土地管理法条例范文

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土地管理法条例

篇1

第一章总则

第一条根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，制定本条例。

第二章土地的所有权和使用权

第二条下列土地属于全民所有即国家所有：

(一)城市市区的土地;

(二)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;

(三)国家依法征用的土地;

(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;

(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地;

(六)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

第三条国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。

土地登记资料可以公开查询。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

第四条农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。

设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。

第五条单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。

未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

第六条依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。

第七条依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。

土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。

第三章土地利用总体规划

第八条全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中，乡(镇)土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

第九条土地利用总体规划的规划期限一般为2019年。

第十条依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

县级和乡(镇)土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等;其中，乡(镇)土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。

土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

第十一条乡(镇)土地利用总体规划经依法批准后，乡(镇)人民政府应当在本行政区域内予以公告。

公告应当包括下列内容：

(一)规划目标;

(二)规划期限;

(三)规划范围;

(四)地块用途;

(五)批准机关和批准日期。

第十二条依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。

上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。

第十三条各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

土地利用年度计划应当包括下列内容：

(一)农用地转用计划指标;

(二)耕地保有量计划指标;

(三)土地开发整理计划指标。

第十四条县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。

土地调查应当包括下列内容：

(一)土地权属;

(二)土地利用现状;

(三)土地条件。

地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布;全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

第十五条国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。

县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。

根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。

第四章耕地保护

第十六条在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

第十七条禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。

一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准;开发600公顷以上的，报国务院批准。

开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。

第十八条县、乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。

地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。

土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

第五章建设用地

第十九条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

(一)市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

(二)有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

第二十一条具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续;分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。

第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：

(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准;需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。

(三)供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

(四)土地使用者应当依法申请土地登记。

通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。

第二十三条具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：

(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案(涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案)，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准;供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准(涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准)。

(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

(四)土地使用者应当依法申请土地登记。

建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。

第二十四条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理;但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。

第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。

被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。

征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

第二十七条抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

第二十八条建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。

第二十九条国有土地有偿使用的方式包括：

(一)国有土地使用权出让;

(二)国有土地租赁;

(三)国有土地使用权作价出资或者入股。

第三十条《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。

第六章监督检查

第三十一条土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检查工作。

第三十二条土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：

(一)询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人;

(二)进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像;

(三)责令当事人停止正在进行的土地违法行为;

(四)对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续;

(五)责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。

第三十三条依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出;对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。

第七章法律责任

第三十四条违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。

第三十五条在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第三十六条对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第三十七条阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。

第三十八条依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下。

第三十九条依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下。

第四十条依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。

第四十一条依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。

第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。

第四十三条依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

第四十四条违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。

第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

篇2

第一章、总则

第一条、根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），制定本条例。

第二章、土地的所有权和使用权

第二条、下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征用的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。第三条、国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。土地登记资料可以公开查询。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。第四条、农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。第五条、单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。第六条、依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。第七条、依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。

第三章、土地利用总体规划

第八条、全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。第九条、土地利用总体规划的规划期限一般为15年。第十条、依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

第十一条、乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。公告应当包括下列内容：（一）规划目标；（二）规划期限；（三）规划范围；（四）地块用途；（五）批准机关和批准日期。第十二条、依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。第十三条、各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。土地利用年度计划应当包括下列内容：（一）农用地转用计划指标；（二）耕地保有量计划指标；（三）土地开发整理计划指标。第十四条、县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。土地调查应当包括下列内容：（一）土地权属；（二）土地利用现状；（三）土地条件。地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布；全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。第十五条、国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。

第四章、耕地保护

第十六条、在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。第十七条、禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。第十八条、县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

第五章、建设用地

第十九条、建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。第二十条、在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

第二十一条、具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。第二十二条、具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。第二十三条、具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用土地的，不拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。

第二十四条、具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。第二十五条、征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。第二十六条、土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。第二十七条、抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。第二十八条、建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。第二十九条、国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。第三十条、《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。第六章、监督检查

第三十一条、土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监理检查工作。第三十二条、土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。第三十三条、依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出；对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。第七章、法律责任

第三十四条、违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。第三十五条、在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。第三十六条、对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。第三十七条、阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。第三十八条依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下。第三十九条、依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下。第四十条、依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。第四十一条、依照《土地管理法》第七十五条规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。第四十二条、依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。第四十三条依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。第四十四条、违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。第四十五条、违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。第八章、附则

篇3

中国土地所有权性质的不同使得房屋征收形成了特有的二元制结构，集体土地上房屋征收补偿在实践中以《物权法》《土管法》等法律作为主要依据已不能满足现实需要。文章通过对2011-2015年贵州省高级人民法院受理的集体土地征收补偿180件二审行政案件的案由、特点、裁判理由和结果进行分析，归纳出集体土地上房屋征收补偿实施中存在的不足，指出行政机关征收执法过程中存在的主要问题，并提出集体土地上房屋征收补偿法治化建构中立法完善、规范执法、强化司法的路径和重点。

关键词：集体土地；土地征收；房屋征收；征收补偿；司法审查

中图分类号：D9233 文献标志码：A 文章编号：

10085831（2016）05012208

一、问题的提出

基于房屋依附的土地所有权性质不同，现行土地上房屋征收补偿制度分为国有土地上房屋征收补偿与集体土地上房屋征收补偿，二者法律定位①、法律依据、操作程序以及补偿机制（包括标准、范围、价值确定程序等）完全不同，形成了中国特色的房屋征收二元制。由于城镇化步伐加快，城镇建设用地需求加大，土地征用成为国家获得非农建设用地主要的手段[1]，但集体土地上的房屋依附于土地，没有对其专门立法，因而造成对于集体土地上的房屋所有权人没有得到合理的保护。征收行为缺乏必要的法律约束、行政机关采取的征收方式简单粗暴等造成侵犯被征收人合法权益的事件层出不穷。集体土地征收成为了产生大量诉讼和以及的重灾区。新行政诉讼法修改后大量土地房屋征收补偿行政案件进入法院，但法院对于农村集体土地上房屋征收案件受理范围、诉讼主体及补偿程序、补偿标准等问题存在不同认识，就连复议机关与司法机关、上下级法院之间也存在不同认识，该类案件存在依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的物质性矛盾、充分保障被征收人合法权益与防止被征收人滥用诉权的结构性矛盾等问题。本文以贵州省法院受理的集体土地房屋征收补偿行政案件作为研究对象，通过梳理2011-2015年间此类案件的案由、特点、裁判理由和结果，归纳出集体土地上房屋征收补偿存在的不足，指出行政机关法律实施过程中存在的主要问题，并提出通过完善立法、规范执法、强化司法等途径实现集体土地房屋征收与补偿法治化。

二、贵州省集体土地上房屋征收补偿案件的基本情况与特点

土地权利人或利害关系人对涉及农村集体土地的行政行为不服，可以提起行政诉讼[2]。本文探讨范围界定为集体土地上房屋征收补偿，故，重点涉及房屋征收补偿相关争议，包括责令交出土地行政决定的非诉执行、补偿安置标准的行政裁决、土地征收决定等。本文采用了2011 -2015年贵州省法院裁判集体土地房屋征收补偿案件的所有二审案件数据，并对此进行了相关情况分析。

（一）案件基本情况

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，贵州省高院共受理涉及集体土地房屋征收与补偿行政二审案件180件，每年的受案数量不平衡，其原因主要是受到土地利用总体规划、农用地专用的集中审批、用地人的经济实力、政府招商引资力度以及行政诉讼法修改和立案登记制的影响。2015年受案数量是2011年的38倍。

2011-2015年贵州省法院受理的涉及集体土地房屋征收补偿行政二审案件情况见表1。

说明：数据来源于贵州省法院行政审判庭受案登记本以及全国法院裁判文书网统计。

从表1可以看出，2011-2015年集体土地房屋征收与补偿行政案件前3年受案较少，也比较均衡，2014年有所增加，2015年达到井喷状态，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政诉讼法将行政案件立案审查制改为了立案登记制，并且新法颁布后的宣传，使得很多以前没有诉讼意识的集体土地所有权人开始运用法律武器维护自己的权益。

第二，原告胜诉率较低。从表2可以看出，驳回诉讼请求在结案方式中占比较高，居于第二位的是全部撤销行政机关的行政行为判决。集体土地征收补偿案件原告的胜诉率比较低。造成这种特点的根本原因在于：案件争议焦点在补偿标准，司法审查难点在补偿合理性。但是大部分进入实体审查的案件其合法性基本没有问题，主要在于合理性，当行政机关的行政行为具有合法性但缺乏合理性时，法院对当事人的诉讼请求判决多采取予以驳回诉请的方式。因此，驳回诉讼请求判决的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因补偿标准而起。纵观近几年该类行政案件，当事人争议的焦点并不在于土地征收的合法性，而在于补偿数额的多少。从案件协调解决的情况看，原告虽对土地征收的合法性提出异议，但其真实目的是想增加补偿的谈判筹码。补偿中存在相邻地区补偿标准不同一、同一地区因人而异、搬迁签约前后补偿不同、集体土地上房屋与国有土地上房屋补偿标准差异大的现象。如陆某等人诉贵州省黔东南州从江县人民政府房屋拆迁补偿纠纷案详见贵州省高级人民法院 “黔高行终字〔2015〕9号”行政判决书。：因修建贵广高铁需要征用陆某等人房屋所在土地，但后来该地区修建工业园区，对同一区域地段进行征收的补偿标准高于因修建高铁的补偿标准，陆某等人要求按照补偿较高的标准执行补偿，但政府认为由于没有政策依据而拒绝。此案反映了同一地方征收土地因时间不同、征用用途不同而补偿标准不同的现状。

（二）案件主要特点

土地房屋征收补偿行政案件是目前所有行政案件中关注度较高、对抗性较强、审判难度较大的案件种类。案件数量增长快、类型较复杂，且此类案件涉及农民权益，也涉及到其他多方利益。法院在案件审理过程中遇到的法律问题较多：对于省政府或国务院批准的征地行为是否可诉；司法可否进行公共利益认定；村民作为个人是否有权对征地行为提讼；集体土地被征收后地上房屋拆迁补偿的标准；“责令交出土地”的性质等法律适用方面的问题。目前案件情况反映出其特点主要是：第一，由于房屋涉及当事人切身利益，当事人对案件相当重视，与行政机关对抗性强、矛盾尖锐，容易引发。据了解，目前贵州省涉征拆行政案件的当事人请的诉讼人大部分是北京律师。2015年受理的153件该类二审案件中有135件详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕16号、19号、20-43号、58号、60-88号、89-93号、106-142号、146号、176-209号”行政判决书。案件当事人的诉讼人为北京律师，占到全年该类二审案件数的8824%。有的案件当事人还通过寻求舆论支撑，引发舆论炒作或造成网络事件，一旦处理不当，极易形成极端恶性事件。

第二，土地房屋征收补偿案件“连环诉讼”多发，往往一个问题引发多个纠纷。由于土地房屋征收补偿案件与信息公开、撤销国有土地使用证、集体土地征收诉讼交织，因此一个案件会引发多个案件甚至连环诉讼。在贵州省高级人民法院这5年受理的180件案件中与征收案件共同提起的信息公开诉讼就有30余起。如李某诉贵州省人民政府驳回复议申请一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕143号”行政判决书。：在李某提起该案诉讼之前，其先提起了要求公开涉及征收其承包土地审批信息的信息公开诉讼，在信息公开诉讼中法院判决县政府予以公开相关信息，李某在获取了黔府用地函〔2011〕618号用地批复后再向省政府对用地批复的合法性申请复议；又如王某等人诉省政府驳回复议申请三案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕102-104号”行政判决书。，由于前期王某等人申请政府信息公开而获取了用地批复信息，王某等人对用地批复不服向省政府提起复议，省政府认为其不是利害关系人而决定对复议不予受理，法院经审查则认为由于政府之前因原告申请信息公开而向原告公开了批复，则其公开信息行为初步证明了原告与批复之间存在利害关系，则省政府以原告不是利害关系人而决定不予受理复议不当，最终判决撤销省政府不予受理复议决定，责令其重新作出行政行为。

第三，部分案件的行政相对人诉讼法律意识淡薄。部分行政相对人对行政诉讼相关法律知识不了解或一知半解，常常由于诉讼主体不适格、被诉行为选择不正确、诉讼请求和理由不适当、复议和诉讼关系理解错误、时机和举证时限不当等因素而败诉。并且行政相对人有的“不信法”，采取等方式寻求救济却最终因超过法定期限而败诉。之所以集体土地房屋征收补偿出现前述特点，主要原因在于有关征地拆迁的法律规范尚不健全、地方政府征地行为不够规范、舆论氛围和司法环境不佳、个别被征收人素质不高、补偿期望值太高。

三、集体土地房屋征收补偿存在的问题及原因分析

集体土地房屋征收补偿实践中产生了很多诸如“以拆违代拆迁”“无主拆迁”“夜间突拆”“连带拆迁”等乱象，存在的主要问题及原因有以下几方面。

（一）征地拆迁补偿法律规范不健全，司法审查依据不充分

《中华人民共和国土地管理法》第47条第4款规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。通过授权方式，对土地征收的规定最终转化为地方性法规甚至行政规章。农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其征收补偿标准由省、自治区、直辖市规定[3]，但具体由哪一个部门规定，实践中千差万别，有的是地方人大，有的是地方政府部门。而个别地方省级人大、政府又将该项权利授权给市、县级地方政府部门。再者，由于各地经济发展水平不同，其对集体土地房屋征收补偿标准高低无据，随意性极大。实践中征地补偿标准“政出多门”，甚至同一地方不同乡镇政府规定不一，十分混乱。征收农村房屋时，除了一些宣示性的法条外，几乎无法可依。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）只针对国有土地上的房屋，不适用于集体土地上的房屋。与国有土地上的房屋相比较，被征收的集体土地上的房屋由于具有面积大、搭建多、被征收人背景复杂、合法建筑与违章建筑并存的特点，对其征收操作起来更加困难，问题也更为复杂。另外，不少被征收房屋处在城中村，对该区域房屋进行征收时，要考虑虽然其土地权属仍为集体所有，但由于房屋所在地已被纳入城市规划区范围，如仍依据农村集体土地上附着物的标准给予补偿安置必然有所不妥。对此，最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法行他字〔2005〕5号）规定“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳人城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》对房屋所有权人予以补偿安置”[4]。《条例》颁布后，《城市房屋拆迁管理条例》被废止，该答复也随之失效。但最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对前述规定的精神予以了延续，其第12条第2款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”

（二）“公共利益”法律界定不明确，公共利益与商业利益交织，司法审查认定难

中国《宪法》及《物权法》仅规定了公益征收，将国家征收的目的限于“公共利益”。《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《条例》第8条对“公共利益”列举了6种情形：国防和外交、能源交通水利等基础设施建设、文化市政等公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改造、法律法规规定的其他公共利益。公共利益概念本身比较抽象，没有对“公共利益”形成统一的认定标准，中国法律没有对“公共利益”这一概念进行解释和规定，征收实践中出现了许多以“公共利益”的名义违法征地、占地等事件[5]。司法认定标准也存在不同认识，导致裁判尺度不统一，甚至出现同区域法官对类似案件裁判的不同[6]。

