生态文明体制改革总方案范文

导语：如何才能写好一篇生态文明体制改革总方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

为贯彻落实十、十八届三中全会生态文明建设的战略部署，根据《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》（国发[2013]30号）中“在全国范围内选择具有代表性的100个地区开展生态文明先行示范区建设”的要求，2013年12月，国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局6部委印发了《生态文明先行示范区建设方案（试行）》（发改环资[2013]2420号），启动了第一批生态文明先行示范区建设。

《方案》提出的主要目标是：通过5年左右的努力，先行示范地区基本形成符合主体功能定位的开发格局，资源循环利用体系初步建立，节能减排和碳强度指标下降幅度超过上级政府下达的约束性指标，资源产出率、单位建设用地生产总值、万元工业增加值用水量、农业灌溉水有效利用系数、城镇（乡）生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率等处于全国或本省（市）前列，城镇供水水源地全面达标，森林、草原、湖泊、湿地等面积逐步增加、质量逐步提高，水土流失和沙化、荒漠化、石漠化土地面积明显减少，耕地质量稳步提高，物种得到有效保护，覆盖全社会的生态文化体系基本建立，绿色生活方式普遍推行，最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度得到有效落实，生态文明制度建设取得重大突破，形成可复制、可推广的生态文明建设典型模式。

《方案》提出的主要任务有：科学谋划空间开发格局，调整优化产业结构，着力推动绿色循环低碳发展，节约集约利用资源，加大生态系统和环境保护力度，建立生态文化体系，创新体制机制，加强基础能力建设等。

2014年，国家发展改革委等部委立足于服务地方，在专家论证、修改完善、社会公示等工作基础上，国家发展改革委等6部委于7月联合印发《关于开展生态文明先行示范区建设（第一批）的通知》（发改环资[2014]1667号），在57个地区开展第一批先行示范区建设。生态文明先行示范区建设，侧重于将国家顶层设计与地方实践相结合，将十八届三中全会部署的30多项生态文明制度落实到有关地区开展实践，以制度创新为核心任务、以可复制可推广为基本要求，尊重地方首创精神，在不同发展阶段、资源环境禀赋、主体功能定位的地区，探索生态文明建设的有效模式。

其中，《关于支持福建省加快生态文明先行示范区建设的若干意见》由国务院以国发[2014]12号文件印发实施，《浙江省湖州市生态文明先行示范区建设方案》经国务院原则同意后由国家发展改革委等6部委联合印发，江西省、云南省、贵州省、青海省生态文明先行示范区建设实施方案由6部委联合印发。

在地方省级人民政府推荐的基础上，国家发展改革委等6部委组织专家对有关地区先行示范区建设实施方案进行论证，并经修改完善、社会公示等程序，确定先行示范地区名单及制度创新重点。在建设过程中，国家有关部门加强对先行示范地区的工作支持，重点对制度建设与创新予以必要的指导，凝练有效模式、完善政策机制，加大推广力度，引领带动全国生态文明建设。

推动先行示范地区的主要任务就是按照建设实施方案确定的建设定位、主要目标和总体要求，推进优化国土空间开发格局、调整产业结构、全面促进资源节约、保护自然生态系统和环境、倡导生态文化和绿色生活方式等重点任务落实，实施生态文明建设重点工程，完成生态文明指标体系确定的各项目标;着力开展生态文明制度创新，力争在自然资源资产产权和用途管制、资源环境生态红线管控、体现生态文明建设要求的领导干部政绩考核机制和问责、自然资源资产负债表编制等方面取得重大突破，形成可复制、可推广的生态文明建设有效模式，发挥示范引领作用。

篇2

面对错综复杂的国内外环境，湖北省发展改革系统统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，全省经济社会发展保持了“稳中有进、进中向好”的良好态势，呈现出以下四大亮点。

（一）经济运行总体平稳，逆势进位

主要表现为“四个稳”：一是增速稳

2014年主要指标增速未出现大的波动，全年地区生产总值、固定资产投资、社会消费品零售总额分别增长9.7%、20.4%、12.8%，位于全国第一方阵，在全国的位次比上年均有所前移。生产总值、固定资产投资、地方一般公共预算收入增速居中部首位，“建成支点、走在前列”步伐加快。农业综合生产能力稳步提升，粮食生产实现“十一连增”，油菜、水产品产量继续保持全国第一;工业经济平稳增长，新增规模以上工业企业1200家，工业增加值增长10.8%。二是就业稳。通过加大支持创业、促进企业稳岗、完善就业服务体系等政策支持力度，全年城镇新增就业81.9万人，超额完成年度新增70万人的目标任务。三是物价稳。居民消费价格总水平上涨2.0%左右，涨幅同比回落0.8个百分点，物价保持低位，群众生活“幸福指数”提升。四是保障稳。核准发行企业债券293亿元，创历史新高。社会融资规模达到5843亿元，居中部第2位。金融机构新增贷款3408.8亿元，各项贷款余额增长15.6%;直接融资1533亿元，增长49.7%;涉农贷款和小微企业贷款余额分别增长17%和17.6%，均高于同期贷款余额增速。

