乡镇集体经济发展计划范文

导语：如何才能写好一篇乡镇集体经济发展计划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

优化投资发展环境，现已成为全市上下落实科学发展观，转变工作职能，促进经济社会又好又快发展的重要任务和基础工作。对我们渭城区正阳镇来说，优化投资与发展环境更是一项具有极端重要性和强烈现实性的任务。

优化投资与发展环境，是正阳在新起点上实现“大发展”的重要保证。20__年以来，我镇招商引资工作取得了突飞猛进的显著成绩。但从总的方面来看，我镇经济发展不足、经济总量偏小、经济水平欠发达的基本镇情尚未根本改变，必须在进一步优化投资与发展环境上有强烈的紧迫感，努力形成投资与发展环境的新优势，才能争取各种生产要素资源加速向我镇集聚，从而促进加快发展。事实证明，多晶硅、大唐电厂技改等重特大项目年内相继投产，单晶硅等大项目将相继开工一方面表明了正阳在投资与发展环境方面具有的明显优势，另一方面也对进一步优化投资与发展环境提出了新的挑战。

优化投资与发展环境，是正阳在新形势下实现“大开放”的根本要求。发展的空间取决于开放的程度，发展的速度取决于开放的进度，发展的水平取决于开放的深度。要形成全方位、多层次、宽领域、内外融通的大开放格局，就必须进一步优化投资与发展环境，强化开放意识、竞争意识和机遇意识，充分发挥正阳毗邻西安的区位优势、泾渭新区全面启动的基础设施建设优势，机场高速、北环线以及即将启动的连接西安、泾阳的正阳大桥、正阳大道建设等交通优势，全力优化正阳的各类软环境优势，努力形成正阳在渭城区，乃至咸阳市对外开放的比较优势。

优化投资与发展环境，是正阳在新趋势下实现“大承接”的关键所在。随着西咸一体化的深入推进，市委、市政府提出将渭城建成未来大西安的“新浦东”，把渭河打造成西安•咸阳“城中河”，全力打造支撑泾渭新区开发、融观光休闲于一体的绿色生态平台的大手笔，作为西咸一体化渭城的桥头堡，在新一轮产业大转移中，能否成为吸引西安，乃至省内外生产要素集聚和产业转移的承接“热地”，营造优良的投资与发展环境是关键。只有努力优化投资与发展环境，降低产业转移成本，提高产业转移效率，为承接产业转移创造有利条件，才能让优秀外来企业“无障碍进入，无障碍发展”。

优化投资与发展环境，是正阳在新阶段上实现思想“大解放”的战略举措。在不同的阶段，投资者对投资与发展环境的要求是不断变化、不断提升的。从最早对改善交通、能源、通讯等硬环境的要求，到提供低成本的土地、劳动力和优惠政策的要求，再到转变政府职能、提高政府工作效率和提升产业、资金和服务的协调配套能力的要求。现在，已经进入到要求经济、政治、文化、科教、人才、金融及城镇化水平、人居环境等系统优化、整体提升的新阶段。当前优化我镇的投资与发展环境，一方面要对确定的重点项目，按照开工项目抓进度，续建项目抓投产的要求，严格落实“五个一”工作机制，夯实包抓责任，全程跟踪服务，确保项目建设顺利进行。并持续不断地开展环境综合整治，严查“三乱”行为，坚决打击破坏投资环境的人和事；另一方面必须跟上投资者对发展环境的新要求，实现思想的大解放、大突破、大跨越。

篇2

城乡二元经济结构“破”在眉睫

城乡分治的“二元社会”管理制度表现在：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件下，以街道办事处为代表的城市政权组织负责管理和服务非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务农业户籍的村民。在城乡各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人甲的社会管理和公共服务职能。随着城市化的推进，一方面城乡结合部内有些建制镇政府其实已经具有了城市政府的地位与作用，但还充当着农村管理者的角色；另一方面，一些城市开发区政府本来就是由过去的乡或镇政府直接转变而来，其自身的职能和作用还局限于农村管理政府的角色。

在街道与乡镇并存的行政体制下，国家财政与集体经济并存。在市政建设上表现为，同一片区域中，一方面部分市政建设纳入城市统一的市政建设规划中，有国家财政支持，管理有序，基础设施(路、水、电、暖)比较完善；另一方面农村部分基本不存在“市政建设”，只有农村的基础设施建设，全部靠村组织自筹资金解决，基础设施相对贫乏，市政建设落后。在经济活动上表现为，一方面街道办事处的资金归属财政分配，另一方面农村集体经济相对独立，自成一体。经济来源和分配的不一致导致同一片区域从面貌外观到人员归属的巨大差别，交错复杂导致各种问题。这也是造成“城中村”及“村中城”现象的主要原因。

改革开放以来，我国城市发展取得前所未有的成果，城市化进程加快，城市基础设施建设明显改善，城市经济发展取得显著成就，对促进国民经济发展起到了极其重要的推动作用。根据国家权威部门统计，截至2007年，我国城市化率平均值已经达到44.9％，处于城市发展最快时期。但农村经济发展则相对滞后，农业基础比较薄弱，农民增收困难，城乡发展失衡等问题突出，以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的城乡二元经济结构特征明显，不仅阻碍了现代化经济一体化和产业结构的多元化发展，也成为了划分城乡阶层和不同利益群体身份对立的横亘。统筹城乡发展，突破城乡二元经济结构及城乡体制创新。已经成为中国今后拉动内需增长、调整经济结构、缩小贫富差距的核心问题。

对此，2009年中央经济工作会议已给出明确方向，“推进城镇化和促进城乡经济社会发展一体化为重点，改善城乡结构。促进大中小城市和小城镇协调发展，有重点地培育一批综合承载能力强、辐射作用大的城市群，使其成为拉动内需的重要增长极”，成为2009年经济工作重点。

城市扩张寻求新的发展模式

毋庸置疑，城市化进程让长期以来束缚中国经济发展走向一体化的城乡二元经济结构走向解冻。促进大量农村剩余劳动力和资源向城市转移，使农村人口市民化，将农村务工者输送到城市当中的二、三产业当中，不仅可以有效提高劳动资源配置效率和劳动生产率，同时为拉动内需增长提供持续动力，形成相互助推的平衡发展模式。

但城市化进程加快的同时，也带来了很多城市发展问题。目前我国农村人口比例较大，占总人口的56％，对于如此庞大的农村转移来的剩余劳动力，在现有的大中型城市并不能完全被吸纳。于是，城市化进程发展带来的后果，一方面使得大量农民涌向城市务工，属于城市中庞大的低收入人群，往往不能参与分享城市化进程成果，被看作是城市的“边缘阶层”，但他们却是城市中庞大的流动居住群体，长期以来甚至一部分临时流动人口还转化为了常住流动人口，带来了许多问题，例如城市交通拥挤、流动人口庞大、城市“夹心层”人口住房问题、城市产业布局失衡等各种类型、不同程度的问题。另一方面，由于外来人口的增加，使得原有的城市核心承载功能降低，很多人甚至很多原有的城市居民，为减轻压力、提升居住品质有了主动郊区化的置业理念，甚至有人在乡村置业、生活，出现了“逆城市化”的现象。

面临一系列日益凸显的城市问题，一些大中城市开始开辟城市新区、城市新城等。例如，上世纪90年代的广州洛溪板块，是中国最早呈现的郊区小镇形态，其初始功能为缓解广州中心区居住压力、改善原有居民生活环境及优化相关资源配置等问题，后来扩大为“华南板块”，并于2007年正式升级为番禺新城。与此同时，北京、上海等地也纷纷涌现出不同模式的城市新区，如望京新城、浦东新区等。从城市发展规划的角度理解，城市发展正逐渐走向“中心城区+卫星新城”发展模式。现今，此种新型城市扩张发展模式已经在全国很多地区得到发展、推广并升级。例如：天津滨海团泊新城投资有限公司正在运作的天津团泊新城项目，作为天津距离中心城市最近的新城，在规划中更进一步强调自身开发的节奏和脉络：以创意产业为主线、以体育产业为先导，发展旅游产业、文化产业、现代设施农业，最终将发展成为生态体育新城，并承接天津市举办2013年东亚运动会足球、网球、冰上、水上项目等比赛场馆的需求，同时弥补了天津市网球、冰上场馆的缺失。由此可见，建设体现地域文化特色和时代特征的生态宜居新城，不仅可以满足不同收入、不同人群的需求，同时也将为社会提供充足的就业岗位。

按照思源置地对新型城市扩张发展模式研究的结果，从人口密度的维度划分，暂且可划分为“城市五级”。城市一级，即城市核心区，将作为居住聚集区，承载工作、休闲、娱乐、教育等功能，人口密度最高一般在20-30人/亩；城市三级，即郊区小镇一般大多分布在中心区10-15公里的范围内，居住构成多依赖于原著居民和少量外来移民，人口密度通常保持在8-10人/亩；社会主义新农村则是在自然村落基础上，辐射少量区域边缘居民，人口密度通常比自然村落的3―5人/亩略高，通常为2―3人/亩。