（三）政府规避法律，违反法律和相关程序征收土地

第一，违规下放土地征收审批权。地方政府打着便民的旗号，将土地征收的审批权下放，如将土地审批权层层授权到辖区县市乃至开发区或者乡镇，这不仅违背了《中华人民共和国土地管理法》的规定，还为地方政府违法征收土地提供了政策支持，导致开发区泛滥，出现圈占、倒卖、囤积土地的现象。

第二，地方政府为了经济发展，在土地征收过程中变通执行相关法律法规。具体表现在：（1）以租代征。通过租赁的方式直接将农民集体土地用于非农建设。如梁某等25人上诉黔西南州人民政府行政批复一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕19号”行政判决书。。某食品厂以建乡镇企业为名，行个人独资企业为实租用农村集体土地引发纠纷。（2）先征后批。地方政府为了加快征地进程，先征收土地再办理报批手续，违反法定的先批后征的审批程序。如雷某诉余庆县人民政府土地征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕6号”行政判决书。中所反映出的政府在征收土地过程中具有先征地后审批的行为，虽然对该案法院以当事人诉请不明予以驳回，但是该案反映出政府在征地过程中的乱作为现象确实存在。（3）化整为零。《中华人民共和国土地管理法》第45条

《中华人民共和国土地管理法》第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”规定由国务院批准征收超过35公顷基本农田以外的耕地或超过70公顷的其他土地由国务院批准。一些地方政府通过化整为零的手法，或擅自调整规划，或拆分项目多次征地，达到避开审批程序大面积征地的目的。如张某等人诉安顺市西秀区人民政府土地征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕32号”行政判决书。中张某等人提出区政府征收的集体土地达到1 200亩，应该由国务院实施征收，区政府无权征收。（4）临时改变用途。如贵州省高级人民法院审理的陈某、李某诉赫章县人民政府集体土地上房屋征收一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2012〕10号”行政判决书。。原告在案件审理过程中，向国务院申请对省政府作出的用地批复进行裁决，国务院认定贵州省人民政府通过修改土地利用总体规划将基本农田调整为非基本农田进而批准征收，属于规避占用基本农田应当依法上报国务院审批的行为，违反了相关法律规定。鉴于被征收土地符合现已批准的赫章县新一轮土地利用总体规划，且用于赫章铅锌矿职工沉陷住宅区搬迁项目建设，解决已破产铅锌矿下岗职工生计问题，目前也已经建设完毕，如果撤销将会给公共利益造成重大损失，据此裁定确认省政府作出的用地批复合法。（4）强行征地。如吴某等人诉安顺市紫云县人民政府集体土地征收行政赔偿案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕60-88号”行政赔偿调解书。，紫云县政府因建设白云工业园标准化厂房的需要，对吴某等人所在的村组集体土地实施征收工作。紫云县政府在强制征收土地的过程中与吴某等村民发生暴力冲突，造成多名村民受伤，吴某等人即向紫云县政府申请行政赔偿。有的地方政府为了达到迅速拆除房屋的目的，采取通过与村集体签订补偿协议，然后通过民事诉讼先予执行或者通过以土地储备中心作为原告提起行政诉讼的方式，要求行政机关履行协议或者法定职责，再通过行政先予执行方式达到征地目的。

（五）行政机关忽视征收补偿的规范性要求

通过对近年来贵州省法院行政案件诉讼中行政机关败诉原因的具体分析，发现少数行政机关在集体土地房屋征收活动中存在片面强调行政效率而忽视依法行政，片面追求经济发展而忽视群众利益，不注重规范程序，不注重合理性，认定事实主要证据不足，甚至超越职权、等问题。主要表现在以下几个方面。

其一，重实体，轻程序。部分行政机关缺乏程序意识，对于行政行为必要的公告、通知、送达等程序缺失或者行为不规范，在集体土地征收的审批、公告、补偿登记及确定补偿方案、组织实施的几个环节中，行政机关始终处于主导地位，而土地所有权人并没有充分参与到征收环节中，缺乏与被征收人之间明确、自愿的协商。具体到实践中，以下问题尤其突出：一是行政机关作出行政决定的形式不规范。在集体土地征收过程中，对被征收人进行补偿、安置后，其拒绝交出土地的，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”及《贵州省土地管理条例》第42条

《贵州省土地管理条例》第42条规定：“依法征用、占用集体土地和使用国有土地，且对当事人补偿、安置后，当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。”之规定，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出。法律、法规对责令交出土地形式未明确规定，实践中有的政府则采取“通知”形式。而“通知”一般不具有强制力，对当事人的权利义务不产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政强制法》第37条《中华人民共和国行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第45条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件……”之规定，应当采取“决定”形式责令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不规范。土地征用的两个必经程序在《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”中有规定，即地方政府对同意批准征用土地进行公告、土管部门对征地补偿安置方案进行公告。实践中，存在公告主体（地方政府或土地管理部门）混乱、公告程序缺乏的情况。

其二，重决定，轻救济。土地房屋征收争议，往往背景复杂，很难案结事了，单靠诉讼方式难以解决根本矛盾。一些行政机关单纯关注征收决定、补偿安置决定，忽视对被征收人的行政协调、行政裁决、行政复议等行政救济请求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决[7]。如某综合养殖场诉省政府不履行法定职责上诉一案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕29号”行政判决书。，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，对征地补偿标准有争议，向拟定征地补偿安置方案的市政府的上一级政府申请协调，省政府收到上诉人协调申请书后，有责任对此依法作出处理；收到协调申请后未予答复处理的，属于不履行法定职责的行为。类似案件还包括赵某诉贵州省政府不履行征地补偿标准争议行政协调案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕27号”行政判决书。。

其三，重合法，轻合理。一些行政机关认为，合理性属于自由裁量权的范围，因此在一定程度上存在漠视被征收人合理诉求的情况，对因历时较长、居住困难、行政机关不作为或违规颁发用地规划、施工许可手续等原因形成的房屋，是否认定为违章、改建、扩建建筑等标准混乱。近几年受理的因征收补偿背景而引发的行政机关作出拆除违章建筑处罚决定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韩某等人诉黔西县人民政府房屋案详见贵州省高级人民法院“黔高行终〔2015〕89-93号”行政判决书。：原告在诉请理由里便提到政府因为征地而将其房屋作为违章建筑，存在选择性执法的嫌疑，并且程序违法。类似案件还有杨某诉盘县人民政府案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔20115〕144号”行政判决书。，由于政府违反行政强制法相关规定而被法院撤销决定，责令重作。

四、集体土地房屋征收补偿法治化路径

党的十八届四中全会提出依宪治国，建设社会主义法治国家，并指出“法律是治国之重器、良法是善治之前提。建设社会主义法治体系，必须坚持立法先行”。因新的行政诉讼法实施，行政案件由立案审查制改为立案登记制，集体土地房屋征收补偿行政案件出现井喷，给司法审查带来了一定压力。通过对这180件案件的分析可以看出中国土地征收立法还不完善，行政机关违法行政依旧存在，这使得完善土地征用法律依据、规范行政执法程序、加大司法保障力度、切实维护广大农民的合法利益成为当务之急。应当在中国《宪法》《物权法》《中华人民共和国土地管理法》等法律基础上，构建符合发展实际的农村土地征收的法治标准，以解决当前农村集体土地征收中出现的问题。

（一）加快集体土地房屋征收补偿立法进程

《中华人民共和国土地管理法》立法目的侧重于维护国家整体利益、社会经济秩序[8]，内容涉及土地所有权和使用权、土地利用、耕地保护、建设用地等土地管理基本制度。农村集体土地征收中房屋的征收与补偿是非常重要的一部分，需要立法作详尽、具体、完善的规定，而不是简单地作为土地的“附着物”进行征收补偿，可以考虑制定一部以保障被征收人合法利益为目的且涵盖集体土地房屋所涉权益内容的法规，如《集体土地上房屋征收和补偿条例》，立足该条例，提升立法位阶，整合《中华人民共和国土地管理法》及其《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定统一的《房地产征收法》[9]，以适用于城市房屋和农村集体土地上的房屋，实现征收主体、对象、内容、程序等全覆盖。

法律法规完善的重点应当立足于确立合理补偿原则。从对该类型案件的分析可以看出，当前激发矛盾的直接原因是补偿的公平合理问题，遵循合法合理的补偿原则是当务之急。一是扩大补偿范围。比如补偿扩大到农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益。二是提高补偿标准。农村房屋等土地附着物、建筑物的补偿应当参照适用城市房屋的市场价格补偿机制，确立市场等价有偿原则，缩小农村与城市房屋补偿标准差距，逐步推动补偿结构方式的同质化。三是拓宽补偿方式。除现金补偿外，也可借鉴其他国家的经验采取通过股权或债券进行补偿或替代性补偿的方式。

（二）严格规范行政机关的征收补偿行为

第一，尊重被征收人的参与权。行政机关应适用公开透明、平等参与的规范程序，进一步尊重被征收人的参与权。对于集体土地房屋征收补偿行政行为，正确适用《中华人民共和国土地管理法》，参照适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》，完善手续、规范程序。充分认识程序正当原则，并充分给予被征收人在征收过程中协商谈判的权利，避免程序违法。

第二，关注被征收人正当合理诉求。在注重政策原则、坚持依法补偿、一视同仁的同时，要考虑被征收人基于房屋的区位价值、使用状况、特殊用途等方面提出的正当诉求，根据实际情况确定适当补偿。对于当前争议比较集中的由于历史原因或者行政机关方面原因形成的“住改商”经营性用房、违法建筑，可根据实际经营使用状况、是否办理营业执照、是否具有纳税证明以及使用年限等予以适当合理补偿。

第三，完善补偿安置争议的行政救济程序。从案件分析中发现一些行政机关在对集体土地所有人进行征收补偿安置时行使的程序不完善，从实质性解决纠纷的角度，重视行政协调、行政裁决、行政复议程序，发挥行政机关的自我纠错优势。如某村村民诉省国土厅不履行行政裁决职责的案件

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕12号”行政判决书。，省国土厅提出贵州省尚未明确设置行政裁决职能部门。

第四，加大信息公开力度。对这180件案件进行分析可以看出因征地补偿而提起的信息公开诉讼不少，比如龚某等人诉贵阳市开阳县人民政府信息公开案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕106-142号”行政判决书。中，龚某等人向开阳县人民政府申请公开省政府关于征地补偿方案的批复，虽然在一审过程中县政府已对龚某等人要求公开的信息予以公开，但是二审法院认为信息公开诉讼作为义务之诉，政府信息公开申请人提起行政诉讼的核心在于希望人民法院判决行政机关履行政府信息公开的法定职责。本案龚某提起本诉的目的是希望人民法院通过司法裁判的方式，判决开阳县政府向其履行政府信息公开的义务，开阳县政府在法定期限内未依法及时履行政府信息公开义务，其不作为行政行为违反了《政府信息公开条例》第24条

《政府信息公开条例》第24条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。” 之规定。

（三）依法履行审判职能，在促进发展与保障被征收人合法权益中寻求平衡

在审理的集体土地房屋征收补偿行政案件中，面临依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的矛盾，需要坚持法治底线，充分发挥司法审查功能，促进政府在法治轨道上加速发展。

1从严“公共利益”司法审查

为克服行政机关对公共利益目的的随意性扩大解释，司法应对是否属于公共利益作出审查认定，法院对公共利益认定具有审查判断权和终局性认定毋庸置疑。实践中，司法审查应通过严格的形式审查，坚持参与原则、比例原则、公共使用原则、正当程序原则，保障公共利益认定的程序，保证土地征收公共利益的正当性。这180件二审中有10余件法院在司法审查认定中对征地行为是否基于公共利益的需要进行了审查。如莫某等人在诉贵阳市白云区人民政府房屋征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕7号”行政判决书。中，法院就认为区政府征收莫某等人的房屋是为了标准厂房建设，此项目所属的贵州省高新中小企业创新园系生态科技产业园的组成部分，由相关地方政府主导实施，与贵州省的科技发展密切相关，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第8条第1款第3项的规定，政府进行征收的范围是符合公共利益需要的。

2严格行政机关法律规避的审查

对于行政机关法律规避行为，应当根据是否有利于相对人权利保护、是否对相对人权利造成损害作出判定[10]。如果行政机关的法律选择有利于维护相对人权利，体现行政行为受益性，可以予以支持。反之，对相对人增设义务、减少权利的行为则应当严格制约。如对于集体土地上房屋的补偿标准，按照法律规定应当依据《中华人民共和国土地管理法》操作，但是如果行政机关选择按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行补偿，按照后者规定的补偿标准要高于前者，且程序更为严格，则在司法实践中对于集体土地上房屋的征收补偿，如政府主动参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》进行，这属于有利于相对人权利的行为，法院应当予以支持。

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当前，我国的法院在对农村房屋买卖合同案件进行处理的过程中，对效力的认定主要有三个观点。[1]首先合同必须是具有法律效力的，我国的《合同法》规定，但凡合同中有违反法律法规的强制性规定，其合同一律视为无效。而且确认合同是否有效的时候，不能将地方的规定作为依据，要将我国制定的法律、法规作为依据。但对于农村的房屋买卖，我国至今还未制定相应的法律法规。[2]合同无效，但是不返还。其原因是贩卖房屋的一方的行为可以看做是对房屋使用权的放弃，法律允许这种放弃的行为。此外，我国的《合同法》中有这样的规定：“如果不能返还或者没有必须返还，那么需要折价补偿。”这里所说的不能返还，指的是原则上和事实上的不能返还，而“没有必要返还”则指的是根据实际情况，但使用扩张解释来理解所谓的没有必要返还。这样可以更好地传播诚信的原则，使房屋买卖更加放心。[3]合同无效，买房和卖方相互返还，但是，反悔的一方必须要对另外一方进行补偿，这样才符合要求。

二、关于农村房屋买卖的法律法规演变

（一）20世纪80年代

早在20世纪80年代初期，我国就制定了《村镇建房用地管理条例》，在这部法律当中，严格的规定了不能对建房用地进行买卖、出租以及转让。此外，其还规定了农村社员和回乡落户的离退休人员，如果需要宅基地来建房，必须向生产队进行申报，批准后才能建房。如果实在需要耕地，那么需要由县级政府批准，然后才能够使用宅基地。不仅如此，这部法律还规定了出卖、出租房屋的，不能够再申请宅基地。社员如果迁出当地，所拆除的房屋所腾出来的宅基地，必须由生产队收回，进行合理的安排。从上面的规定来看，在20世纪80年代，我国禁止建房用地的直接买卖，但是没有禁止房屋的买卖。而且还规定房屋的买卖必须经过相关部门的审核、批准。但是在20世纪80年代末期，这条法律被废除掉了。

