村土地承包法范文

导语：如何才能写好一篇村土地承包法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：土地承包经营权 物权化 流转

《中华人民共和国土地承包法》（以下简称《土地承包法》）已于2003年3月1日正式实施。这是一部深刻农民心理和行为方式的重要法令。该法对农村土地承包经营权实行物权化保护，对承包经营权的流转也作了较多的规定。这意味着20多年前开始的农村土地承包经营权有了更为严格的法律保护。回想过去，在我国改革开放进程中，农村土地利用方式由集体集中利用转变为以农户为单位的承包经营，在很大程度上，这就是为了寻找一种土地分散利用并使这种利用成为一种民法上的财产权的具体步骤。这一过程从《民法通则》到《土地管理法》到《农业法》，再到今天的《土地承包法》所呈现出来的权利变化的轨迹，就是土地承包经营权的物权化。伴随着土地承包经营权物权化进程的另一个问题就是农村土地的市场化。农村规模的、经济结构调整、劳动力向二三产业的转移导致的土地抛荒现象，都在推动着农村土地市场化进程的发展。承包经营权的流转已悄然在农村开始动作。农村土地承包经营权的物权化和土地承包经营的流转已成为今日农村经济发展进程中的两大课题。以下本文将对这两大课题逐一论述。

一、农村承包经营权的物权化保护模式

在近些年的学术和立法实践中，无论持“农地使用权”概念的学者还是主张“承包经营权”的学者，都普遍认为，农地承包经营权（农地使用权）在性质上应定位于用益物权。因为学者们认为民法上物权具有优先于债权的效力，同时，承包经营权本身就具有物权属性。法律一旦确立了农地承包经营权的物权性质，则依据物权法定原则，农村土地承包经权的设立、变更和终止等都要严格按照法律规定的条件和程序。从而，有利于界定发包方与承包方的权利界限，有利于懂事活动的稳定，减少交易的纠纷。有利于农民享有真正意义上的民事权利，提高农民法律地位和社会地位。

（一）农地承包经营权的物权性

农地承包经营权具有用益物权的属性，原因在于它具有一般物权所共有的特性和效力。物权为权利人直接支配标的物而享受其利益的权利。其效力主要表现为：物权的排他效力、优先效力、追及效力和请求权力效力。以下笔者将就物权效力的这四个方面逐一对农地承包经营权进行分析，以证明其物权性。

1、排他效力。[1]“物权的排他效力，即所谓的一物一权主义。指在同一标的物上依民事法律行为成立一物权的，不容许该物上，再成立与之有同一的物权。物权的排他效力，依通说发端于物权对特定物的直接支配权。”所谓的直接支配权，简单地说就是权利直接附着于标的物上，故权利之实现无需中间行为的介入。也就是说权利人由于直接支配标的物而形成的，义务内容是消极的（不作为义务），故传统民法把物权称为对世权。《土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。此规定赋予承包人对承包地的直接支配权和经营自主权。另外，该法第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”此条规定了承包经营权的排他性特征，使得承包经营权具有了一般物权共有的排他效力。其体现在两个方面：一是在同一土地上仅得成立一个承包经营权，而不得同时成立两个以上的承包经营权；二是承包经营权一旦成立，则在法定期限内绝对排除来自任何方面的非法侵害。

2、优先权效力。一般认为：[2]“物权的优先效力系指“同一标的物上有两个或两个以上不同内容或性质的物权存在，或者该物权的标的物也为债权给付的标的物的，成立在先的物权有优先于成立在后的物权的效力。物权有优先于债权的效力”。“物权的优先效力发端于物权的排他效力与物权支配性质的合力作用”。如前所述，承包经营权人得直接支配承包地，且该权利具有法定的排他效力。因此，农地承包经营权具有优先效力，当属其中之意。况且从《土地承包法》的立法精神也可以推断承包经营权奉行严格一物一权主义，由此派生出承包经营权的绝对优先效力。

3、追及效力。物权的追及效力同样发端于物权的排他效力与物权的直接支配性的合力，是指物权成立后，其标的物不论辗转到达任何人之手，权利人均得依法追及物之所在，行使物权的效力。就农地承包经营权而言，尽管现行法对其实施绝对优权保护，但在当前复杂的农村经济环境下，也难保免受非法侵害。正基于此，《承包法》第五十七条规定了承包经营权的追及效力，即“任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效。”言外之意在于，在承包期限内承包经营权一旦非法为他人享有，则承包方可以物权追及效力，追索至权利所在处，并可获得诉讼上的保护。

4、请求权力效力。物权请求权力又称物上请求权，即基于物权而生的请求权，指物权的圆满状态受到妨害或者有被妨害之虞时，物权人为回复印其物权的圆满状态，得请求妨害人为一定行为或不为一定行为的权利。物权请求权为基于物权而生的一项请求权，它不因物权的类别的差异而有所不同。农地承包经营权如以物权论，则为用益物权。农地承包经营权具有对农地直接支配性，且存续时间和空间内，其权利对所有人及其他人均具对抗力与排斥力。故于受到妨害或有遭受妨害之虞时，权利人均可提起返还之诉、消除妨害或防止妨害之诉，以保全其权利。《土地承包法》第五十三条规定：“任何组织和个人侵害承包经营权的，应当承担民事责任。”第五十四条规定：“发包方有下列情形之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任……。”这些规定肯定了承包经营权的请求权效力。