村镇建设须解决四大难题

在城市化促进乡镇发展的同时，旧村改造、新村建设也尤为重要。按投资方式划分，有以下三种做法：一是村集体和房地产开发商合作开发；二是村集体自主开发；三是村集体和村民共同投资开发。如按改造方式划分，又有两种：一是就地边拆边建；二是异地先建后拆。再按结合方式划分，主要有三种：一是与卫星城建设相结合；二是与小城镇建设相结合；三是与中心村建设相结合。

目前的乡镇主要以村集体自主开或村集体与村民共同开发，其中出现的问题主要有四个方面：

第一：项目启动缓慢。项目启动缓慢的主要原因又有三个方面，一是村集体资金缺口过大，无法开展旧村改造新村建设；二是当前政策支撑不足；三是项目的审批过程太长。

第二：规划指导不力。改造后没有腾退出土地、新村建设中没有充分考虑公共设施和基础设施。

第三：农民对上楼有不安定感。

第四：特殊区域的绿化隔离带的特殊政策带来的一系列问题等，如商品房开发过度、规避缴纳土地出让金、制造协议出让土地机会等等。

理解和处理好这些问题，将为城乡土地管理提供有利的环境。

从世界范围讲，冠以“新农村建设”的国家农村发展计划不少。韩国在20世纪70年代开始推行新农村建设，不过那是一个军政权在很大程度上为战争服务而组织的改革。30多年来，这种以钢筋水泥建设农村的时代已经成为过去，而全人类都进入了可持续发展的新轨道。农村建设代之以绿色为主调，以提高生活质量为核心，在不割断历史的前提下，以“至下而上实行民主参与”的方式来进行，凸现城乡差异化。现在，欧盟正在大规模地建设其农村。现在的欧盟包括25个国家，人口为4.568亿，地域面积为390万平方里，人口和地域面积均约为我国的三分之一。今天，欧盟50％左右的人口居住在占地域面积90％的农村地区。

今后10年有3亿农民迁入城市

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一问题的提出

随着村民自治制度的实行和村民委员会的成立，农村基层社区公共权力结构发生了巨大的变化，这对新型的农村社会秩序和社会治理模式的形成起到了巨大的作用。特别是村民委员会这一新型农村社区组织的出现使得传统的农村社会组织形式发生巨大的转变，促使农村社会结构发生了巨大的变迁，农村社会的这种结构性变迁也正是我国社会转型发展的一个重要方面。

从问题的角度来研究新制度对于村民自治研究或许更具有现实意义。在当前村民自治制度实行过程中的一个十分重要的问题就是，作为村民自治组织的村民委员会在实际运作中的职能偏离，即其实际行为对于其职能实施本旨的偏离问题。这种偏离有多方面的表现，比如：并非行政机构的村民委员会过多执行行政任务，社区公益职能实施不力；村委会越权代行集体经济组织的职能；村委会及村干部僭越村民会议的决策权，变村民自治为村委会自治或村干部自治；对国家政策法规歪曲执行等。村委会职能实施中的这种偏离不仅对村民自治的制度化发展带来不良影响，也对农村社会生产和生活造成一定的现实危害，有必要研究这一现象产生的结构性原因，从而通过对这种现象的分析发现村民自治制度实行中的某些结构瓶颈，并基于此探讨村民自治的配套制度和其他相关改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治问题已经引起了包括社会学、政治学、法学、经济学等在内的诸多社会科学研究者的重视，对于村委会运行中出现的问题现有研究主要有两种思路：“国家与社会”视角和“村干部角色”视角。

“国家与社会”视角的研究仅仅用国家与社会二分的框架来解释村委会与村党支部的行为差异或村委会与乡镇政府的冲突是不够的，至少是失之简单的，忽视了现实中各方之间关系的复杂性，因此不足以解释村委会行为中存在的问题。比如：村委会的行为并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委会的职能中并不完全排斥政府的行政任务，那么它在多大程度上具有相对于乡镇的独立性？村委会在完成各项组织目标时存在着很大的选择性，那么它在实践中的行动依据是什么？在大多数时候和大多数地方村委会与村党支部并未表现出立场上的对立和利益上的分离，村委会与乡镇政府的关系更多地也表现出一种若即若离的态势而不是截然的分立，那么村委会与二者的关系在多大程度上可以用其权力合法性来源来解释？

另一些从微观角度进行的研究弥补了以上宏观视角研究的不足，这其中最有代表性的是从村干部或农村社区精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱监护人”的概念概括市场化改革后的村干部的角色，认为村干部在主观上也无暇做好村民的监护人，他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民一样。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益[1]。从村干部角色角度进行的研究弥补了国家与社会二分法的不足，用更加具体生动的解释框架分析了村干部的行为，但是，这些研究忽视了村委会作为一个组织的存在，只关注村干部的行为。村委会作为一个正式组织具有独立的行动能力和独立的组织目标、组织原则。为了获得更加准确的认识，应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？本文正是从回答这些问题入手，将村委会看成一个独立的行动者来分析村委会的行动逻辑，以期展现出村干部的个人行动与村委会的集体行动之间的关系，从而对村委会的职能偏离现象提出一个探索性的解释框架。

二村委会职能实施中的偏离

在村委会实际工作中，制度规定的职能并不一定能够得到贯彻执行。欧博文（O’Brien）在研究村委会组织法时谈到了许多中央的政策得不到充分实施的情况，其他一些政策在实施过程中也常常被扭曲了或只得到部分的实施[2]。这其中最为普遍的一种现象是村委会职能实施的偏离，这种偏离并不是对制度规定的公然违抗和反对，而是对其策略性执行。在表面看来，各项职能都得到了实施，但实施的实际效果却是职能内容未能有效贯彻，职能实施的目标未能实现，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委会的法律性质为其规定了一组特有的权利和义务，这些权利和义务构成了村委会职能的核心。村委会职能实施中的偏离主要是其作为基层群众性自治组织的权利和义务在履行中的偏离。

2.1村委会的权利偏离

就村委会的权利行使来看，其偏离表现在两个方面：一是权利的缺失，即制度规定的权利在职能实施中被侵犯而得不到行使；二是权利的僭越，即在职能实施中超出制度规定范围行使权利。以下分别从这两个方面来看村委会职能实施中权利的偏离。

2.1.1权利的缺失

村委会在实际工作中经常会遇到的问题是其自治权利受到来自乡镇政府的侵犯,使其权利发生缺失。一些乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，这特别突出地表现在乡镇政府对村委会事务权、财务权、人事权等属于村委会的自利的非法干预上：

第一，事务权。主要表现为两点：一是乡镇政府不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，用行政命令代替村民会议（或村民代表会议）决定属于村庄自身的事务，如乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，本该由村民会议决定，但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的。二是乡镇政府干涉农民生产经营自，即以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书甚或通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什么以及达到什么样的指标要求。例如，时常见诸媒体的“逼农致富”事件就反映出乡镇政府干涉村民和村集体的经济自，在一些地方，甚至因此造成干群严重冲突，乃至酿成人员伤亡事件。乡镇对村委会的控制在方式上还表现为，乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。

第二，财务权。乡镇政府越权干涉村级财务管理。支配村委会的最好办法，莫过于控制村级公共财政。目前在许多地方实行的“村财乡管”或“村帐乡理”办法就是颇受争议的现象。一些地方的乡镇政府以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，实行“村财乡管”或“村账乡理”干涉乃至控制村级财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。从各地的情况来看，乡镇经常通过以下几种方式对村级财务进行监督和控制：一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。

第三，人事权。乡镇政府越权干涉村级人事安排。为了达到支配或控制村委会的目的，一些地方乡镇政府在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民选举，想方设法使自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定村民选举的结果，甚至取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。从笔者实地调研的两个村的情况来看，在村委会选举中也都存在着乡镇政府的影响和作用。除了影响和控制村委会选举之外，乡镇政府干涉村委会人事权的另一个做法是对于自己不满意的民选‘村官’直接非法罢免。

2.1.2权利的僭越

村委会权利行使中的偏离还表现为权利的僭越，即村委会在职能实施中超出制度规定范围行使权利，也就是越权行事，其中主要是僭越村民会议（或村民代表会议）的权利以及僭越集体经济组织的权利。

1.村委会僭越村民会议（或村民代表会议）的权利。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这就是说，村民会议是村民实行自治的权利机构，村委会是村民实行自治的执行机构和工作机构。二者的关系首先体现在：一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。对于涉及全体村民利益的事项，村委会必须提请村民会议讨论决定[3]。关于需由村民会议讨论决定的具体事项，村组法也做了规定。另外，村组法第二十一条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”由此可见，村民代表会议是特殊情况下村民会议的补充形式，其行使的权利来自村民会议的授权。所以，总地来说，关系村民利益的重要事项的决策权利在村民会议，至少应该在由村民会议授权的村民代表会议，而不在村民委员会。