在20世纪80年代末期，我国所制定的土地管理法是这样规定的，农村居民建住宅，必须使用过去的宅基地和空闲的地。如果使用耕地，那么就需要通过乡级民政府审核，再上报人民政府批准，使用原来的宅基地，以及村内空闲的土地，必须由村级人民政府批准。但如果是对住房进行了出租和贩卖，那么就不能够再申请宅基地了。

（二）20世纪90年代以后

到了20世纪90年代，我国对土地管理法进行了第二次修正，规定农村的居民们只能拥有一处宅基地。农村村民在贩卖和出租住房之后，不能够再申请宅基地。此外，还规定了农民集体所有的土地使用权不能够出租、转让，更不能用于非农业的建设。

有关的规范性文件是这样解释的，关于社员的宅基地，以及有建筑物和没有建筑物的空白宅基地必须归生产队所有，不能进行出租和买卖，但是可以归各户长期使用。在宅基地当中的一些附着物，比如树木、厕所、猪圈等等，则归社员使用，社员可以对其进行买卖和租赁。如果卖掉了房屋，那么宅基地的使用权便可以转移给新的房主，但是宅基地的所有权则必须归生产队拥有。1991年，我国人大法工委认为，不能够按照《土地管理法》中的规定，对农村房屋的买卖行为和转让行为进行处罚。

到了1999年，我国又了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，这其中有这样的规定：城市中的居民不能购买农村的住宅。

2004年，国务院制定了《关于深化改革严格土地管理的决定》，这其中有这样的规定：加强农村宅基地的管理，避免城市居民在农村购置宅基地。

但是一些法律人士认为，买卖农村的房屋属于自愿的行为，买卖双方自愿进行交易，并且立有契约。这不算违法，最多只能算手续不完整，因此需要确定买卖关系有效，并且补办相关的手续。

综上所述，我国的法律仅仅只是禁止了农村土地使用权的转卖或者出租，但是却没有明确禁止农村房屋的买卖和租赁。此外，农村居民卖掉房屋所导致的结果是不能够再获得宅基地，一直到20世纪90年代的时候，才有相应的规章制度来废除此项法规。但是上面所说的这些法规并不是《合同法》当中规定的法律和法规。

三、农村房屋买卖合同的效力以及处理

根据上面的观点，如果要合理的认定农村房屋买卖的合同，应该将有效认定作为原则，无效认定则作为例外。在1999年之前，我国农村房屋买卖合同都是作为有效的认定。

（一）从法律原理的方面来实施探讨

在我国的《合同法》当中，有这样的规定，如果存在这几种情况，那么合同便是无效的。第一，合同的一方用欺骗或者威胁的方式来使另外一方签订合同，损失对方的利益。第二，恶意串通，损坏国家、集体或者其他人的利益。第三，采用合同来掩盖合法的目的。第四，损坏社会的利益。第五，合同中存在违反法律法规的条例。

合同符合以上任何一个情况，都可以视为无效。此外，应该将国家制定的法律法规作为依据，不能将地方的规章制度作为依据，否则合同也是无效的。同时也不能对国家、社会以及个人造成利益损坏，如果违背了这一点，将对交易秩序造成破坏，因此这样的合同也是无效的。

另外，我国的《物权法》中，将宅基地的使用权纳入了益物权当中，益物权的完整性是“占有”、“使用”等等。但是在这里，仅仅只规定了对宅基地的“使用”以及“占用”，却并没有规定“收益”，然而也没有实施禁令，没有认定“收益”并不是禁止其“收益”。而要取得收益，就需要产生流转。所以，在《物权法》里面，对宅基地的使用留了非常大的空间，因此也非常的灵活。

不仅如此，我国的《宪法》也对集体土地所有权进行了规定，这条规定和我国的户籍制度进行了紧密的连接。在我国，土地所有制被分为两种不同的情况，土地属于国家或者生产队，用来修建房屋。由于所有权的不同可以将其分为宅基地和建设用地，建设用地一般属于国家，而宅基地则属于个人或者生产队。需要注意的是，集体土地使用权的流转不能够改变集体土地所有权属于集体经济组织这一事实。

最后，再对相关的法条进行解读，可以得知《土地管理法》当中没有限制宅基地拥有者处分放弃宅基地，关于拥有者的弃权，法律没有禁止。在《物权法》里面，规定了宅基地的获得、转让等，必须和土地管理法相适应。但是对宅基地使用权进行规范，只有法律，部门的规章制度还不够。在我国的众多法律法规当中，没有要求集体土地使用权和房屋所有权的主体一致。而且在笔者看来，农村房屋如果能够和城市房屋的“地随房走”相适应，那么就更加合理了。

（二）科学的分析立法的本意

在我国的《土地管理法》当中，对土地用途进行了严格的要求，避免农村土地变成建设用地，因为这样可以在一定程度上保护农村用地。但是宅基地实际上就是建设用地，它的使用权主体如果产生了变化，不会对农村用地产生负面影响，同时也不可能对宅基地的性质产生改变。所以，不能够对宅基地使用权流转问题进行调整。为了保障农民的基本权益，避免农民卖掉房子以后没有居住地，《土地管理法》中禁止人们在农业土地上实施非农业非项目，并且限制了农村房屋的买卖。但是，如今很多的农村劳动力都已经涌向城市，所以农村的房屋买卖也不会对农民生活造成太大的负面影响。

（三）科学分析立法的趋势

发生农村房屋买卖合同纠纷，一般都是因为在城市化进程当中，农村的房屋面临拆迁，随着房价的高涨以及高利润的拆迁利益，原来的出卖方开始反悔。如果立法模糊，那么就没有明确的立场来进行干预和调整，使得合同纠纷加深，甚至影响到农村的安定生活。

可以对我国将来的立法取向进行分析。在《民法典草案》当中，规定了农民可以通过集体经济组织来获得宅基地，每一户只能有一座宅基地。而且还规定了宅基地不能够随便进行转让，如果该宅基地上的住房需要转让，那么宅基地的使用权也会被转让。如果宅基地拥有者放弃了宅基地的使用权，那么也就再也得不到宅基地。法学家王利明起草的《物权法草案》中有这样的规定，宅基地使用权不能转让，如果房屋所有权进行了转让，那么宅基地的使用权也必须转让。因此，这也说明了我国未来的立法方向并没有故意偏向“非集体组织成员不能购买农户房屋”这一规定。

从宏观的角度来看，农村必然会往城市化的方向发展，而且城市化的进程会不断的加快。农村土地使用权的物权化，比如承包经营权已经被法律所认可。那么宅基地作为私有的财产在市场上进行交易，则对所有权拥有者非常有益。如果不能够在市场上进行交易，则可能会对农村的经济发展造成一定的限制，甚至影响城市化的进程。

将农村的房屋和城市的房屋进行比较，发现土地权属有所不同，这是它们最大的区别。城市的房屋可以随意出租、转卖、抵押等等，但是对土地性质进行分析，宅基地和国有土地使用权有非常大的差别，宅基地是集体经济组织分配给农村居民的，所以是无偿的。综上所述，农村房屋和城市房屋的本质区别很小，如果买卖合同没有其他无效事由，那么则可以认定为有效。

通过上面的分析，可以得出下面的处理原则，将有效认定为原则，无效则认定为例外。在1999年之前，我国农村的房屋买卖合同一般都是作为有效的认定。这样的原则非常符合我国法律的规定，而且遵循了立法本意，顺应了将来的立法趋势。此外，还综合考虑了相关政策的特殊性以及合同矛盾发生的原因。

（四）认定合同有效的条件

第一，在买卖房屋的时候，买房的家庭当中有一名以上属于农村集体经济组织的成员。第二，在1999年我国的《土地法》进行修订之前所发生的农村房屋买卖。第三，贩卖方目前已经不再和农村集体经济有关系。第四，买房的一方在购买的时候，符合国家规定的农村宅基地使用的条件，或者已经获得审批，可以对宅基地进行使用。第五，转让行为的审批已经被通过，也或者该地方的农村集体经济组织对其非常认可。第六，宅基地的性质已经国有化。第七，一座房屋通过了多次买卖，也或者相关的房屋已经开始进行合法的扩建、改建，不能够和原有房屋进行区分。第八，相关的房屋已经被纳入拆迁的范围内，或者已经被拆迁。

在笔者看来，只需要符合以上任何一条，而且没有损坏国家或者他人的利益，合同就是有效的。如果不是，那么只会纵容不守信用的恶意，并且对已经形成的市场交易秩序产生破坏，严重的甚至影响农村现有的安定环境。

此外，如果交易宅基地的目的不是为了居住，在这样的情况下所发生的农村房屋买卖也是无效的。

篇5

关键词：城乡土地规划

中图分类号：DF45文献标识码： A 文章编号：我国对于城市房屋拆迁问题有明确的法律规定，但对集体土地征用中的房屋拆迁，由于情况较复杂，我国目前还没有制定和颁布专门的法规，土地管理法只规定了征用集体土地的相关程序，而对征地过程中的房屋拆迁操作办法及相应的补偿标准并无具体规定，因此对征地拆迁问题的解决，缺少相关的法律、法规依据。因此，国家应针对农村土地征收拆迁中存在的问题，从立法、司法及社会相关方面予以关注和重视，加快土地征地拆迁立法，依法明确农村土地征用、征收中的权利主体，征占范围和程序，补偿标准，分配主体和范围，使征地拆迁的补偿建立在一个有法可依便于操作的基础上，消除法律界限不明带来的执法不统一问题，通过平衡国家、集体、农民三方利益，为农村社会稳定和经济发展提供可依的保证。

土地是农民的命根子，尽管在现代社会，农民除了种地还可以有多种选择，但到目前为止，这并没有根本改变农民依赖土地的命运。房屋是被拆迁人用一生积蓄换来的财产，房屋被拆，造成拆迁户买不到或根本买不起合适的住房。在目前的土地拆迁活动中引发的诸多矛盾问题，究其实质仍是因为补偿标准相对于市场房价偏低，不足以保证被拆迁人买得起房，而房屋又属于生活必需品，被拆迁人一旦被拆迁，又买不起房，则必然引发矛盾。经济建设的发展需要用地是无可厚非的，在集体土地拆迁补偿中应当坚持一个基本原则，即被拆迁人因拆迁受到的损失，不能因征地拆迁而使被拆迁人的生产、生活、生存受到太多的影响，不能因征地拆迁致使被拆迁人贫困、生活水平下降、买不起房、无安身之所。为经济建设、城市建设发展经济需要征地、拆迁，本意是符合公共利益的，在此项活动中应该更多地取得被拆迁人理解和支持，在征地拆迁中应严格依照程序进行，并应采取各种措施，尽可能地解决被征地拆迁人的实际困难，按照省政府批准的方案征地拆迁，参照市场价评估房屋，适当提高补偿标准，确保被征地拆迁户能有房住，不严重影响农民的生产、生活，确实保护公民的合法权益，才能基本杜绝被征地拆迁人集体上访、哄闹等社会不稳定因素的发生。

关于钉子户的问题，全国出现了不少不该发生的事，也酿造了许多的悲剧，让人深感痛心。其实，钉子户我想谁也不想去做，谁也不愿意去做，毕竟这是个不光彩的头衔，是一种贬义的概念，我们不妨回过头来想想，也许他们也是在没有办法的情况下而出此下策，是不得已而为之吧，但也不妨有那么一些人是有意而为之的，但我相信绝大部分人是没有办法的。某地一对夫妻，下岗多年，孩子在外地求学，现在要拆迁，要补交好几万吧，夫妻两人的收入只够支付孩子的生活和自己的日常开支，哪来的积蓄？别说几万了，就是几千我看也不大可能拿出来，因此你们想想，针对这种情况他们如何去选择？也许他们也会为了自己有一个容身之所而去选择做钉子户吧，用他们的话说就是“没有办法的办法”。

这些年来，大拆迁是全国许多城市及农村的普遍现象。“钉子户”之所以成为钉子户，一般是认为拆迁补偿不多，要从开发商或政府那里取得更符合自己的利益。钉子户现象现在中国尤为突出，其中牵涉很多复杂问题。多角度的看待这一问题就显得尤为必要了。相当一部分当事人真的不是仅仅因为对补偿的标准不满意而拒绝搬迁的。他们疑惑的是对征地拆迁这样严肃的行为，为什么居然会在漏洞百出的情况下公然进行？他们疑惑的是征了我的地拆了我的房，我的子孙后代也就永远的失去了土地，他们担心的是子孙后代的长远生计怎么能保障？对于这两类钉子户存在的正当性值得肯定，我坚信正是因为他们的存在会促成这个时代的进步。正确认识所谓的“钉子户”：虽然 “钉子户”代表的利益是个人利益，却也是货真价实的中华人民共和国公民，应该享有《宪法》赋予的各种权利。他维护自己赖以居住的权利和正当的财产权，应该是无可厚非的。

法典中核心概念内容混沌、外延范围不清，征收与拆迁源于政府拥有的公权力，为了防止该项权力被滥用，《宪法》、《物权法》、《城市房屋拆迁管理条例》等都对此做出原则性的规定，但关键性的核心词内容与外延缺乏明确的界定标准，例如《物权法》第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征收农民的社会保障费用、保障被征收农民的生活，维护被征收农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截流、拖欠征收补偿费等费用。在这一关于征收与拆迁的经典法条中，关于“公共利益”、“足额”、“拆迁补偿”等核心概念确定标准混沌不清。公共利益是政府行使征收权的正当性基础法律依据。业界缺乏对公共利益界限的明确定位。学界一般认为公共利益包括两层含义：一是须有公共使用的性质；二是须有公共利益的用途。由于拆迁的目的在于获得土地的使用权，因此，房屋拆迁权的合法性应当遵从土地征收的合法性。而土地征收的合法性取决于“征收利益的公共性”，这已经在现行《宪法》和相关法律得以明确。可见，公共利益是土地征收合法性的前提条件。然而，在现有的法律法规中完全回避了城市房屋拆迁的前提条件，对拆迁行为的合法性未做出任何限制性规定。事实上，在社会主义市场经济条件下，根据公司法规定公司（企业）发展和所从事的开发建设活动都只能定义为营利。大多数开发经营性项目所产生的拆迁，是一种营利性商业行为，借助国家权力而行之，有悖于社会公平。

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一、违法建筑的界定

目前关于违法建筑，实定法无统一规定，学理上的认识也不尽统一。一般认为，违法建筑是指违反了《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律法规的规定而建造的建筑物和其他工作物。学理上对于违法建筑的认知差异，主要源于“违法建筑”和“违章建筑”之间的概念争议。如王才亮律师认为，违法建筑是指违反法律、法规的规定而建造的建筑物和构筑物；而违章建筑是指违反包括法律在内的各种制度规定的建筑物和构筑物，它不仅包括违反法律、法规的规定所建造的建筑物和构筑物，还包括违反除法律、法规之外的行政规章和各种制度之规定所建造的建筑物和构筑物。[ 参见王才亮、陈秋兰：《违法建筑处理实务》，法律出版社2008年第1版，第11页。]而更多的学者则认为违法建筑与违章建筑只具有形式上的差异，其内涵是一致的。[ 参见周友军：“违章建筑的物权法定位及其体系效应”，载《法律适用》2010年第4期。叶青：“违章建筑的否定与肯定”，西南政法大学硕士学位论文，2008年。]