（二）农地承包经营权的物权化建构

农地承包经营权物权化建构，概括起来主要从以下几方面进行：

1、土地承包经营权法定化。所谓法定化是指依照物权法定主义对土地承包经营权的规范、界定和保护，由主要依靠政策手段的做法过渡到依靠法律手段来规范的作法上来，通过完善我国的民法建设和土地制度立法，用具有严格物权法意义的尺度来界定承包经营权，并最终将农户的土地权利法定为农户对土地的当然权利。经依法取得的土地承包经营权的权利人享有与所有权人同样的权利。《土地承包法》不仅规定了承包人享有占有、使用、收益等权能，还规定离地有处分权利以及排除他人干扰承包经营权政常动作的权利。这些权能均为物权年具有的属性。《土地承包法》的规定显然使得承包经营权的物权化向前迈进了一大步，但是它的规定并不明确系统，它只解决了承包过程中某些方面的问题，对承包经营权的系统性规定学有待即将出台的物权法进一步构建。

2、土地承包经营权长期化。“农村土地承包经营权制度改革最重要的环节就是赋予农民长期而有保障的承包经营权”。长期化的作用在于稳定权利关系，从而强化承包经营权的物权性。从1993年开始，我国大部分地区开始落实“土地承包再延长30年不变”政策，此后的《土地管理法》、《农业法》和《土地承包法》均规定了“承包经营权30年不变”的承包期限。承包期限的延长使发包人中途收回承包权的机会受到扼制，强化了承包经营权的排他效力和优先效力。由于土地承包经营权也是一种有期限的物权，故在期限届满时，这一物权仍然有延期的条件和基本程序问题。为稳定农业经济秩序，鼓励农业经营者建立长期规划，应建立“到期自动顺延”的制度。即在承包期届满时，如果承包人愿意，而且没有违背法律明确禁止的行为时，承包人可以自动获得另一个顺延的承包周期。亦即承包人因其承包权而获得另一轮的优先承包权，原承包人在承包期届满后，有权依同样条件声明延包，有权排除第三方取得该项权利。同时，又可依此对抗发包人的另行处分权。

3、承包经营权固定化。所谓固定化就是在长期化的基础上实行“增人不增地、减人不减地”的政策，对土地不再做行政性调整，把土地承包权最终完全固定在具体的地块上。《土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”把农民对土地的权利稳定在承包期内，避免发包方通过行政手段频繁调整使农民的承包经营权处于不断变动之中。固定化有利于稳定承包关系，利于鼓励农民对土地的投入、培肥地力。这符合大多数农民意愿、意义重大。

禁止调整、尤其是将人口增减这一导致土地频繁调整的因素排除在外，从而割断了在承包期内人口增减与土地调整的必然联系，是立法的一大进步。然而，从《土地承包法》第二十七条第二款的规定看，对于禁止土地调整的规定并不彻底，仍为土地调整留下余地。但如果换一种思路，该款规定的土地调整是可以避免的。对于因灾害导致土地丧失的，各级政府可以救灾赈灾救济金中拿出一部分款项，供灾民作为有偿租赁他人承包土地的费用，会更有利于土地有效利用。同时，也可通过保险或社会救济解决。对因特殊情形如国家征用公共设施或公益事业等因素导致农民丧失土地的，国家及有关单位应首先对被征用或占有土地的农户负起社会保障的责任。而不是将这种责任转嫁给其他集体经济组织的成员，用减少其他集体经营组织成员土地的办法解决丧失土地农民的生活和保障问题。为确保农民权利，应通过相关法律对有关问题作出规定。如严格限制国家征用土地的范围，建立健全的征用补偿制度；鼓励和探索新，保护农民权利。总之，对土地的调整严格限制，应尽量从法律上少开导致土地调整的口子。

4、实现农地承包经营权的可继承化。可继承化是指承包经营权可按照法定顺序让度。《土地承包法》第三十一条规定：“承包人应得的承包利益依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡后，其继承人可以在承包期内继续承包。”该条规定反映出如下内涵：农地承包经营权人死亡后，可由其继承人继承的财产分为两部分：价值形态的财产和承包经营权。因此，在设计农地承包经营权的继承制度时，应分别不同的情形，设计各自的制度规则。

对于价值形态的财产的继承，应严格依照继承法的规定办理。其中包括遗嘱继承、遗赠、无第一顺序继承人时第二顺序继承人继承等。各继权人应严格贯彻各继承人一律平等原则，不得区分民事行为能力之差异和城市、农村户籍的差异。

对于非价值形态的承包经营权的继承，重点是设计出作为实物形态的承包地应由谁来继续承包的问题。设计这一制度不仅要考虑土地承包经营制度本身的问题。也要考虑与我国继承法律制度相协调的问题。前者强调土地利用的效率，后者强调继承权的平等。笔者认为，在设计这一制度时，应遵循效率优先兼顾公平的原则，制度的设计要首先有利于提高土地的利用效率，其次兼顾各继承人的平等继承。在操作上应采用大陆法系各国（地区）农地继承的一般做法——继承不得分割农地。鉴于以上考虑，有人设计如下规则，值得。“①允许遗嘱继承和遗赠。但是，如果与承包经营权转让的限制性规定相抵触，则其遗嘱继承人和受赠人只能得到相应的价值补偿。②本集体经济组织内从事农业生产的继承人优先分得其土地承包经营权。③有两个或两个以上的继承人均为本集体经济组织内从事农业生产经营者，则家庭人均承包地少者优先分得其土地承包经营权，其他继承人可从优先权人处获得价值补偿。④如果继承人均为非农业人口且不能从事农业生产经营活动的，则在法定期限内将其土地承包经营权转让给集体经济组织内部成员，超过此期限的，其土地承包经营权得以撤销”。

5、承认农地承包经营权的可抵押。农地承包经营权立法是否应该承认抵押？回答是肯定的。从本质上来看，抵押是对标的附条件的转让。一旦债权到期无法清偿，抵押标的物同样发生转移。因此，有人说，“不承认抵押就是不承认转让，也就不承认承包经营权的物权性和土地市场的配置。”现行《土地承包法》只承认承包经营权的抵押而不承认耕地承包经营权的抵押。现行担保法也规定，耕地的承包经营权不能抵押。这主要是考虑到承包经营权的抵押在实践中不好操作。抵押后，农民万一不能按期偿还贷款，银行又难以处理土地。而且农民可能因此失去土地和生活保障。但在一些发达地区专家学者认为，随着经济的，土地向专业队组或种植大户集中，实行适度规模经营，生产过程中往往需要较大数量的资金，应当允许承包经营权抵押贷款。这有利调动农民生产积极性，增强农村经济活力。而且，土地承包经营权的抵押，是推进承包经营权物权化的重要环节。