（二）发展韧劲增强，结构优化

主要表现为“四个加快”：一是产业结构加快提升。坚持市场和需求导向布局产业，现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业发展迅速，产业向中高端迈进的步伐加快。三次产业结构调整为12.1：48.9：39，服务业增加值占GDP的比重同比提高0.9个百分点。全省高新技术企业总数达到2700家，全年高新技术产业增加值突破4000亿元，同比增长14.8%;占生产总值比重达到16.3%，同比提高1.7个百分点。二是投资结构加快调整。民间投资活力进一步释放，全年增长22.7%，高于投资增速2.3个百分点，占全社会投资的比重接近70%。改建及技术改造投资增长25.1%，快于投资平均增速4.7个百分点，占工业投资比重达到36%。三是消费结构加快升级。大众消费成为主力，汽车消费超越粮油食品成为第一大消费，信息、旅游、健康、文化等新兴消费增长迅速。居民消费加快升级，网络消费、电子商务等新业态加快发展，全年电商交易额突破8000亿元，全省限额以上单位网上零售额156.4亿元，与上年比接近翻番。湖北被列为全国电子商务进农村示范省份，宜昌、襄阳创建第二批国家电子商务示范城市。四是区域结构加快优化。一元多层次战略向纵深推进，“两圈两带”战略不断完善。“一主两副”对全省经济增长的贡献进一步增强，武汉市生产总值增速居全国副省级城市第3位，总量突破万亿元大关;宜昌市、襄阳市双双突破3100亿元，多点支撑格局加速形成。县域经济发展持续向好，宜都市首次跻身全国百强县市，大冶市在全国百强县中的位次前移;全省县域经济占比提高到60%左右。

（三）发展协调性趋好，质效提升

主要表现为“四个提升”：一是效益提升。地方一般公共预算收增长17.1%。武汉市国税收入突破千亿元，成为全国第3个国税收入过千亿元的省会城市。二是收入提升。全年城乡常住居民人均可支配收入分别达到24852元和10849元，增长9.6%和11.9%，增速分别居全国第四位和第七位。农民收入首超全国平均水平。三是保障提升。基本公共服务均等化水平稳步提升，一般公共预算支出用于社会事业和民生的比重提高到74.3%。全省“五项保险”参保人数超过7000万人次;新农合参合率达到99.7%，政策范围内住院费用平均补偿比为75.5%。全年保障性住房、棚户区改造住房新开工46.9万套，基本建成26.5万套，分配入住17.4万套;解决335万农村居民的饮水安全问题;建成农村公路1.4万公里;解决69.3万建档立卡贫困人口脱贫问题。四是环境提升。生态省建设稳步推进。大气污染防治、水污染防治、土壤环境保护等规划或条例出台实施。水环境质量稳中趋好。碳排放权交易量、交易额居全国之首。

（四）改革开放不断深化，活力增强

主要表现为“三个新”：一是行政审批改革取得新进展。再取消调整省级行政审批事项89项。政府权力清单、责任清单制度加快完善。《政府核准的投资项目目录（湖北省2014年本）》，全省核准事项缩减20%。开通省级投资项目联合审批网上办事大厅，12个省级审批部门实现网上并联审批。全省社会信用体系规划实施。二是经济体制改革取得新突破。工商登记、价格、国企、财税、金融等改革全面推进。21家省出资企业按“一企一策”要求分类推进改革重组。三是全面对外开放取得新成效。主动对接和参与长江经济带、“一带一路”等重大战略实施。长江经济带区域通关一体化提前启动，“汉新欧”铁路实现常态化运营，武汉―东盟四国开通水上试验航线，武汉阳逻港集装箱吞吐量突破百万标箱。全省进出口贸易总额达到430.64亿美元，同比增长18.4%。利用外资力度加大，全年实际利用外资79.3亿美元，同比增长15.1%。与俄罗斯、法国、哈萨克斯坦、土耳其等国家和地区合作取得新的进展。

二、做好2015年发展改革工作的主要思路和措施

做好2015年的发展改革工作，必须准确把握新常态的新趋势、新要求和湖北新阶段的新特征、新机遇，自觉遵循规律，找准结合点和着力点，主动超前谋划，争取更大作为。结合发改部门职能，拟抓好五个方面的重点工作。

