡镇长或乡镇长委托的主管副乡镇长牵头,组织土管所、建管所、乡包村干部等有关人员对上报的审批户进行会审。对每户的会审从申请资格、家庭人口及原有宅基处数和面积、定点等情况以及是否存在纠纷和隐患情况进行会审,会审后村委会张榜公布。

3.3 依法处理违法占地案件

要依法打击滥用乱占、违法建房及私批乱放、买卖或变相买卖宅基地等违法行为,切实遏制宅基治理混乱势头,规范农村用地秩序。要抓出几起典型案件,严厉处理。加强对土地执法队伍的建设,对正在实施的非法建筑责令停止违法行为,下达责令停工通知书;对下达停工通知书后又继续施工的,要采取有效措施,确保违法建筑不再继续施工,做到快速反应,确保发现违法占地建房后能够及时制止违法行为,把有关法律法规落到实处。二打击乱批乱放和非法买卖宅基地行为。对发现的基层干部乱批乱放或买卖宅基、变相买卖宅基,在耕地乱建住房的,国土部门要认真调查,查实证据,严厉处理,追究其相关责任,切实遏制乱批宅基和买卖宅基之风。

3.4 加强领导,推进农村宅基管理的法制化

乡镇及有关职能部门要站在保稳定、促发展的高度,高度重视农村宅基治理工作,切实加强对农村宅基治理工作的领导。一要严格农村宅基地的审批。乡镇国土、建设部门要严格落实农村宅基地审批会审制,要密切协作,积极配合,确保有资格建房农民能够及时依法得到审批,严防不作为或乱批乱放等现象发生。二要切实提高基层干部的依法行政水平。国土部门要对基层站所人员加强

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关键词:廊坊市:空心村;宅基地;治理

廊坊位于河北省中部,地处京津两大城市之间,被誉为“京津走廊上的明珠”。廊坊历届市政府都把加快推进城镇化和大力发展第三产业放在重要位置,随着工业化进程的加快,本市城镇化水平已步入河北省的前列,达到46%。伴随着廊坊市城镇化的推进和经济的发展,许多农民的思想观念也发生了很大的改变,农村有大量的青壮年都涌入城市打工或安家生活,因此,在廊坊的许多地方出现了“空心村”的现象。

“空心村”的出现是廊坊城镇化和工业化的结果,但它也带来很多弊端。一方面是会造成农村宅基地闲置,这些土地既不能复耕,也不能再批给其他人作为宅基地,造成了土地资源的极大浪费。而另一方面是随着农村新增人口的出现,基层组织和土地管理部门又要在有限的耕地指标中被迫划出一部分来解决缺房户的建房问题,这又造成占用耕地的现象。本文将对“空心村”的问题进行探讨,以期找到解决问题的方法。

一、“空心村”产生的原因

1.宅基地私有观念浓厚。当前廊坊一部分农民通过经商、上学、当兵等方式实现了由“农民”到“市民”的转换,在城市购买了商品房。尽管他们的工作、生活都是城市,但由于宅基地私有的观念,他们不愿意上交宅基地,也就形成了宅基地的空置。而那些长期居住在农村的农民更是具有根深蒂固的宅基地私有的观念,普遍认为老房子是祖业,新房再多再大也不能拆祖屋,所以千方百计批地建新房,而新屋建成后也不拆旧房。

2.存在占便宜的思想。多数农民认为随着北京和天津这两大城市房价的越来越高,廊坊地区的地皮价格也会“水涨船高”。而宅基地作为不动产财富,当然是越多越好。再加上很多地方对超占宅基地行为没有依法及时予以制止或处罚,超占的宅基地可以无偿使用,导致了抢占、扩占、圈占行为的不断发生。在一些人看来,既然多占了土地既没人管,又不花钱,那么不占白不占,白占谁不占,先下手先占。这样一来,那些守法守规矩的,批多少只能占多少,不守法不守规矩的,便你占我也占,然后在新占的宅基地上建房,搬到新房子里住,老的宅基地也不退。这也是造成“空心村”的又一个很重要的原因。

3.缺乏土地法制意识。在当前的廊坊农村,相当一部分农民没有土地法制观念,认为自己已经缴纳税费,在自己的责任田盖房子是自己的事,与别人不相干。正是在这种无法的意识之下,责任田或自留地就变成了宅基地,散居在村外的住宅随处可见。而对于这种乱占耕地的现象,廊坊市却没有强有力的法律进行约束,加上土地执法深度和力度不够,多数村民认为只要村委会和乡亲承认就可以了,有没有正式的宅基地证无所谓,从而导致购置宅基地的失控。

4.缺乏市场价格调节机制。因为多种原因造成宅基地的实际价值没有显现出来,因此就出了一旦老宅破旧,基础设施不完善,农户就想方设法征购新宅。从而导致新购置宅基地价格不高,旧宅也不收回的局面,这就很难从价格上形成对新购置宅基地的抑制作用,购一退一的制度形同虚设。

二、对于“空心村“的治理对策

1.建立农村居民点全程动态管理制度。农民在宅基地上建房是一个动态的过程,并且这个过程会随着时间的推移而不断地发生变化,对此,就需要建立全程动态管理制度来进行管理和规范。对于不论是在新批宅基地上建房屋,还是在原宅基地上进行翻新房屋的,都要符合土地利用总体规划和村庄建设规划,严格执行“一公布、二到场、三监督”的管理制度。同时,还要对农村宅基地的使用情况进行定期或不定期地巡回检查和监督,以使对于宅基地的管理能做到全程动态监管,及时发现问题及时解决。

2.完善措施,严格执法。不断规范农村土地的用地行为,对已经存在的“违法超占宅基地”、“违法批地”等行为一定要从严处理,做到查事与查人相结合。为遏制农村宅基地占用耕地的情况,对于那些无视政策的超占户,就需要利用法律和经济两种手段进行调节,必要时执行有偿占用。

在一些出现了比较“严重”的“空心村”的村子,要对宅基地进行综合整治。对于那些要求批新宅基地的村民,就不再批给其它的地,或是把村中心的宅基地批给另一些村民,以此来限制村庄规模外延伸展,督促开发利用空闲地,积极推进土地集约利用。

同时,要对农村进行统一的规划,加强基础设施的建设。由于目前的很多村落都是在以前小的、旧的村庄上发展起来的,受当时诸多因素如经济、文化、思想等影响,供水、供电、道路等一些基础设施都比较落后,已经不能满足当前人们生活的需求,如现在很多人都希望把房子建在离公路、水源较近的地方。对此,当地的领导干部应把村庄里的基础设施进行很好地规则和建设,以此来提高村中地的价值。这样既会吸引一些村民愿意在村中心建房,也会减少宅基地的闲置,同时还能减少批新的宅基地时侵占耕地的现象。

3.加强宣传教育。各级部门要采取多种形式大力宣传《土地管理法》及《农村宅基地管理意见》,比如在电视、广播、报纸、板报等媒体上进行宣传,使土地国情、土地国策、土地县情深入人心,做到家喻户晓。实践证明,哪个县、乡、村的土地管理干部严格履行管理职责,土地管理法律法规宣传到位,土地管理制度落实到位,那里群众的土地忧患意识、节约意识就强,相应地也会在村中形成自觉节约用地、依法管地用地的良好氛围,“空心村”的问题就少,农民的土地矛盾纠纷、问题就少,农村社会秩序就安定。

此外,还更要加强对领导干部的教育,增强他们的节约土地、依法管地的法律意识,使他们能起到带头示范的作用。只有他们以身作则才能起到很好的说教作用,才能更好地按法律法规办事。

4.实行宅基地有偿使用。对于有些农户超占的宅基地,按新增建设用地对待,由超占户向所占地村集体或组缴纳新增建设用地有偿使用费,超占多少缴多少,使不守法的人为自己的行为付出代价。对超占部分能够安排一处宅基地的就要规划为宅基地,在没有批准新的申请者使用之前,可以暂由超占户有偿使用。如果新的申请使用者获得批准,超占户必须无条件退出,不退出所占用土地的,必须依照土地管理法律法规予以解决,该拆的拆,该收回的收回。

作为一项系统工程的农村宅基地管理,是土地管理工作最前沿、最基础性的工作,是廊坊市农村生产生活中最复杂、最棘手的问题,因为它直接关系到土地特别是耕地资源的保护与利用和农民的生产生活,直接关系到国计民生问题。所以对于农村宅基地的管理工作,各方都应该重视,以维护农村的社会稳定以及新农村建设的顺利进行。

参考文献:

[1] 刘倩等.治理“空心村”提高土地复耕率对策研究[J].农业科技管理,2007,(4):64.