当然，由于抵押之实行，实质是对抵押物的一种变价求偿，是财产转让的一种形式。在现行法中，土地承包经营权虽然允许转让，但是受到严格限制的。因此，土地承包经营权的抵押也应受到限制，并且“对于集体土地使用权转让的种种限制性规定原则上适用集体土地使用权的抵押。也就是说，农地承包经营权地允许转让的情况下，应允许抵押：在法律不允许转让的情况下，原则上不允许抵押，法律对转让的限制，原则上适用于抵押。

抵押作为融通资金的一种手段，对优化农业生产要素具有重要意义。但为维护农民基本生存需要，在操作上应对抵押作适当限制。抵押的设定须经集体经济组织同意，而且，必须采取书面形式。登记为其生效要件。执行抵押不得危及农户基本生活条件，严格限制在农用之内。在此限制下的抵押。当债务人不履行债务需要对抵押财产变现时，只限于向本集体经济组织成员转让，即其权利转让的受让人限制在本集体经济组织内部成员。如果超出这个范围，在抵押财产的变现上可能较为困难，不过这是抵押人所应当考虑到的，法律对此不宜作出禁止规定。

6、建立、公正的农地承包经营权的物权登记制度。登记是物权变动的公示。物权的公示与公信是对物权效力有根本性的原则。我国不动产权登记的现行立法，未区别不动产物权变动的原因，一律规定不经登记不发生物权变动的效力。然而，由于制度的欠缺，我国尚没有统一的不动产权物权登记制度，尤其是农地承包经营权长期欠缺必要的民事登记。建立农地承包经营权的登记制度必要性有：第一，农地承包经营权具有抽象性。农地承包经营权是以对农地的直接利用为的用益物权。虽然在静止情势下权利的外表支配关系可与权利状态相符，但是随着农地承包权的流转，或者承包人与他人发生雇佣、转包等债的动态关系，农地形成间接占有，其外观状态无法反映出真正的权利关系，需以登记作为判断权利的唯一标准。第二，农地承包经营权的价值性。现代物权法发展的结果，物权已有自静态利和转向价值化利用之趋势。农地承包经营权的转让、入股弘扬了农地的价值属性。在同时发挥使用价值和价值功能的同时，占用与融资的利益主体分离，需以登记公示权利关系。第三，农地的公益效用。登记系国家行政主管机关介入不支产物权交易的积极形式，其意义在于监督不动产的利用，确保实现其社会效益。农地承包经营权作为我国农地经济体制的基础，攸关农村社会保障，是国家不动产干预政策的重心。所以，登记不仅可以从民事角度公示承包权的静态和动态状况，也是国家规制度农地秩序的基本需要。

为了充分利用现有的管理资源，应以土地行政管理机构为基础，按属地管辖确立农地的民事登记机构，即依据《土地管理法》的有关规定，由县级以上地方人民政府就国有单位、农村集体经济组织所有而由农户承包的农村土地进行登记。考虑到土地承包经营权主体的分散性，由县级以上地方人民政府统一负责登记工作难度过大，可由县级以上地方人民政府土地行政管理机关授权其在乡（镇）的派出机构例行登记事宜，统一备案后，再提交县级以上地方人民政府土地行政管理部门收录。农地承包经营权经登记机关登记后，登记机关应向农户发放《农地承包权证书》，使农户对承包地的权利最终确定化。

二、农村土地承包经营权流转的保护模式

在稳定和完善土地承包经营权关系的基础上，如何更进一步加强对土地承包经营权流转的规范和管理，是当前农村经济工作的一个紧迫课题。

（一）土地承包经营权流转的方式

依《土地承包法》的规定，承包经营权的流转可采用以下方式：

1、转包：指农户在承包期内将全部或者部分承包地以一定条件有偿或无偿地转交给第三方经营，承包方和发包方仍按原承包合同履行权利义务关系。

2、出租：指农户在承包期内将全部或部分承包地出租给第三方经营，收取一定租金。承包方与发包方仍按原承包合同履行权利义务关系。

3、互换：指为耕种方便或者发展大型种植业等设施农业的需要，农户之间或者农户与集体之间通过自愿、互利的办法互换、串换使用权，原承包关系不变。

4、转让：指承包方将土地承包合同转移给第三方，由第一方向发包方履行承包合同，发包方与原承包方的承包关系即行终止。

5、联营：承包方之间为发展农业经济，自愿联合，以土地承包经营权出资从事农业合作生产。

6、入股：指承包方将土地承包经营权入股参加农业股份经营，以入股股份作为分红的作生产。

值得一提的是，《土地承包法》对承包经营权流转方法的规定并没有穷尽，这绝不意味着该法规定以外的流转方式皆不可行。可以想像，农村土地承包经营权的流转还会因农村经济的发展、农民在法律制度的博弈下向前发展。立法不应该成为社会发展的障碍。制度变迁之立法应该是开放性的，应当允许法律规则通过习惯、地方惯例、当事各方在诚实信用原则前提下的协议加以发展。立法应当尊重农民的首创精神，只要农民愿意、不违背社会公益，法律应当予以承认。

（二）土地承包经营权流转的程序

1、土地承包经营权的流转，当事人双方应签订书面合同，一式四份，发包方、承包方、授让方、土地登记部门各一份。流转合同一般应包括如下内容：双方当事人姓名、住所；流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；流转的期限和起止日期；流转土地有用途；双方当事人的权利义务；流转的价款及支付方式；违约责任；其他条款。