（一）坚持抓扩大内需，把握新速度

坚持换挡不失速，通过扩大有效需求，培育新的增长动力，努力保持全省潜在增长率高于全国2个百分点左右。一是扩大有效投资。在全省开展项目建设竞进年、项目储备提质年、社会投资促进年活动，千方百计抓有效投资、抓项目质量，确保全年投资增长18%以上。进一步调整投资方向，优化投资结构，重点投向高端制造、高新技术产业、现代农业、现代服务业、生态环保、基础设施、城市地下管网改造等。抓住国家实施长江经济带战略、促进中部地区崛起战略等重大机遇，推进公路、铁路、航运、机场、水利、能源等领域一批重大项目开工建设。全面落实鼓励引导民间投资各项政策，着力营造良好投资环境，深层激发市场主体投资活力，促进更多社会资本和民间资本投入经济社会发展。二是促进消费升级。支持社会力量兴办养老、健身、健康、医疗等服务机构，满足多层次、多样化需求。加快实施养老健康家政、信息、旅游休闲、住房、绿色、教育文体等6大领域消费工程。落实促进信息消费政策，增强信息产品供给能力，扩大无线网络、数字音乐影视、动漫游戏等信息消费市场份额。改善农村商品流通条件和消费环境，挖掘农村消费潜力。三是支持实体经济。加强生产要素资源的有效配置，优先保障重点区域、重点产业、重点企业和重点产品的需求。创新银政企合作模式和金融产品，扩大直接融资规模，促进金融更好地为实体经济服务。进一步完善对中小企业的财税金融政策，支持中小企业做实做强。组建省级再担保集团。

（二）坚持抓转型升级，打造新模式

一是加快实施创新驱动。放大“科技十条”政策效应，推进科技成果使用、处置和收益管理改革试点，加快科技成果转化。加快建立完善鼓励大众创业、万众创新的体制机制。创新公共服务供给机制，从营销、资金、法律、工商登记等方面为科技创新企业提供精细化、便利化、低成本的服务。积极申报国家认定企业技术中心、国家企业技术创新百强工程试点。二是加快优势产业升级发展。抓优化布局，围绕长江经济带和“一带一路”战略，落实好国家重点产业布局调整和产业转移指导意见，结合城区老工业区搬迁改造和化解产能过剩矛盾工作，优化石化、钢材、建材、火电、煤炭基地等产业和项目布局。抓“两化”融合，落实重点骨干企业改造提升方案，实施重点企业技改示范工程。抓产业集群和配套，引导重点产业向开发区集聚，重点扶持全省90个成长型产业集群发展，重点发展现代物流、汽车零部件、乙烯下游产品等配套产业。积极化解过剩产能，鼓励企业并购重组，提高产业集中度和竞争力。三是加快新兴产业壮大发展。打造全产业链，深入实施战略性新兴产业“成长工程”和千亿元产业“接续工程”。结合国家实施重大创新工程，强力推进智能制造、集成电路、新材料、新能源、节能环保、生物医药、新能源汽车、北斗导航、海洋工程、航空航天等十大新兴产业发展。加快推进“国家技术转移中部中心”落地建设，积极做好与“核高基”、新一代宽带无线移动通信、重大基础装备等国家重大科技专项的对接，推动关键技术的突破和产业化应用。四是加快服务业提升发展。坚持生产业与生活业并重，现代服务业与传统服务业并举，突破性发展现代物流、信息消费、高技术服务业、电子商务、工程设计、文化旅游等现代服务业，促进服务业扩大规模、提档升级。研究出台加快现代服务业发展的政策措施。五是加快提升现代农业发展水平。加快农业十大科技产业链建设，加大对良种培育、节水节肥技术推广、食品安全、土壤治理等支持力度。推动农产品加工业向精细化、品牌化发展，促进农产品加工业“四个一批”工程提档升级。着力培育新型农业人才。大力推进农村信息化建设。引导城市现代生产要素向农业农村流动，多渠道促进农民增收。

（三）坚持抓改革开放，激发新活力

一是更大力度推进简政放权。推进行政审批事项标准化建设，研究出台全省行政审批前置管理办法和加强事中事后监管的指导性意见，最大限度地缩小政府审批、核准范围，放宽市场准入。完善投资项目省级网上联合审批平台，实现省、市、县三级投资项目联合审批全覆盖。深入推进行政权力清单制度建设，同步推进责任清单、监管清单制度，继续推进负面清单管理模式试点。二是更大力度统筹推进重点领域改革。坚持分类指导、分步实施，启动一批标志性、关联带动作用强的重大改革。学习借鉴上海自贸区可复制、可推广的经验，探索建立与国际通行规则相衔接的制度框架体系，夯实申办内陆自贸区基础。加快东湖国家自主创新示范区改革创新。抓好公务用车制度、国有企业负责人薪酬改革。深化金融改革创新。深化科技体制创新。加强公共资源交易平台建设，深化价格改革。三是更大力度构建现代市场体系。推进混合所有制经济发展。强化政策落实，更大力度促进非公有制经济加快发展，鼓励有条件的民营企业建立现代企业制度。深层激发大众创业、万众创新的活力，加快培育更多的创新创业市场主体。四是更大力度扩大对内对外开放。深度融入国家“一带一路”建设。推进“武汉―东盟”、“武汉―日韩”航运通道建设，提升汉新欧班列国际运输功能;推动鄂东港口资源整合，推进中法武汉生态示范城项目建设。积极引导“走出去”。鼓励和支持有实力的企业建立境外经贸合作区。全力抓好国家长江经济带战略落实。推进三峡库区与对口支援区、丹江口库区与对口协作区开展经济合作。