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[ 关键词 ] 农村宅基地 生态化 路径 审批制度

一、农村宅基地管理制度生态化的重要意义

1.农村宅基地管理制度生态化是坚持可持续发展观达到人与自然和谐的必然选择

农村宅基地管理制度是土地行政管理部门对农村宅基地管理的重要途径,在贯彻一户一宅、严格宅基地申请条件、防止乱占耕地等法律规定和中央精神方面发挥着最为重要的作用,但现行的农村宅基地管理制度缺乏可持续发展的理念,对保护有限农村土地资源和维护生态环境方面不尽如人意。土地可持续利用要求土地资源配置在数量上具有均衡性,在质量上具有级差性,在时间上具有长期性,在空间上具有全局性,从而实现自然持续性、经济持续性和社会持续性的统一。落实到农村宅基地管理制度就是要保障农民居住条件与保护有限土地资源并优先保护生态环境,以达到农村土地资源的全面协调可持续发展。农村宅基地管理制度,应当坚持可持续发展观,保护有限的土地资源;落实科学发展观,达到人与自然的和谐。农村宅基地管理制度生态化有利于节约有限的农村土地资源,有效防止农村土地资源的浪费。农村宅基地管理制度生态化是坚持可持续发展观达到人与自然和谐的必然选择。

2.农村宅基地管理制度生态化是完善农村宅基地管理制度的内在要求

现行农村宅基地管理制度价值取向错位,它把公平作为其惟一的价值追求,保证农民的居住条件得到满足并保障其公平,但是存在许多问题阻碍了生态文明社会的建设:首先,现行农村宅基地管理制度缺少对生态的关注并把其放在合适的位置;其次,现行的农村宅基地管理制度是以人类中心主义为其环境伦理观,农村宅基地管理制度强调人类的主观能动性,保障了农民的居住条件,但却把人类与自然对立,对自然掠夺利用造成了大量土地资源的浪费不足取,农村宅基地管理制度应该从以人为本转变到生态优先以人为本,从整体利益出发,考虑综合效益。另外,农村宅基地管理制度环境保护功能的缺失,在保护有限农村土地资源过程中出现真空。农村宅基地管理制度生态化是完善农村宅基地管理制度的内在要求。

3.农村宅基地管理制度生态化是加快社会主义新农村建设迫切需要

村容整洁是中央提出的新农村建设“二十字”方针的重要内容,也是新农村建设的一项长期而艰巨的任务。当前农村普遍存在只见新房不见新村、破旧房屋闲置占地等问题,极大影响了村容村貌。建设社会主义新农村是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措,必将进一步提高农民群众的生活质量,推进城乡居民的物质文明、精神文明建设一体化。从政策上机制上鼓励农民建房集聚,加快新农村建设步伐,节约使用土地。树立科学发展观,坚持人与自然的和谐发展,重视经济效益、社会效益和生态效益的可持续发展,不断改善生态环境,美化生活环境,形成生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展格局。农村宅基地管理制度的生态化是建设社会主义新农村、建设生态文明社会的重要组成部分,农村宅基地管理制度生态化具有重要的理论和实践意义。农村宅基地管理制度生态化有利于推进城镇化进程,农村宅基地管理制度生态化是加快社会主义新农村建设迫切需要。

二、农村宅基地管理制度生态化的基点与重心

1.农村宅基地管理制度生态化的基点

一是农村宅基地管理制度生态化以人与自然和谐为方向。农村宅基地管理制度生态化应当从现行立法与政策、农村宅基地审批制度以及执法入手,改变过去与建设生态文明社会、土地资源可持续发展不相符的作法与制度,合理规划合理利用,节约有限的土地资源,不但要考虑保障农民的居住的福利性,更要考虑生态的安全和后代人的满足其自身的发展需求,注重代内公平也要注重代际公平,以人与自然的和谐发展为方向。二是农村宅基地管理制度生态化以推进宅基地整理为主导。农村宅基地管理制度生态化问题要考虑历史原因,不能搞一刀切,同时要考虑各地的实际情况,根据当地条件找一条适合生态文明的路,有条件的地方可以建设联建公寓,中心镇中心村建设,推进农村宅基地整理为主导,充分利用现有的空闲地,充分合理利用现有的农村土地资源。

2.农村宅基地管理制度生态化的重心

现行农村宅基地管理存在问题,主要是乱占和超占问题。村庄规划与实际脱节,不具有可操作性,甚至有的村庄规划还是上个世界九十年代的,农村宅基地管理制度生态化规划先行。城乡规划法第二十二条:乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。第五十一条:县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。农村宅基地管理制度生态化以合理规划为重心,乡镇人民政府应该组织相关部门编制科学合理的符合生态文明的规划,改变目前选址不当以及乱建住宅问题,做到村容整洁,达到人与自然和谐与可持续发展。

三、农村宅基地管理制度生态化发展方向

1.农村宅基地管理制度环境保护功能的重塑

农村宅基地管理制度应当树立生态法的价值追求。在正义层面,要促进生态正义,在农村宅基地的选址,以及面积等方面要促进人与自然的和谐与可持续发展,既要考虑当代农民的居住的需求,还要考虑其后代也能享受的良好的居住条件和居住环境,保障代内公平、同时也做到代际公平。在秩序层面,规划先行,以可持续发展观来进行规划设计,从长远发展进行规划,合理选址不乱占耕地,不重复建设,维持生态的安全与平衡;在效率层面,提高有限土地资源的利用率,鼓励向高层方向发展,鼓励中心村、中心镇与联建公寓的建设。社会利益观的确立,以及义务观念的转变,环境保护不仅是政府的责任,也是社会的责任、公民的责任。

2.农村宅基地管理制度生态化的终极归宿可持续发展观的确立

环境伦理观由人类中心主义到非人类中心主义发展再到可持续发展观的确立,但人类中心主义和非人类中心主义都有其内在缺陷,可持续发展观的确立为人与自然和谐相处找到一条可行的道路。农村宅基地管理制度应摈弃过去人类中心主义的理念,确立可持续发展的理念。可持续发展理念是农村宅基地管理制度生态化的终极归宿。从传统发展观向可持续发展观转变,有利于生态文明社会的建设和人与自然的和谐发展。

四、农村宅基地管理制度生态化路径选择

1.重视科学合理的村镇建设规划的编制

地方政府根据《城乡规划法》及有关法律法规的规定制定好相应的村镇建设规划管理的办法。对管理机构、人员和经费,乡村规划的编制,乡村规划的实施,乡村建设的设计施工等都要进行详细规定,做到有法可依。建设和规划主管部门要加强乡村建设规划指导工作,对乡、村两级要明确目标任务,有明确的时限要求,按时完成乡集镇和村庄发展规划编制评审工作,尽快改变目前农村建设规划混乱的局面。要严格乡村建设项目的设计要求和管理。对设计达不到要求不准报建和开工,同时要充分发挥建设和设计部门的技术优势,保证乡村建设的设计规范。科学合理的村镇建设规划的编制要立足长远,分步实施,坚持集中统一、集约高效、适度超前的原则,充分利用原有宅基地、村内空闲地和废弃地,严禁占用基本农田;根据城乡一体化的战略思想,结合人口、农民生活生产习惯和交通地理位置等因素,重新合理调整乡村布局,重点建设中心村,逐步取消零星分散的农民居住点,使乡村布局规划与中心城市、中心镇、建制镇的规划相衔接。同时在村镇建设规划上,坚持规划选址与土地利用总体规划相衔接。村镇建设规划必须经过合理论证符合长期规划,应具有前瞻性和实际可操作性,避免应急短期规划,必须以保护耕地,节约用地为前提,提高土地利用率。还要维护村镇建设规划的科学性和严肃性。规划一旦经法定程序确定后,就要严格实施,任何单位和个人不得随意更改,以确保规划的科学性、严肃性和长期性。

2.加强农村宅基地置换、空心村改造和农村宅基地复垦工作

农村宅基地置换,实际上是指农民以“三地”(承包地、宅基地和自留地)使用权换取具有商品属性的城镇公寓和“镇保”(指镇社会保险),本质上属于集体土地流转及其农民居住方式变革。宅基地置换有助于节约土地,以缓解城市建设用地趋紧的矛盾,提高土地使用效率,实现资源的最大经济效益、社会效益和环境效益,在符合村庄建设详细规划的前提下,应对那些位置分散的闲置地和低利用价值地,进行土地置换、盘活农村存量建设用地,开展农村建设用地整理与新增建设用地挂钩,充分利用原有空闲宅基地,做好空心村改造的工作,将旧宅基地及闲置的房屋等拆除,重新整理成耕地,确保耕地占补平衡,对不在村庄规划内的腾出的宅基地安排做其他建设用地。宅基地置换、空心村改造、宅基地复垦既促进农村居民点合理布局,又可增加建设用地指标。农村建设用地整理出的耕地总量减去新建农民小区占用的耕地后,节余的耕地指标可用于城镇其他重点建设项目。尽快出台农村建设用地拆迁安置补偿和集体用地置换等办法,对拆旧建新的农村群众给予合理的经济补偿;对已在城镇购置商品房或愿意进入城镇规划区定居并自愿退出旧宅基地的农村群众,按其退出合法宅基地面积一次性给予货币奖励或定期给予养老生活补助,确保废弃宅基地得到有效复垦。

3.加快中心村、中心镇的建设

根据村庄、集镇建设规划,引导农民住房向村镇规划点集中。坚持拆旧建新,对有大量零星空闲地、自然条件恶劣或地质灾害严重的老村庄适时的进行改造,集中选址建设新村,逐步推进农民聚居化,对于比较分散的村庄有条件的地方进行合并建设中心村、中心镇。对于靠近市区的地方或者经济条件较好的地方可以实施公寓化建设,可以节约更多的土地资源。严格控制宅基地规模,分批分次治理宅基地混乱现状,从实际出发,结合村民经济承受能力,确保有利生产方便生活,可以适当鼓励村民向上层空间扩展住房,充分利用闲置宅基地。提高中心村规划的科学性。中心村规划要布局合理,中心村内部的住宅、基础设施、公共服务设施的摆布,要体现出对人的尊重和关心,即以人为本关注生态的思想。