笔者认为，任何建筑物和构筑物的建设，都必须满足法律规范的要求。这种规范要求，基于建筑地域和建筑类型的不同而有所差异。如《建筑法》、《环境保护法》、《防洪法》、《文物保护法》、《水污染防治法》、《公路法》等都对相关领域的建设行为提出了具体的要求。这种规范要求，既包括程序上的，也包括实体上的。《城乡规划法》、《土地法》等对建设行为的规范，主要是程序上的要求；而各个具体领域的法律法规对建设行为的规范，既包括程序上的，也包括实体上的。无论是对程序规范的违反，还是对实体规范的违反，都能成为建设行为“违法”的理由。而其所建设的建筑物、构筑物及相关设施，自然也就成为“违法建筑”。当然，建造人违反的，必须是强制性的法律规范。如果法律规范所设定的义务是选择性、推荐性的，即使建造人未满足这些义务要求，其建筑也不构成“违法”。据此，本文将违法建筑界定为：违反公法上强制性规范的建筑物、构筑物及相关设施。

二、违法建筑的物权地位

如前所述，违法建筑主要是违反公法上强制性规范的建筑物、构筑物及相关设施。那么这种“违法”是否会导致其所有权的灭失呢？这就需要从违法行为产生的法律后果来进行探讨。如前所述，违法建筑之上违法的要素具有多元化之特征。既可能违反相关土地管制的法律规范，也可能违反相关规划的法律规范，亦可能违反有关建筑的法律规范。但基于建设工程规划许可所具有的集中效力，下文主要以未领取建设工程规划许可证或未按照许可证要求进行建设行为之法律责任来进行分析。

我国《城乡规划法》第六十四条之规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此规定，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的法律评价，应当考虑两个要素：（1）当事人是否取得规划建设许可证或按许可证要求进行建设，这是一个事实评价，比较容易得到确认；（2）违法建设能否通过改正措施消除对规划实施的影响。这一要件可以拆解为两个子要件：A. 违法建设对规划实施产生了怎样的影响？B. 这种影响能否通过改正措施得到消除？通过对这两个要件的不同判断，能够产生不同的法律责任。一是责令停止建设；二是责令改正+罚款；三是责令拆除；四是没收和（或）行政处罚。

在这四种责任形式中，前两种责任形式并不剥夺建造人对财产的所有权；后两种则可能影响建造人的所有权。就前两种责任形式而言，其适用条件主要在于正在建设中的违法建设和“能够通过改正措施消除对规划实施的影响”的违法建筑。如果纯粹从技术角度考虑，实践中，除了绝对违反公法上的禁止性规范而产生的违法建设外，绝大多数违法建设的违法性都能通过改正措施得到矫正。但不同的是，这种“改正措施”的具体形式如何选择，其实施成本如何得到考量。但无论行政机关如何裁量，这两种责任形式并不直接影响当事人对违法建筑的物权。

后两种责任形式即“责令拆除”和“没收”涉及到当事人对违法建筑物权的处理。前者的主要适用条件是“无法采取改正措施消除影响的”且“能够拆除的”；后者的适用条件是“无法采取改正措施消除影响的”且“不能拆除的”。前者涉及的是从物理上直接消灭该标的物的所有权；后者则是通过法律上所有权的强制剥夺来转移该标的物的所有权。但需要注意的是，上述两种责任形式也不影响违法建筑物权的存在。（1）这两种责任形式都是行政处理的结果。在行政机关对该违法行为作出行政处理之前，该标的物依然合法存在。而行政机关对该违法行为的处理，要受到执法资源、期限等诸多因素的制约。并非任何违法行为都能得到处理，特别是及时处理。在行政机关做出处理决定之前，如果不承认违法建筑的物权效力，其法律状态将处于不稳定状态，有违法安定性原则；（2）这两种责任形式的效力都是非终局的。具言之，即使行政机关作出了“责令拆除”或“没收”的行政处理决定，违法建筑物之物权并不当然消灭。当事人仍可在法定期限内通过行政复议或行政诉讼挑战该行政处理决定。因此，这两种责任形式仍可能因行政复议或司法审查而被撤销；（3）即使认可这两种责任形式的合法性，其也并不必然消灭违法建设的所有权。如在“没收”之后，在政府决定将其拆除之前，其所有权仍然能够成立；只是违法建筑的所有人由建造人变为国家。在作出责令后，政府亦可能因当事人无处居住，或因当事人反抗激烈，或因执法重点的转移，或因执法资源的有限，而不采取措施。如此，违法建筑仍得以存在。如果不承认其物权效力，有违法的安定性；（4）这两种责任形式的适用条件相当严格。责令拆除适用条件是“无法采取改正措施消除影响的”且“能够拆除的”。如前所述，前一条件的成立，需要经过如下程序的审查：①评估违法建设对规划实施的影响；②评估违法建设能否采取改正措施；③评估改正措施能否消除对规划实施的影响。在欠缺科学的程序机制的情况下，上述要件适用的正当性很容易受到挑战。

综上，建造人违反公法而建造的违法建筑，会因违法情由和违法情节的不同而产生不同的法律责任。但无论是责令停止建设、行政处罚，还是责令拆除，甚至“没收”，都不必然改变违法建筑之物权状态。质言之，当事人对公法的违反，即使对强制性，乃至禁止性规范的违反，都不直接和必然影响违法建筑的物权效力。

三、违法建筑的处理：超越以“拆除”为核心的治违思路

我国法律对违章建筑的规定主要集中在《土地管理法》、《城乡规划法》、《物权法》以及其他专项法律。《土地管理法》第73条规定：“对违反土地利用，总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。”第76条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”2007年通过的《城乡规划法》第40条就规定，在规划区内进行建设的，建设单位或者个人应当向相关主管部门申请办理建设工程规划许可证。第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。” 2007年通过的《物权法》第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第30条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”但对于这两条规定如何理解，学术界存有不同意见。多数观点认为，《物权法》将违章建筑排除在因事实行为设立物权的情形之外，其修建行为不具有设立物权的法律效力。但另有部分学者认为建造人对于违法建筑享有不动产所有权，《物权法》并未否定违法建筑的物权效力。[ 参见周友军：“违章建筑的物权法定位及其体系效应”，载《法律适用》2010年第4期。叶青：“违章建筑的否定与肯定”，西南政法大学硕士学位论文，2008年。]通过对上述三部法律关于违法建筑条款的梳理，我们不难发现，违法建筑在我国实体法框架下几无存在空间。除了《城乡规划法》对“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，规定了“限期改正+罚款”的处理措施外，其它法律规定的都是“限期拆除”。如此，我国实体法基本上形成了一套以拆除为核心的违法建筑治理思路。

然而，以拆除为核心的治违路径，在理论和实践中已遭遇诸多困境。其主要表现在如下几个方面：（1）无视违法建筑建造人的财产权益。尽管目前理论和实务界关于违法建筑的权属问题存在一些争议，但无可否认的是，违法建筑不是无主物，其具有一定的财产属性。无论是赋予其“所有权”，还是将其定位于“占有”，违法建筑所具有的财产属性应当不容否认。如果不问情由，只要其违反了相关的公法规范，就一律拆除，无疑会损害建造人的合法权益；（2）不区分违法事由，有欠公平。规划法和建筑法在我国的实施，只有二十多年的时间。相当多的城市在相当长的一段时间内，并无统一的城市规划。实践中，违法建筑的形成有多方面的原因。有些原因是因历史原因造成，如当事人在建造房屋时并无统一的城市规划；有些是地方政府的原因，如八九十年代地方政府为招商引资而给予投资者各种优惠政策，未办理相关许可证件；当然也有很多是当事人自己为获得非法利益而建设的违法建筑物。对这些不同的情形，不区别对待，而统一拆除，并不予补偿，显然有失公允。（3）一拆了之会造成巨大的资源浪费。以2011年拆除的“深圳海上皇宫”案为例，“海上皇宫”建设耗资上亿，而拆除费用也高达千万。即使海上皇宫存在着违法使用海域等违法情形，但其是否必须予以拆除而不存在其他任何补救办法呢？（4）拆除违法建筑还应当考虑贫困群众的生活困难。实践中不少违法建筑已经成为贫困群众生产生活的必需品，成为他们赖以生存的唯一依靠。尽管这些违法建筑的存在可能存在影响市容、环境、规划等情形，但拆除这些违法建筑实际上就剥夺了这些贫困群众的生存依靠。这必然招致他们的激烈反对，并可能引发社会的不安定、不和谐。

为此，我们必须打破这种以“拆除”为核心的治违思路，确立“分类治理”的治违格局，根据当事人违法事由和违法情节，对违法建筑采取不同的处理模式。基于违法建筑的存在对公共利益的不同影响，我们可以将违法建筑大体分为三类：（1）公共危害性违法建筑――可能损害公共利益或者危害公共安全的违法建筑；（2）民事侵权性违法建筑――对公益无直接影响，只是侵害相邻关系的违法建筑；（3）无碍性违法建筑――不对社会公共利益造成明显危害，也不会直接侵犯他人合法权益的违法建筑。对这三类违法建筑，应根据具体情况作出不同的处理。

四、拆除违法建筑的补偿问题

（一）区分违法建筑的公法效果与私法效果

在学理上，根据法律所调整利益之不同，我们将调整公共利益的法律称为公法，将调整私人利益关系的法律称为私法。违法建筑据此可分为仅违反公法如《土地管理法》、《城市规划法》的违法建筑；既违反公法又违反私法的违法建筑；以及仅违反私法如《物权法》、《民法通则》的违法建筑。对于仅违反公法，而不违反私法的违法建筑只会受到公法上的否定评价：如拘留、罚款、限期拆除等行政处罚的法律后果。除非违法建筑被罚没、拆除等彻底灭失外，即对于客观存在且为建设人所占有的违法建筑物，一般不会影响到违法建筑私权利益，不影响违法建筑的权属、利用关系。在私法领域，依据私法上“法无禁止即授权”的理念，对于仅违反公法的违法建筑在私法上仍会受到肯定性的评价，如违章建设人和合法建设人同样受到私法平等调整和保护。对于既违反公法又违反私法的违法建筑将会导致公法和私法的双重否定性评价，如未经房屋、土地管理部门批准而擅自在他人土地上建造违法建筑，既要受到行政处罚，又要承担侵权的民事责任。此时，一般来说，公法上的否定性评价是不会影响到违法建筑在私法上调整关系的。例如违法建筑侵害土地所有权人利益的，尽管违章建设人被处以罚款、限期拆除，但在违法建筑存续期间，违章建设人的占有权利则受到土地所有权人物上请求权效力的限制，土地所有权人可以请求恢复原状、排除妨害、损害赔偿等司法救济；而对于违法建筑占有人，社会公众仍负有对违法建筑尊重和不作为的义务。对于仅违反私法的违法建筑，此类建筑并不违反《土地管理法》等公法，仅构成对他人私权利的侵犯，受害人可基于相邻权、侵权等主张排除妨碍、损害赔偿等救济。

（二）先处理后补偿

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一：土地承包经营权的概念

在党的以来的农村改革实践中，人们对农民使用土地的权利形成了一个通行且己被法律认可了的叫法-土地承包经营权。然而，在法律、法规、政策及学术者述中，对土地承包经营权概念。内涵与外延的表述有诸多不同，归纳起来主要有以下几种：

（一）称之为土地承争经营权，定义为：公民集体对集体所有或国家所有由全民所有制或集体所有制单位使用的国有土地的承包经营权。该项权利的权利主体为公民或集体；权利客体为集体所有土地或国家所有由全民所有制单位或集体所有制单位使用的国有土地；权利内容由合同约定。主要依据是该定义是根据宪法所规定的，由我国民法通则和土地管理法明确规定的，并综合《农业法》等法律法规规定而得出的。宪法修正案第6条肯定了“家庭联产承包为主的责任制”《民法通则》第80第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。《土地管理法》第12条规定”集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农林牧副渔生产，承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律的保护“。其它法律如《农业法》《担保法》中的相关规及其它一些行政法规、规章司法解释和政策中也多使用土地承包经营权的概念，并作了类似于上述含义的规定。在诸多学者的学术著作中使用的也是”土地承包经营权“仍不失为一个最恰当的概括，因为具体的农用土地使用权利大多仍是根据承包经营合同而设立的。而且土地承包经营权是已被广大农民认可了的称谓。

（二）称之为农地使用权。一些学者主张用“农地使用权”一语取代现今使用的土地承包经营权概念，并以物权关系固定农地使用关系。农地使用权是指农业经营者在集体经济组织所有的或国家所有由集体经济组织长期使用的土地上进行耕作，养殖或畜牧等农业活动的权利。它是一种真正的用益物权，具有用益物权的全部性质。他们认为联产承包合同，属于债权关系，基于承包合同所取得的农地使用权，属于债权性质。债权效力比物权弱，债权原则上不能对抗物权。改革开放以来，各地经常发生发包方任意撕毁承包合同，严重侵害承包方合法权益的事件，主要是因为农户所取得的使用权属于债权。此外，债权属于有期限的权利，致使临近合同到期农户对土地不愿投入，甚至进行掠夺式经营以及重新签订合同时引起农村秩序动荡等现象。如果采用物权关系和物权制度，基于物权的效力，可以对抗所有权人，据此可以避免任意侵害农户利益的现象。还有的学者认为，我国的土地承包经营权经历了一个债权物权化的过程。而土地承包经营权物权化的一个形式上的结果，就是在农村土地用益物权体系中，不再使用“承包经营权”这一带有债权特点的概念，“为了避免与债法上的‘承包经营’相混淆，在物权法上还是不用这一概念为好”。还有的学者认为，为了实现

使用权利的自主流转，而这只能在土地经营权物权化的基础上才能统一起来，我国的第二轮土地承包与第一轮相比有一个明显的不同，就是非常强调稳定土地使用关系的稳定突出“30年不变，及对土地的频繁调”透过30年不变的制度安排；赋予农民长期而有保障的土地使用权，以促使农民增加对土地的长期投入，避免掠夺式经营，实现农村土地的可持续利用、“增人不增地，减人不减地”。土地承包经营权的物权化，一方面可以控制农村人口的出生率，另一方面可以实现土地承包权的自主流转，实现土地资源的市场化配置，提高土地资源的利用效率，以克服土地均包模式所导致的土地资源利用效率不高和土地规模狭小的弊端，同时也杜绝乡村级干部在土地调整中的侵权行为。只有确定土地承包经营权的物权性才有利于维护农民的生产积极性，才有利于农用土地使用权的流转，才有利于农用土地的合理利用。