（四）坚持抓绿色发展，创造新环境

一是推进生态文明体制机制创新。全面实施生态省建设规划纲要，抓好武汉城市圈“两型”社会建设综合配套改革示范，推动省、市、县、乡、村五级生态创建工作，做好神农架国家公园体制试点示范建设。加快建立丹江口、梁子湖等重要饮用水源保护区、生态功能区生态补偿机制。二是推进资源节约利用。科学安排用地计划，加强土地批后监管。全面推进农业、工业、建筑、商贸服务等领域清洁生产示范。推进建筑标准化、工厂化生产，加强建筑节能监督管理。积极开展碳排放权、排污权、水权交易试点。三是推进生态建设和环境保护。深入推进蓝天、碧水、净土工程。优先发展公共交通，加快绿色公共交通体系建设。严格控制二氧化硫、粉尘等大气污染物以及温室气体的排放，鼓励支持新能源汽车消费。强力推进农作物秸秆综合利用和露天禁烧工作。加强重点流域区域综合治理。实施绿地工程，力争今年造林300万亩。突出抓好一批国家水土保持重点工程建设，确保完成水土流失治理面积1500平方公里。四是推进绿色产业发展。加快“青山―阳逻―鄂州”大循环经济试验区建设，探索跨区域循环经济发展，加快建设一批生态工业园区和再生资源基地。建立清洁发展机制，加快风能、太阳能、生物质能等新能源的开发和建设，积极争取发展核电，促进能源结构优化调整。加快推进重大节能技术与装备产业化、再制造产业化。强力抓好总量减排，发展低碳经济。加快黄石等资源枯竭型城市实现绿色转型发展。组织办好第十届国际园林博览会。

篇3

[关键词] 黄河三角洲;未利用地;开发;保护

[中图分类号]F301.24

[文献标识码]A

[文章编号] 1673-5595（2015）04-0038-05

党的十八届三中全会提出，要深化生态文明体制改革，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。未利用地作为自然资源的重要组成部分，其生态功能日益得到重视，生态价值日益显现。黄河三角洲地区未利用地资源丰富，未利用地开发管理改革于2011年2月纳入国土资源部与山东省政府签署的《关于创新国土资源管理机制体制共同推进黄河三角洲高效生态经济区发展及地质找矿合作协议》;2011年9月，山东省政府出台《关于黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用的意见》，确定在东营和滨州两市开展未利用地开发试点工作，经过三年试点现已初见成效。但是，黄河三角洲未利用地的开发，依然处于探索阶段，必须不断与发展的新要求相适应。当前，从生态角度审视黄河三角洲未利用地开发，正是贯彻党的十八届三中全会精神，推进黄蓝经济区建设的必然要求。本文从黄河三角洲未利用地的基本特征出发，分析开发试点的利与弊，论证未利用地的多元价值，旨在探索更加科学的开发模式，实现生态与高效的有机统一。

一、黄河三角洲未利用地的特征及价值

（一）黄河三角洲未利用地的概念

《土地管理法》规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。2001年8月21日国土资源部印发试行的《土地分类》将未利用地分为未利用土地和其他土地，未利用土地又分为荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地和其他未利用土地。黄河三角洲未利用地主要是受黄河淤积、海水东退、地下水位上升等多方作用而形成的未利用地，主要包括：一是黄河淤积成陆较晚的草地和沼泽地，主要位于黄河入海口地区;二是黄河高悬带动地下水位上升形成的盐碱地，以及早期退海之地;三是泥质平缓海岸的浅海滩涂;四是因农业价值低而先垦后荒的撂荒地，主要是原胜利油田农垦点和原国营农场垦区。黄河三角洲现有未利用地总面积792万亩，主要位于东营、滨州两市，按土地权属分，国有549万亩，村集体所有243万亩。按土地类型划分，水域72万亩，滩涂沼泽295万亩，荒草地151万亩，盐碱地248万亩，其他未利用地26万亩。