但是，在实际工作中，村委会时常僭越村民会议的决策权，形成虚置村民会议的局面，

这种现象被一些学者称为“村委会自治”[4]，有的实际上就是少数村干部的自治，其实质是侵犯了村民的自治权利。

2.村委会僭越集体经济组织的权利

依照制度规定，村委会具有一定的经济职能，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会并不具有直接参与和从事经济活动的权利，村级组织中集体经济组织依法享有这种权利，而村委会依法应当尊重集体经济组织独立进行经济活动的自，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条对此有明确规定。但在当前的村民自治实践中，村委会常常僭越集体经济组织的经营权，直接参与和从事经济活动。

在农村改革前，既是基层政权组织又是基层经济组织，成为“政社合一”的组织，而体制下的生产大队也同时具有政治组织和经济组织双重身份，因而是农村经济活动的直接参与者。与此不同，农村改革后“政社合一”的体制被打破，乡镇政府只作为基层政权组织，而村委会也只是农村社区组织，并不具有直接从事经济活动的资格，农村的基本经济主体是集体经济组织、农户、农民个人以及其他经济实体。但有一点是村委会与生产大队的相同之处，即掌握村庄公共资源的控制权。与生产大队相比，虽然由于农户自利的增加，村委会所控制的资源范围有所缩小，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会仍然有管理村庄公共资源的合法身份，从而对这些资源享有实际控制权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。在改革后经济市场化的背景下，村委会的这种村庄公共资源控制权为其直接参与市场活动提供了便利，而社会主体的逐利化倾向又使得村委会及其干部具有了从事牟利活动的冲动，两方面情况结合的后果是村委会自觉地作为直接参与者加入到市场活动中。虽然，在基层组织体系中几乎各村都有集体经济组织经济合作社，但人事上几乎都与村委会和村党支部高度重合，并没有引起“利益涉嫌”的担忧。这种组织结构的后果是实际工作中集体经济组织被虚置，经济活动由村两委越俎代庖。村经济合作社实际上没有独立的机构和活动，需要由经济合作社从事的活动均由村两委相关人员直接从事。村委会的这种行为实际上是得到上下各方认同的。对于上级而言，只要地方经济能得到发展，村委会的经济活动主体资格问题并不重要，实际上像韩村河、华西村、等所谓“超级村庄”那种将村庄社区组织当作经济组织运做的模式已经被作为先进典型。对于村民而言，只要经济活动能够给自己带来更多的福利，也不会追究村委会的行为是否越权，只有当经营受挫，公共资源缩水，自己利益受损时才会表示不满。在这种情况下，村委会运用村庄公共资源进行经营的经济活动是受到鼓励的。

村委会直接从事经济活动的行为虽然出于自我生存与发展的冲动，但实际上却极大地损害了其职能的有效实施。村委会直接从事经济活动可以说是一柄双刃剑，“一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）”[5]。

第一个方面的后果只有经济活动不断成功才会实现，但经济活动是具有极大风险的，一旦失败，不但这种经济上的好处不能实现，还会带来经济上和政治上的双重不利后果，即村庄公共资源受到损失和村委会作为社区公共权威的正当性受到质疑。因为，村委会从事经济活动时与其他经济行动者的身份有所不同，村委会作为社区公共权威的代表，可以无偿或象征性地有偿使用村庄公共资源，比如土地、资金，而这些都不是村委会运用市场信誉和偿还能力获得的，而是凭借其特殊身份获得的。这种情况下村委会的经济活动的责任转嫁给了村民大众，使得公共资源容易损失，而一旦公共资源受到损失，村委会作为社区公共权威的正当性将受到村民的质疑。第二个方面的后果总是存在的，即使村委会的经营活动很成功，而且越是这样，这种与其他经济行动者的冲突越深。这还是因为村委会与一般经济行动者所不同的身份造成的。由于其公共权威身份使得其可以无偿或象征性有偿使用公共资源，可以在政策支持、信息获取、社会关系等方面享有比其他经济行动者更有利的条件，从而在经济竞争中造成了不平等的竞争关系。并且，作为公共权威的身份与作为市场竞争者的身份是内在矛盾的，前者的性质是非赢利的，而后者则是最大限度地牟利。基于这样的原因，村委会直接从事经济活动将会有损其公共性。现实中，这种损害的一个重要表现便是村庄公共职位的功利化，这种功利化一方面是村级治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村级治理的公司化倾向在经济发达的村庄表现得由为突出，这时往往村支书或村主任出任村集体最大经济实体的法人代表，而村庄公共事务也成为了企业内部的行政事务，其管理方式也相应地成为了企业管理的方式。村干部的逐利化主要表现为，干部职位的吸引力不在其升迁机会或地位声望，而在于利用公共职位获得经济利益的便利。很多地方，特别是村集体经济资源较丰富的村，村干部竞选者所看中的正是干部职位可以控制村庄公共资源，从而可以为自己和家人谋取更多的物质利益。

2.2村委会的义务偏离

村委会职能一方面通过其各项权利体现出来，另一方面通过其作为村民公共利益人的义务体现出来。村委会的义务，用徐勇教授的分法大致包括村务和政务两部分。村务涉及本村村民利益的村庄公共事务；政务是上级政府下派给乡镇政府的任务延伸到村一级的事务[6]。从村委会的性质来看，作为农村基层群众性自治组织，村委会的义务应该首先体现自治性，因此其主要义务应该是与村民公共利益紧密相关的村务。这一点已经体现在相关法律规定中，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会的主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等属于村务范畴的事务，而对于乡镇政府的政务，村委会的义务只是协助开展工作。但是，从村民自治实践情况来看，村委会日常工作任务在很大程度上偏离了其自治性，其作为自治组织所应履行的义务没有得到有效履行。这种情况表现在相反相承的两个方面，一个方面是村委会过度代行政务，另一个方面是村委会对村务的忽略。

2.2.1村委会过度代行政务

实行村民自治后，在很多地方，乡镇政府仍然将村委会当作自己的“腿”，村委会更像是乡镇政府的下派机构而不是群众性自治组织，日常的主要任务成了完成乡镇政府下派的政务，用老百姓总结的话来说是“催粮派款，刮宫引产”；相反，本来属于其主要任务的村务却被忽略了，甚至在很大程度上被荒废了[7]。有的研究者将这种现象总结为村委会的“附属行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委会实际工作中过度代行政务的问题。

对于乡镇政府下派的任务，村干部也很为难，一方面不能违背上面的意思，另一方面过多的任务也成了村干部的负担，特别是一些完成起来有困难的任务，而往往越是困难的任务乡镇越是需要村级组织的协助，因此对村干部的压力越大。这种情况下，乡镇为了增加对村干部的控制，使他们更加积极地完成乡镇下达的任务以及更自觉地按照乡镇的意志办事，乡镇政府往往通过控制村委会的财务权并将村干部的报酬与其完成任务情况挂钩的办法。由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了[9]。

2.2.2村委会对村务的忽略

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会的核心任务应该是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，以及向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议等与本村村民利益密切相关的事务。但是，村委会的日常工作主要是完成乡镇下派的各项任务，过度代行政务，其结果便是，在另一个方面，村委会对于本该是其工作重心的村务的忽略甚至是荒废。这主要表现在以下两个问题：村庄公益事业办理不力；对村民利益表达缺乏关心。以下分别对这两个问题加以说明。

1关于村庄公益事业

关于村庄公益事业的问题，目前的研究多是从经济的视角考虑问题，其基本思路是将村庄公益的困境归于经济上的匮乏，从而在这个基础上认为，只要有了资金充分投入，万事大吉。但是问题的另一个方面是为什么拥有大量投入的“形象工程”并没有给村庄带来公益？为什么（相对于从前）经济发展了，村民富裕了，而集体的公益事业却荒废了？这就及到涉另一个“钱”以外的与钱多钱少同样重要甚至某些时候更为重要的问题，即村庄公共组织对公益事业的关心程度以及对现有公益资源的动员能力的问题。这显然已经不是一个经济问题而是政治社会问题。从这一视角来看村庄公益事业的问题不难看出这样两类现象：一是村干部对于村庄公益事业缺乏应有的关心，二是村委会对于现有的村庄公益资源缺乏足够的动员能力。这两个问题实际上是联系在一起的，并且很多时候是互为因果的。由于村干部对于村庄公益事业缺乏关心，必然导致其在村民中的威信的损失，削弱村民对于村干部和村委会的信任，这又必然会削弱村委会对于村庄资源的动员能力；另一方面，由于村委会缺乏对村庄资源的动员能力，对于村干部而言，公益事业成为一项十分费力的工作，在当前村干部任务繁重（主要是乡镇下派的任务）的情况下，这又会降低村干部对于村庄公益事业的热情。

这种情况下，没有外来的压力或帮助，村委会很难自觉地提供公益事业供给，所谓的外来压力主要是乡镇下达的关于公益事业达标的任务，而外来帮助包括政府部门或村庄以外的其他组织提供的资金、技术、规划、管理等方面的扶持。因此，可以看到的现象是目前很多地方的村庄公益事业是靠外力启动的，村庄内部的资源动员能力并未得到增强，村干部也并未培养起承担公益事业组织任务的自觉，而一旦外力撤除，村庄公益事业又将面临困境。在这种外力启动的村庄公益事业中，村委会并没有成功扮演其应有的角色，也没有通过组织公益事业提高其资源动员能力和组织公益事业的热情，村民与村干部的信任关系也没能通过这样的机会得到增强。很多学者也对这种“输血式”的村庄公益供给方法和“外援式”发展模式的弊端给予重视[10]，并认为这是造成目前农村公益事业建设中效果差和形象工程多的重要原因。