4.建立农村宅基地有偿使用和有限制的转让制度

实行农村宅基地使用权有限制的流转制度,在集体建设用地流转试点的基础上,应积极推广更为完善的农村宅基地有偿使用和有限制的转让制度。即农村宅基地资源的配置应以市场化为取向,逐步实施有偿使用制度。可以允许城镇居民购买农村房屋,但同时设定一定限制,对农村宅基地的权利进行部分限制,有限制的流转有利于空心村的整治,盘活有限的土地资源。在建立农村宅基地“复合型所有制”的基础上,启动和推进宅基地市场化改革,可以分类进行。在发达地区和大城市城郊地区,可以考虑直接建立区域性宅基地交易市场。对欠发达地区和城市远郊地区,可以由政府出面组织,对农民宅基地及住房进行整体规划和集中改造。做好农村宅基地流转的前期工作,明确土地所有者的权利和义务。在法律上应规定拥有农村宅基地所有权的农民集体行使该所有权的具体方式和程序,明确该所有权的具体内容,特别是土地收益权和土地处置权的权益范围。进一步明确农村宅基地使用权人的权利和义务。制定切实可行的土地利用总体规划和城乡建设规划。建立健全土地利用总体规划、城乡建设规划、宅基地和房产权属等公共信息便民查询制度。规范农村宅基地的管理工作,加快发证步伐,并对历史遗留问题分阶段按不同方式处理。

5.加强农村宅基地管理执法的生态化

在执法理念上不仅要注重保障分配的公平,更要注重生态环境的保护和农村土地资源的可持续发展;在执法机构上,在各级政府中要设立的地位、人员编制、职权职责,以及执法的权威和独立性诸方面与其环境、生态保护职能要求相适应的执法机构;理顺监督管理主体,分清责任,避免无人监管。城乡规划部门、国土资源部门和乡镇政府应该对违法乱占行为都有执法权,不论是选址问题还是少批多占,以及违法乱占问题,只要是违反审批制度的都要进行处罚,建立统一协调管理部门,以免部门之间出现推责现象。在执法行为上,不仅要注重处罚违法行为更要注重治理违法行为对环境和生态的破坏。实行全程跟踪监管制度 ,严格宅基地监管执法。严格落实“一户一宅”政策,农村居民新建、改建、扩建、翻建住宅,严格执行省市规定面积标准,严禁批少用多。新建住宅用地超过批准面积的,按非法占地论处。对《土地管理法》实施以来农村宅基地建设和管理情况进行全面清查和集中整治。主要包括:建新不拆旧、一户多宅情况;村集体、村干部违反宅基地审批程序和申报条件,以买卖形式越权批放宅基地情况;村民在承包耕地上建房情况。

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关键词：农村宅基地；农民；用益物权；退出

中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0169-04

1968年，美国学者哈定发表了著名的《公地的悲剧》一文，指出因人类过度使用空气、水、海洋水产等看似免费的资源，终将付出巨大的代价。“公地”制度是英国中古时期的一种土地制度：封建主在自己的领地中划出尚未耕种的土地作为牧场，提供给当地牧民无偿放牧。由于放牧是无偿的，每一个牧民都希望尽可能多地增加自己牛羊的数量。随着牛羊数量无节制地增加，牧场最终会因为过度放牧而成了不毛之地。其实农村宅基地就是一种“公地”，村民可以无偿取得、无成本留置、无流动占有、无期限使用。在这种制度下，就不可避免会产生浪费农村宅基地等低效利用行为。

一、农村宅基地使用现状

农村宅基地，一般是指农民的住房、辅助用房（如厨房、厕所、畜禽舍以及庭院）用地。宅基地使用权是指经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限的集体土地建设用地使用权。①目前在我国1 653万hm2村庄建设用地中，住宅用地约为1 333万hm2，占80%以上。“空心村”老宅基地闲置面积约占10%—15%。另外，全国大约有1 200万份房产和宅基地处于可转让但是不能转让的闲置状态。②

（一）空心村

由于城镇化进程的不断加快，村庄建设规划滞后，宅基地管理薄弱等原因，农村新建住宅大部分集中在村庄，而村庄内部却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。这种现象比较普遍。如河南多个县都存在大量的空心村。由于农户新建住宅像“摊煎饼”一样不断外扩，某些县（正阳）户均宅基地达到0.2hm2，是国家宅基地划拨标准的10倍，浪费耕地1.3万hm2。

（二）一户多宅、面积超标

《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。如河南省农村村民宅基地标准：城镇郊区和人均耕地667平方米以下的平原地区，每户用地不得超过134平方米；入均耕地667平方米以上的平原地区，每户用地不得超过167平方米；山区、丘陵区每户用地不得超过200平方米，占用耕地的适用前面两项的规定。

但是，由于缺乏有效的法律约束，加上住宅不能自由流转等因素，目前农村一户多宅的现象比较普遍。例如，有些农户搬迁到新宅后，旧宅基地依然用作堆放柴草杂物、圈养牲畜，或者废弃不用；有的村民本来有宅基地，由于继承房屋就同时拥有二套或二套以上宅基地；有的农村村民已经迁入城镇定居，但在农村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面积方面，随着农村经济条件的改善，村民建房也追求大面积，个别农户宅基地占地面积达到500平米以上。

（三）违法违规现象突出

在农村，由于监管不力，违法用地现象比较普遍。许多一户多宅者属于未经批准非法占有土地，随意扩建住宅。个别领导干部“把持”宅基地的审批权，批宅基地，批村内空闲地，甚至耕地，一占就是几亩，甚至十几亩，无计划、无规划、无用地审批手续。宅基地确权登记和日常监管等基础工作薄弱，一些地方农村宅基地确权登记发证并不到位。农村土地违法案件分散，呈现出点多、面广、量大、打击难的特点，农村地区已经成为土地违法的重灾区。

（四）地下交易盛行

农村宅基地流转已经是一个在实践中不断发生和发展的客观事实。尤其是城乡结合部等快速城市化的地区，农村宅基地使用权和住房的出租、转让和抵押更是十分活跃。但由于法律的限制，这种行为不能得到法律的认可和保护，这些交易只能通过地下交易，“暗箱操作”，不仅严重影响了交易的安全，引发了许多纠纷，而且也在某种程度上干扰了市场秩序，其潜在的隐患不容忽视。

二、农村宅基地无序使用的原因

（一）法律法规建设落后

目前我国还没有一部专门关于农村住房用地的法律法规，与农村宅基地有关的立法散见于各法律法规中。

1986年颁布的、2004年修改的《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这表明，农村宅基地使用权可随房屋出卖或出租，允许其在本集体经济组织内部流转，但是一旦流转，就不能再申请宅基地。

1995年《担保法》第37条第2项规定，“下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权；但该法第35条第5项，第36条第3款规定的除外。”公民不得以宅基地设定抵押权，以宅基地设定抵押权的，设定的抵押权无效。

1999年国务院办公厅的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”

2004年国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》第2条第2款规定，“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”二者均强调不允许农民向城镇居民流转出售自己的住宅，城镇居民也不能购买宅基地使用权，法律对宅基地使用权流转的限制更加严格。

2007年《物权法》设专章将农村宅基地使用权作为用益物权加以调整，但是对其流转并没有明确予以规定。只是在第153条规定，“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定。”可见，《物权法》对这一问题采取的态度是回避，没有突破原来的法律限制。

后来，为了遏制小产权房买卖，2007年12月国务院办公厅《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》中强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”“单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有的土地搞房地产开发。农村住宅的买卖只能在同一集体经济组织成员内进行，宅基地购买人必须为本集体经济组织成员，不能跨行政村流转，不能向本集体经济组织以外成员转让，禁止向城市居民流转。”2008年1月15日国土资源部《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又再次重提“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或小产权房”。

从我国宅基地使用权流转法律制度演变过程可以看出，宅基地使用权流转立法相对混乱，不过从中可以看出法律对宅基地使用权的流转经历了一个从限制流转再到更加严格限制流转的过程，这形成了我国宅基地使用权流转法律制度的基本框架。

（二）村民守法意识低下

受传统观念的影响，村民普遍认为宅基地是祖传的，使用与不使用由自己说了算；还有经济落后的因素，也有家庭观念抬头的因素。从现实角度分析，有法律法规宣传不到位的因素，有经济条件改善后依仗权势摆阔的因素，有的根源于攀比风影响，而在城乡结合部及城中村，在农村住宅出租可获得永久性基本经济收入的情况下，村民更是寸土如金般守护者自家的农宅。

（三）政府监管无力

首先是宅基地的规划和审批制度存在缺陷。许多地方重经济建设，忽视村镇规划建设，使村镇规划制定迟缓。由于没有坚持全面规划、合理布局、节约用地、因地制宜、量力而行、逐步建设的原则，造成目前农村居民点布局分散、村庄向外无序扩展、村内宅基地杂乱无章、乱搭乱建等混乱的局面。

其次是日常监管的缺失。农村宅基地管理面广量大，情况复杂，对农村宅基地的监督成本主要落在国土部门身上。但是，基层国土部门力量比较薄弱，难以形成有效监管，再加上处理违法手段也较为单一，依罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，村民之间的监督效能很低，有时互相包庇。村集体组织没有强硬的执法能力，有些村干部为了自己的政绩或人气，对违法事件视而不见听而不闻，客观上纵容了这些违法行为。

（四）农村宅基地退出机制的缺失

首先是宅基地收回制度不健全，虽然现行《土地管理法》第65条确立了宅基地的收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但对宅基地收回涉及的具体政策界限、收回程序却并没有做出相应规定，更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关问题，致使其在现实生活中无法得到执行。其次是宅基地无偿取得、无限期使用、限制流转性和留置的无成本性，使得村民更倾向于尽可能多地占有宅基地，而非集约高效利用土地。最后是宅基地置换、复垦、整理政策配套不健全，难以构筑宅基地退出的有效运作平台。