2、采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换等方式流转的，应当报发包方备案；采取互换、转让等方式流转的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记不得对抗善意三人。

3、向村集体经济组织以外的单位或个人流转的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡镇人民政府备案。

（三）土地承包经营权的监督。

权利缺乏监督，必然滋生混乱。在当前土地流转机尚不健全的形势下，应当加强对流转程序的监督。笔者认为，主要应从以下方面做起。第一，村集体经济组织作为发包方，应建立转合同专项帐目。对各种不同形式的流转合同实行分类管理，以便监督合同双方权利义务的履行情况。第二，在集体经济组织内部，建立土地信托管理站，负责土地流转的监督和服务工作。第三，建立完善的流转登记制度，以土地行政管理机关在乡（镇）的派出机构作为登记机构，把土地流转情况，尤其是向集体外的单位和个人流转情况予以登记。

（四）土地承包经营权流转的法律责任

国家保护承包方依法进行的承包经营权的流转，非法流转的，应依法认定流转无效。因无效流转而造成损失的，由过错的一方承担民事责任，双方都有过错的，按各自的过错承担民事责任。因流转无效给发包方造成损失的，由原承包方承担责任。原承包方承担责任后，可向有过错的第三方追偿。流转后，擅自改变土地用途的，用于非农用项目的，依据有关法律追究责任。

综上所述，关于农地承包经营权的物权化保护，必将《土地承包法》的基础上有更大进步。而有关承包经营权流转机制的立法尚不健全，单靠《土地承包法》的笼统规定不能很好规范、指引复杂环境下农村承包经营权的有序运转。只能寄希望于尽快出台一部《土地流转法》来对农村土地流转秩序加以规制。 注释：

[1]梁慧星、陈华彬。物权法 北京：法律出版社1997 P48

[2]梁慧星、陈华彬。物权法 北京：法律出版社1997 P46

：

（1）《物权法》[M]。作者:梁慧星，陈华彬。法律出版社，1997。

（2）《把土地使用权真正交给农民》。作者：迟福林，经济出版社，2002。

（3）《论物权法》[M]。作者：孙宪忠，法律出版社，2001。

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一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。认真贯彻党的十六大精神，按照中央农村工作会议的要求，长期稳定并不断完善农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农村土地承包双方当事人的合法权益，规范土地承包合同管理和土地承包经营权的流转。

（二）基本原则。依法保护农村土地承包关系的长期稳定，从根本上保护郊区农民的土地承包经营权利；坚持公开、公平、公正的原则，尊重大多数农民的意愿，正确处理国家、集体、农民三者的利益关系；在稳定农村土地承包关系的基础上，支持和保护土地承包经营权依法、自愿、有偿流转；坚持依法办事和结合本地区实际，根据近郊、远郊第二轮土地延包的不同情况，有计划、有步骤地实施**法。

二、正确处理农村土地承包和稳定发展的关系

（三）做好与第二轮土地延包的衔接工作。各区、县政府以及农业行政主管部门和乡镇政府，要按照**法，做好与第二轮土地延包的衔接工作，对郊区第二轮土地延包的成功经验，要予以肯定。**年3月1日前，已按照中办、国办《关于进一步稳定和完善土地承包关系的通知》规定完成土地延包工作的，视为有效，不得重新承包土地或者调整承包地；对其中不符合**法规定的，应当予以纠正。除法律规定之外，在承包期内，发包方不得收回承包地和调整承包地。

（四）维护承包方的权利，同时，承包方也应履行相应义务。稳定和完善农村土地承包关系，既要尊重农民的土地承包经营权，切实维护承包方的合法权益，又要教育引导农民履行承包合同的约定。农民依法获得土地承包经营权，受法律保护。征用或者占用承包地的，应当按照土地管理方面的法律、法规办理有关手续。农民承包的土地不得买卖，不得对土地造成永久性损害，未经依法批准不得用于非农建设。

（五）促进郊区经济可持续发展。各区、县政府以及农业行政主管部门要根据本意见的有关要求，制定相应的实施办法，规范土地承包经营权的流转以及规范征用地制度，保障农民利益，推进郊区农业结构调整，加快小城镇建设，加快环境绿化，促进郊区可持续发展。

三、依法实施农村土地的承包和管理

（六）合同的签订和发放证书。农村土地发包方与承包方应当根据**法的规定，签订书面承包合同。承包合同一般包括发包方与承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所，承包土地的名称、坐落位置、面积、质量等级，承包期限和起止日期，承包土地的用途，发包方与承包方的权利和义务，违约责任等内容。区、县政府应当依法向承包方颁发土地承包经营权证（加盖区、县政府公章），并加强审核和检查。第二轮土地延包时，没有签订土地承包合同的，应当根据**法的规定予以完善。

（七）关于机动地问题。实施**法前已留机动地的，机动地不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五，超出部分应当承包给农民；未留机动地的，不得再留机动地。所留机动地不足百分之五的，不得再增加。

（八）承包经营权流转、管理和登记工作。土地承包经营权流转的价款由双方当事人协商确定，实行土地承包经营权流转后的收益归承包方所有，任何组织或个人不得擅自截留、扣缴。市和区县农业行政主管部门和乡镇政府应当根据**法的规定，做好土地承包经营权的流转与流转合同的管理、指导和服务工作。当事人要求申请土地承包经营权流转登记的，由相应区、县政府做好受理登记工作。

（九）进镇农民的土地承包经营权。对已在小城镇落户的农民，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权。在郊区第二轮土地延包时，承包土地的农户与集体经济组织签订过承包地退包协议，自愿放弃承包地进镇的农民，应当维持与集体经济组织签订的协议，土地不作调整。

（十）土地承包期限。在**法实施前已按国家有关规定进行承包，承包的耕地期限为30年或30年以上的，应当继续有效。土地承包经营权的流转期限，不得超过土地承包经营权期限的剩余期限。郊区今后在进行农业结构调整和推进规模经营时，与农民签订土地承包经营权流转合同，应当按照**法的规定确定期限。