2关于村民利益表达

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会有义务调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议。村委会是村民公共利益的代表，村民的利益要求理应通过村委会得到表达和实现，是否为村民利益着想，能否为村民利益说话、出力也是村干部是否得到村民认可的主要标准。然而，在村民自治实践中，村委会对村民利益缺乏关心的现象仍然很多，被设计为村民自治组织的村委会并没有起到维护村民权益的作用，有的时候，它的现实作用甚至与其制度设计构想相反。当然，在本村与其他村发生山岭、土地所有权以及其他资源利用和分配等方面的摩擦与冲突的时候，村委会一般还是会与村民同心协力地一起维护本村的利益，但一旦国家的利益与村民的利益发生矛盾，如遇到县、乡乱摊派、乱收费、乱罚款、乱征地等情况，村委会往往站在国家、政府一边，反过来压制村民的不满，劝说甚或帮助政府强制他们服从，而对于村民的利益诉求村委会并不十分关心。当然，有的时候、有的地方的村委会也会为村民说几句好话，争取一点利益，个别村委会甚至会做得更好。

三对村委会职能偏离现象的解释

3.1村干部的行动与村委会职能的实施

要对村委会职能实施中的偏离现象做出解释首先有必要考察村委会职能得以实施的基本过程，即村委会作为一个组织的集体行动是如何产生的。应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？

3.1.1村委会“法人行动”的实现

本文解释村委会的行动的研究策略是将村委会看成一个独立的行动主体，并通过考察村干部个人行动与村委会集体行动之间的关系找出村委会集体行动的产生机制。对于这样的研究策略，科尔曼的“法人行动理论”是一个十分合适的理论工具，这一理论正是关于个体行动与由这些个体组成的集体的行动之间关系的理论。法人行动理论认为，法人是通过自然人将其权利转让给一个共同的权威机构而形成的，法人行动的目的是为这些自然人获取共同利益，现代法人行动者具有这样一些特征：它由职位所组成；它拥有独立的权利和义务，有自己的利益和资源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并对自己的整体行动负法律责任（科尔曼，1999）。根据法人行动理论，一个基本的法人行动系统是由一个委托人和一个人组成的统一的行动单位，其中作为委托人的行动者追求自身利益时有足够的资源而无适当的能力便要尽力寻找具有相当技术与能力的其他行动者作为人为自己服务并以支付报酬为交换手段。

实行村民自治后的村民委员会正是一个现代法人行动者，村民通过民主选举将一部分权利转让给村委会，村委会的宗旨是为维护和增加全体村民的共同利益。村委会是依法并通过法定程序成立的正式组织，它由村委会主任等一系列职位组成。根据《中华人民共和国村民委员会组成法》，村委会拥有一组独立的权利和义务；作为村民自治组成有自己的利益和资源；在法律上，村委会可替代自然人的功能并对其组织行为负法律责任。实际上，村委会是另一个法人行动系统中的人，这个法人行动系统是村民会议，它由委托人--全体村民，人--村民委员会结合而成，而村委会又作为委托人其权利分配到其一系列职位上，由这些职位的担当者即村干部。

村委会的职能如何能够落实到村干部的行动中呢？这一点是由村干部作为村委会法人行动者人的身份作为法律保证的。这一特殊身份的意义在于作为人的村干部与其委托人之间具有法定的权利和义务关系。实行村民自治后，从法律上看，村委会的权威关系通过村民选举行为自愿授予。实际中，村委会的建立有部分政府行为，如上级政府倡导、指导，甚至提各主要职位的候选人，但毕竟村民有了法律赋予的选举权和罢免权，这样就在村民与村干部建立了一种共同的权威关系。在这种关系中，作为委托人的村民在没有附带任何报酬的情况下转让自己对行动的控制权，期望作为人的村干部给自己带来好处，作为人的村干部的行动目的即是维护和增进村民委托人的共同的利益，这是人的法定义务。基于村民与村干部的共同权威关系，村干部有其作为人的利益、规则与资源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行为而从委托人那得到的报酬；规则包括各种法律、法规中对村干部行为的规范以及存在于文化中的角色期望；而资源既包括作为委托人的村民转让给村干部的那部分权利资源，也包括由此带来的对村庄公共物质资源的控制权和支配权。所有这些要素，包括共同权威关系，人的利益，规则和资源共同构成了作为人的村干部行动的结构性要素，正是这些结构性要素规定了村干部行动的适当性。村干部的这种身份规定其应该通过自己的工作实施村委会的各项职能，并且为其工作提供了必要的资源。

3.1.2村干部个人行动在村委会“法人行动”中的特殊地位

法人行动者是一种无形实体，其行动意志需要通过其人的行动得以实现，为此必须把使用法人资源的权利置于人手中，即将其资源托付给法人职位占有者，集中的资源是法人行动者拥有权力与效率的基础。这样，在法人行动者内部，权力从资源所有者的手中转移并集中到法人资源使用者的手中。在村委会法人行动者内部，为全体村民共有的对村庄公共资源（包括物质资源、人力资源、社会资源）的处置权转移到村委会的各个管理职位中去，并最终由占据这些管理职位的村干部掌握。虽然村干部的这些权利在法律上是受到村民的制约的，但这里所说的能够制约村干部的村民是作为整体的村民或村民大多数，而对于作为个体的村民而言，村干部显然获得了更多的权利，也就是说，在村委会法人行动者中，村干部处于一种相对特殊的地位。

作为人的村干部在村委会法人行动者中的这种特殊地位，使得村干部的个人行动对于村委会“法人行动”的结果起到特殊重要的作用。虽然法人行动属于系统行动，其行动决策是集体意志的体现，应该代表着集体成员的公共利益，但是在村委会法人行动产生的集体决策过程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相对单个村民要大得多。因为，法人行动的决策基础是法人行动者内部交换活动中形成的各种利益[11]。而在法人行动者内部交换活动中，利益格局的形成是与交换各方的谈判实力分不开的，这种谈判实力是由各自占有的资源及其相对价值决定的[12]。在村委会法人行动者内部交换活动中，村干部显然占有了更多的有价值的资源，因此具有相对于普通村民来说更强的谈判实力，所以其利益和意志更容易影响到村委会的集体决策。比如，村干部着村庄公共福利分配的权利以及其他物质资源处置的权利，便有条件以此来交换村民对其的支持与服从，这也正是现实中很多地方农村出现家长式领导的重要原因。即便是村庄公共事务的决策需要集体讨论或征求村民的意见，但由于村干部的公共权威身份使其可以以村庄公共利益代言人的身份出现，从而为其个人意志寻找正当性，并以组织或集体的名义对抗和压制反对者，比较容易使其主张在集体决策中体现。

3.2村委会职能实施中村干部的策略行为

鉴于村干部的个人行动对于村委会职能实施的特殊重要意义，村干部是否能够在其工作中自觉保证村委会职能得到有效实施就显得十分重要。那么，在村委会职能实施过程中村干部个人行动的策略是怎样的？村干部在工作中是完全自觉地执行相关制度规定还是相反？其行动依据是什么？

3.2.1村干部策略行为的基本原则

村干部作为一般理性行动者,其行动的基本原则是最大限度地实现个人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好构成,包括物质的、精神的、社会的需要和偏好，比如其个人和家庭收入的增加，物质条件的改善，其个人以及家人同乡亲们的友好关系，村民的支持与尊敬，该村在与其他村的比较中获得更高的评价和更好的声誉等都属于村干部的利益。但是，这些构成利益的各种需要和偏好在村干部的认知体系中具有一定的排序，排序的依据则是村干部对各种需要和偏好的判断。也就是说，只有被行动者所认识到的利益才会对其行动起作用，被其认为更重要的利益对其行动具有更大的作用。比如，对于一个更看重个人物质利益的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地实现其物质利益；对于一个更看重村民支持与尊敬的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得村民的支持与尊敬；对于一个更看重上级领导认同的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得上级领导的认同。当然，个人对自己利益的认知并不是一成不变的，而是会因具体情景的不同而不同。

村干部的理性行动是为达到一定目的而通过人际交往或社会交换所表现出来的社会性行动，这种行动需要理性的考虑（或计算）对其目的有影响的各种因素，这些因素包括制度、文化、权利、情感等方面。但是判断理性与非理性不能以局外人的标准，而是要行动者的眼光来衡量。村干部的这种理性行动服从规则和资源等结构性要素的制约。但同时，村干部也具有能动作用，这种能动作用一方面表现在具有认知能力和选择能力，可以对其行动情境做出判断并提出适当的行动策略；另一方面表现在行动者可以反思性地监管自己的行为，即可以通过对其行为后果的判断形成新的行动决策。这里所说的后果大概分为奖励和惩罚两种。村干部会根据后果来肯定、否定或是矫正其行动策略，而其判断的依据仍然是其自身利益。比如，如果村干部认为严格执行有关村委会职能实施的制度的行动会受到奖励，就会强化他的这种行动，相反则会对这种行动进行修正；如果村干部认为其违反规定的行为可以为自己带来利益而不会受到惩罚，或是其获得的利益大于付出的代价，就会鼓励他继续违反规定；如果村干部认为对制度变通执行会更有利于自己，则会寻求变通手段。因此，村干部具有采取策略行为的能力。