通过对上述农村宅基地无序使用的诸多原因进行分析可以发现，法律法规建设不适应社会现实需求是导致诸多问题的首要原因，而村民守法意识低下和政府监管乏力则加剧农村宅基地非法使用的泛滥，农村宅基地有偿退出机制的缺失又使得这些矛盾和非法用地的状况无法找到疏导的出口。因此，建立激励机制和约束机制为核心的宅基地退出机制，是解决中国当前农村宅基地利用存在的问题的有效途径，也是改革和完善农村宅基地使用管理制度的核心内容之一。

三、建立农村宅基地有偿退出机制的法律困局

（一）退出制度不完善

《土地管理法》第65条规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本条虽然确立了宅基地的收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但过于粗糙，缺乏可操作性。对宅基地收回涉及的具体政策界限、收回程序却并没有做出相应规定，更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关问题，致使实际管理中真正收回的宅基地寥寥无几。现行宅基地收回制度基本失效，并使得农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零。

《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）规定，“有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林综合整治，……整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，……区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。”此通知也较为原则，操作性不强。

《物权法》第162条规定，“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的房屋转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。” 此条允许农村宅基地在农村集体经济组织内部成员之间流转。而实际上，这种流转较少，原因在于农村宅基地只能流转给本村有资格取得宅基地的人，但是既然有资格取得宅基地，就可以向村集体组织申请新的宅基地，无须取得他人的宅基地了。

（二）宅基地使用权不完整

根据前述关于农村宅基地的立法现状来看，与较为完备的城市房地产法律体系相比，现阶段调整农村宅基地使用权的法律法规数量少，效力层次较低。《民法通则》和《土地管理法》的调整力度明显不够。虽然《物权法》把宅基地使用权界定为用益物权，并作为独立的一章加以规定，但是关于宅基地流转的问题，在第153条规定，“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定”，仅仅是对过去法律规定的延续。这使得宅基地使用权没有体现出效益优先的价值取向，只是将严格限制农村宅基地流转的立法精神进行到底。再者，法律并没有规定农村宅基地使用权的期限，作为一个理性人，村民更倾向于占用更多的宅基地。这既不利于对土地资源的保护，更造成农户退出宅基地的动力完全丧失。

从实践中来讲，这样的立法模式实际上并不利于对农民利益的保护。首先是由于农村宅基地的商品属性和财产属性没有被法律确认，物权属性并没有真正得到体现。农民在宅基地上的自建房屋的经济价值并不能变现，不利于农民财产利益的实现；其次，由于法律禁止农村宅基地的外部流转，如果有此种需求的话，只能通过暗箱操作地下交易的方式来实现，但这种地下交易的风险较大，万一产生纠纷，农民的利益难以得到保障；最后，此种限制牢牢把农民束缚在土地上，不利于城乡生产要素的互通，更不利于农村城镇化建设的加快。

（三）配套政策不完备

宅基地有偿退出机制的实施过程中还涉及跨村安置、退出宅基地补偿标准、腾退后节余宅基地的收益权的分配、承包地调整、整理收益分配等诸多问题，在城镇社区安置还涉及户籍制度、城乡社会保障差异、就业等问题，都需要必要的配套政策及制度支持，目前，这方面的配套措施并不完备。但一些地方已经开始进行有益的尝试。如河南省在2011年1月的《关于促进农民进城落户的指导意见》规定，“在全省范围内逐步取消农业、非农业二元制户籍管理制度，实行城乡统一的户口登记制度，探索建立居住证制度，依托居住证统筹流动人口在现住地的登记管理、社会保障和公共服务。”

四、立法完善的建议

（一）加强退出制度的操作性

针对《土地管理法》第65条规定过于原则的问题，在建立农村宅基地有偿退出机制的问题上，首先必须要明确应当退出和可以退出农村宅基地的具体情形，如违法占用宅基地的或者面积超标的都属于应当退出宅基地的情形；其次应当明确宅基地有偿退出的程序，明确规定可以提出宅基地退出的主体，审批机关以及宅基地收回应当履行的手续。属于应当给予补偿的，补偿必须到位；而违法用地等情形导致的农村宅基地的退出，不能给予补偿。在补偿的问题上，应当根据经济发展水平制定国家、村集体组织和农户三方认可的补偿标准和补偿方式。合理的农村宅基地退出补偿标准应当给予新占耕地建造宅基地的取得成本，要体现技能调动农民退出宅基地的积极性，维护农民利益，又能节约集约利用土地，促进和规范农村宅基地退出机制的建立。

（二）赋予农村宅基地完整的物权

确定和完善农村宅基地产权对于保证农民宅基地用益物权得以实现具有重要的作用。应该尽快结束现行法律限定的农民宅基地的半商品化状态，正视住宅商品化是城市化进程中农民财产权利不可分割的重要组成部分，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。建议规定“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用收益和处分的权利”，并发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，以便保障农民的合法权益。允许农村集体经济组织通过宅基地的商品化进行旧村改造试点，明确节约出来的宅基地仍属于农民集体所有。在符合规划和用途管制的前提下，农民集体可以将节约出来的宅基地以节约、厂房出租、土地出租等方式集约利用。宅基地上产生的租金等收入主要归农民集体所有，允许以宅基地进行抵押，使得农民宅基地权益的实现更具有可操作性。为防止不法分子从宅基地使用权流转中获取不当利益，应当对其进行必要的限制。农民转让了宅基地使用权的，不能再取得新的宅基地。

在农村宅基地使用权行使的期限问题上，因为宅基地使用权本就是用益物权，宅基地使用权受存续期限的限制，并不违反其居住保障性。宅基地使用权的保障属性只应针对受保障的农民。一个人的生命总是有限的，应当保障的生存居住权当然也是有限的。考虑到将来与城市房地产管理体制的衔接和一致，建议将农村宅基地的使用权也规定为70年。

（三）完善相关配套措施

首先是完善农村宅基地的科学规划和审批制度。在社会主义新农村建设过程中，结合新一轮土地利用总体规划修编工作，制定村庄规划，科学合理编制农村宅基地使用规划。鉴于我国农村发展不平衡，宅基地的发展趋向在城镇化地区、乡村化地区和生态涵养地区各有不同，在产业结构、人口构成、居住方式等方面存在明显差别，因而在宅基地的利用上需要区别对待。要建立健全宅基地审批制度，严格执行申请条件、审批程序、审批结果公示制度。审批前，对村组的旧宅基地、空闲地进行摸底登记，建立地籍图件，并进行标注；审批中，对照图件先使用村内旧宅基地和空闲地；审批后，通过签订合同，发放集体土地使用证等措施，约束村民占新不腾旧的行为，及时交出旧宅基地。在依法登记的基础上，加强信息化管理。

（四）加强法律法规的宣传力度

最后，要有针对性地加大与农村宅基地使用相关的土地法律法规政策的宣传力度，争取社会各界的理解和广大农民的支持。在全社会形成凭证管地、依法用地的氛围。宣传工作要采取群众喜闻乐见的形式，增强宣传的吸引力、感染力和渗透力。同时也要加大反面警示教育的力度，加大对违法违规建设宅基地、私自倒卖宅基地行为的处罚力度，适时将一些典型的违法行为和案件曝光，从而起到一定的威慑作用。

结语

法律真正的根源和活力，不在法律条文，而在社会生活实际。正如埃利希很早以前就说过，“法律发展的中心不在立法，不在法学，也不在司法判断，而在社会本身。”“如果我国法律还一味禁止宅基地使用权转让，或者严格限制只能转让给本集体经济组织成员，必然会使这方面的法律规定形同虚设，法律与现实社会脱节。”农民不是不愿退出闲置的宅基地，只是按照目前的法规，农民的财产权得不到保护和补偿。农民作为理性人，为追求个人利益最大化，是不会主动放弃宅基地申请或退出已有的宅基地的。通过对村庄的合理规划和基础设施建设，营造一个宜居舒适的环境，可以提高农民退出宅基地的意愿值；通过宅基地流转、抵押和宅基地的有偿退出，实现农民宅基地财产权是提高农民退出宅基地意愿值的关键；确定地方政府服务的角色，完善集体建设用地补偿和收益分配是提高农民退出宅基地意愿值的保障。只有建立有序合理的农村宅基地使用权流转制度和宅基地有偿退出机制，农村宅基地使用权作为生产要素在市场中流动起来，才能充分发挥其价值。

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Discussion about the legislation of the compensation exit mechanism of the countryside homestead

HE Zu-pu

（Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 50063，China）

篇7

摘要：随着农村城镇化建设进程的不断加快，空心村已经成为社会主义新农村建设的一大阻碍。城市化进程一方面为空心村的改造创造了良好的政治经济环境，另一方面对人们思想、行为方式造成了巨大冲击，使得改造过程错综复杂。从空心村形成过程出发，探析空心村形成原因，并针对空心村改造过程中存在的问题提出解决措施。

关键词：城市化 空心村 成因 对策

中图分类号：F310.22 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）26－0024－02

农村城镇化建设是缩小城乡之间的差距，解决我国“三农”问题和实现农村现代化的有效途径之一，而空心村的出现延缓了这一进程。空心村是指由于农村居民点用地不合理，新建住宅过分集中在村庄，村庄内存在大量空闲的宅基地和闲置的老房子，从而形成了用地状况“内空外延”的村庄布局。空心村的存在恶化了农民的生活环境，并成为各种矛盾纠纷的诱因，为社会不稳定因素的滋生提供了土壤，影响了农村的可持续发展。