（十一）土地承包经营权权证。郊区第二轮土地延包时已经按照规定将土地承包经营权发放给农民的，应当继续有效；对签订土地承包协议，但土地承包经营权证等证书仍留存在乡镇政府或者村集体经济组织的，应当及时将有关证书发放给农民。

（十二）统一印制权证和合同。土地承包经营权证和土地承包合同以及土地承包经营权的流转合同，由市农委统一印制。

四、加强领导和进行宣传培训

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抓好9个环节：一是宣传发动，采取不同形式使群众知晓率达到100。二是开展试点，通过解剖麻雀，总结经验，稳步推开，全面指导。三是调查摸底，摸清农户数、人口数、土地面积、土地流转等变动情况。四是出榜公示，对全面摸底的基本情况张榜公布，接受群众的监督。五是造册登记，按县里制定的乡、村、组、户统一编制合同码和证书码，做到不重记漏记。六是补签承包合同，明确发包方与承包方的权利义务。七是农业行政主管部门审核盖章，农业局审核验收通过并盖章后方可发证。八是认真履行农户签收登记手续，建立档案，列入移交，长期保存。九是建立县、乡二级数据库，实现农村土地承包信息化管理。县农业局将土地承包情况登记表统一打印封面、以村为单位装订成册，编上档案号，建立永久性档案。

遵循五项原则：一是依据法律法规和政策办事的原则。做到依法行政，按政策办事。二是稳定承包关系不变的原则，不搞“大稳定，小调整”。三是公开、公平、公正的原则，阳光操作，充分保障农民的知情权、决策权、参与权和监督权。四是“先确权后发证”的原则，对存在经营权纠纷的，先确权再发证。五是稳步推进的原则。时间服从质量，先易后难、稳步推进。

强化四项措施：一是各级成立领导机构，实行政府主要领导负责制；二是保障工作经费，不向农民收取一分钱；三是落实部门责任，部门各司其职，各负其责；四是强化督促检查、对工作的各个阶段进行检查，不定期召开工作调度会。

做到四个相符：权证登记的内容与实际地块相符；与上级划定的基本农田相符；与签订的承包合同相关内容相符；与村组调查的底册及汇总台帐相符。

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[关键词]齐齐哈尔市；土地承包；纠纷

[中图分类号]F299.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）05 — 0085 — 02

齐齐哈尔市是黑龙江省的农业大市，随着农村各项改革的不断深入、经济的快速发展、各种利益关系的进一步调整、农民法制意识、民主意识的不断增强，一些深层次的矛盾日益突出。尤其是土地问题，一些县（市）区1998年二轮承包时制定的政策和做法，与2003年3月1日正式实施的《农村土地承包法》和2004年中央、省出台的化解农村土地承包纠纷的政策有很大差别，引发了农村人地的矛盾，农村土地承包纠纷问题也日益显现出来。2011年通过采取普查与抽查相结合的调查方法，结合市农委共接待和受理农民来访、来信、来电2045件次、2898人次的调查和分析研究，对齐齐哈尔市的农村土地承包经营纠纷状况情况进行了全面的分析。

一、我市农村土体承包纠纷的原因主要有：

第一、地源不足，调节人地矛盾的能力有限。二轮承包时，由于当时的税费、各种任务如农业税、承包费、统筹费、粮食任务、义务工等等都是按地分摊，一些村屯干部为了完成任务把土地按现有人口平均分摊下去，并附带相应的一些税费任务，这在当时是得到认可的。但是随着“一免两补”政策的实行，一些外出户都回来要地，而在家过去承担税费任务的农户又不同意抽地，造成了一些人无地可分，矛盾十分突出，对抗十分激烈。例如：依安县依龙镇丰收村有484户、1，638口人、11，798亩耕地。1998年土地二轮延包时，当时因农民负担重和部分农民欠村里钱还不上等因素，没有领取承包地的农户和分到土地之后又将土地退还给村集体的农户共计有265户、835人。2004年国家实行“一免两补”政策后，丰收村的无地户纷纷回村里要地，因村里无足够地源，引发了无地户多次到镇、县上访索要土地，而在家多分地农户又坚持不退，引发了激烈矛盾冲突。经依安县农委请示省农委，并得到省农委的批复后，县政府采取果断措施才得以实施。依安县的双阳镇尤其突出，约有一半的村没有地源。类似的情况在各个县（市）、区的其他村都有不同程度的存在。

第二、情况复杂，要地人员情况千差万别。二轮土地承包之初，由于土地承载着各项税费任务，农民承包耕地的积极性不高，很多的矛盾没有显现。实行“一免两补”后，那些没有得到地的农户全部返乡，要求同在村居住的农民一样获得承包地。从全市情况看，大部分返乡农民索要承包地的问题通过预留地、机动地得到解决，但还有一些由于种种原因没有得到解决。据统计，全市目前涉及应补未补地的农户28，038户，58，132人，需补地352，304亩。其中：户在人不在的7，871户，24，880人，需补地153，436.8亩；婚入应补地的10，072户，14，555人，需补地82，287亩；刑满释放的166户，311人，需补地1，424.8亩；婚出户口在村未分地的4，452户，5，635人，需补地39，031.4亩；涉及逃债的1，435户，4，420人，需补地30，196亩；涉及躲避计划生育的435户，1，411人，需补地8，012亩；职工干部农业户口家属626户，1，503人，需补地8，582亩；其他情况2，981户，5，417人，需补地29，334亩。其主要原因：一是有的离开时间较长，如有的在80年代期间就已全家搬到外省或大包干之前就举家搬出，二轮承包分地时村民根本想不起来，他们也没有及时与村里联系，根本没有预留地；有的甚至由于几次人口普查遗漏等原因，在原村的户口已注销，这几年又回来重新补录户口，索要承包田。调研组在调研时，当地干部、农民就有反映此问题，据了解这种情况在全市各县（市）区都普通存在。二是有的地方户籍管理混乱，二轮承包时截止到1997年12月31日，所查的户口不够准确，有遗漏，没有留出应留的地；三是躲避计划生育和逃债、逃避各种任务的户，只要权利，不尽义务，在没有兑现相关责任前强烈要求要地；四是有的具有两地户口，有的已经落有城市户口，还回来要地，而乡村基于时间和财力的原因不能一一去核实。五是个别地方自己定的土政策与国家的政策不符，由于时间长，积聚的过多，解决起来困难较大。