3.2.2村干部的策略行为与村委会的职能偏离

总地来看，作为理性行动者，村干部在村委会职能实施过程中采取的行动策略主要包括两点：一是从职能实施的内容来看，村委会的职能是被选择性实施；二是从职能实施的方式来看，村委会的职能是被变通性实施。

（一）从内容来看，村委会的职能被选择性实施。

实际上，在目前村委会职能实施中，村干部采取的策略既不是完全不执行相关制度，也不是完全实施各项制度，准确地说，村干部是对村委会职能选择性实施。为什么村干部有时是恪守职责的人，有时却又是藐视规则的投机者？实际上这种现象是村干部的策略行为造成的。其行为依据主要有两点：

第一，村干部对自身利益的判断。就是说对于那些对村干部实现自身利益有帮助的职能内容，村干部具有较高的积极性；相反对于那些对村干部实现自身利益会有阻碍的职能内容，村干部就不会太积极，甚至会千方百计阻碍这些职能的实施。当然，具体是对其利益有利还是有害不是以外人的标准来衡量，而是以村干部自己的判断来衡量。而且这还与彼时彼地的具体情境有关。比如：村干部之所以对乡镇下派的任务不敢怠慢，与乡镇政府掌握着村干部的工资分配权有关。村干部的报酬与其完成乡镇任务的情况相挂钩，完成情况好可以受到额外奖励，完成情况不好则会被扣发部分工资。这种情况在前面第三部分中已经详细说明过。正是通过这种办法，乡镇政府成功地将村干部的物质利益与其工作内容紧密联系起来，因此村干部在村务与政务之间选择时会更加积极地完成政务而忽略村务。这里所举的只是一个事例，类似的利益激励任务还有不少。

第二，村干部对制度强硬程度和明确程度的判断。就是说对于那些具有严格监督机制的制度，以及那些具有明确考核办法的制度，村干部比较容易努力执行；相反，对于那些缺乏严格监督机制的制度，或是那些缺乏明确考核办法的制度，村干部则缺乏执行的积极性。比如，乡镇政府与村干部签订了责任书的内容更容易得到村干部的自觉完成。这种责任书每一条指标都有数字标准。这种明确的指标促进了村干部对上级任务的完成。相反，村干部与村民之间一般都没有类似于这样的责任书，乡镇的责任书一般也不会有村务内容，这也就难怪他们忙于乡镇下派的政务而疏忽村务了。

（二）从方式来看，村委会的职能被变通性实施。

这里所谓变通包括两个方面，一是非对抗，即村干部基本上不会明确反对执行有关村委会职能的制度，相反较为普遍的情况倒是会利用制度作为其行动合法性依据；二是转化，即村干部对于那些他们不愿意执行却又不得不执行的制度往往会运用一定转化技术，使制度在形式上得到实施，实际上却使制度变质。

先说第一个方面，村干部对待各项有关村委会职能的制度的方式往往不会是对抗性的，即便是对那些他们很不愿意执行的制度，他们知道制度具有正当性，如果反对则自己的行动将缺乏合法性，他们知道这样做是愚蠢的。因此，村干部往往利用这些制度作为其行动合法性的理由，特别是以国家法律或政策形式出现的制度。无论其行动在实质上是否符合制度的要求，村干部都会为其行动做出一定的合法性宣称，这样他们便可使自己在道义上处于有利位置。

再说第二个方面，这方面的事例也很多，其实一直以来基层干部对于那些不愿意执行却又不得不执行的上级政策都是采取阳奉阴违的对策。比如，关于农民负担问题，国家制定了严格制度，有明确的指标限制，但基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖过多的收费，或是在上级来检查时做一些临时性的工作蒙骗检查者。再比如，《村民委员会组织法》规定村中与村民利益密切相关的重要事项须召开村民会议决定，但目前普遍的做法是用村民代表会议替代村民会议，而在“村民代表”人数和人选上村干部又可以进行变通，以有利于自己的利益和意志。

村干部这种变通策略的原则仍然是对自身利益的判断，他们总是倾向于使制度执行朝着更有利于自身利益的方向转化。假如对自己有利，他们会把一条有益的中央政策如经济增长，变成为一条危害性的“地方政策”，使浪费性的投资和压榨的加重合法化，还会想方设法在收取合理税收的时候搭便车加收许多不合理的费，并且这些不合理的费往往比合理税收多得多。

3.3村干部行动的“自由”政治空间

从上一节的分析可以看出，村委会职能实施中的偏离是村干部出于自身利益的策略行为的结果。那么，村干部的策略行为是如何成为可能的，也就是说，村干部行动中所面临的环境为其策略行为提供了怎样的“自由”政治空间？这里所说的“自由”政治空间是借用了杨善华的概念[13]，杨善华所说的“自由”政治空间是指村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。在杨善华那里，“自由”政治空间的概念主要是针对认为在1949年以后的中国，国家已经能够完全深入农村社会基层，国家意志可以在农村社会完全贯彻的观点提出的，这一概念表明村干部在面对来自上级的压力时仍然具有一定的回旋余地。本文所说的“自由”政治空间与此稍有不同，这种不同的前提是，实行村民自治后村干部的权力合法性来源改变的情况下村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力，特别是来自村民的压力增加。这种情况下，“自由”政治空间是指村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力时仍然可以按照自己的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。实际上，这里的“自由”政治空间是村委会职能偏离的重要结构性原因，它反映出在村庄政治结构中存在着的问题。联系村干部作为村委会法人行动者人所面临的内外关系来看，问题主要有两个：一是村委会法人行动者内部权威关系的不平衡；二是村委会法人行动者外部控制的不完善。

3.3.1村委会法人行动者内部权威关系的不平衡

平衡的权威关系中，人以实现法人行动者的某一目标为委托人带来某种利益，以此与委托人进行交换，获得职位权利与报酬。但是，由于人掌握对法人资源的控制权，在交换中处于有利地位，因此常常出现过度要价。在村委会法人行动者内部，人的过度要价主要有：挪用公共物品、获得或转让村办企业承包权、垄断对外联系、无限期连任、村民的敬畏和顺从等。在村委会这种共同权威系统中，人获得权利的条件是他必须为社区创造福利，而人得到的报酬往往不是经济报酬（村干部津贴并不多），而是职位赋予的各种非经济权利：诸如连任、信任、权威、上级奖励、外部社会关系等。这些非经济权利有的不能与职位分离，如权威；可以与职位分离的又不能与人本人分离，如荣誉、信任、声望、关系等。因此人普遍存在一种心理：把非经济权利转换成经济权利。优先占有集体企业承包权、挪用公共物品就成了普遍现象。

在村民自治制度设计中，为了防止村干部的权利过大带来的腐败行为，村民有权监督村干部的行为。由于“信息不对称”的存在，村民很难有效监督村干部，这就突显出村务公开制度的重要性。但是，村务公开的实际执行效果并不能令人乐观。很多地方的村务公开仅仅是一种形式，往往是到年终或上级检查前，村干部将财务帐目公布于布告栏中就算村务公开了。这种村务公开操作办法的弊端很明显：一是内容过于简单，仅从公布的数字是看不出问题的。二是公开方式有弊端，村务公开不仅仅是村务公布，应该是村民能够了解到村务决策和执行中的每一个重要的有必要知情的环节而不只是了解最后的结果。因此，村务公开需要村民有更多的参与，村民通过村民会议或村民代表会议参与到决策和村务执行的重要环节中。这又引出第三个弊端，周期过长。村务一年才公开一次，有的地方可能更少，如此长的周期使得很多重要问题已经无从查证，因此有必要制定短周期的定期公开制度与重大村务及时公开相结合的办法。当然，公开的方式仍然需要便于村民参与，比如村民会议或村民代表会议。

村务公开还只是村民对村干部进行民主监督的一个方面，其它方面的监督更是薄弱，这样一来，即便村干部是民主选举产生的，仍然会出现人权利过大的问题。

3.3.2村委会法人行动者外部控制的不完善

对村干部的监督，除了来自村民以外，还来自国家，即党和政府（主要是乡镇）对村干部的监督。虽然实行农村改革后村干部获得了更多的自，国家对村干部的制约相对减弱，但国家仍然可以通过法律手段和政策手段对村干部进行一定监督。但是，这种监督同样遇到信息不对称的难题，国家很难通晓村庄中的事务，很难清楚知道村干部的行为，也正因为上级监督的困难，国家才会积极推行村民自治，期望通过村民的监督制约村干部的行为。因此，对村干部而言，来自国家的外部控制是先天不足的。