一、城镇化过程中空心村问题形成过程分析

据相关资料显示，我国空心村的形成从20世纪80年代中期开始凸现，但尚不明显。90年代中期，随着改革开放的不断深入，整个中国社会逐渐由计划经济向市场经济转型，城乡二元结构被逐步打破，人们在城乡之间频繁流动，空心村的数量逐步增加，范围逐步扩大。90年代后期我国处于从传统社会向现代社会转型的加速时期，农村的空心村问题日渐突出，逐步成为制约农村经济发展的一大阻碍。

20世纪80年代中期，空心村尚未大规模形成。由于缺少科学的规划，大多数村房屋建设基本没有经过正规设计和科学选址，主要依农民自身意愿而建，但其设计受农村习俗、风土人情等潜在规则影响。房屋建设一般就地取址，房屋类型繁多，建房分散，质量不一。部分房屋由于年代久远，建筑材料性能恶化，很多屋主进城定居，老房屋因无人管理而废弃于村中。这是空心村形成的重要原因之一。

90年代中期，社会经济不断发展，更多思想较为开放的农民进城加入了城市工业化的大军。在参与城市经济建设的过程中，农民不但积累了一定的财富，而且生活方式逐渐与城市居民接轨，部分返乡“富农”为追求生活质量开始仿城市建筑建造新居所。就农村习俗而言，建房属于农民自身的事情，因此，建房无统一规划、乱挖乱建现象严重。新建房屋建设脱离原有的一层结构向多层结构发展，农村“低房屋”与“高房屋”开始并存，原有整齐的村容村貌被破坏，村中贫富差距也随之拉大。

90年代后期，我国从传统社会向现代社会转型加快，农民财富在急速增加的同时思想观念也发生了巨大变化。在村中无序建房状况无法遏制的情况下，部分农民外迁将住房建在村子，老宅基地闲置原地，呈现出分散零乱、一户多宅的村庄面貌。住宅布置的不合理，一方面不利于村容村貌的建设，另一方面也造成了村内排水不畅、地表积水、环境恶化等严重问题。农村城镇化的建设与空心村的矛盾日益突出，空心村的改造已刻不容缓。

二、城镇化过程中空心村形成原因分析

（一）城镇化过程中村庄缺乏科学规划

地方政府重城轻镇、重镇轻村的现象比较普遍。因此，城镇化建设过程中城市通常有相对完整、具体的规划指导，而多数农村尚未被纳入城市总体规划之内。部分村庄虽制定了自己的规划但受集体土地流转制度、资金、规划人员水平等因素影响，村庄建设计划缺乏可操作性。部分地方官员为追求政绩和短期经济效益，盲目加快推进城市化进程，避开关系复杂的农村人口与宅基地问题，乱批宅地，批少建多，乱占耕地。圈地建房使得村庄布局杂乱无章，村庄规模向外扩张，而村中心废弃待建的状况更是司空见惯。

（二）城镇化过程对村民思想的冲击

我国农村教育相对落后，村民思想水平相对偏低。在长期形成的小农经济生产生活方式的影响下，部分农民过分关注眼前的个人利益，集体意识不强。加之城市化进程的加速和市场经济的繁荣，更为崇尚个人价值的理念提供了生存的土壤。思想素质的低下直接影响了村庄的整体建设规划。在建房方面，农村存在 “逐水而居”、“沿路而建”的观念，出于个人利益的考虑随意建房也就成了常态。此类房屋建造者多为新生代农民。拆房方面存在“老房是祖传遗产不能随便拆”的守旧思想，阻碍拆迁，不服管理，增加了村庄改造难度。这类房屋的所有者多位村中年长者。总之，近些年拆迁问题的敏感性使得政府左右为难。

（三）城镇化过程中管理制度缺陷问题

就现有体制而言，村镇建设实行的是以乡（镇）为辅，县（市）为主的管理体制，对于村庄投入力量过小。村民委员会本是基层群众性自治组织，但现实操作上却受乡镇政权支配，这削弱了村委会自主建设意识。村民委员会与相关组织的关系规定不明确，也使得村民委员会的执行力受限。管理制度上的模糊性成为空心村改造的灰色地带。城镇化建设是社会财富积聚与繁衍的过程，这让和权钱交易成为可能。在征地拆迁中出现如村级财务的暗箱操作、补偿标准不一等问题，这些矛盾经过长期积累极易诱发村民与村民之间和村民与村集体之间的纠纷。

（四）城镇化过程中农村宅基地流转体制问题

农村土地由于其所有权主体的特殊性，其土地市场并不是完全开放的市场，尤其是作为建设用的土地在使用权主体及内容上受到严格的限制。从理论上讲，我国现行法律禁止农村宅基地使用权的流转，但在农村实践中存在多种形式的流转方式，包括出让、租赁、抵押、置换、继承、征收等。我国《土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报原批准用地的人民政府批准可以收回土地使用权：为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，对土地使用人，应当给予适当补偿。”这些法律规定对集体经济组织依法、有偿收回空心村闲置宅基地提供了流转的法律依据，村集体经济组织可以对空心村中闲置宅基地在依法付给原土地使用人适当补偿后，实现宅基地的收回。这一法律使用的前提条件是为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，但为解决个人经济问题而流转宅基地使用权尚不在法律规定范围之内。显然，现行法律无法满足农村发展需要。

（五）城镇化过程中农村人口流动问题

随着改革开放的不断深入，农村大量剩余劳动力大量、频繁流入城市，这种现象将会在很长一段时期内存在。大量青壮年涌入城市，造成了村级组织干部队伍年龄偏大、文化偏低、结构失衡的现象，这不利于空心村改革措施的执行。另一方面，农村流动人口在创造巨大社会财富的同时，也使自身迅速脱贫致富，富裕农民长期生活工作在城市，无法及时了解空心村改造政策，其改造积极性自然不高。另外，青壮年处事方式及价值观念的转变让原本复杂的改造更为复杂。

三、城镇化过程中空心村改造措施分析

空心村的形成是各种政治经济文化因素共同作用的结果，其改造措施应该因地制宜。但在空心村治理过程中，涉及最主要的两个问题是资金问题和宅基地流转问题。

（一）资金措施

改造资金的充足与否直接关系到治理的进程与质量。因此，如何拓宽筹集改造资金的渠道，增加改造资金，成为加快空心村治理的重要问题。在空心村改造的资金支持方面存在诸多问题：（1）资金投入不足，制约了空心村的改造进程。（2）资金筹集渠道单一，金融巨头支持乏力。（3）金融信贷服务层次较低，民间资本利用效率不高。（4）农村投资环境欠佳，招商引资力度不够。针对以上出现的问题，建议从以下四个方面解决空心村改造的资金问题。

1.争取财政支持，整合支农资金。县域投资比例失衡，基层地方政府财力有限，农民收入偏低，导致空心村改造进度的一再延缓。为此，应按照“资金来源不变，争取力度增加”的原则积极向县，省乃至国家财政申请空心村改造资金，并可将空心村改造与土地整理、土地复垦计划结合起来，争取更多的农用资金。

2.放宽金融信贷，拓宽信贷渠道。现有涉农金融机构主要为农村合作银行和农村信用社，其改造信贷缺乏实力强劲的金融巨头作支撑，加上现有贷款业务尚处于初级阶段，导致“空心村”改造信贷资金投放严重不足。对空心村改造的信贷条件应进一步放宽，充分利用农村土地产权配置与流转政策为信贷提供担保，扩大资金筹集渠道。同时，县政府可鼓励农民通过林权贷款等形式筹集资金。

3.引入市场机制，利用民间资本。村集体可以统一整理村中闲置的宅基地，实现宅基地的价值。在不违背与农村宅基地相关法律的前提条件下，引入市场竞争机制，利用公司对农村资源进行开发。例如，“股份制”改造空心村，即房地产开发商以其资本建房，而村民以宅基地使用权入股，共同享受改造成果。另一方面，有条件的村庄也可实行以土地承包经营权入股改造空心村。

4.强化招商引资，开发特色资源。政府可将空心村改造过程中的拆迁和建设工程以工程项目的方式进行招标或者通过政府的书面政策支持使之上升为带有公益性质的风险投资项目。同时，可以出台政策扶助短、平、快的相关产业，如旅游业、服务业等第三产业，活跃农村经济，加快招商引资，吸引远近开发商前往投资，使整体经济环境活起来，打通资金瓶颈，赢得经济、社会的双重效益。

（二）宅基地措施

从某种意义上讲，制度是为经济发展服务的，但目前现有的土地流转制度已成为阻碍农村发展的绊脚石。农村宅基地流转不流畅的原因主要以下几个方面：（1）土地法规制度的限制。《物权法》第151条做了这样的规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照《土地管理法》等法律规定办理。第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，使用土地管理法等法律和国家有关规定。”而土地管理法却严格限制宅基地的流转。（2）村民的乡土情结。对于农村老辈村民而言，祖屋是上代遗留财产，应世代相传，不愿处理。（3）宅基地流转市场规不范。我国土地市场体系的框架早已成型，但是农村宅基地市场方面却还是一片空白。限制流转的最大因素在于缺乏合理的转让价格评估体系。