第三、利益驱动，机动地和预留地承包时间过长。机动地、预留地是解决土地矛盾的最主要地源。全市由于村级债务较大，在2003年之前各县（市）区很多村都按照上级的要求实行了“以地顶债”，将机动地、预留地一包多年卸掉债务；2004年之后个别村干部不顾省、市关于机动地承包不得超过三年的规定，为了自己这任花钱方便把机动地、预留地一包多年，发生寅吃卯粮的现象。据统计，全市机动地、预留地共1，620，351亩，其中：一年一发包的面积621，933亩；2-3年的344，383亩；3-5年的192，847亩；5-10年的175，781亩；10-20年的190，857亩；20年以上的94，550亩。承包3年以上的面积占40%。这样的情况乡村不平衡，致使一些地方矛盾突出。

第四、缺乏统筹，新增人口要地矛盾凸显。据统计，全市1998年后农村新增人口247，061人，需补地1，671，259亩；已有35，536人，补地289，384亩，分别占需补人口、补地面积的14%和17%；尚有211，525人未补地，尚需补地 1，381，875亩，分别占需补人口、补地面积的86%和83%。目前只有龙江县、甘南县、富裕县3个县曾对1998年后的新增人口进行了较大规模的补地，补地人口占上述3个县1998年后新增人口的近50%。这3个县中，龙江县从2007年开始停止了给新增人口补地，甘南县对2009年12月31日以后的新增人口不再补地。其他的6县（市）、7区基本上没有给1998年后的新增补地。在这些新增人口中，大多数通过讲政策、做工作得到理解和平息；而一部分情绪比较激动，言行比较过激，在个别的鼓动下，大规模集体访、越级访，特别是在村、队（组）有机动地的情况下，要求废止合同，分掉机动地的呼声比较强烈，而村干部为了村里其他事业的发展不愿意拿出机动地分给新增人口。

第五、推卸责任，个别村干部工作方法简单。农村的矛盾纠纷除了人地矛盾以外，还有机动地发包过程中的价格问题、承包年限问题、偏亲向友问题，还有政策执行不平衡问题等等。有的村干部责任心不强，工作方法简单，政策水平低，有问题不去认真研究解决，不去做细致工作，小事酿成了大事，个体访酿成群体访和越级访。

二、解决土地纠纷的意见和建议

1、严格执行政策，减少土地纠纷。要严格执行“增人不增地、减人不减地”的政策。村、队（组）预留的机动地是整个二轮承包期间内化解人地矛盾的主要地源，不能单独用于1998年后某个时间段内的新增人口补地。理由：一是统一全市政策口径，防止产生相互攀比。群众“不患寡而患不均”，个别县区给新增人口补地，势必激起全市其他县（市）区的新增人口要地。二是如果给现在的新增人口补地，机动地很快用完，那么对以后的新增人口也是不公平的；保留一部分机动地，整个承包期内的新增人口，谁想种地，谁都可以竞价承包形式承包耕种，对整个承包期内的新增人口比较公平。三是整个承包期内，因水冲沙压等自然灾害毁损农民承包地，以及修水渠、治理“水打沟”、“三北”防护林建设和村级公益事业建设等都需要预留出耕地予以调整。四是不利于土地承包关系的稳定。有些新增人口户为了给新增人口分地，想尽办法让村去找地源。在没有机动地或机动地较少的情况下，对一些农民承包田拱地头、开地边、种树胁地等行为进行反映，相互指责、相互举报，如果要想查清，就得重新丈量土地。而且这样容易引起连锁反映，相邻的村、相邻的乡相互效仿，不利于土地承包关系的稳定。五是我市的一些县（市）区二轮承包遗留问题还没有完全解决，有的外出户村里还没有完全掌握，如果将地源用于给新增人口补地，对这部分因外出未分到土地的农户是不公平的。

2、实行土地微调，化解土地纠纷。目前，农村90%以上是土地或因土地问题引发的，解决土地问题是减少农村的根本方法。1998年二轮承包时无论是乡村组织还是农民，无论是在家务农的还是各种原因外出的对土地的关注度都不高，所以工作做的不细，考虑的不周全，以致出现了现在的纠纷。有的村二轮承包时没有分地方案，没有分地细则，甚至连土地台帐都没有。在分配土地的过程中随意性大，人为因素干扰多，造成人均占有耕地严重不均，大多数农户都多地，有的农户多地几十亩。而少部分农户因欠债、外出务工等原因连一根垄土地也没有分到。所以省市政府应当出台政策，允许对问题较多的村屯进行土地微调，以妥善解决二轮承包遗留问题。

3、出台配套法规政策，处理土地纠纷。我市是农业大市，耕地面积多，农民比重大，发生土地纠纷的基数比较大。特别是二轮承包已经12年，这期间出现了许多新情况、新问题，需要出台法规政策加以规范，统一解决问题的标准。如在“消亡户”的农户认定标准上，是以户口为准，还是《土地承包经营权证》为准。《农村土地承包法》实施前，全家户口迁出并搬到外地居住，按照《黑龙江省农村合作经济承包管理规定》的规定，耕地被村收回，现在是否该返还土地问题。特别是户籍制度改革后，村集体经济组织成员如何认定问题。无地源情况下，一些上访人要求村给补偿问题，这种情况下是通过候地方式解决，还是村给予补偿。在地源有限的情况下，解决自然灾害毁损农户承包地与解决外出务工人员土地问题的优先顺序等等，需要出台法规政策加以明确。