不仅如此，乡镇对村干部的控制在目的上也存在问题。就目的而言，乡镇的控制主要是为了使村干部更好的为自己完成任务，而不是杜绝村干部的不当行为，只要这种不当行为不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部门的注意。这种目的性影响到控制方式上，主要是通过与村干部签订责任书的形式加强控制。这里面的弊端是，责任书只能对可以量化的事物进行控制，主要是经济指标，而很多与村民利益密切相关的事物由于无法量化就不在责任书的内容里。并且，责任书使得村干部与国家之间的关系简化为一种经纪关系，即村干部只是替国家提取农村资源的工具，成为国家在农村的经纪人。这种情况下上级只会关心任务完成的结果而对于村干部完成任务的过程不感兴趣，即使在完成任务的过程中存在不当行为，上级一般也会容忍，这种容忍就鼓励了村干部的不当行为。

最后，在当前乡镇干部也普遍实行责任制的背景下，村干部的这种经纪身份使得他们与乡镇干部之间建立起一种微妙的个人关系。当前基层政府财政包干的情况下，乡镇干部普遍有任务在身，而他们要顺利完成任务离不开村干部的帮助。特别是包村干部，与领导签了责任书，他所包的村完成乡镇任务的情况与他本人的收益挂钩，他们与村干部关系好坏会影响到村干部完成任务的积极性，从而影响到包村干部自身利益。因此，对于乡镇干部而言，他首先担心村干部不肯卖力完成任务，至于村干部的其他过失，只要不出大乱子，他就不甚关心。另一方面，对于村干部而言，通过乡镇干部可以获得政府的支持，可以发展与村庄以外的社会关系，从而可以获得更多的资源。这样，村干部与乡镇干部特别是包村干部之间很容易产生一种“人情”关系，双方基于这种“人情”关系交换各自所需而对方拥有的资源。在这种“人情”关系是一种非正式关系，在这种关系下，乡镇干部会把默许村干部在执行制度时的某些无损大局的越轨行为作为巩固和发展这种“人情”关系的必要成本，从而鼓励了村干部偏离制度的行为。最后，这种“人情”关系使得国家对村干部的监督发生异化，并且这种关系会造就跨越乡村两级的利益集团，这种利益集团的形成则会进一步增加国家和村民监督乡村干部的难度。

总地来说，村委会法人行动者内部权威关系的不平衡和外部控制的不完善为村干部的策略行为提供了“自由”政治空间。版权所有

四结论

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2O世纪8O年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。

一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析

根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：

一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：

第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。

第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。

第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。

第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。

二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。

按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。

三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路

通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。

(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间

首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。

其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。

其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。

其四，西部大开发以来，国家对西部贫困地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投入，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投入主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。

(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力

《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：

一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。

二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后无所作为的现象。

三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计戈0，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。

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一、加强领导，认真核实搬迁对象

我县把“造福工程”作为新农村建设的重要内容，为加强我县造福工程建设工作的组织领导，根据《福建省人民政府办公厅关于印发福建加快实施造福工程的若干意见的通知》(闽政办〔2008〕55号)文件精神，成立了由县委常委、分管副县长任组长，县发改局、财政局、林业局、国土局、建设局、计生局、老区扶贫办为成员的顺昌县造福工程工作领导小组，负责指导协调全县造福工程工作。同时要求有搬迁任务的乡镇要总负责，明确安排落实一名副职领导具体抓搬迁工作，搬迁村的第一责任人由村主干和包村干部组成。县扶贫办作为此项工作的具体实施单位，经常深入一线，摸排搬迁人员具体情况，并积极指导各乡镇、村按照计划任务要求，对规划中的搬迁人口、搬迁原址、搬迁地址、补贴发放等内容实行登造册，认真落实搬迁对象，及时协调解决项目实施过程中出现的问题，做到底数清、情况明。

二、落实政策，加大政策扶持力度

我县认真贯彻落实省、市有关“造福工程”优惠政策，积极推动“造福工程”的实施。一是在资金扶持上，市政府按每个人口150元的标准专项安排“造福工程”配套项目资金，待市里检查落实到位后，我县及时拨付到各搬迁户，同时，在县财政十分困难情况下，按每人100元的标准给予配套，共配套9.8万元。二是在措施扶持上，我办充分发挥牵头协调的作用，加强与县林业局、建设局、国土资源局、财政局、发展计划局、计生局等部门协调，落实搬迁优惠政策。县直有关部门以扶贫为己任，密切配合，通力协作，有效地促进了工作的开展。县国土局对列入“造福工程”的搬迁户，其建房用地的征地管理费、耕地地占用费、基础设施配套费、墙体材料专项基金、散装水泥专项资金等费用一律免予征收。对“造福工程”搬迁点急需用地需要办理农转用与土地征收审批手续的，给予优先安排用地指标，并做好用地服务，及时办理搬迁点建设的审批手续。林业局为搬迁户及时办理林地审核手续，并在所在编限单位“十一五”非商品材采伐限额内优先安排用于“造福工程”搬迁建设的自用木材指标。建设局做好新村规划，优化农村住宅设计的协调服务工作，免费提供经济安全适用、富有乡村特色、节地节能节材抗震的住宅设计图集，帮助放样和建设指导工作。

三、严格把关，确保工程建设质量

在确定搬迁人口和地址后，抓紧“造福工程”的实施。县领导及“造福工程”领导小组各部门经常到搬迁点，督促检查工程进度，帮助解决工程进展中的实际问题。在工程实施过程中，我们严格做到“三到位”和“五把关”即领导责任到位、扶持政策到位、补助资金到位;把好搬迁对象审核关、建房用地审批关、新村规划设计关、优惠政策落实关、搬迁进度督促关，认真做到专款专用，使项目实施进展快，质量好，效果显著。我办还积极协调水、电、交通、广电等部门，争取他们支持“造福工程”新村的基础设施建设。同时，认真按照福建省造福工程验收办法和标准，及时组织发改、财政、建设、民政等部门对已建成的造福工程安置点进行验收，确保工程质量。在各级各部门努力下，今年我县“造福工程”搬迁任务已全部落实完成。到10月底214户980人已动工并完成地基建设，其中182户829一层封顶，还有91户374人搬迁新居。到年底春节前力争214户980人全部搬迁户搬迁新居。

四、把握关键，增强实效

县政府对“造福工程”搬迁高度重视，将此项目与新农村建设有机地结合起来，实施造福工程着重巩固温饱、增加收入，减缓灾害损失，搬迁对象就近相对集中安置到公路沿线、中心村周边。通过合理布局和科学的规划，彻底改变了过去农村中的人畜混居，脏、乱、差的现象，改善了村容村貌，使新村面貌焕然一新。满足群众的基本生活、基本教育、基本就医和精神文化生活的需要，解决他们的生活出路问题，为推进城镇人口聚集和工业园区建设创造条件。通过“造福工程”搬迁，农民收入增加了，生活富裕了，思想觉悟和文明程度也提高了，同时，做大了集镇，扩大了消费市场，吸引大批资金和产业，农村市场经济建设进一步得到加强，加快了新农村建设步伐。目前“造福工程”安置点郑坊乡田后新村被定为省级50个造福工程示范村之一，农户搬迁到该区，带动了郑坊乡二、三产业发展，如：天和木业、新宏鑫机电、源昌竹业等产业就在新区附近，搬迁户劳力就地在园区就业，增加了农户的收入，同时也解决了企业劳动力不足的问题，相互补偿、相得益彰。推动了当地竹木加工企业的发展，推动了郑坊乡区域的经济发展，在全县具有很强的示范和带动作用。

通过实施“造福工程”改变居住在生产生活条件恶劣、解决“五通”问题难度大的偏僻落后的自然村农民生活环境，改变了搬迁户原来交通和信息闭塞的状况，拓宽了农户的致富渠道，提高了经济收入，改善了他们的生活质量，进一步加快了我县新农村中心村建设步伐。

五、存在的问题

一是群众需求搬迁的矛盾增大。由于我县地处闽北山区，人员居住分散，气候环境恶劣，生产资料匮乏，经济发展相对滞后，加上自然灾害濒发。相对贫困人数较多。一方面是群众要求搬迁的愿望强烈，而每年搬迁的数量有限，难以满足需求;另一方面是搬迁补助标准低，困难户搬迁压力大。各搬迁点村集体经济薄弱，无法拿出经费投入”造福工程”搬迁补助，而投入新村基础设施建设的经费也是有限，

二是土地调整征用困难。目前村集体所有土地有限，大部分农地都分到了各家各户，“造福工程”新村规划搬迁点受到了限制，统一征用土地难度增大，而且能适合建房的地块大部分都属于基本农田保护区，置换困难，使搬迁选址土地面积受到局限，调整使用难度较大，受当地的丘陵地貌的限制，整片开发的土地难以寻找，制约了整片集中开发的力度。

三是整村搬迁难度大。由于长期居住在边远的山区、分散小自然村落，群众舍不得一亩三分地，念旧故土思想极端严重，观念非常滞后，不愿离开边远山区，加上农户的贫富不均，造成整村搬迁困难增大。