基于上述分析可从以下三个方面解决宅基地流转问题。

1.规范宅基地流转条件。农村宅基地使用权转让的条件：产权清晰，生活保障，目的合理，价格合理。产权清晰，即转让人持有依法取得的农民集体土地建设用地使用的相关证明；生活保障，即转让人在转让宅基地之后有稳定的经济来源，同时有有合法的住处，能保证其基本生存需要； 目的合理，即该宅基地和地上建筑的使用符合城乡总体建设规划，并不得违反相关法律法规的规定；价格合理，即宅基地流转的价格足以使农民在其将要生存的地区维持一定的时间，以适当限制宅基地自由转让，保障农村的稳定。

2.完善农村宅基地流转的法律法规制度。目前，宅基地流转的的行为实质上是对使用权的流转，而所有权尚未改变。法律方面包括宅基地产权有关确权、流转、交易等内容的法律规范以限制目前宅基地流转的无序状态。制度方面，探索经营性有偿性宅基地流转制度，宅基地流转的收益主要归流转农民所有，国家可以收取流转手续费。

3.建立农村宅基地流转机制。流转机制应包括全宅基地流转权益保障机制、农村宅基地流转补偿机制和宅基地使用权流转机制。政府等公权机构应介入基地流转权益保障机制，如地方政府、国土部门应加强农村宅基地流转的监督和管理，协调流转纠纷，保障农民利益；探索各种形式的补偿办法，对符合条件进入土地交易市场进行交易获得相应的经济收益归农户所有，相关部门只收取手续费。另一方面，为农村宅基地流转交易提供评估、担保、抵押、法律咨询、纠纷调解等方面的专业服务，建立宅基地使用权流转机制。

参考文献：

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[2] 曾少东.“空心村”的成因及整治[J].国土资源，2005，（4）.

[3] 郭文峰.浅谈新形势下“空心村”的治理[J].中国农村小康科技，2006，（8）.

[4] 徐.“空心村”影像[J].乡镇论坛，2007，（3）.

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第一章总则

第一条集体土地属于农民集体所有，由集体经济组织或者村民委员会经营管理.农村集体经济组织的村民都有依法保护、管理和合理利用土地的义务和权利。

第二条县政府土地行政管理部门负责对辖区范围内的土地管理、耕地保护工作进行监督和指导，严格履行用地审批和用地计划指标下达，维护全县用地秩序。

第三条严格执行土地政策，明晰土地产权，依法保护农村土地承包关系的长期稳定。在土地集体所有权和经营权不变的情况下，积极促进土地流转，规模经营。

第四条严禁任何单位和个人占用基本农田保护区内耕地和改变使用性质。

第五条凡在我县境内使用农村集体土地的单位或个人，必须符合土地利用总体规划和城市建设规划。涉及农用地转用的，须办理农用地转用手续；涉及耕地占用的，须办理耕地占补平衡手续。

第六条对使用农村集体土地的各类建设，实行以证管理，凭证补偿。征地拆迁地面建筑物、构筑物的补偿，一律以用地许可证、宅基地使用证等登记确认的面积为准。

第七条任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为进行检举和控告。

第二章镇、村建设用地

第八条镇、村企业用地及新农村建设用地，要严格控制用地规模，合理布局，节约用地，项目建设要符合现行土地利用总体规划，并在取得合法用地手续后方可开工建设。严禁未批先建。

第九条镇、村新办企业及联营企业，需凭县政府相关部门项目批准文件、经所在地镇人民政府审核、上报后，方可申办用地手续。

新办镇村企业使用原企业的场地，须持有关部门批准文件到国土局办理变更手续后，方能用地。

因镇、村企业改制或原单位更名的，用地单位应在更名后三十日内，到国土局办理相关用地变更手续。

镇村企业名称、用地单位、土地用途必须与批准的文件一致。

第十条经批准的镇村企业用地，连续闲置一年以上的，由镇、村申请，国土局批准收回土地使用权，限期拆除。不能搬迁的固定建筑物、构筑物，按有关规定补偿后，用地单位应无条件将土地交还原土地所有者。

第十一条临时使用土地的，用地单位在符合临时用地有关规定的情况下，向国土局申请，签订土地有偿使用协议，并保证国家建设时。方可批准其临时用地。

因国家建设或防洪、抢险、救灾、军事训练等需临时使用农村集体土地的，可先行使用，事后到国土局补办临时用地手续，临时用地上不得修建永久性建筑物、构筑物，临时用地期满，用地单位必须复耕，达到原有的生产水平，交还原土地所有者。

第十二条凡国家建设需要已报征的村组土地，不再新增种养殖专业户、个体工商户用地。未报征区域，对不改变农用地性质的种植等农业结构调整用地，由用地单位或个人凭相关部门核发的专业户证书或批复，到国土局申请办理用地手续。在批准范围内不得兴建永久性建筑物、构筑物及其他破坏土地耕作层的设施。镇政府负责对专业户、农业结构调整用地每年进行检查，对不再从事种、养殖的必须及时退地还耕。对只有专业户证书，无用地手续的，不得调整土地用途，国家征、占用时不作补偿。

第十三条小型农田水利设施、镇村道路等直接为农业生产服务的附属设施建设需占用土地的，由村、镇提出申请、经国土局审核批准后，办理用地手续。

第三章村民建房用地

第十四条我县辖区范围内农业户口的村民依法享有使用集体土地建房的权利，一户农村村民只能拥有一处不超过规定面积标准的宅基地。农村宅基地面积标准：平原每户不超过133平方米（0.2亩），川地、原地每户不超过200平方米（0.3亩），山地、丘陵地每户不超过267平方米（0.4亩）。村民建房以本户户口登记簿登载的农业人数为准。以户为单位按规定标准报批。

农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地的，一律不予批准。

第十五条农村村民申报和取得宅基地，按下列程序办理：

（一）符合申报条件的村民应向所在村民小组或村民委员会提交书面建房申请。涉及建新缴旧的，村民委员会应与申请户签订交还旧宅基地合同；

（二）村（组）在接到申请后五日内对申请资料进行核实，并将申请人的情况在本集体经济组织内进行公告，公告期不少于七日；

（三）公布期满无异议的，申请人应如实填写《农村宅基地申请表》，经村民大会或者三分之二以上村民代表会议讨论通过，报镇政府审核

（四）镇政府应在十五个工作日内实地审查是否符合条件，拟用地是否符合规划，写出现场勘查意见，并按照年度分配下达的宅基地用地指标，依据先急后缓的原则，初步确定建房对象，签署意见后报县国土资源部门审核；

（五）县国土资源部门接受申请后二十个工作日内完成审核，并报县政府批准。

（六）批复下达后，应将审批结果在申请人所在村进行公告，公告期不少于五天。

（七）公告期满无异议的，镇政府应会同村组管理人员按照批准面积、规划位置和原现场勘查情况以及选址意见书和施工许可证，划定用地方位四至，并做好现场工作记录。

第十六条村民不得原地改、扩、新建住房。鼓励县城规划区内的村民集中建设住宅楼。对县城规划区范围外符合建房条件（或放弃原住房迁建的）的村民申请建房的，提倡以户为单位，经审批到中心村或居民点兴建。

第十七条到中心村、居民点建房的农户，房屋建成后，村组必须及时对居民旧宅基地复垦。对不进行复垦的村组，暂停该镇宅基地审批指标供应。

第十八条中心村、居民点建设用地以土地置换的方式，由建房村民所在村、组调整等量土地给所占用村组。

中心村、居民点建设必需的水、电、路等基础设施用地，由所在镇村统一规划，经国土局审核批准后，组织实施。

第十九条经批准占用土地满一年时间不用的，收取土地荒芜费，两年不用的收回批准土地。

第二十条村民新房建成后，有旧房的应在二个月内将旧房拆除。经国土部门验收后，新建房方可颁发宅基地使用证。

第二十一条“五保户”、“独生户”死亡后，宅基地由农村集体经济组织无偿收回任何人不得侵占。

第二十二条村民死亡、迁移或已转为非农业人口（征地拆迁除外），本人或其合法继承人在住房面积已达标准时，经国土局批准，可将多余房屋折价卖给没达到房屋限额标准的当地村民。

第二十三条农村房屋宅基地使用证登记面积只能在本户农业人口间进行分割，原经批准建有住房的非农业人口，在申请分户时，不再享受农村宅基地。

因离婚涉及的房屋分割，须按规定的村民应享受的宅基地建房面积计算。

第二十四条旧宅基地、荒草地、未利用地整理出来的耕地，由原土地使用者耕种。

第四章监督管理及法律责任

第二十五条有关单位和个人应当支持、配合土地行政主管部门对土地违法行为的监督检查；义务宣传土地法规，积极保护土地安全。

第二十六条各级行政首长是所辖区域土地管护第一责任人。每年度县与镇、镇与村签订耕地保护责任书。对本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积比例达到15%以上的，进行问责。

第二十七条农村各类建设用地必须经所在镇政府审核，严格控制用地规模，在符合土地利用总体规划、城镇建设规划和镇政府年度建设用地总量的前提下按照程序上报审批。凡未经报批的用地一律不得开工建设。无用地手续开工建设的，限期拆除，恢复原状。

严格控制新增建设用地总量。能使用原建设用地的坚决不占用耕地，能使用劣地的坚决不使用好地。

第二十八条各镇政府对本辖区内各类用地行为负有监督和管理责任，特别是对村组干部私自划批宅基地、非法买卖宅基地、擅自出租集体土地用于非农建设的，要如实上报县纪检监察部门调查处理，追究相关单位和责任人的责任。对非法批准征用、占用基本农田十亩以上；非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的；非法转让、倒卖基本农田5亩以上的；非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的，已触犯刑律构成犯罪，应移送司法机关严肃追究相关责任人的刑事责任。