（二）债权说

近年来，有观点认为土地承包经营权为债权，其主要理由如下：1、从土地承包经营权的连带性上看，土地承包经营权连带于联产承包，不是一个独立的物权。“联产”意味着承包人必须达到“承包指标”，发包人对作为承包经营权标的物的土地，仍有相当大的支配力，2、从承包人与土地所有者的关系上看，联产承包合同关系是发包人与承包人之间的内部关系，因此而取得的承包权实际上只有对人而无对也的效力。3、从土地承包经营权转让的条件来看，承包人不能自主转让承包权，而须经发包人同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。4、依《民法通则》第80条第2款；就会出现土地所有权上设定土地使用权，又在土地使用权上设定土地承包经营权的梯次结构，这时的土地承包经营权是否物权，不无疑问。5、在土地转包关系中，转包人取得的权利也是土地承包经营权，若该权利性质为物权，这显然违背一般物权法原理，若为债权，则立法上和实践上不得不区别物权性质的土地承包经营权和债权性质的土地承包经营权。

（三）对土地承包经营权的性质分析。

1、物权说失依体系解释方法；将土地承包经营权认定为物权，并又从实践的需要方面论述了土地承包经营权为物权的必要性。债权说则是从现行规范经过实证分析得出土地承包经营权为债权的结论。而在土地承包经营权推行的十多年中，随着农村生产力的发展，土地承包经营权具备了由债权向物权转化的物质条件，而在生活实践中更多地具有债权属性的土地承包经营权，对土地承包人极为不利，因此多数学者认为土地承包经营权为物权。

2、物权和债权说两种不同的见解，表明了我国对土地承包经营权现行规范的冲突，依体系解释方法，民法通则将农村土地承包经营权规定膦“与所有权有关的财产权”，则土地承包经营权性质为他物权自属无疑。从《民法通则》第80条第2款，《农业法》第12条，农村土地承包经营权系基于合同约定而产生的权利，当事人双方的权利义务由合同约定，显然与物权法定原则相违背。此外，非经发包人同意，土地承包经营权人不能转让土地承包经营权。不能转包承包土地，这表明土地承包经营权只有对人效力而不具有对物效力，因而性质当为债权而非物权。正是因为存在这些规范的不一致才使得立法者旨在规为物权性质的土地承包经营权，在低价位的具体规范中，表现出许多债权特征，从而就有了物权说与债权说的不同见解。

三：关于土地承经营权流转的问题

现阶段我国实行的是社会主义市场经济制度。流转达是市场的基本特征之一，土地使用权流转就是土地使用权权利主体的转换或变更。关于土地承包经营权的流转，学者们主要对以下问题进行了探讨。

（一）土地承包经营权流转的必要性问题

关于土地承包经营权流转的必要性学者们的观点比较一致，即土地承包经营权确有必要进行流转，但流转的原因学者们有不同的看法，可归纳为以下几种。1、我国现在实行的是社会主义市场经济。市场经济的主要特征就是市场化、社会化农业生产要素是土地。如果不能实现土地资源的市场化配置，市场经济在农村的建立将是一句家话。现有的是将集体所有土地按人口平均分包到一家一户，如果不允许土地承包经营权流转，土地将被凝固在分散的一家一户上，根本无法实现土地资源优化配置。客观上阻碍了我国的土地资源向种田能手集中不利于农村产业结构调及土地的适度规模经营，无法实现土地的市场化配置，那只有仍继续原来的准行政性分配土地的制度。这种准行政性分配导致的缺点很多，否定了土地流转的经济因素和效益原则，事实上阻碍了农业生产力的阻碍了农业生产的进上步发展。农地的市场化配置将是进一步深化农村改革所必需的。2、农业生产自身的特点要求对土地的长期投入。为了确保农户对工地长期投入的利僧必须要稳定的土地使用制度并允许土地使用权自主流转，为此必须建立和健全我国的土地承包经营权流转制度。3、土地承包经营权流转制度的建立是解决农村劳动力的市场化、社会化的需要。我国现行的土地制度很大程度上禁固了农村劳动力。土地的承包经营权基本是该集体的成员才能使用，这样使农村的劳动力只能禁固在特定的集体所有的土地上。并且承包垢收入多寡直接关系到农户收入的多寡，家庭的主要任务就是必须种好承包地，因此，家庭主要成员在农忙时必须回到土地上，仍摆脱不了土地的禁固。再者因为视行土地管理制度和其他以属地原则相关的制度，如户口等，使得农村剩余劳动力即使转化到其他方面，户口仍在农村“农民永远是农民”这种禁固与土地有密切关系要解除土地对农村劳动力的禁固，第一步必须从改革现行土地使用制度入手，建立农村土地承包经营权可流转制度。使农村劳动既能通过这种制度取得土地承包权，又能通过这种制度将其转让出去同时搞好综合改革，如户籍制度改革等，4、土地承包经营权的可流转制度是农业生产进上步发展，规模化、产业化经营的需要，现行的按人口平均分包土地的模式。使我国一家一户的承包地不但面积小而且过于分散不仅制约了大型、先进的农业机械的有效使用，而且耗费人力多、物力多，又使统一规划，统一施工的水利建设难以进行，从而影响了农业机械化、水利化工作的全面推进。一方面会种田的种能能手得不到大规模土地供其耕种，另一方既使不会耕种者，无法耕种者也拥有一份土地使土地资源得不到有效利用，从而造成土地资源的极大浪费。为了改善这种状况，实现土地的规模化经营，必须确立农地可流转制度，使会经营土地者得到较大规模的土地，而不善经营者将土地承包经营权转让出去搞其他经营，实现农村产业结构的调整。5、是完善的土地法律制度的需要。《土地管理》第2条第3款规定，土使用权依法转让。然而除城市国有土地使用权转让已形成系统的法律规则和市场运行机制外，农村集体土地使用权的汉转尚无成形的法律法规。而早在建立之初，土地承包经营权就不同程度地自发进入了市场。随着农村经济的进一步发展，这种自发进入市场所带来的纠纷和混乱表明，完善土地法律制度，依法规范土地流转，它是当务争。

（二）上地承包经营权流转制芳设计

虽然学者们论述了应建立土地承包经营权的依法右流转的制度，但现有的法律规定却不是很充分《土地管理法》第12条规定了土地使用权可依法转让。第14条规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承

包经营，从事种植林、林业、畜牧业、渔业生产”。第15条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之三以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。可见土地承包经营权原则须受让人具有社区成员的身份，非社区成员的个人或组织受让集体土地使用权作为例外受到严格限制。农业部1994年12月《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知中指出：“在坚持上地集体所有和不设土地农业用途的前提下，经收包方同意，允许承包方面承包期间。对承包标的物依法转包、转让、互换、入股、其合法权益受法律保护”。《农业法》第13条规定：“在承包期内经收包方同意，承包方可以转让所承包的土地岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农来承包合同的权利和义务转让给第三者。”1986年最高法院在《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》中规定，承包人未经发包人同意私自转达、转达包承包合同的。承包合同无效。《担保法》第37条规定：“下列财产不得抵押……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”以上这些规定构成了土地承包经营权流转的主要的法律渊源，此外还有一些根据这些规定而制定的行政法规，地方性法规规章。从以上这些规定可以看出：土地承包经营权可以在集体组织成员内，经发包方同意，以转包、转让、互换、入股的方式流转，集体经济组织以外的成员受让土地承包经营权则很来格。土地承包经营权不可以抵押。多数学者认为如此规定的土地承包经营权流转制度，流转范围封闭，社区成员的身份因素对汉转有很大影响，采取债权的汉转方式，使得我国土地承包经营权流转并不顺畅。另有学者认为之所以要限制土地承包经营权的汉转范围，是因为农村生产水平不高，而且为了维护农村社会的稳定有必要这样限制。

此外学者们还认为我国的土地承包经营权流转程序不规范，操作无章可循，自发流转现象多，没有统一规范的程序，有很多“口头协调”，纠纷隐患多，影响农村正常的经济秩序。而且汉转管理是落后，（1）缺乏一部规范土地承包经营权流转的基本法，（2）没有专门负责农地管理的职能机构，（3）农村土地地籍制制芳尚未全面建立，有的学者认为我国土地承包经营权流转应采取登记原则。不动产物权的变动必须依法登记。这样做：（1）可以强化土地承包经营权的物权效力。（2）可以维护交易安全。但具体深入的登记机关的设置、登记的程序和方法等并救济化述。此外还应对土地承包经营权流转作一不定期的限制1：不得改变土地用途。2：禁止炒卖土地承包经营权。3：规定最低流转面积，避免农地过于分散化。总之，学者们对这一部研究无论的深度，还是从广泛上讲，都需做进上步的努力。

四：土地承包经营的行政管理

（一）农村承包经营公司的管理

农村改革之初，土地所实行的家庭承包责任制是一种粗放型的改革方案，未能建立规范化农村土地管理制度。目前，农村承包合同从签订、履行到解除常处在无人管理的状态。依法签订，履行到解除常处在无人管理的状态。依法签订，履行这类关系着集体利益与承包者合法权益的大量合同，对于当前稳定社会大局，稳定农村经济有着举足轻重的作用。如何加强对这类合同的管理，已成为当前及今后农村经济建设中亟待解决的头号题。一、农村承包合同形成与发展过程中（即发包、签订、履行三个阶段）存在着诸多方面的问题1：发包阶段（1）“标的”违法（2）“拉黑牛”现象严重。（3）重叠发包等，2：签订阶段（1）自己。（2）权利义务关系失衡。（3）违法条款明显。3：履行中存在的问题。（1）对承包合同缺乏签订后的管理。（2）用行政命令与行政手段的方法随意解除合同。（3）发包方主要领导的更换造成合同中止或无法履行，（4）短期行为严重。（5）“转包”现象严重而大都违法。为解决现行土地承争经营合同中存在的问题，对土地承包经营合同的管理及其机构设置，学者们有以下设想：1、利用现有的行政机构在不增加编制的条件下，调整业务部门，专设农村承包经营管理部门。2、公证机关对土地承包经营合进行管理提出该观点的学者对公证机关提前介入的可能性与必然性作了论述。为保证公证机关正确发挥职能作用。严肃执法应赋予公证机关以下权力（1）对合同进行公证的必须权。（2）公证机关经审查以后不合法，不真实，不可行的合同有决定中止履行的权利以及其他有关的权利。

（二）农用土地的用途管理制度。

如前述。土地承包经营权为物权，这意味农民将获得更大程度的自主权，在此情况下如何保护土地资源将是一个严重的问题，对此，学者提出了一些方法。土地用途管理，是拗国家采取必要的法定形式，使农村土地各种现有性质固定化，土地用途变更程序化。土地承包经营权物权性质一个重要的制芳条件是建立健全土地产权登记制度。土地产权登记制度，一方面以法定形式明确土地产权的归属；另一方面以法定形式固定土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途的管理。在设立、转移或行使土地承包经营权时，如果擅自变更土地用途，政府土地主管机关可对此行使强恢复原状或行政处罚的权力。

五：关于土地承包经营权保护的问题

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（三）称之为永佃权。有的学者提出我国的农用土地使用制度应实行永佃权制度。有的则认为，目前我国的农村土地承包权就是一种新的永佃权。在社会主义制度下仍是一种用益物权，它是指土地经营者（永佃权人）以支付佃租，长期在集体所有或国家所有但由集体使用的土地上耕种的权利。他们认为永佃权从权利性质内容到权利期限（30年甚至更长）都是与现行关于土地承包经营权的规范接轨的必要实行永佃权制度。实行永佃权，不仅可以使土地所有权与经营权分离，而且可以使土地经营权得以流动，形成规模经营，并为土地投资提供内在动力，可以有效地克服家庭承包经营责任制的土地均包而引起的土地经营规模较小，承包地流转困难，产业结构调整受阻等问题。且永佃权的长期性可以避免农户对土地的掠夺式经营。他们有的还认为可以而且应该用“永佃权”代替“农地使用权”“永”表明该权利为一种长期的权利，“佃”字表明永佃权反映租佃关系，简洁明了，内涵确定。而“农地使用权”系生造的概念，以“使用权”概括，易生歧义，因为对土地承包经营的权利不仅限于使用权，因而，如果我国将来物权立法采取一种与永佃权制度基本一致的制度，在名称上应采取永佃权，总之，目前，在美土地承包经营权的名称、内涵及外延上尚有不同的认识。我们认为各种主张均有一定的合理和可取之处。但我们还认为

二、土地承包经营权的性质。

关于土地承包经营权的性质，理论界的代表性观点主要有物权说和债权说：

（一）物权说

大多数学者认为土地承包经营权是一种用益物权性质的民事权利。但理由不尽相同。1：承包经营权表现为对土地等物的直接支配的权利。承包人基于承包合同而实际占有、控制、使用土地，对土地行使直接支配的权利。2、承包经营权具有排他性。集体组织在与农民签订承包合时，不能就同一标的设定两个承包权，承包人对于其承包标的可以按照合同的约定，自主地行使使用和收益的权利，排除任何人的非法干涉。任何人都负有不得侵犯承包人的承包经营权的义务，3、承包经营权具有优先性、追及性。承包合同都是有期限的，期满后，再次签订承包合同时原承包人在相同条件下享有优先权。承包人根据合同占有承包标的后，任何人都不得妨碍其权利的行使，不管承包的土地被谁占有，承包人都有追索权。4、《民法通则》将承包经营权规定为“与所有权有关的财产权”，而不是规定在债权部分，至少说明立法原意也是把它排除在债权之外的。5、承包经营权是根据承包合同设定的，但并不能据此认定承包经营权为债权。物权和合同并非互相排斥，相反合同往往是物权产生的主要原因。在承包经营关系中，承包人根据合同请求集体将土地交由自己承包经营的权利是一种债权，而承包人依据合同直接对土地承包经营的权利则是物权，是对物的直接支配权，可以对抗任何人。

学者们还从革除实践中的弊病出发，认为应将土地承包经营权界定为物权农业生产本身的特性决定了农业生产的周期性需要经营者作长期投入，而长期投入的决定性因素是土地使用关系的长期稳定及土地使用权利的自主流转，而这只能在土地经营权物权化的基础上才能统一起来，我国的第二轮土地承包与第一轮相比有一个明显的不同，就是非常强调稳定土地使用关系的稳定突出“30年不变，及对土地的频繁调”透过30年不变的制度安排；赋予农民长期而有保障的土地使用权，以促使农民增加对土地的长期投入，避免掠夺式经营，实现农村土地的可持续利用、“增人不增地，减人不减地”。土地承包经营权的物权化，一方面可以控制农村人口的出生率，另一方面可以实现土地承包权的自主流转，实现土地资源的市场化配置，提高土地资源的利用效率，以克服土地均包模式所导致的土地资源利用效率不高和土地规模狭小的弊端，同时也杜绝乡村级干部在土地调整中的侵权行为。只有确定土地承包经营权的物权性才有利于维护农民的生产积极性，才有利于农用土地使用权的流转，才有利于农用土地的合理利用。