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关键词：政府决策;海域使用问题

1.大连市黄泥川海域使用的现状及问题

大连市黄泥川村是一个涉渔、涉农村，现有人口2600人，海面19.3华里，土地面积共29.3平方公里。改革开放以来，基于当时经济的发展，上级党委政府号召要“大力发展水产养殖业”，并要求海面浮伐养殖“必须逐年有所发展”。根据这一要求，黄泥川村扩大了近海浮伐养殖规模，形成了较为成熟的海面浮伐养殖、加工产业链，解决了一部分劳动力就业问题。至2008年8月份，各浮伐养殖企业依据国家《海域使用法》要求，按期更换海域使用证，依法缴纳海域使用金，属于合法经营，是历史存在。但是，目前由于辖区海面养殖单位海域使用证到期不能续期，黄泥川村正面临着“合法经营与非法经营”的突出矛盾，及政府要集中收回海域使用权的问题。其具体表现：

1.1海域使用管理较为混乱，海域使用证续期难办

之前黄泥川村由旅顺口区管辖，其海域使用权的权利归属于旅顺口区。海域使用证的续期也应由旅顺口区管理。2002年起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第26条规定：除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权外的，原批准用海的人民政府应当批准续期;同时《大连市海域使用申请审批程序暂行规定》第一条规定：大连市海洋与渔业局负责全市海域使用的统一监督管理，并负责直接受理小平岛经三山岛至金石滩毗邻海域的使用申请。县、旅顺口区、金州区人民政府及开发区管委会海洋行政主管部门负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。现黄泥川村归高新园区管辖，如果没有“公益性用海或国家安全需要收回海域使用权”，就应由高新园区管委会批准其续期。但是区政府的相关管理机关认为海域使用证颁发权力不属于其职责范围内。这就使黄泥川的海域使用证得不到续期，使黄泥川的海域使用处于“非法”的境地。

1.2海域使用论证不到位，对村民的利益分析存在缺位现象

当前，大连市政府为了公共利益准备全面收回村民手中的海域使用权。但是《大连市海洋功能区划》第三十条规定：在保证旅游用海的情况下，严格控制海上养殖，逐步取消浮伐养殖。文件中提到要“严格控制”;不是“严格禁止”;要“逐步取消”而不是当前的一刀切。同时，黄泥川的实际情况是在养殖方面年产10万吨，产值15亿，每年贡献村里三至五百万的费用开支，养殖产业为集体经济做出了巨大贡献，如若让这个以渔业为特色的乡镇单位放弃养殖，将会导致大量村民失业。

2.黄泥川海域使用存在问题的原因

海域使用管理方面出现问题不是单方面造成的，而产生这些问题的成因：

2.1多职能部门管理海域，权责不清

海域管理涉及多方面的内容，同时涉及水利、渔业等多个政府职能部门。虽然部门之间管理职能上有分工，但是许多方面或是争权，跨部门管理，或是管理缺位，或是工作有漏洞。让用海单位办理业务找不到相应的管理部门。虽然黄泥川村属区政府管辖，但是海域使用证续期的管理具体归属于哪个部门，职责划分还不明晰。

2.2缺少权威的海洋综合管理部门

综合性的海洋管理机构能够集中权力管理海域的相关问题，避免政出多头，权力分散，各部门相互推诿，这样能够使权力集中为民办事，解决用海利益相关者的问题及矛盾。

2.3海域管理开发目标的片面性

政府为实现“海上大连”的城市定位目标，而大力追求经济的发展，着重发展海域经济，利用海域的优势大力发展旅游业等第三相关产业，造成政府急于收回渔民手中合法取得的海域使用权，对当前渔业要一刀切，而没有考虑当地渔业发展的状况及给失海渔民带来的收入损失，这样片面的开发海域资源容易带来产业、就业方面的失衡。

2.4缺少相关法律、法规的支持

海域管理的相关法律的缺失，具体表现在海域使用权承包给集体、个人后，如何回收的问题，及回收海域使用权后相应的补偿制度的缺失。我国《中华人民共和国海域使用管理法》第30条规定：“因公共利益或者国家安全需要，经原批准用海的人民政府批准，可以收回使用权。”“依照前款规定在海域使用权期满前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”事实上，国家缺乏对回收海域使用权相关的程序、规则。与此同时，国家对于征用土地有明确的补偿标准，而针对因回收海域使用权而对权利人造成损害等方面却缺乏相应的赔偿制度。

3.改善黄泥川海域使用问题的相关对策

为了依法合理使用海洋资源，提高海域资源的循环使用，同时最大程度挖掘海域的潜力，提高海域带来的效益，同时解决黄泥川海域使用中存在的问题必须采取相应的对策：

3.1合理划分功能区，理清部门职能

制定相关的海洋功能区划和开发规划，并且使区划成为政府行为，根据区划编制的规划应纳入各级政府的国民经济和社会发展计划，并以区划和规划为依据，合理开发利用海域，从而提高海域开发利用的综合经济效益。

3.2设立海洋综合管理机构

建立、健全地方政府的海域使用管理体系，形成统一管理、分部门负责的海洋综合管理部门。使其拥有海域管理的集中权力，能统一决策，统一管理，在统筹海洋资源的情况下，使海洋资源的开发与利用得到合理、协调、有序和可持续发展。

3.3从全局出发确立海洋发展目标，合理规划海域资源

政府制定相关法律政策不仅要考虑当地经济发展的大局，同时更要关注法规实施涉及的民众的相关利益。尤其是以渔业为生计的渔民的利益，在相关海域使用权收回的同时他们的基本生活如何保障，这在政策设计之初要考虑进去。同时政府的相关部门在政策制定后，各级部门要认真落实工作责任，履行职责。各地区的政府要考虑当地的渔业发展，关注渔民利益。

3.4出台相应的法律、法规政策

政府要出台相应的法律政策，做好一系列法律法规的建设工作，制定相应的配套制度，要明确收回海域使用权相应的程序、步骤及具体的标准。同时，以渔业为生的渔民在海域使用金的收取方面应给予一定的优惠，并且应该着重关注那些“失海”渔民，给予一定的经济补偿和安置，以保护渔民的合法权益。（作者单位：大连海事大学公共管理与人文学院）

参考文献：

[1]陈莉莉.从海洋综合管理的视角完善海域使用管理[J].中国渔业经济.2009（8）53-56.

[2]叶敏.关于我国海域使用现状和存在的问题、对策、措施与立法 [J].中国政法大学学报.2000 （8）131-132.

[3]蔡悦荫.中国海域有偿使用制度实施现状及建议[J].海洋开发与管理.2012 （11）12-13

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【关键词】 产权 交易成本 财富效应

引言

起源于控制污染和环境保护的外部性问题，庇古提出，应该通过政府的直接控制或者财政激励来引导厂商矫正。但是，科斯提出了一种私人解决方式，那就是只要产权明晰，交易成本较低，经过相关当事人的志愿协商和谈判，就能够导致一种有效率的结果。根据竞争市场理论，我们知道如果产权能够完全的明确，那么空气、土地、水都可以成为市场中进行交易的的商品。如果交易成本很低的条件下，那么拥有者就可以很容易的保证资源被用于最好的用途，从而实现帕累托最优。

在实践中，科斯定理被用于"发展权的交易"。在环境保护方面，用于污染许可证的交易。美国最早出现的土地发展权转移（TDR, Transferrable development rights）是科斯在土地交易市场的一个典型利用。它是将一块土地的非农用开发的权利即土地发展权通过市场转化到另一块土地。这就是说，如果我们对一个地区（比如偏远山区的）的非农业用地开发权，通过市场卖给另一块地（中心城市郊区）。在美国土地发展权交易从1970左右开始实施，这种策略能够达到既保护了农地、自然保护区，又开发了城市的目的。

自2003年成都是把城乡统筹作为施政纲领以来，有关土地发展权转移和交易的实践这个城乡统筹试验区展开。成都市将土地经营权明晰化，并从中抽取出土地发展权，通过建立一个土地发展权交易流转的市场，让农民在一定程度上分享土地增值的财富效应。土地发展权包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。

1. 成都土地发展权流转的制度环境和缘起

1.1土地发展权流转的制度环境

土地发展权流转面临最基本的制度环境是以《中华人民共和国土地管理法》为主干，以国家土地政策为辅助的制度体系。我国政府土地管理是通过对土地利用实现总体规划和年度土地利用计划来实现的。土地规划一般指在土地利用的过程中，为达到一定的目标（推进城市化、保护耕地等），对各类用地的结构和空间布局进行调整或配置的长期规划（规划期限一般为15年）。而土地年度计划是政府根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。土地利用总体规划的原则上讲一个地区在规划期间的实际新增建设占用耕地数量不能超过规划指标，并且也必须符合土地规划的空间布局。同时，每年有个一年度土地计划指标。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。因此，土地规划必须同时拥有规划指标和计划指标，农用地尤其是耕地才能够转化成建设用地。为了保护耕地，维护国家粮食安全，我国对耕地进行了严格的保护。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