第二十九条下述行为属土地违法行为：

（一）买卖土地和以其它形式非法转让土地的；

（二）未批先占，骗取批准，非法占用土地的；

（三）非法批准使用土地的；

（四）擅自出租农民集体土地用于非农建设的。

存在上述土地违法行为的，由国土部门无偿收回土地使用权责令使用者限期复耕土地，限期拆除该地上的建筑物、构筑物及其它生产、生活设施，直至达到可耕种的程度，可并处罚款。对拒不执行的，申请人民法院强制执行。

第三十条当事人、主要责任人对行政处罚决定拒不履行的，由国土资源管理部门申请人民法院强制执行。

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关键词：农村土地问题 管理

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2014）01-0000-01

一. 农村土地管理中存在的问题

随着改革开放的进行，农村土地经历了公有制后也实行了变革，实现了以家庭为单位的联产承包责任制，农民对土地有了经营自，从此，农民成为了土地的主人，对土地结构及种值上进行了合理的调整，随之承包责任制的落实，各种相关的法律法规也逐渐得到完善，此项土地制度的改革受到了农民的拥护，促进农村的快速发展，以及日新月异的变化。随着土地法的实施，土地制度更加完善，但仍有一些地方机构无视法律的存在，对土地的使用和分配上存着不合理、不合法的地方，严重侵害了农民的合法权益，影响了农村的稳定。下面就农村土地管理中存在的不足方面进行简要的分析，以力求在实际工作中得到妥善的解决：

1.农村村民宅基地违法层出不穷

农村宅基地作为农民日常居住的必备基础对农民的重要性不言而喻。由于利益的驱使，农村宅基地的取得虽然国家都有相关的法律法规进行依照，但在目前农村宅基地的问题上却存着诸多的违法现象：首先，农村宅基地是以建房者的人口情况进行分配的，所以部分农民利用欺骗的手段骗取超过规定面积的宅基地审批；其次，农民的宅基地只允许家庭拥有一块土地，但私下里一些农民为了利益驱动，非法转让宅基地，并通过不正当手段取得多处宅基地进行转卖，从中获得暴利。然后，违背宅基地的用途，或在原有宅基地上超面积的扩建，对国有土地进行违法占用。

2.节约用地意识薄弱

跟随我国城镇化建设的步伐，土地资源愈来愈展现紧张化的趋势，为什么会造成土地资源的如此紧缺呢？首先是实际土地数量的有限，这不是人力所能弥补的资源方面的短缺，其次是人为原因引起的紧缺，主要体现在人们对土地资源的挥霍，一是如今的非农建设大批占用耕地， 二是当前城市建设步伐的加快，为了追求施工速度的一些地方，忽视建设规划合理安排。

3.土地承包经营操作不规范

农村税费改革后，农村集体经济收入大大减少，导致集体经济薄弱，此外固定承包费成为一些地方少有的经济来源，除此几乎没有其他收入，甚至出现新的债务。因此，为了提高集体经济的收入，少许地方的基层干部随便更改《土地承包合同》，调整或收回属于农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。有一些地方的基层领导为了获得在城市建设中的个人利益，未经承包户许可强制流转农户承包土地，集体土地出售，或由高对外出租获取经济效益，其中最为突出的是挪用农民的土地补偿费和安置补助费，造成农民不满，甚至群体上访事件一再发生。主要表现在以下几方面：

（1）土地产权主体模糊不清。农户以承包方式获得土地使用权的家庭承包制下，农村土地所有权仍然归农民集体所有，但集体土地产权不清的问题依然存在。按照我国现行法律，除由法律规定属于国家所有的以外，农村和城市郊区的土地，属于农民集体所有。但是“，集体”究竟指哪一级，究竟由谁作为管理主体来行使土地管理权，有关法律对这两个问题规定较为含糊甚至相互矛盾。

（2）农民的土地承包权不稳定。履行家庭承包责任制，完成了集体土地所有权与使用权的分离，根据人口的变化，在绝大多数地区，周期性地进行土地调整屡见不鲜，但是此调整严重侵害了土地承包经营权的稳定性。虽然农民和集体签订书面的关于土地的合同是在政府的要求，但在现实中，随便解除土地承包合同、侵犯农民合法权益的事件时有发生。不少地区的农民基本没有书面的土地承包合同。

（3）对农民的土地征用制度明显不公平。在实际工作中的地方政府，由于经济发展的需要，任意占用农民土地，有很大的随意性。在政府确定征用土地时，也不征求农民的意愿，红头文件就宣布实施。征用只是象征性的补偿农民失地和一点结算费用，与实际价格相差甚远。这种不公平的土地征用制度严重损害了农民利益。

（4）存在不健全的农村土地使用权流转制度。由于家庭联产承包经营的实施，农村土地政策一直强调需要稳定的契约关系，以稳定土地承包关系的基础，在强调稳定土地承包关系的前提下，政策上永远是许可和激励承包期内土地使用权的流转，但农村土地使用权流转也存在不少问题，主要是少许地方采用行政手段，直接收回农民的土地承包权，收回农户承包地的一些地方，农民甚至没有得到任何经济补偿。

二.解决农村土地管理中问题的对策分析

1.严格土地审批，土地审批程序的审查中，严格执行农村一户一个房子，每户宅基地的面积不得超标。农村村民有两个房子的，必须由村民小组将剩余土地收回，统一安排。村民会议或村民代表会议通过的，并在事实上已经形成了超标准住房用地的，原则上尊重农民意愿，不得强行拆除。许多住宅由于房地产继承权等的原因，村民们可以出售多余住房，也可以维持现状，但不能翻建，房屋毁坏后多余的宅基地应当依法收回。对于新建的房屋，要实现建设用地审查结果向公众公布，接受群众监督。

2.严格遵守关于农村土地承包经营的管理制度，农民的合法权益要维护，基层干部要认真学习有关土地管理的法律、法规和规章制度，提高他们的法律意识，做到依法执政，确保相关路线和政策的实施。村干部不得在土地承包期间干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民关于土地承包的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和相关标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制违反合同的非法途径。

3.保护农民的土地财产权利，改革现行的征地制度。土地征用是政府为了公共目的，以法定程序强制收取他人土地所有权而给予合理补偿的行政行为。土地征用具有三个条件：政府特有的权力、用于公共目的的需要和给予合理补偿。为从根本上解决我国现行法律无法有效保护农民的土地财产权利的问题，需要有新的立法和政策。我们应该对农民实行公平补偿，探索不同的征地补偿安置办法，严格界定动用国家征地权力的公共利益范围。

4.做到保护耕地和经济发展并重，严格按照依法批准的征地方案组织征地，严格土地的补偿标准，按照在地方拆迁补偿土地的补偿安置中的规定，要先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，保证不浪费耕地的合理利用。努力实现经济、社会的全面发展。

5.加强执法监督，严格检查违占地的职业行为，建立和完善执法检查制度，加大力度对非法占用土地，损害农民利益的行为查处，坚决维护农民的合法权益，保障社会的稳定。

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为认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[20*]28号，以下简称“《决定》”)以及国土资源部《关于贯彻落实<国务院关于深化改革严格土地管理的决定>的通知》(国土资电发(20*]67号。)、《*省人民政府关于深化改革严格土地管理有关问题的通知》(*政[20*]20号)、《*省人民政府关于做好省以下国土资源管理体制改革的通知》(*政[20*]98号)等文件精神，建立严格、科学、有效的土地管理制度，促进经济社会可持续发展，结合我市实际，现就深化改革，严格土地管理问题，提出以下意见。

一、严格用地审查报批管理

(一)优先保障重点建设项目用地。各项建设涉及农用地转为建设用地的，必须纳入农用地转用年度计划。省政府下达我市的农用地转用年度计划指标，应当优先保证省审批或核准的重点急需项目、列入省“86l”行动计划重点项目和符合国家产业政策的重大项目用地。

(二)科学编制土地利用年度计划。各县、市、区，开发区(园区)和市直有关部门要认真开展年度建设用地需求调查，并根据本地经济社会发展状况、重大建设项目建设计划，于每年10月15日前向市国土资源管理部门提出下一年度的土地利用年度计划建议。项目用地计划应列明项目名称、性质、规模和用地面积。市国土资源管理部门会同市发展改革、规划、建设等部门，依照突出重点、综合平衡的原则提出金市土地利用年度计划需求，报省人民政府审批。土地利用年度计划指标实行指令性管理，一经下达必须严格执行，不得突破。没有农用地转用计划指标的，不予报批农用地转用。市和县、市国土资源管理部门要建立土地利用年度计划实施台帐，并对计划执行情况进行登记和检查。

(三)严格建设项目用地预审工作。需审批的建设项目在可行性研究阶段，需核准、备案的建设项目在申请核准、备案前，建设用地单位应当按照国土资源部《建设项目用地预审管理办法》(国土资源部第27号令)和市政府的有关规定，向国土资源管理部门申请项目用地预审。国土资源管理部门应当重点审查建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律法规，是否符合国家供地政策，建设用地的标准和总规模是否符合有关规定，补充耕地的方案是否可行，资金是否有保障等。国土资源部门的预审文件是建设项目立项批准、核准、备案和安排年度用地计划的必备文件。建设用地单位应当认真落实意见，并在依法申请使用土地时出具落实预审意见的书面材料。没有预审文件或预审未通过的，有关部门不得核准或批准建设项目。建设项目用地预审文件自批准之日起计算，有效期为2年。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重新调整的，应当重新申请预审。