（二）债权说

（三）对土地承包经营权的性质分析。

三：关于土地承经营权流转的问题

（一）土地承包经营权流转的必要性问题

（二）上地承包经营权流转制芳设计

虽然学者们论述了应建立土地承包经营权的依法右流转的制度，但现有的法律规定却不是很充分《土地管理法》第12条规定了土地使用权可依法转让。第14条规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植林、林业、畜牧业、渔业生产”。第15条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之三以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。可见土地承包经营权原则须受让人具有社区成员的身份，非社区成员的个人或组织受让集体土地使用权作为例外受到严格限制。农业部1994年12月《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知中指出：“在坚持上地集体所有和不设土地农业用途的前提下，经收包方同意，允许承包方面承包期间。对承包标的物依法转包、转让、互换、入股、其合法权益受法律保护”。《农业法》第13条规定：“在承包期内经收包方同意，承包方可以转让所承包的土地岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农来承包合同的权利和义务转让给第三者。”1986年最高法院在《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》中规定，承包人未经发包人同意私自转达、转达包承包合同的。承包合同无效。《担保法》第37条规定：“下列财产不得抵押……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”以上这些规定构成了土地承包经营权流转的主要的法律渊源，此外还有一些根据这些规定而制定的行政法规，地方性法规规章。从以上这些规定可以看出：土地承包经营权可以在集体组织成员内，经发包方同意，以转包、转让、互换、入股的方式流转，集体经济组织以外的成员受让土地承包经营权则很来格。土地承包经营权不可以抵押。多数学者认为如此规定的土地承包经营权流转制度，流转范围封闭，社区成员的身份因素对汉转有很大影响，采取债权的汉转方式，使得我国土地承包经营权流转并不顺畅。另有学者认为之所以要限制土地承包经营权的汉转范围，是因为农村生产水平不高，而且为了维护农村社会的稳定有必要这样限制。

四：土地承包经营的行政管理

（一）农村承包经营公司的管理

一、农村承包合同形成与发展过程中（即发包、签订、履行三个阶段）存在着诸多方面的问题1：发包阶段（1）“标的”违法（2）“拉黑牛”现象严重。（3）重叠发包等，2：签订阶段（1）自己。（2）权利义务关系失衡。（3）违法条款明显。3：履行中存在的问题。（1）对承包合同缺乏签订后的管理。（2）用行政命令与行政手段的方法随意解除合同。（3）发包方主要领导的更换造成合同中止或无法履行，（4）短期行为严重。（5）“转包”现象严重而大都违法。为解决现行土地承争经营合同中存在的问题，对土地承包经营合同的管理及其机构设置，学者们有以下设想：1、利用现有的行政机构在不增加编制的条件下，调整业务部门，专设农村承包经营管理部门。2、公证机关对土地承包经营合进行管理提出该观点的学者对公证机关提前介入的可能性与必然性作了论述。为保证公证机关正确发挥职能作用。严肃执法应赋予公证机关以下权力（1）对合同进行公证的必须权。（2）公证机关经审查以后不合法，不真实，不可行的合同有决定中止履行的权利以及其他有关的权利。

（二）农用土地的用途管理制度。

如前述。土地承包经营权为物权，这意味农民将获得更大程度的自，在此情况下如何保护土地资源将是一个严重的问题，对此，学者提出了一些方法。土地用途管理，是拗国家采取必要的法定形式，使农村土地各种现有性质固定化，土地用途变更程序化。土地承包经营权物权性质一个重要的制芳条件是建立健全土地产权登记制度。土地产权登记制度，一方面以法定形式明确土地产权的归属；另一方面以法定形式固定土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途的管理。在设立、转移或行使土地承包经营权时，如果擅自变更土地用途，政府土地主管机关可对此行使强恢复原状或行政处罚的权力。

五：关于土地承包经营权保护的问题

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一、目前土地还承担着基本生活保障功能，难以大规模铺开

在我国特定历史条件下，农村土地除了发挥最基本的农业生产功能之外，还发挥着确保农民基本温饱的社会保障功能，这些保障主要包括：一是通过对土地的占有、使用和处分获取的利益，在相当长的历史时期内，这些收益满足了农民最基本的生活需求，维持了我国农村在社会转型期的和谐稳定。二是国家为扶持农业发展所提供的各种补贴，包括“黄箱”补贴和“绿箱”补贴。

目前，我国农村劳动力转移的比重不足四分之一，稳定转移的比重更低，在农民收入中，农业收入的比重占到三分之二，种植业收入的比重仍占一半左右。尽管当前农民外出经商务工的人数不断增加，但大多数农民因为无“一技之长”，就业很不稳定。因此，宁肯让田地抛荒，也不愿流转给他人。甚至花钱雇人种地，或者靠每亩倒贴农药、化肥请人代耕，大量良田处于低效利用中。在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转难以真正实现。

二、当前农村土地流转中存在一系列政策障碍

（一）土地流转相关法律制度建设落后

当前农村土地使用权流转日益活跃，但现行法律仍然以限制流转为主，法制建设落后社会发展需要，表现在四个方面：一是集体土地产权权能体系设计过于抽象化，产权细分不够。我国土地管理法仅规定了土地所有权和土地使用权两大类权利，但集体土地所有权主体的具体代表不明确，集体土地使用权的内容、取得方式界定不清楚，集体土地几乎没有抵押、担保等派生的产权权能，其功能的发挥受到严格限制。二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权，但在实际操作中没说明什么人有权承包土地，即什么人算是集体组织的成员。三是规定农民承包土地要承担义务，其中向乡村社会交纳公共开支，但没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用，这一费用的标准是多少，给农民造成过重的负担。四是随着经济增长速度的提高，被占用农地越来越多，但现行的城市土地政策中明确规定农村集体组织的土地不能直接进入二级市场，只有在政府征用土地后转包给土地开发商，这造成土地增值部分与农民无关，从土地上获利的不是农民，而是中间开发商。

（二）土地使用权商品属性不明确

土地权属主要是两个方面，即土地所有权和土地使用权（承包经营权）。相对于一个完整的产权而言，承包经营权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据，表现在：一是土地受让主体有严格身份限制。农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，使土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。二是承包经营人没有完全自。目前国家对农村土地转让进行严格的控制，只允许国家“依法”征用，不准在农民之间进行有偿转让，土地承包经营权转让必须经发包人同意，既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流转权是农户依法享有的权利，农民在遵守法律的情况下应当有自，这才符合商品属性。三是土地承包权不准设立抵押权。我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权，农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。导致承包者不能将土地作为财产看待，缺乏长远的收入预期，土地不能像普通商品一样在市场流动。

（三）现行土地流转制度容易造成对农民利益的剥夺

现行土地流转制度存在五个方面问题：一是农地使用权流转多以农户自发流转和当地基层政权的行政推动为主，农户对市场行情不能充分把握，导致他们对农地使用权流转的定价十分随意，既没有统一标准，也没有统一手续，造成农用地流转市场的价格混乱。二是流转管理无序，操作随意，程序随便，土地流转中既签订了流转合同又经农业承包合同管理机构审查的只是极少数，大部分的流转只进行口头约定甚至无约定。三是部分地区土地确权工作不到位，一旦土地承包经营权流转，产生收益，遗留问题就容易暴露出来，从而产生纠纷。四是土地发包中存在着种种“黑箱操作”行为。五是部分地区农民的流转主体地位极易受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控土地流转，搞硬性流转、越俎代庖。甚至动用警力逼迫农民，搞强制性的土地流转。

三、促进农村土地流转的政策建议

（一）加快完善相关法律法规，实现农地流转的制度化和规范化

尽快制定农村土地流转方面的法律法规和规章，提供详细的规范和健全的程序，以系统引导农村土地流转中各方行为的规范化，确保农村土地流转制度顺利推进。必须通过法律对农村土地流转各主体的权利义务进行合理配置，建立公正合理的运行程序。实体法方面，亟需建立专门的法律法规以及部门规章，针对农村土地流转的基本原则、主体限制、土地类型、流转方式、价格市场、中介机构、监管机构、法律责任形式等内容进行系统的约束和规范，促进农村土地流转的各方当事人能在法律的制度框架内规范行事。程序法方面，各地应在有关法律法规和政策的指导下，结合地方实际，制定切实可行的操作办法，对农村土地流转的各个步骤和程序进行规范，指定专门的部门负责受理、审批、审查及备案工作，用于规范农村土地流转行为。由于各地农业经济发展参差不齐，地方立法可以超前，先行制定地方性的条例或办法，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行。对暂不具备立法条件的地方也应借鉴发达地区的经验，完善土地流转的政策，确保土地流转规范、有序的进行。

（二）建立土地流转增值收益农民共享机制

为确保合理分配土地流转收益，切实保障农民的合法权益，减少或避免土地流转收益流入少数人口袋，必须建立或完善由农民当家做主的土地流转及其收益分配机制，总的分配原则应是初次分配基于产权、再次分配税收参与。一是要全面开展土地确权工作，做好农村土地确权、登记、颁证工作，进一步明晰土地产权。二是要清晰界定集体与农户土地权利之间的界限，规范村集体代表农民流转土地的程序，明确村集体在土地流转中的地位和职责，保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。三是要依法保障农户的主体地位，土地流转要充分尊重农民意愿，是否流转、流转数量、流转方式应由农民自己决定，任何组织不得以行政手段阻碍或强迫农民流转土地，严厉惩处基层干部、村干部越权流转、私自流转等侵害农民土地承包经营权利的行为。四是流转收益除交纳必要的税收外，也应归集体农民所有，并按“公开、公平、公正”和近期与长远利益兼顾的原则落实到户、人。

（三）建立保障农民土地权益的法律援助和纠纷调解机制

要建立矛盾预防机制。进一步完善土地确权工作，妥善解决土地遗留问题，做到先解决问题，再进行流转。要及时处理流转矛盾纠纷，纠正和查处违背农民意愿的强迫流转问题。完善土地承包经营权流转纠纷调解机制。加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设，建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷仲裁，维护农民土地承包经营权的正当权益，促进土地健康流转。

（四）建立健全农村社会保障体系，免除农民流转土地的后顾之忧

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内容提要: 本条规定了批准（登记）生效合同“成立后生效前”的“申请”义务以及违反该义务所生的责任，可作为请求权核心规范，与其他条文一起完成请求权规范链条，为此应在体系之中，按民法规范“要件—效果”的理念予以构造。在法教义学体系上，应重新审视本条与预约、条件、同意（追认）及违反强制性规定的关系。在适用范围上，一要注意基础行为与履行行为的区分，二要注意基础行为自身与前置行为的区分。在申请义务上，应作扩张解释，并灵活把握其主体及属性。在效果上，应综合考量批准要求之法规目的、信赖保护、机会损失等各种因素，妥当选择实际履行和损害赔偿等救济方式，厘定复杂的规范层次。尤须避免（违约责任进路下）缔约强制过于猛烈的影响。

引言：一道法教义学难题

《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》（下文简称“《解释（二）》”）第8条规定了批准或登记生效合同下申请义务以及违反该义务所生的责任。这是继《合同法》第44条第2款和对该款作出解释的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（一）》（下文简称“《解释（一）》”）第9条之后，[1]对批准（登记）生效合同制度的进一步完善。[2]

《解释（二）》第8条（下文时或径称“本条”）选取的“合同成立后生效前”是个微妙的区间。wWw.133229.COm合同成立、生效二分的做法源自德国法，后为日本及我国所取法。就此二分有否实益，晚近颇多争议。[3]本条为观察这一二分格局提供了难得的样本，它足可显示，至少在批准生效合同上，二分无论有否实益都已是给定的事实。在直观的层面上，二分做法使合同作为“生命历程”被划为三段：成立前、成立后生效前、生效后。成立前以保护缔约自由为主，符合特别要件时始有缔约过失责任发生；生效后则恒以“有约必守”为优先，一旦违反即生违约责任，仅在消费者撤销权、试用买卖选择权（《合同法》第171条）等极为罕见的情形下存在例外。其中前者（即成立前缔约阶段）的法律关系较为复杂，直接体现在：何时发生缔约过失责任、责任发生后究竟赔偿到何等范围等基本问题都莫衷一是。而本条选取的合同成立后生效前这一区间，涉及的问题更加复杂。

首先在责任构成上更加复杂。此时合同虽仍处于效力未定阶段，但又具备了在先效力，可依诚实信用原则解释出大量“法定的”义务关系。此外当事人自己的约定，除了那些须待批准的以外，也可能已是有效的“意定”义务的来源，义务来源如此多样，责任构成自然复杂。其次，在责任范围的确定上也较为复杂。本条援引缔约过失，在比较法例上既有支持也有反对，[4]从《合同法》第42条的文义看似勉强可行。[5]但是本条所给出的救济方式如“判决相对人自己办理”似非缔约过失责任所可囊括，它对于损害赔偿有何影响亦为“信赖利益”说所不能回答。

不过这还很难说就是《解释（二）》第8条的“短处”，因为即便是在德国法上，[6]理论通说、判例和权威学者的个人意见也出入极大。比如弗卢梅就此问题批评德国的理论和判例说：

按照理论和判例，一般来说，如果合同当事人阻碍了批准或者没有为批准的做出尽到努力，仅发生基于缔约过失或者《德国民法典》（下文简称“德民”）第826条的请求权。实际上在此情形却存在基于合同的请求权。尽管合同约定就其生效须有批准，合同当事人有关促成批准的义务却并不系于须批准始生效的约定。此类义务可独立地约定，它也理所当然地因须批准合同之缔结而生成，该合同就此等义务来说早在那些须批准的约定受到批准之前就已生效了。故而在须批准的合同之上当事人有此义务，不得阻碍批准或致其延误；当一方的配合为促成批准所必需时，对方取得有关必要协作的履行请求权。[7]

缔约过失抑或违约责任？这段话里交代了严重分歧。且即便是在弗氏的语境里，是否所有申请义务都可以强制履行，以及实际履行之外的损害赔偿究竟以何为限，也是语焉不详的。于是一些德国法院仍旧宣称，在此情形“仅能考虑消极利益赔偿请求”。[8]

这是一道德国法也未解决的法教义学难题：在此区间生活样态的缔约过程过于复杂，以至于在制度样态的缔约法中难以“对号入座”。这道难题还“化身为”多层次多角度的矛盾：在缔约行为的层面，它体现为究竟是将“成立后生效前”与“成立前”一起把握还是与“生效后”一起把握；在当事人义务的层面，它体现为究竟是定位于“附随义务”还是定位于“（从）给付义务”；在责任形态的层面，它体现为究竟是缔约过失责任还是违约责任；在救济方式的层面，它体现为究竟是允许实际履行还是仅允许损害赔偿；在赔偿范围的层面，它又体现为究竟是信赖利益还是延及于履行利益。如果以一根长度有限（体系的限度）的绳子来隐喻因应实务的概念体系，那么在这根绳子上原本以清晰的线性秩序安排了“合同生效一违约一违约责任”这样的环节（后来又依样产生了不那么清晰的“合同成立前一缔约过失一信赖利益”），每一个环节界定分明，大珠小珠穿成一串，显得十分妥帖。现在因合同生效有了个障碍，各个环节陡然生变，诸多概念纷纷登场，大珠小珠挤作一处。此时如果还要追求概念法学的理想状态，就每个环节问个明白，把整条绳子彻底捋直，结果恐怕不是重还清晰秩序，而是分崩离析，散落一地。