1.2成都开展土地发展权流转的缘起

自2003年中央提出科学发展、城乡统筹的新方针，成都市把城乡统筹作为施政纲领。但是到2007年却发现如下事实：2003年起，成都为推动城乡一体化改革，投入“三农”财政资金成倍增加，2003年为10亿元，到2007年已达到117亿，但是城乡居民的收入差距却只由2003年的2.66：1降到2.61：1。当然，这里面有他内在的逻辑理由，那就是生产要素自然向收入报酬高的城市地区流动而带来的收入差距快于财政补贴的速度。一个地区要发展经济必须要通过城市来带动。只要城市化，产业化才能带来经济的快速增长，才能够给政府带来更高的经济激励。也只有城市化之后，一个地区或者国家才有能力和激励来解决农村发展问题。要推动城市化的进程，土地是城市扩张一切的基础。要发展城市必须占用大量现有的耕地面积，这和耕地保护指标和基本农田保护政策相矛盾。

同时，城市化需要征地，征地意味着低价从农民手中获得土地，然后利用市场拍卖高价卖出。这既推进了城市化的发展，又提高了地方财政的收入，但却间接损害了农民的财产权利和收入。所以征地往往带来了因此既要推进城市化又要统筹城乡提高农民收入对地方政府而言是一个两难的境地。

2. 土地发展权流转的基石和财富效应

如何破解上文提出的难题，成都市在现行的土地管理制度下启动变革，即维系和推进城市化不动摇，让农村和农民通过土地发展权的流转和集中，享受城市化带来的资本利得。

2.1流转发展权的基础：权利结构清晰

根据科斯定理第一种表述，产权的界定是市场交易的必要前提。因此要实现土地发展权的流转，必须对农民与农民之间、农民与政府之间，对土地的权利边界进行界定。要明确权利，首先要知道农民拥有什么样的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。那么农民作为个体没有土地所有权，但是拥有经营承包权。因此农民拥有转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权的权利。同时，农民对宅基地拥有用益物权。其次，是将每个农民之间的权利界定清晰。由于，自上个世纪50年代以来，国家和政府已经有半个多世纪没有提供普遍的、联系的产权确认。这就意味着，人口的死亡、生育、出嫁、外出等种种原因带来土地原来明确的权利变得不那么明确。因此，需要政府通过实际的入户动员、实地测量、农村集体评议和公示、法定公示、最后明确产权到每一个农户。

2.2流转土地发展权的效用：财富效应

随着城市化、产业化的集聚和集中，当各种资源都向城市寻求报酬机会时，土地的需求越来越大，同时由于土地的固有特性：供给完全无弹性。那么土地价格飞速的增加就成了必然。以成都市为例，在2003年到2007年，成都市中心城区国有土地拍卖价格从每亩55.47万元上升至276.万元，上升达四倍。这也给，政府尤是地方政府带来了巨大的财富和收入，就成都而言单就2007年的土地纯收益就高达421.5亿元，高于同期预算内的财政收入和财政支出。

如何让农民享受也享受土地增值的财富效应呢？流转土地发展权。如上文所述，同样面积的土地，用于农业和用于建设用地的收益存在着巨大的级差。因此，将农业用地转化为建设用地就有极大的经济激励。但是同时存在着，国家的政策体系约束，那就是前面提到的总体规划指标对建设用地是有控制的；和土地空间布局的约束。因此对政府而言就面临在既定的指标和特定的土地空间布局下面，开发更多的建设用地这样一个题目。题目的破解来源于，这样一个政策空间：增加城镇建设用地与减少农村建设用地挂钩。挂钩就意味做能够将农村的建设用地即宅基地同城市需要的建设用地指标进行置换。因此，将农民进行集中安置就能有很大的宅基地指标同城市建设用地进行置换。这就是土地发展权的流转。通过土地发展权的流转，农民能够分享到的收益除了现金流入，还包括由此带来的新的农村面貌和房产的长期增值。

3. 发挥金融系统作用，降低流转发展权的交易成本，增加农民财富

3.1基于交易成本的土地发展权流转

在最广泛的意义上，交易成本包括那些不可能存在于一个克鲁梭·鲁滨逊（一个人）经济中的所有成本。在联合生产的情况下，不同类型的交易成本通常只是在边际上才能区分开。它们不仅包括那些签约和谈判成本，而且也包括度量和界定产权的成本、用契约约束权力斗争的成本、监督绩效的成本、进行组织活动的成本、耗费租金的等待成本。

所有这些成本通常只有在边际上是可分离的，比如雇佣一位律师，赋予其权利，这有利于帮助谈判签订一个契约；雇佣一位经理来监督绩效有可能帮助组织经营活动。换言之，如果我们能够识别不同条件下的相关边际成本的变化，有关行为解释源自于交易成本约束的结论就具有经验上的可操作性。那么土地发展权就可以在基于交易成本上进行剥离，然后进行交易，实现流转。由上文知道，土地发展权包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。因此，同一块土地可以将其发展权分离剥离出来，然后进行交易。

一个很成功的分离就是地票。地票是将农村宅基地极其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标作为一种土地发展权从土地中剥离出来，用于市场交易。地票运行的全过程分为复垦、验收、交易和使用四个环节，即：按照规划和复垦整理规程，在农民自愿和农村集体同意的前提下，将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村建设用地，进行专业复垦变为耕地；经土地管理部门会同农业部门严格验收后，对复垦产生的耕地质量和数量进行把关，确认腾出的建设用地指标作为地票的来源；地票通过农村土地交易所面向社会公开交易；购得地票的单位在城市规划区内选定待开发的土地，由区县（自治县）人民政府办理征收转用手续并完成补偿安置后，按招拍挂有关规定取得国有建设用地使用权。

3.2让金融体系在推动土地发展权流转发挥应有的作用

金融体系是一个经济体中资金流动的基本框架，它是资金流动的工具（金融资产）、市场参与者（中介机构）和交易方式（市场）等各金融要素构成的综合体。如何让金融系统推动土地发展权流转呢？必要好的办法是将土地发展权股份化。让农民持有对土地发展权的股份，从而真正持久的享有土地增值的财富效应，和实现土地的规模化经营。

3.2.1土地发展权股份化让农民持续享有土地增值的财富效应

在前面提到的农民的宅基地换城市建设指标上农民得到的补偿水平差异很大。在早期政策的补偿水平很低（每亩只有几千元、最高1.6万元），后期政策补偿水平高（每亩在2.5万元到10万元的区间）。可以预见到的，随着时间的推移，补偿的标准会越来越高，并且其增长速度高于正常的同期土地要素的报酬。那么先期被征地的农民或者交换的农民将会受到很大的损失，权利遭受很大的侵害。因此如何平衡和调和跨时期的矛盾成了一个问题。同时，政府对农民和农村的返还比例很低。正如前面论述的，返还比例仅有1%，如何让农民更多的享受权利，而对政府的土地财政收入消极影响不大。

两个难题可以通过将土地发展权股份化来解决。让农民享有对土地增值的财富效应。那就是有政府专门组建一个国有控股的土地征收、拍卖公司。农民根据其被征收的土地和享有一定的股权，到期根据股份分享土地增值的红利。这样既能调和不同时期土地征收补偿差异的矛盾，又能一定程度调和政府和农民的矛盾。农民就享受了财产权带来的 财富和收益。

3.2.2土地发展权股份化，推动土地实行规模化经营

当前成都市场土地市场上各类土地的发展权的交易还处于初级阶段，官方市场目前只限于为土地发展权的流转提供有效的信息平台，更多的土地发展权的交易发生在场外市场。那么场外市场面临的信息不对称和市场交易耦合的要求高，必然带来巨大的交易成本，从而限制了土地发展权的流转。

如果将土地发展权股份化，将土地按地理区位、肥沃程度（用土壤有机质和土壤全氮作为指标）、当前用途、期望用途（用途包括农用地、建设用地、未利用地）、交通便利程度、土地平坦系数进行规范化，然后进行土地发展权交易。那么市场资本会根据土地的特性和利用价值，选择最优的利用方式，并且通过发展权的集中，更容易实现规模化经营，发挥资本的规模效应。同时，农民能够持久的获得土地发展权带来的财富效应。

3.2.3土地发展权股份化，更有利于国家对土地的整体规划和监控

国家的土地规划要实现下面的目标：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。要实现这个目标很重要的一条，就是要有对土地利用的一个非常完善的信息系统。而土地交易市场是通过资本力量的博弈，对土地信息的了解比一般的调查更透明，跟具有可信力。换言之，土地发展权的交易市场，为国家土地规划和监控提供了另外一个信息渠道。同时国家可以通过对土地发展权交易市场的影响来达到对土地规划的宏观调控或者微观调节。

参考文献：

[1] 黄祖辉,王朋.农村土地流转:现状、问题及对策--兼论土地流转对现代农业发展的影响[J]. 浙江大学学报(人文社会科学版). 2008(02).

[2] 光.城市化背景下土地产权的实施和保护[J]. 管理世界. 2007(12).