二、严格土地利用管理

(一)开展存量建设用地普查。市国土资源管理部门和各县、市、区以及开发区(园区)要根据省政府的部署和省国土资源厅的要求，以20*年12月31日为基准日，全面开展存量建设用地情况调查，重点查清开发区(园区)(包括被正在清查的开发区、园区)、近郊乡镇存量建设用地的开发利用、闲置未用、供地方式、投资强度、土地产出率等情况，以及被撤销的开发区(园区)已批准征收但尚未供应的土地。闲置未用的要依法收回，一律纳入市和县、市土地储备库统一管理和供应，优先用于工业和其它招商引资项目。

(二)进一步优化土地利用结构。要确保工业项目用地。工业项目用地要向科技含量高、创新能力强、市场前景好、用地集约度高和符合国家产业政策及我市产业导向，具有产业拉动和延伸、完善功能的项目倾斜。对国家禁止类项目不予供地，限制类项目不供地或者从严控制供地。要加强房地产开发用地的宏观调控，优化房地产开发用地的布局和结构。市政府每年将根据全市国民经济和社会发展计划、土地利用计划、房地产市场的供需状况，确定经营性用地总量控制指标。房地产开发项目用地结构要向普通住宅倾斜，优先保障经济适用房用地。

(三)严格执行工业项目建设用地控制指标。根据国土资源部《工业项目用地控制指标(试行)》(国土资发[20*]232号)的规定，工业项目容积率分行业应当分别控制在有关规定之内(见附件一)；工业项目投资强度必须达到国家规定的标准(见附件二)；落户于开发区(园区)的工业项目，其投资强度还必须达到开发区(园区)的规定标准。建筑系数不低于30％；行政办公及生活服务设施用地的比重不高于7％。不得圈占土地建造“花园式工厂”。供地时，要将容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重和投资强度等在土地使用权出让合同中予以明确。各开发区(园区)要提倡建设多层标准厂房。

(四)买行建设用地开发利用考核制度。市政府将根据土地利用结构、投资强度和土地利用效益等因素，对各县、市、区和开发区(园区)建设用地开发利用状况进行考核。农用地转用批准后，两年内未实施具体征地或用地行为的，该批准文件自动失效；已实施征地但满两年未供地的，或者土地利用结构不合理、投资强度低、土地利用效益差的，市政府在下达下一年度农用地转角计划时将扣减相应的用地指标。

三、严格落实耕地保护责任

(一)强化耕地保护责任。各县、市、区和乡(镇)政府对本行政区域内土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积负总责，政府主要负责人为第一责任人。实行耕地保护年度考核制度。每年年末，根据省政府下达我市的耕地保护责任考核目标，市国土资源管理部门要会同市农业、监察等部门对各县、市、区的耕地保有量、基本农田保护面积及土地集约利用等情况进行综合考核，考核结果上报市政府。市政府将对考核结果较好的县、市、区予以表彰和奖励；对工作不力或存在问题突出的县、市、区予以通报批评。基本农田遭到破坏且在土地利用计划考核年度内未复垦的，将扣减下一年度的农用地转用计划指标；情节严重的，暂停农用地转用和征地报批。要加强领导干部土地管理离任审查制度。市政府将组织审计、国土、财政、监察等有关部门对领导干部任期内的土地利用总体规划和年度计划执行情况、耕地保护和占补平衡情况、土地审批中行使职权情况、耕地占用税和新增建设用地有偿使用费等税费收缴使用情况进行审查，。如发现问题，将依法追究责任。

(二)强化基本农田的管理。一要严格保护基本农田。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动。二要加强基本农田保护的基础性工作。将规划确定的基本农田落实到地块、农户，并在土地承包经营权证和土地所有权证书中注明，或与农村集体经济组织和农户分别签定责任书、责任卡。加强基本农田保护档案资料的管理，做到市，县、市、区，乡(镇)三级基本农田档案、图件、数据齐备，可查可核，并保证基本农田保护档案的准确性。要进一步规范设置基本农田保护标志，保护标志以县、市、区为单位统一设立。三要抓好基本农田保护责任制度的落实。基本农田保护责任书应以行政村为单位与乡(镇)人民政府签订，设置村民小组的要签到村民小组。要在土地承包合同书或基本农田保护卡上明确承包农户保护基本农田的权利、责任和义务。乡(镇)要加强基本农田的巡查，防止乱占滥用耕地。

四、严格土地开发复垦整理管理

(一)加强土地开发复垦整理项目管理。要进一步完善市级土地开发复垦整理项目库。各县、市、区政府要加强土地开发整理项目库的建设，今后三年每年各县、市、区的土地开发复垦整理新增耕地面积应不低于1200亩。要大力推进农地整理，尤其是基本农田整理，建设标准化农田，提高粮食生产能力。土地开发整理项目的实施，应当实行专家论证、项目法人负责、招投标、监理、公告和合同管理等制度。

(二)加强土地开发复垦整理资佥的管理。新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费必须按规定的标准全额缴纳不得减免，全额用于土地开发复垦整理，确保耕地保护责任制度的落实。审计部门要加强对新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和土地出让金征收和使用的监督检查。

五、严格征地补偿安置制度

(一)严格征地补偿。征地补偿费标准必须与国务院或省政府已批准的“一书四方案’’中《征地补偿方案》确定的标准相一致。土地补偿费的70％以上要用于被征地农户的生产、生活和社会保障。严禁拖欠、挪用或截留征地补偿费。市和县、市、区的农业、民政、监察、国土等部门对征地补偿安置政策执行情况要加强监督和检查。凡拖欠、挪用或截留征地补偿费用的，一律停止办理有关县、市、区或开发区(园区)的农用地转用或土地征收等报批手续，并依法追究有关人员的行政责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。要积极探索多种安置方式。各地可根据实际情况采取农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多种途径安置被征地农民。各县、市、区要根据省政府批准公布的各地统一年产值标准，调整征收土地补偿安置的具体标准。征收土地的土地补偿费和安置补助费总和为：市本级城市规划区内不低于被征地前3年平均年产值的16倍，其他地区和各县、市不低于14倍。

(二)严格按照法定程序实施征地。在土地依法报批前，各县、市、区和开发区(园区)应以书面形式将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物的权属、种类、数量等现状的调查结果，须经被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。被征地农民要求对拟征地的补偿标准和安置方案进行听证的，国土资源主管部门应当组织听证。征地过程要严格实行“两公告一登记”制度，保障群众的知情权，接受群众的监督。不得先用地再实施征地。

六、严格村镇建设用地管理

(一)加强农村宅基地管理。各县、市、区政府要组织乡(镇)政府以村为单位，对本辖区宅基地使用状况(包括超占面积情况、一户多宅情况、转让出租情况)进行全面调查，建立健全农村村民宅基地专项台帐和档案。农村村民宅基地只能用于本集体经济组织的村民，实行一户一宅制度，宅基地面积不得超过规定的标准。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不予批准。禁止城镇居民到农村购置宅基地，禁止农村村(居)民私自买卖宅基地，对非法买卖农村宅基地及宅基地上房屋的，有关部门不予办理房产、土地、规划、户籍等手续。非法建设、买卖的房屋在拆迁时一律不予补偿安置。市政府近期将对滁州市城市规划区范围内的违法建设进行集中整治。各县、市、区政府也要组织城市管理行政执法(市容)、规划、国土、建设、公安、监察等部门对违反土地、规划等法律法规的违法建设行为进行集中整治。

(二)稳步推进老村庄和“城中村”改造。各县、市、区每年要认真抓好2．3个老村庄改造试点工作，对零散的老村庄实行统一规划，结合土地复垦实施“拆小村变大村”。市政府对退宅复耕的给予适当补助，补助资金从土地开垦和土地有偿使用费中列支。琅琊区、南谯区要稳步推进“城中村”改造，每年抓好1—2个改造项目试点，可由村(居)民委员会组织统一拆迁，按照“统一规划、成片改造、有，机整合、配套建设”的方针，通过政府引导、政策扶持、市场运作的方式，将其改造和建设成为设施齐全、功能完备的居民小区。

七、加强基础工作，全面落实土地管理的各项措施

(一)广泛开展学习教育活动。根据《决定》“要深入持久开展土地法律法规的学习教育活动”和省政府“20*年9月底前，在全省范围内集中开展领导干部土地法制学习教育活动”的要求，各级政府及有关部门的领导干部要站在贯彻落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的高度，进一步提高对开展土地法律法规学习教育活动的认识，切实加强领导，加大宣传力度，认真制定学习教育活动方案，广泛开展形式多样的学习教育活动。学习的主要内容为：土地管理法律法规，《决定》及相关配套管理制度、《刑法》|中有关土地犯罪的规定、最高人民法院和最高人民检察院的有关土地刑事案件司法解释和立案标准的规定、《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》等。要通过学习教育活动，进一步增强备级领导干部依法管理、依法用地的意识，提高依法行政的能力和水平。

(二)强化土地执法监察。要加强执法监察动态巡查和工作，及时发现和制止违反土地管理法律法规的行为。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，对违反土地利用总体规划、非法批地、非法占地、非法转让倒卖土地、擅自改变土地用途、破坏浪费土地资源等违法行为，要按照“既查事，又查人”的原则，予以严肃查处；情节严重涉嫌犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任。对违法用地确需补办手续的，必须按照《土地管理法》的规定，先进行处罚，并附具对违法案件和有关责任入的处理意见及落实情况，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。