那种为追求体系反而崩坏体系的做法是要避免的。避免之道在于容忍概念之间不可避免的模糊，承认每个环节确实有多个选项。为了从中选择一项（如果干脆不选则是主动放弃了体系这条“绳子”），一方面应该重新审视相关制度间的关系；另一方面朝向事实，将生活样态的缔约关系通过“法律构想”,[9]纳入协调之后的制度体系，在价值评价的指导下实现“相同事实相同处理，不同事实不同处理”。其最终取向可能仍保持着缔约过失的弹性，但又汲取了违约责任的评价因子。以上两方面工作贯穿全篇，例如下文“与邻近制度的关系”即专注于前者，但是后一方面的“法律构想”也如影随形。

一、与邻近制度的关系

在法律继受的过程中，后发法域容易被动地接受母法的制度体系，而不问制度界别之“所以然”。这本来也是法教义学的一项优点：借助制度体系储藏价值，降低法律决策成本，避免时时事事从零开始工作。[10]但是，当面对的是批准生效合同这种“难题”时，上述“优点”即难谓优点，反会助长思维的惰性。此时打破惰性，探本溯源，理清临近制度在法学评价上的关系，也便成了解决“难题”的出路。[11]这项工作在一定程度上，也是下文考察“适用范围”和“注释难点”的理论先导。

（一）与预约的关系

《解释（二）》第8条所称合同是已经成立的合同，只是其生效系于未来的批准而已，似与预约无涉。但这只是最初的印象。依通说，预约之所以既非时时必须却又有其重要性，就是因为当事人之间常常存在某些障碍不能当即缔结生效合同，却又须保持约束力以留待最终实施合同行为，这些“障碍”往往就是尚未获取的机关或其他第三人的批准。[12]所以批准生效合同是预约的多发领域。这一观点晚近受到批评，批评者称，附条件合同或单方选择权合同等构造模式比预约构造更为可取。[13]该批判说能否撼动通说暂且毋论，但可以肯定的是，即便是对通说的批判，也在印证：面对同一生活样态的缔约事实，是承认预约还是承认须批准的本约或是别的什么，往往是“构想”的结果。[14]这种模糊性显然将导致预约制度与批准生效合同制度互有强烈的影响。

首先，预约制度对合同形式要求的态度可能影响批准生效合同。[15]预约原则上不受本约形式要求的限制，仅在以下情形有所不同：该法定形式并非仅为加强证据，而有警示功能以防当事人仓促接受约束，此时预约才适用其形式要求。[16]所以，出口技术合同虽根据《技术进出口管理条例》应制成书面，但是在达成合意未订立书面时，其预约即未必不能执行。这显然会促使当事人在“预约”和待批准生效之“本约”间摇摆。其次，针对本约的批准要求，预约同样被认为原则上不受限制。[17]所以在颇有影响的“仲崇清诉金轩大邸公司案”中，[18]双方之间商铺订购协议若被认定为房屋预售合同之本约，则将如被告（卖方）所愿，因未经预售批准而无效；但是相反，法院却认定了预约的独立存在，其效力即不受批准程序的影响。由上可知，合同形式和批准要件对效力的影响无疑会成为当事人选择预约或本约的进路时重要的考量，但这还不是唯有的两种考量。其第三大考量是预约与本约在合同确定性要求上的不同，尽管就预约的确定性在比较法的理论和判决上多有反复，[19]但可以肯定，在具体事实面前，构成预约的确定性要求毕竟会较低一些。而其第四大考量，则是预约“违约”救济方式及其赔偿范围与批准前“缔约过失”之间的区别，因为二者都不甚确定，[20]所以这一考量更为复杂。

这些构成要件及法律效果上的重要考量就像请求权竞合那样，会给当事人“趋利避害”提供广阔空间，但是这并非典型意义上的请求权竞合，因为“预约与本约相区别是首先应该坚持的”，[21]一旦通过“法律构想”承认了其中之一就不能如自由竞合那样任由当事人选择。它是“前竞合”的“区分”，是法制对待竞合问题惯用的第一步—区分原则的体现。不过，请求权竞合那种因法律技术设计而翻云覆雨的弊端在这里一点不缺，故而在法学评价的层面上，应该看到预约与批准前合同均属于缔约过程中动态的约束，具有意定缔约强制的色彩。应在诸多方面强调“相同事实作相同处理”的可比性，并在区分之后像竞合理论中请求权相互影响说那样，汲取被排除制度中合理的评价因子，以尽可能缩小择取进路时“投机”的空间。

（二）与条件的关系

本条所涉合同的效力系于批准，附有法定生效条件。法定条件是非真正条件，[22]不能直接适用有关条件的规定。不过这些区别并不影响条件制度在本文主题下的借鉴意义，因为批准生效和真正的生效条件都带来了一个效力不稳定的状态，其间合同当事人都负有忠实、审慎行事的义务，而权利人则拥有一项期待权。由于各批准要求意旨迥异，各自的特殊规定又多简略，民法对“真正条件”提供的成熟制度以及围绕这些制度的外围理论，在“相同事实相同处理，不同事实不同处理”原则的指导下，更加凸显了比照价值。值得注意的是，这种作用方式既不是“直接适用”，也不是“类推适用”，而只是评价时的征引。[23]申言之，有些情况下，批准要件有任意条件（potestativbedingung）的色彩，[24]此时尽管是法定的批准要求，但是也以意愿权利人的选择自由为优先，[25]而起到为当事人提供犹豫庇护机制的作用；在另一些情况下，一旦依约申请，批准即为必然，而且依规范目的此一批准要求也无意给批准义务人以特殊保护，此时若因批准义务人阻挠而未获批准，虽然因批准要件法定而不可直接适用《合同法》第45条第2款前段（相当于德民第162条）的规定，直接视为条件成就而要求实际履行，但是在损害赔偿方面参照履行利益之违约责任，以达到这种将阻碍条件和条件成就等同（gleichset-zung）对待的效果，[26]似属合理。

例如公司并购中涉及国有资产时须经国资管理部门决定、人民政府批准（《企业国有资产法》第53条），其中前者应与公司合并由公司股东会表决决定（《公司法》第38、100条）相近，是合同成立的要件，而后者则是以政府批准为生效要件的显例，鉴于在国资保值增值方面，政府的批准和国资部门决定其实是同质的，所以此时该批准要件有“任意条件的色彩”。[27]再如农村土地承包经营权以转让方式流转的须经发包方同意（《农村土地承包法》第37条1款），这也是以批准为合同生效要件的情形（《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第13条前句），但是此处的批准要件对申请义务的影响更为复杂。一般情形下只要承包方提出申请即可获得批准，即使发包方沉默也将视为批准（前述解释第13条后句），所以有学者认为这种批准程序是无益的，“应不断弱化直至消失”。[28]相应地就申请人的责任来说，似乎也就符合上述后一种情形—既然一申请即批准，那么违反申请“义务”即须赔偿履行利益。这种见解深值怀疑，因为出让人一申请就必获批准还只是问题的一面；在另一方面，如果把这一批准程序放入乡村人情社会的场景里，我们可能体会到，它在农民失地之前提供了一个犹豫庇护机制：如果该农民毅然决然地非要转让承包权，村民集体只能同意，但当他通过申请行为向熟人社会公开此事时，就有了反思余地，也许有人出更好的价格，也许对自己的“脱产”更为慎重，总之只要犹豫了，就可以借助批准程序从交易中解脱。鉴此笔者认为，这一批准要件也应被视为“任意条件”，更应考虑农民的犹豫庇护，选择自由，而不宜依概念径直适用本条追究责任。

（三）与同意、追认的关系

我国现行法没有体现出批准生效制度与《合同法》第47、48、51条规定的追认制度之间的关系来。德国法对私法同意和公法机关批准也有区分，但仅影响批准行为本身的程序和效力，即后者是国家行为（所谓私法形成性行政行为，privatrechtsgestaltende verwaltungsakte），其效力专门依公法程序法而定，不能直接适用德民第182至184条有关同意的一般性规定。[29]但是，须机关批准和须私法性同意的法律行为从行为成立至最终确定批准为止，都存在效力未定状态，在此未定状态各行为当事人之间也都具有类似的权利义务关系。[30]所以德国法统一把握公法、私法上法律行为实施前的允许（einwilligung）、实施后的追认（genehmigung），通称为须同意的（genehmigungsbedurftig）法律行为。[31]《解释（二）》第8条所关注者正是这个未定状态以及其间的义务违反，似应借鉴德国法的上述做法以统一把握须公法批准和私法同意的法律行为。这么做的好处是，促进本条和《合同法》等有关私法同意（追认）规定之间的“交流”，扩张适用范围；另外，在一些既涉及私法同意又涉及公法批准的复杂交易场合，籍此充分考虑同意与批准的可比性，不致出现评价上的体系违反。

（四）与强制性规定的关系

当法律规定批准要件时，经常不只是为法律行为设置了一个生效要件，也是提出了强行的要求，而在必要时可施与惩罚。[32]所以在德国法上，违反禁止性规定实施未批准法律行为，将要面对德民第134条的适用问题。[33]于是施陶丁格评注就在该134条项下以第八章全章的篇幅专论“须批准的法律行为”[34]可见须批准行为与强制性规定的密切联系。《解释（二）》第8条将批准规定限定于“法律、行政法规”，与《合同法》第52条5项（与德民第134条相类）保持一致，也显示了参与制定的法官对二者之间的联系有所体察。

但是这种联系本身是不可靠的。所以，施陶丁格评注又颇为矛盾地进一步申说：不管是未批准的单方行为之无效还是双方行为之效力待定，都不是因为德民第134条，而是基于具体规定的批准必要性之意旨。[35]若合同当事人尽管明知机关批准的必要性，却事先企图不经批准而实施合同，则该合同不是效力未定，而是无效，不过无效的根据是德民第138条1款有关善良风俗的规定，而并非由于违反了强制性规定（德民第134条）。[36]

德国法上的这些矛盾叙述显示出，德民第134条在批准生效合同下直接适用的功能十分有限。这是“强制性规定”自身局限所决定的。例如德民第134条之前段就已主动将适用范围限于“法律无其他规定时”，这一限制反而取代该条本身成为人们关注的重点。[37]而即便是那些“法律无其他规定”的情形，也不是当然适用该第134条，最终还得取决于具体禁令的意旨。[38]

但是有关条文的这些局限并不影响它们对本文主题的重要性。相反，认识到这种联系以及“强制性规定”在其中的局限性，对于理解须批准行为至少有两大作用。其一，不汲汲于在法条中寻找“批准”字样，而从强制性规定的性质入手，考察其运作时是否存在机关同意或追认的环节，从而界定出《解释（二）》第8条适用的确切范围。其二，本条的适用与合同效力直接相关，既然违反强制性规定对合同效力的影响是丰富多样的，[39]常须从规范目的入手判断，那么本条的适用也要以认清有关批准的规定之规范目的为前提。这些思想对下文“适用范围”的考察有深刻影响。

二、适用范围

（一）在批准和登记之间

根据本条的文义，其适用范围是“依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同”。虽然提出批准或登记要求的规定较多，但是直接在文义上将合同生效系于批准或登记的并不多见。征诸条文，大概只有《技术进出口管理条例》第16条这些极少数条文符合要求。如果严格遵照文义，那么本条的适用范围是十分狭窄的。

《解释（一）》第9条也关注到上述适用范围狭窄的问题，对于《合同法》第44条第2款的文义射程有所扩张：将“应当办理批准手续”和“办理批准手续才生效”的规定一体把握。不过在登记方面，仍坚持只有在条文文义将合同效力直接系于登记手续时，才因未登记而否定合同效力。这种做法有务实的一面，法律和行政法规对批准和登记的运用的确大不相同，批准的要求往往意味着公权力主张对某一法律行为本身作出肯定或否定的评价；而登记的要求要么只是主管机关备案的需要（如《技术进出口管理条例》第17条、《城市房地产管理法》第54条），要么只是合同履行的必然结果（例如物权变动登记或者企业设立、变更登记），其实都已经超出了合同本身，自然也不应影响对合同效力的评价。

随着我国民法学成功区分了合同与基于合同的物权变动，[40]登记确实已很少影响合同效力，甚至连租赁这种法律明定须登记的合同，也实现了生效和登记的切割（《城市房地产管理法》第54条及《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第4条）。但是有一类针对物权变动的合同却偶然地将生效和登记绑定在一起，那就是划拨土地使用权抵押合同。如上所述，划拨土地使用权变动本应经批准合同才生效的，但是根据最高人民法院2004年司法解释（法发[2004]11号文）的规定，若划拨土地使用权抵押已经登记，即可认定其为经过批准。这样将批准和登记合二为一之后，划拨土地使用权抵押合同就由批准生效转化为登记生效，在登记之前，若抵押人拒绝登记，不能像一般抵押合同那样诉请实际履行，而应结合《物权法》第15条前段的规定适用《解释（二）》第8条。

以上是适用于登记的罕见例子，更多的则是批准要求。但是在批准要求方面，《解释（一）》第9条将“应当办理批准手续”和“办理批准手续才生效”一体把握的做法仍要商榷。原因已见第一部分第二节与强制性规定的关系部分：违反具体的强制性规定是否影响合同效力以及因此而导致《解释（二）》第8条意义上的“缔约过失责任”，应以该强制性规定的规范目的判断为前提。

此外，要求批准或登记的法律、行政法规，其实也很少直接着眼于“合同”，假如严格遵照《解释（一）》第9条的文义，本条的适用范围仍是极为有限的。参与制定本司法解释的法官在论及适用范围时称，“需要批准或者登记始生效的合同，多数涉及国家对某一行业的特殊管理要求”[41]但恰恰是这些行业准入型的规定，往往并不聚焦于某个合同，而是直指行业“门槛”本身，例如从事券商业务、黄金业务、彩票业务等等。

可见，这些批准要求作为强制性规定，与合同效力以及后续的“缔约过失”问题究竟有何关联，尚需进一步探讨。在这方面，德国的做法颇多启示。

（二）德国法的启示

在德国民法和经济法中，存在大量有关合同的批准要求。[42]面对繁杂的批准规定，囫囵吞枣无法把握，必须依归于实益作必要的区分。若一合同需要批准，德国法上基本的区分为：是其基础行为（grundgeschaft）还是履行行为（erfullungsgeschaft）须批准。[43]如果是基础行为须批准，则在批准作出前合同尚未生效。只要还未作出批准，任何当事人就都无义务给付，于是当事人也就不可能陷于迟延。尽管如此，基于这一尚未生效合同仍可根据诚实信用原则（德民第242条）使当事人负有义务（德民第311条2款、241条2款）。[44]违反此等义务将会催生依缔约过失而享有的损害赔偿请求权。[45]反之，当只是履行行为需要批准时，作为基础的合同首先是有效的。其特殊性在于，履行面临了给付障碍，该障碍原则上并不同于最终的履行不能。给付义务虽未届期，但也不会阻碍根据《德国民事诉讼法》第259条对义务人作出判决，只是必须表明在批准作出以后方可执行判决。[46]在批准被确定拒绝时，以上两种须批准合同的法律后果也各不相同，一为合同无效，一为嗣后不能。[47]