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[关键词]社会主义新农村　土地承包纠纷　解决机制

一、土地承包经营权的概念

《民法通则》的第80条第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护”。我国土地承包经营始于1978年安徽省小岗村，此后在全国得到了全面推广。我国土地承包经营权经历了农民自发承包阶段、全面开展阶段和全面完善阶段，在土地制度的改革中发挥着不可替代的作用。

二、土地承包经营权纠纷的类型

（1）土地承包合同纠纷

土地承包合同是土地发包方与承包方之间签订的合同，是围绕土地所有权与使用权来订立的合同。合同中约定了承包年限，租金等双方应当履行的权利与义务，双方中如果有任何一方违反合同中的规定，就承担着违约责任，另一方就有权要求对方终止合同。近年来的数据表明，此类纠纷主要是在合同订立、履行等阶段引发纠纷，从而阻碍正常的生产生活秩序。

(2)土地承包经营权继承纠纷

随着法制体系的不断完善，土地承包经营权在法律上面不断得到肯定，其继承性也得到认可，但是在司法实践中却面临着种种困难。其中主要在以下问题当中存在争议：妇女是否同男子一样享有继承权；外来人口是否享有继承权；已经办理本村的当地人是否还想有继承权；这些问题在目前的法律法规及土地管理条例中无迹可寻，在实践中更是没有明确说明，因此由此引发的纠纷也开始在土地承包纠纷中占有一定的比重。

三、农村土地承包纠纷产生原因

（1）合同不完善引发的纠纷

由于当前土地承包人与发包人多是当地农民，法律意识匮乏，合同内容简单宽泛，更有甚者只是进行了粗略的口头约定，没有正式签订合同。在这种情况下，许多事情浮出水面之后无法按照合同处理，双方的权利义务也无从谈起，也无法追究当事人的责任与过错。因此，加大农村的普法力度是非常必须的，只有增强了农村自身的法律知识，才能够减少此类纠纷的发生率，使土地得到有效利用。

（2） 法律政策调整致使土地状况混乱。

随着法治社会的构建，我国相关法律做了大量规定，但是在实践中国家出台的种种政策与当前法律产生冲突，使得人们不知道该按照政策办事还是按照法律办事，从而造成土地状况混乱的局面。与此同时，尽管有了法律政策的大量规定，村中的土地问题依旧层次不穷，无法弥补当下的空白，长此以往就加大了法院的审判任务，造成此类案件不能得到及时有效的处理从而成为固瘤。

四、解决新农村建设中土地承包纠纷的相关对策

（1）完善相关土地制度

改革开放三十余年，市场经济已经从沿海转移到内陆，从城市辐射到农村，在构建社会主义新农村的伟大背景下，建立一个完善合理的土地承包经营体制更是显得尤为重要。只有建立一个健全有序的体制，才能从根本上保护广大农民的根本权益，加快土地流转，减少撂荒提地，使广大土地得到有效利用，加快社会主义新农村建设的步伐。

（2）构建多元化纠纷解决机制

以相关法律为依托，建立健全适合农村特点的仲裁程序、方法、工作规程和档案管理等各项制度，为农民依法解决纠纷创造良好的制度环境。建立仲裁制度体系，加强同、司法、土地、民政等部门的沟通协作，形成多部门配合协作、齐抓共管、分工负责的纠纷调节机制。积极探索建立与我国土地承包经营权纠纷特点相适合的仲裁程序和方法。

（3）强化政府监管责任

准确定位政府的责任，健全领导责任追究制。对于没有按照法律、法规办事，违反相关政策和程序处理不当引发的，应当追究有关责任人的责任，有严重恶劣社会影响并造成重大损失的要追究相关人员的法律责任。

（4） 完善社会保障体系

大力发展农村教育事业，加快农村城市化进程，拓宽农民流转渠道，增强农村劳动力的综合素质；赋予农民在不同地区和行业自由流转的权利，降低农村劳动力转移的交易成本；取消不合理的收费，为农民流转提供必要的就业信息和服务，确保农民流转能够获得人身和财产的保护，提高农民的市民代遇。

参考文献：

[1]王志彬、王有强《农村集体土地承包经营体制问题研究》，《农村经济》2002年12期，P32—33

[2]林卿《农村土地承包期再延长三十年政策的实证分析与理论思考》，《中国农村经济》1999年03期，P22—26

[3]钱忠好《中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究》，《江苏社会科学》2002年02期，P39-47

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为进一步优化土地资源配置，推进农业产业化经营，加快现代农业建设和社会主义新农村建设，促进农业增效、农民增收，现就进一步推进我市农村土地承包经营权流转，加快发展规模经营提出如下意见，请认真贯彻执行。

一、充分认识进一步推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营的重要性和紧迫性

在家庭承包基础上，推进农村土地承包经营权流转，发展规模经营是我市农村经济发展和现代农业发展的客观要求，也是根据我市人多地少实际，顺应农村劳动力大量向非农产业转移，各类市场主体积极投资效益农业的趋向，提高农业生产经营水平，实现“十一五”农业、农村经济发展规划和农业现代化宏伟目标，加快社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的必然选择，有利于促进土地、资金、技术等生产要素的重新组合和优化配置，实现农业产业化、集约化经营；有利于加快农业产业结构调整，促进农业区域特色产业发展，提高农业的规模效益；有利于新技术、新品种的引进、推广，提升我市农业的科技含量和管理水平；有利于促进政府职能转变，增强乡镇政府和村级组织在发展效益农业中的引导、协调、服务功能。近年来，在各级党委、政府的重视和有关部门的共同努力下，我市农村土地承包经营权流转和规模经营工作取得了较好的成效。但与我市农业产业化发展、“十一五”规划的实施和现代农业发展的要求还不相适应。一些地方对土地承包经营权流转和规模经营尚未引起足够的重视，土地承包经营权流转、规模经营的进展较慢，流转行为不够规范。同时，随着农村税费改革和粮食购销体制的改革，种田效益提高，土地流转难度增大。因此，各级政府和有关部门对土地承包经营权流转和发展规模经营面临的新情况、新问题要引起足够的重视，进一步统一思想，提高认识，积极引导，规范管理，加大扶持，大力推进农村土地承包经营权流转，加快发展规模经营，使我市农村土地承包经营权流转和规模经营工作走在全省乃至全国的前列。