（二）黄河三角洲未利用地的特征

从其形成与现状来分析，黄河三角洲未利用地主要有以下特征：一是盐碱化程度高。成方连片的未利用地主要集中在地势低于25米的沿海地区，土壤含盐量高，地下水矿化度高，特别是在近海的沼泽地和滩涂，土壤含盐量大于2g/L。[1]二是地下水埋藏浅。地下水埋藏约为0～5米，滨海及河间洼地为地下水浅埋区。[2]浅层地下水以咸水为主，加之气候变化呈干旱趋势，蒸降比高达35∶1，土壤极易返盐。三是草甸形成时间短。黄河三角洲未利用地植被与土地形成相伴而生，多则百余年，少则十几年。自然植被多为耐盐的草本植物和灌木，尤其是滨海盐生或耐盐生草甸植被占显著地位，占天然植被的565%。受气候和盐碱影响，自然植被多为一年一生的草本植被，而柽柳等耐盐灌木生长则极其缓慢。四是土壤沙性化严重。黄河三角洲未利用地由泥沙淤积而成，成陆时间短，土地仍以沙性为主，再受黄河水量减少、气候干旱、过度开发等因素影响，荒漠化趋势愈加明显。

（三）黄河三角洲未利用地的价值

黄河三角洲未利用地的价值自建国初期就得以显现，当时主要以垦荒兴农为主，建设国营农牧场。作为国家“一五”计划重点项目的打渔张引黄灌溉工程，其主要目的就是服务山东北部滨海荒地开垦，后来的开发也多以农业垦殖为主。而在当前建设生态文明的背景下，随着黄河三角洲开发的不断深入，未利用地的价值日益多元化。

一是经济价值。这主要体现为未利用地向农用地和建设用地的转换。采用“有机质含量、灌溉保证率、土壤酸碱度、地下水埋深”等四项主要因素并赋予相应权重进行综合评价，适宜开发为农用地208万亩（其中耕地145万亩）;采用“交通通达度、供水能力、产业集聚度、地基承载力、距离自然保护区和基本农田的远近”等五项主要因素并赋予相应权重进行综合评价，适宜开发为建设用地274万亩。

二是社会价值。这主要强调满足人们生活需要的功能。黄河三角洲未利用地的多样性和独特性，是无法复制的得天独厚的自然生态景观资源，[3]既可以给人们以体验和享受自然的乐趣，拓展人们的生活空间，是度假旅游、休闲观光的最佳去处，同时也具有海陆演变、土质改良、治水治沙等研究价值。

中国石油大学学报（社会科学版）2015年8月

第31卷第4期种效博：生态视阈下的黄河三角洲未利用地开发与保护

三是文化价值。这主要指对文化的培育和承载能力。黄河三角洲不仅有长河落日、草原秋色、芦花飞雪、天鹅起舞等独有的自然景观，更因黄河入海口的地域特性，象征着黄河文化的归结，是海内外所有炎黄子孙的“家”、“祖”、“根”，承载着中华民族源远流长的历史和文明。

四是生态价值。黄河三角洲是新生的陆地，未利用地具有保持原生环境、维护生物多样性的作用。位于黄河入海口两侧新淤地带的自然保护区，是丹顶鹤、江豚和野大豆等众多濒危动植物的繁衍基地，是东北亚内陆和环西太平洋鸟类迁徙的重要中转站、越冬栖息地。[4]黄河流路和海岸防护林是重要的生态用地，对防护河水泛滥和海潮侵扰等具有重要的生态功能;一些较大的湿地区域在洪水调蓄、保护水土资源、调节区域气候方面具有巨大的作用。[5]

二、黄河三角洲未利用地开发的现状与存在的问题

自山东省开展黄河三角洲未利用地开发管理试点工作以来，东营市启动实施未利用地开发项目7个，总规模27万亩，新增耕地103万亩，改造提升耕地10万亩，总投资15亿元，项目区主要位于市现代畜牧业示范区、市农高区、河口区新户镇等辖区范围内;滨州市启动实施未利用地开发项目4个，总规模 2054万亩，新增耕地364万亩，改造提升耕地1758万亩，总投资443亿元，项目区主要位于无棣县、沾化县辖区范围内。