这是德国法对须批准行为的基本的划分。此外，在须批准的基础行为方面还区分两种情况：其一，批准乃某一具体法律行为自身之生效要件；其二，缺乏“前置”批准时法律禁止的法律行为。[48]前者如须批准的外汇业务或卡特尔行为；后者则以营业许可为典型。[49]

德国法这两个层次的划分有相同的实益追求，即借此把握批准对行为效力的影响，区分批准前不同的权利义务状态。[50]例如在具体法律行为自身须批准的情形，若是单方行为（例如解除或中止）原则上无批准即无效；若是双方或多方法律行为，则效力未定。而在“前置”批准的情形，欠缺批准时后续合同的效力即取决于被违反法律规定的保护目的，从而又将批准对合同效力的影响与强行性规定的影响联系了起来。

所以德国法上述分类经验的说服力，不在于路径依赖，而在于区分的“实益”。

（三）我国现行法的再整理

我国现行法下有关批准的规定也很庞杂，为求把握，可借鉴上述德国法学上的分类方法，但还应考虑我国的实际。

1.履行行为须批准者

如前所述，行业准入型的规定，例如从事券商业务、黄金业务、彩票业务等等所需的批准，对于为从事这些行业而合股设立企业的投资合同来说，似应属履行行为须批准的情况。申言之，企业的设立行为固然必须经历批准、登记方始有效（《公司法》第6条第2款），但是相关的合同（即发起人协议等），其意义原就在于为成立中公司（企业）提供合同基础，自无待批准、设立才生效。若批准被确定地拒绝时；或批准不再可能获取时；或其作出已绝无可能时，则该须批准的履行行为确定的嗣后不能。当义务人对批准拒绝负有责任时，即应承担不履行之违约责任。[51]如果在发起人协议中约定了由某方承担申请批准、登记义务，在该方违反时，就是典型的违约，而不必适用缔约过失的规定。所以行业准入如是针对企业设立行为的话，几乎没有本条的适用余地。

但是中外合资、合作合同因批准要求所受的影响却大不相同，虽然所有这些批准要求均同为针对企业设立而设。根据《中外合资企业法》和《中外合作企业法》的规定，合资合同和合作合同均须批准方可生效。一般而言，发起人协议在公司成立之后即已完成使命，而为章程所取代，但是在前公司法时代出台的《中外合资企业法》、《中外合作企业法》却十分重视“合同”，其生命可贯穿于公司设立、存续乃至清算后责任，与公司章程适成双轨。[52]这是企业设立批准制度影响及于发起人合同效力的一种特例。在此情况下，可有《解释（二）》第8条的适用余地。

2．基础行为须批准者

基础行为须批准者又可分为行为本身以批准为生效要件者和有“前置的”批准要求者。

（1）行为本身以批准为生效要件者

最典型的例子当数前面已征引的《技术进出口管理条例》第16条规定的技术进口合同。其他如企业国有资产转让合同（《企业国有资产法》第53条）、经营者集中协议（《反垄断法》第20、21、23条）、划拨土地使用权转让合同（《城市房地产管理法》第40条）也与此相类似。有时候批准被要求在合同成立之前获得，例如根据《农村土地承包法》第48条似要求批准前置，但这并非下文要阐述的“前置的批准要求”，因为此处须批准者即为合同本身--若无确定的合同条件，有关承包的“同意”或“审批”又从何谈起？并无“前置的批准要求”下那种独立于合同之外的批准（尽管该批准也可能发生于合同成立之后而似“追认”）。另如前引《技术进出口管理条例》也关注到这个问题。根据该条例第13条，技术进口的一般程序是先提申请，经批准获得进口许可意向书后方可订立进口合同，再将该合同提交第二次审批，批准后合同生效。但是该条例也留意到这种叠床架屋式的多次批准实无意义，所以在第15条规定，申请人可以在第一次申请时一并提交已经签订的技术进口合同副本，由审批机关对申请及其技术进口合同的真实性一并进行审查，作出终极决定。

上列这些类型的合同均以批准为生效要件，是本条适用的典型情形。

（2）“前置的”批准要求

这类批准规定如德国法一样广泛地存在于营业许可中，例如前面所举的券商业务、黄金业务、彩票业务等等。其他如商品房预售许可（《城市房地产管理法》第45条第1款第4项）、融资融券服务（《证券法》第142条）、农用地转用审批（《土地管理法》第44、45条）、土地使用权出让前的规划许可（《城乡规划法》第38、39条）等等皆是。

就此首先需要阐明的是，营业许可具有双向的影响：一方面它对合股从事相关营业的投资合同来说仅影响合同的“履行行为”；另一方面对于后续交易也可能直接影响交易行为的效力，譬如获得许可以前擅自从事营业而与他人订立的有关彩票合同。

其次，这类批准对后续交易行为效力的影响依具体规定目的的不同而不同，本条能否适用也就不可一概而论，这在确定本条适用范围方面是最为复杂的一环，须具体判断。例如在德国法上，大量银行业务需要联邦监督机构的批准，未取得这一批准的银行业务应依法被禁止和处罚。[53]可是如果与一家银行订立了借贷合同，而因该银行未依法取得批准而违禁，这个合同却既非依德民第134条无效，也非效力未定或者单方面无效，而是一个完整有效的合同，借款人可以保留借款且须支付约定的利息。反之，存款合同则只具有有限效力，特别是已支付存款的顾客可无视到期约定而即时提款。[54]这是考察具体规范保护目的而得出的正确结论。相应的在我国现行法下，彩票业务的批准因具有阻却赌博行为违法性的功能，事关善良风俗，似符合《解释（二）》第14条“效力性强制性规定”的规格要求，若未经批准从事彩票业务而与他人签订彩票合同，该合同无效而无适用本条余地。融资融券服务虽然需要批准，但应属管理性强制规范，券商在受批准之前与投资人签订的具体合同因证券市场交易频繁，似不宜责其效力瑕疵，亦即无本条适用的必要。这方面的具体甄别工作大多类此。

注释:

[1]在《合同法解释（二）》（2009年5月施行）之后，最高人民法院又于2010年8月公布了《关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》（下文简称“《外资纠纷规定（一）》”），其中第5条至第10条就外商投资企业股权转让合同所涉报批义务做了规定，该等规定将于下文纳入讨论。

[2]因现行法中以登记为合同生效要件的情形已极为少见，具典型意义的只是批准生效，为行文方便，下文一般仅称“批准”，而在第二部分第一节处分析登记生效的具体问题。

[3]参见陈自强：《契约的成立与生效》，法律出版社2002年版，页342以下、347以下。陈氏认为成立与生效要件的区分，“显然是概念法学全盛时期法律概念过度抽象化的产物”，是德国抛弃的做法，却仍在德国法系的继受法域过度演绎。不同观点见耿林：“合同的成立与生效：概念与体系”，载崔建远主编：《民法9人行》，金桥文化出版（香港）有限公司2004年版，页284以下；并请参看该书页314以下崔建远教授等人对该文的评论。

[4]支持的做法见德国法实务，volker emmerich, das recht der leistungsstoungen, 2003, s. 77。反对的做法见台湾“民法”第245条之一，将“合同成立前”明定为缔约过失的法定要件，参见孙森焱：《民法债编总论》，法律出版社2006年版，页568。

[5]该条前段将缔约过失的成立区间限定于“订立合同过程中”。

[6]本文涉及的制度大多渊源于德国法，故本文选德国法为首要的比较法素材似有一定“正当性”。

[7]werner flume, das rechtsgeschaft, 1979，§40 1 g.

[8]munchkomm/ emmerich, 2001，vor§275，rn. 83.

[9]关于法律构想的详细阐述请参阅（德）larenz：《法学方法论》，陈爱娥译，五南图书出版公司1996年版，页359以下。

[10]参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》，法律出版社2007年版，页71以下。

[11]尤应注意的是，我国司法审判及司法解释工作中，已经出现关注这些制度联系的自发趋势，例如，在重庆市第一中级人民法院（2008）渝一中法民终字第1518号判决书（载北大法意网）中，法院着意分析了批准生效合同与附条件合同的关系；参与起草《外资纠纷规定（一）》的法官，更宣称在报批义务不履行时应准用《合同法》第45条（即条件成就之拟制），见主编：《＜关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）＞条文理解与适用》，中国法制出版社2010年版，页87、88。

[12]这是德国通说，参见heinrich, vorvertrag, optionsvertrag, vorrechtsvertrag, 1965, 5.115; larenz,schuldrecht allgemeiner teil, 14aufl. , s. 86 。

[13]robert freitag, “specific performance” und “causa-lehre” uber alles im recht des vorvertrags?，acp207（2007），291.

[14]预约与本约的区分本来就是很难的，有关区分的详细方法请参阅staudinger kommentar/r. bork,2003, vor ss 145-156, rn. 52f。在批准合同的场合这一区分更加困难。

[15]关于预约的形式请参阅munchenerkommentar/kramer, 2001, vor § 145, rn. 47 。

[16]r. bork，见前注[14]，rn. 60 。

[17]关于批准和形式强制的可比性请参阅r. bork，见前注[14], rn. 63 。

[18]见上海市第二中级人民法院2007年3月22日判决，载《最高人民法院公报》2008年第4期。

[19]r. bork，见前注[14]，rn. 57ff。

[20]关于预约请参看r. bork，见前注[14]，rn. 67 ; kramer，见前注[15] , rn. 49 ; robert freitag，见前注[13], 291。前两种文献显示出德国通说支持实际履行和履行利益的赔偿请求，后者则借鉴英美法的观点，倾向于拒绝预约尤其是实际执行缔约强制。关于批准前缔约过失的模糊处在下文第三部分还有探讨。

[21]r. bork，见前注[14]，rn. 52

[22]梁慧星：《民法总论》，法律出版社2009年版，页181：尹田：《民法典总则之理论与立法研究》，法律出版社2010年版，页236、237; munchenerkommentar/h. p. westermman,2001,§158, rn.54。尤请参阅尹田教授就《合同法》第44条第2款等法条与条件制度之间关系所做的分析。

[23]关于德民第158条以下禁止适用和准用于法定条件，请参阅staudingerkommentar/r. bork, 2003,vor§§158-163, rn.24。但是关于该等条款尤其是德民第162条对法定条件下的评价影响又另有广泛讨论，请参阅werner flume，见前注[7]，§ 40 1 g; munchenerkommentar/h. p. wstermann, 2001，§ 162, rn. 4这里隐藏了复杂的评价思维，有关法定条件的具体规范之目的于其中起着决定性作用，下文“申言之”处也师法其意。

[24]关于任意条件请参阅（德）拉伦茨：《德国民法通论》（下册），王晓晔等译，法律出版社2003年版，页686 ; h. p. westermman，见前注[22]，rn. 18ff。

[25]werner flume，见前注[7]，§ 40 1 f。

[26]关于这种等同做法的法理依据和具体应用请参阅werner flume，见前注[7]，§ 40 1 g。

[27]在德国法上，依德民第1828、1829条规定，监护人或法定人应就其某些行为申请监护法院的批准，但可自由决定是否使监护法院的批准付诸实施。甚至在批准期间发生更有利的卖出机会等情事时，还负有义务向监护法院报告该等情事以促使拒绝批准。只有当监护人没有通知对方他不欲获取批准或者不欲将业已获取的批准付诸实施时，对方当事人才可能取得损害赔偿请求权。这一法例对于理解我国国资交易中申请人和批准人的角色颇有助益。就上述法例的分析请参阅werner flume，见前注[7], §401 g; h. p.wstermann，见前注[23]，rn. 5

[28]参见朱虎：“土地承包经营权流转中的发包方同意”，《中国法学》2010年第2期。

[29]参见汤文平：“德国法上的批准生效合同研究”，《清华法学》2010年第6期。

[30]staudmgerkommentar/ gursky, 2001，vor § § 182ff.，rn. 54.；jauernigkommentar/jauernig, § 104，rn. 20. ;joachim gernhuber, das schuldverhaltnis-begriindung und anderung pflicht und strukturen drittwirkun-gen, 1989，s. 147.

[31]参见拉伦茨，见前注[24]，页671以下。vgl. gursky，同上注，rn. 54。其中机关“同意”是公权力的行使，就用语习惯来说更似对应于中文的“批准”，本文准此。并且对现行法使用“同意”描述公权力“批准”行为的情形，本文也一律纳入讨论范围，且为行文方便有时通称“批准”。

[32]staudingerkommentar/rolf sack, 2003，§134, rn. 166.

[33]rolf sack，同上注，rn. 166．该条即为有关违反禁止性规定行为的基本规范。

[34]rolf sack，同上注，rn. 167ff。

[35]rolf sack，同上注，rn. 167f; mtinchenerkommentar/mayer-maly/armbruster , 2001，§ 134, rn. 7 。

[36]gursky，同前注[30] , rn. 54; jauernig/ jauernig , 2006, § 182, rn. 7。但就在施陶丁格评注的另一处，再次出现矛盾叙述，作者认为：“如果当事人一开始就以绕过已知批准要求的意图订立合同，则该双方或多方须批准的法律行为无效。……如果当事人借助合同追求违法目的而隐瞒该目的以骗取必需的批准，同样依德民第134条无效。此外对批准要求故意的蔑视将被作为第138条意义上的违反善良风俗对待。”rolf sack，见前注[32],rn.175。帕兰特评注的看法与之相仿，palandt/heinrichs, 2006, § 134, rn. 11 a 。

[37]拉伦茨，见前注[24]，页587。

[38]参见（德）梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，法律出版社2001年版，页483。

[39]参见崔建远：《合同法总论》（上卷），中国人民大学出版社2008年版，页282以下；苏永钦：“违反强制或禁止规定的法律行为”，载氏著：《私法自治中的经济理性》，中国人民大学出版社2004年版，页30以下。

[40]在上个世纪90年代初期作出这种区分之前，针对物权变动订立的合同是须登记才生效的典型行为。

[41]沈德咏、奚晓明主编：《最高人民法院关于合同法司法解释（二）理解与适用》，人民法院出版社2009年版，页76。

[42]参见汤文平，见前注[29]。

[43]vgl. palandt/heinrichs, 2006,§275, rn. 35ff.有时基础行为这一术语又被债务行为（verpflichtungsgeschaft）所取代，见rolf sack，见前注[32]，rn. 167

[44]volker emmerich，见前注[4]，s.78。

[45]rolf sack，见前注[32],rn.169。

[46]volker emmerich，见前注[4]，s. 78

[47]关于其完整效果参见汤文平，见前注[29]。

[48]rolf sack，见前注[32]，rn. 177 。 [49]详细法例参见汤文平，见前注[29]。

[50]详细分析参见汤文平，见前注[29]。

[51] vgl. rolf sack，见前注[32]，rn. 185。

[52]所以在实践中，有依公司法之股东代表诉讼和依合资合同之股东违约诉讼之间的竞合问题存在，亟待深入研究。

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