（一）开发与保护的模式和经验

东营和滨州两市按照省部合作协议和省政府《关于黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用的意见》要求，坚持“先易后难、分期分批、稳步推进、高效开发未利用地”的原则，从实际出发，在探索中推进，在实践中创新，确定了新的开发模式。一是政府主导。政府成立未利用地开发工作领导小组，全面负责未利用地开发的政策措施研究、综合协调、督促检查等工作，协调解决区域内未利用地开发的重大问题，明确责任，确保共同开发、互利共赢;专门成立土地综合整治服务机构，具体负责开发计划制订、项目申报、指标交易等工作。二是市场运作。组建国有性质的未利用地开发有限公司，具体负责未利用地开发项目实施工作。严格按照先调研、后评估、再预算的程序确定开发项目，对确定的开发项目实行项目法人负责制、项目施工招标制、工程质量监理制、项目合同管理制、项目监督公告制、项目管护责任制，确保项目顺利实施，确保实现预期效益。三是资源整合。按照“渠道不变、管理不乱、集中投入、各计其效”的原则，统筹安排各类涉农涉地资金用于未利用地开发，使用农田水利建设资金建设项目区的水源干渠及水库，使用交通建设资金建设项目区部分高标准田间路，通过各项资金的有效整合，弥补投资范围限制带来的缺陷，确保项目资金效益最大化。四是综合利用。按照未利用地的性质和分布情况，科学合理地确定开发、利用和保护措施，统筹发展农林牧草渔游等生态产业。对宜农开发用地，实行土地综合整治，将未利用地开发为耕地，为占补平衡提供保障;划定建设用地备用区，实行规划指标“先行使用，年底核销”，引导建设项目优先使用未利用地。五是服务全省。建立耕地占补平衡指标异地交易平台，实行占补平衡指标省内市场化交易，突破用地指标制约，促进全省协调发展。2011年以来，东营和滨州两市已向山东省东部沿海地区交易耕地指标323万亩，总交易额103亿元。

东营和滨州两市在未利用地开发试点工作中，形成了具有一定借鉴价值的经验和做法。一是规划先行，为科学开发提供了保障。根据土地利用总体规划、城市发展规划和产业发展规划，编制了《未利用地开发利用规划》，对区域功能、产业布局进行了明确界定划分，合理确定了用地规模和开发时序。在具体实施中，东营市还制定了《低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作方案》，编制了《2011―2013年未利用地开发计划》和《全市未利用地重点开发区域详细规划》，以保障未利用地开发科学有序地进行。二是科技支撑，奠定了高效开发的基础。东营市历时三年完成了“十一五”国家科技支撑计划项目“黄河三角洲盐碱地暗管改碱工程技术提升与示范”，开发方式由原来的简单整理复垦转变为暗管改碱与大型水利设施和灌排沟相配套。目前，东营市实施的未利用地开发项目全部采用暗管改碱技术，配套完善沟、渠、路、林、桥、涵、闸等农田水利设施，亩均投资都高于5000元。项目区内沟、渠、路、林、村标准化统筹开发，较传统模式土壤脱盐改良周期、节地率、节水率分别提高50%、12%和30%。三是利益统筹，凝聚了实施开发的合力。对农民，分类实行对外承包、地块转包、地块互换、土地入股等模式，引导村民“离农务工”， 实现了土地有序流转和规模化开发，促进了农业增效、农民增收;对项目责任单位，纳入收益分配范围，负责项目区迁占、地上附着物补偿等工作，形成利益共同体;对引进企业，合理确定用地限期和价格，合理划分水利设施养护责任，提前规划配套设施，支持其规模化经营、产业化发展。四是机制创新，抓住了推进开发的关键。创新了经营管理机制，实行市场化运作、工程化管理，确保实现预期效益;创新了土地流转机制，由村委会与村民先行签订土地承包经营权流转委托书，然后由村委会与企业签订土地承包经营权流转合同，最终将土地交付企业运营，既消除了村民顾虑，又化解了企业协调难度;建立了风险防范机制，实行市场准入制度和风险保障金制度，对经营主体的农业经营能力进行资格审查和资信评估，降低土地流转风险;创建了未利用地统筹利用机制，通过跨区使用、差别管理、易地交易等，实现了省、市统筹和节约集约高效利用。

（二）开发与保护过程中存在的问题

从试点情况看，黄河三角洲未利用地开发主要是通过增加耕地和建设用地，缓解山东省用地供需矛盾。而从生态文明建设的角度来审视，未利用地开发已经暴露出一些突出问题和制约因素。

1.配套措施缺失，难免退化

黄河三角洲未利用地已开发的部分地块地势较低，属地下水埋藏浅、土壤盐渍化严重区块，需要足量的黄河水浇灌才能保持土壤改良效果。但多数开发地块处于引黄灌溉的最下端，黄河水供给缺乏制度性保障，土壤再盐碱化难以根绝。盐碱化湿地已成为黄河三角洲湿地退化面积最大、最具代表性同时也是最难恢复的湿地类型。[6]再者，配套的水利设施产权不清，难以避免流转企业的短期行为，必然导致生产经营过程中重用轻管的现象，水利设施一旦破损，修复不及时，就难免造成土地退化。未利用地开发对黄河水的依赖性较强，项目区外缺乏淡水输送、排涝、防潮等骨干水利工程的有力支撑，如果黄河水量出现异常，开发成果将难以保障。

2.新增耕地减少，效益降低

黄河三角洲未利用地已完成或正在开发的地块多是成方连片，基础条件好，开发难度小，新增耕地多;而随着开发的不断深入，难度将逐步增加，效益将逐步降低。如东营市已启动实施的7个未利用地开发项目，亩均投资5760元，增地率为369%。而正在规划的开发地块，有的增地率仅为222%，呈逐步降低趋势。开发未利用地发展园区经济，不仅受建设用地指标限制，且基础设施投资大，周期长，成本更高。如何保持未利用地的可持续开发利用，为实施“黄”“蓝”国家战略拓展空间，需要科学规划、统筹安排。

3.土地流转困难，制约经营

黄河三角洲先期开发的地块以国有土地为主，多为原国有农场的闲置和撂荒地，权属统一，便于流转;而后期开发地块，转向农村集体土地，既有村与村之间的权属争议，又有村民承包地流转的协调困难，面临确权难、迁占难、流转难等问题，增加了开发难度。未利用地开发必须以规模化经营保证水利设施的统一管理使用，而农民浓重的土地情结和失地后的生活担忧，都会制约土地的顺畅流转，特别是年迈的农村老人是土地流转的最大阻力，使规模化经营难以实现。有合作意向的农业龙头企业也会因面临错综复杂的利益关系望而却步。

4.生态环境脆弱，风险增加

农业开垦会导致湿地生态系统的自然演化规律遭到破坏。[7]黄河三角洲未利用地多是临河近海的盐碱地、荒草地，本为脆弱的湿地生态系统，不适宜的开发一旦对区域环境和生态链造成破坏，在短时间内就难以恢复。未利用地开发逐步向近海推移，由撂荒地转向盐碱地甚至滩涂湿地，生态风险必将加大。如果开发后维护不力或未能达到预期效果，那么，生态恢复将异常困难。由黄河於积而成的沙性土地，一旦失去植被保护，表层，荒漠化趋势就将难以遏制，会对生态环境造成极大破坏。

5.资源用途管制，约束强化

党的十八届三中全会提出，要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度;建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。黄河三角洲未利用地或因其较高的生态价值而严格保护，这必然对其开发利用形成刚性约束。在用途管制前提下的未利用地开发，必须重新确定其开发方向，由以利用为主转向以保护为主，探索创建新的开发利用模式。

三、黄河三角洲未利用地开发与保护的应然路径

黄河三角洲未利用地优势将长期存在，且因黄河淤积新生土地而有不断扩大之势，但面对新形势、新问题，其开发利用应当坚持开发与保护并重，把着眼点放在筑牢生态防线和奠定生态基础上，探索创建生态高效、可持续的未利用地开发模式，更好地服务于黄蓝经济区建设。就当前而言，在生态环境持续恶化的情况下，未利用地开发应充分考量经济、社会、文化、生态等各因素，把实现和增加生态价值贯穿于开发全过程，以开发促保护，使其价值功能得以充分体现。

（一）在价值评估的基础上实行未利用地用途管制

黄河三角洲湿地是具有国际意义的重要河口湿地，兼受海洋、陆地和河流的多重影响，湿地类型多样，生态环境特殊，具有重要的生态服务功能。[8]未利用地的开发必须符合用途管制，而用途管制的基础应当是生态价值的评估。黄河三角洲定位为高效生态经济区，未利用地的生态价值尤为重要。未利用地不仅仅可以通过开发转化为农用地或建设用地，其“提供野生生物栖息地，维持生物多样性”、“净化水质，降解污染”的生态功能更不可忽视。未利用地必须在价值评估的基础上，坚持生态优先的原则确定其用途，宜农则农，宜水则水，宜渔则渔，宜牧则牧，宜林则林，宜荒则荒，明确开发和保护方向，实现未利用地综合效益最大化。在此基础上，要按照海陆统筹、城乡协调、水土平衡、对接重大设施的要求，整体规划未利用地资源的开发与保护。

（二）把生态保护作为未利用地开发的主攻方向

要把黄河三角洲未利用地开发的着力点从满足耕地占补平衡转变为全方位的开发保护，从注重经济效益转变为生态效益、社会效益并重。因未利用地开发新增耕地异地交易获得的利润，应主要用于其他未利用地的生态保护，实现未利用地开发与保护的良性互补。开发宜农未利用地应把着力点从增加耕地转到水土保持和防止退化上来，其他未利用地开发应在编制自然资源资产负债表的基础上，以产业多元化、经营市场化、评估社会化提高综合利用效益。从先期开发收益中按比例提取资金，设立未利用地开发保护专项基金，建立以政府投入为主的多元投入机制，[9]加大对重要水利设施管护、耕地退化修复、湿地修复等的投入，保障开发效益和生态安全。

（三）探索与城镇化、农业现代化相结合的开发模式

黄河三角洲地区不仅有成方连片的未利用地，而且传统农业区内零星的未利用地也较多，如东营市约有这类土地6万公顷，占全市未利用地总面积的225%。这些未利用地因受土地流转的制约实施开发难度较大，但由于多数可以直接开发为耕地，开发利用价值较高。破解土地流转难题，就要把未利用地开发与城镇化和农业现代化有机结合起来，调动起政府、村集体、合作社、农民等各方面的积极性。要把土地整理与配套农田水利设施结合起来，与土地规模经营结合起来，与维护农民土地承包经营权结合起来，政府要指标，农民得实惠。土地整理项目可以直接委托村集体或合作社实施，与专业化、产业化、现代化经营结合起来。要以未利用地的置换流转促进村庄改造和城镇化建设，引导农民向小城镇集聚。要有条件、按比例地开发未利用地，适度控制，集约利用，为农村未来发展留下足够空间。

（四）以制度机制创新推进未利用地开发和保护

要探索建立完善的制度体系和运行机制，保障未利用地的高效开发和科学保护。一要用活市场机制，推进监管和开发相分离。国土资源部门定规划、管用途、列项目，通过招标方式确定开发主体，政府设立的未利用地开发有限公司应以独立法人身份参与竞标，委托社会中介评估验收开发项目，形成制约监督机制，提高资金使用效益。二要完善耕地占补平衡交易制度。要建立交易平台，在年度计划内推行自主交易，鼓励实行协议开发、合作开发等方式，解决开发后续资金不足等问题。三要建立涉农资金统筹使用制度。农业、交通、水利等部门所列涉农资金要由财政部门统筹，与未利用地开发专项资金配套使用，完善骨干水利设施和交通框架。四要创新土地流转方式，探索以承包地入股、经营权转让、合作化生产等方式，引导土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，为未利用地开发创造条件。五要坚持权责利相统一，推进水利设施产权制度改革，强化养护责任，提高使用效益。

（五）以黄河水的高效利用保障开发成果

黄河水作为黄河三角洲地区主要的淡水来源，对未利用地开发和保护起着决定性作用，而黄河水量减少与用水量增长的矛盾将长期存在，必须把黄河水的开发利用与未利用地的开发利用统一起来，增强水资源的保障功能。要遵循黄河口淤积演变规律，适度保持黄河尾闾摆动的频率和幅度，以多口或宽幅入海维持入海口的湿地生态。要在近海区域规划建设农田灌溉、生态保障、淤海造地等各功能相统一的大型水利设施，增强蓄水能力，以应对黄河水量突变的风险。要适当增加黄河取水总量中生态环境取水的比重，并向黄河三角洲地区重点倾斜，保障湿地生态系统用水蓄水。要改变基本农田大灌大排的灌溉模式，把土壤改良与以灌压碱有机结合起来，既要防止耕地退化，又要厉行节约用水。

总之，黄河三角洲未利用地开发必须以生态保护为主线，突出生态价值，严格用途管制，集约开发，重在保护，以强大的生态保障功能拓展黄河三角洲开发的空间，从而实现生态与高效的有机统一。

[参考文献]

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[5] 韦仕川，刘勇，栾乔林，等.基于生态安全的黄河三角洲未利用地开垦潜力评价[J].农业工程学报，2013（22）：245.

[6] 李新华，王素娟，飞，等.黄河三角洲湿地农业开发存在的问题及可持续发展对策[J].现代农业科技，2013（15）：272.

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[8] 李琳，张杰，马毅.现代黄河三角洲湿地生态服务功能价值评估研究[J].城市勘测，2013（4）：98.

[9] 刘清志.黄河三角洲生物资源可持续利用的对策[J].中国石油大学学报：社会科学版，2014（6）：39.

The Development and Protection of the Unused Land in the

Yellow River Delta from the Ecological Perspective

CHONG Xiaobo

（Department of Management Teaching， the Party School of the CPC Dongying Municipal Committee，

Dongying， Shandong 257091， China）

Abstract： The pilot project of developing unused land in the Yellow River Delta began in 2011 which laid focus on increasing the arable land and guaranteeing the provincial balance of arable land. However， owing to the location， nature of the land and other factors， the development of unity failed to give full play to the function of the value of unused land. Based on the the requirements of the construction of efficient ecological economic zone in the case of the continued deterioration of the ecological environment， the development of the Yellow River Delta unused land should take full account of the economic， social， cultural， ecological and other factors and pay attention to ecological value realization throughout the whole process of development. So we should strengthen using control mechanism for promoting innovation， scientific use of the Yellow River water， advise farmers to take the local advantages of farming， water conservancy， fishing， animal husbandry， foresting， and even deserting waste land to achieve the maximum overall efficiency of the unused land.