二、推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营的指导思想和基本原则

推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营的指导思想是：以党的十六大和十六届五中、六中全会精神为指针，以稳定农村土地承包关系为基础，以提高土地利用率、投入产出率、农产品优质率、农业产业化经营水平和促进农业增效、农民增收为目标，进一步规范土地承包经营权流转行为，提升土地规模经营水平，全面推进我市现代农业建设和社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会。

推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营工作应把握以下基本原则：

（一）坚持农村土地家庭承包经营制度和稳定土地承包关系的原则。在推进土地承包经营权流转和发展规模经营时，不得改变农村土地家庭承包经营制度，承包方将部分或者全部土地承包经营权通过转包、租赁或入股形式进行流转时，原土地承包关系不变。

（二）依法、自愿、有偿的原则。推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营必须严格按照《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定进行。流转双方必须协商一致，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，流转的期限不得超过承包期的剩余期限，受让方必须有农业经营能力，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权，土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留或扣缴。

（三）有利于资源优化配置的原则。推进土地承包经营权流转和发展规模经营，应立足于土地资源的合理配置，实现土地与其他生产要素的优化组合，提高土地利用率、投入产出率，推进现代农业建设，促进农业增效、农民增收。

（四）因地制宜、分类指导的原则。推进土地承包经营权流转和发展规模经营必须与当地农村生产力发展水平和区域特色相适应，因地制宜，分类指导，不搞一刀切。

三、积极引导，大力推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营

各级政府和有关部门要通过各种途径，加大对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律、法规、政策和土地承包经营权流转、规模经营对推进现代农业建设、促进农业增效、农民增收等先进典型和成功经验的宣传，消除基层干部、群众的疑虑，形成推进农村土地承包经营权流转和规模经营的共识和内在动力。同时，要树立推进农村土地承包经营权流转和规模经营工作的先进典型。从明年起，市政府每年将评选20个左右推进土地承包经营权流转和规模经营工作力度大、管理规范、成效显著的先进镇、村进行表彰。

要鼓励农户通过转包、租赁、互换、股份合作等多种形式流转土地承包经营权。要重点围绕当地农业区域布局规划，结合特色优势农业产业基地建设、农业科技示范园区建设和土地整理、农业综合开发等项目，积极引导从事二、三产业和小规模的兼业农户把土地承包经营权流转出来，实行集中开发，连片种植。要鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等单位或个人投资效益农业，连片开发农户流转的土地。积极引导各规模经营主体吸纳流转农户的剩余劳动力继续从事农业生产，成为新型的职业农民，形成土地流转吸引大户开发、大户带动土地流转的良性循环，实现土地、资金、技术、劳动力等生产要素的有效配置，提高土地利用率和规模经营水平。同时，要积极鼓励农户和规模经营主体对季节性闲置的土地进行季节性流转，进一步提高土地的利用率和经济效益。在特色农业产业基地建设中，要把规模经营作为重要条件之一。市级特色农业产业基地的规模经营率应达到80％以上。

要围绕当地实际，积极探索多种形式的规模经营模式。要继续鼓励专业大户、农业龙头企业、农民专业合作社通过土地流转建立农产品生产基地，开展土地规模经营。要积极探索农村土地股份合作制，鼓励农户以土地承包经营权入股的形式进行合作生产，引导农业龙头企业与流转土地的农户结成利益共同体。在土地流转基本条件不够具备、土地仍是农民收入主要来源的地区，要充分发挥种植大户、购销大户、农业龙头企业、农技推广机构等经营服务组织作用，围绕当地主导产业和特色产品，把农民组织起来，发展以服务为载体的规模经营，在家庭承包经营的基础上，通过统一作物布局、统一生产质量标准、统一投入品采购和供应、统一技术培训、统一品牌、统一销售，达到规模经营的目的。

四、加强管理，促进农村土地承包经

营权有序流转

农村土地承包经营权流转涉及农户的切身利益，政策性强，各级政府和有关部门必须加强指导和管理，确保农村土地承包经营权流转规范有序，维护流转双方当事人的合法权益，促进农村生产力的发展和农村社会和谐稳定。

在农村土地承包经营权流转过程中，各地必须严格按照依法、自愿、有偿的原则进行。对在集中连片开发过程中，个别不愿流转的农户，要做好深入细致的工作，在不影响其承包权益的前提下，通过地块调整等办法解决，不得违反农民意愿，搞强制流转。流转双方要在平等互利、协商一致的基础上，签订书面流转合同，明确流转土地的面积、四至、流转的期限和起止日期、流转土地的用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等内容，流转合同应报发包方和镇（乡）人民政府农村经营管理部门备案。委托发包方或中介服务组织流转的，应由承包方出具土地流转委托书，注明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。以转让方式进行流转的，必须事先提出申请并经发包方同意。镇（乡）人民政府农村经营管理部门、村经济合作社或土地流转服务组织应及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并及时做好签订合同的指导工作。流转当事人可以向镇（乡）人民政府农村经营管理部门申请合同鉴证。时间较长、面积较大或标的较大的流转合同，可以向公证处申请合同公证。受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转的，必须经原承包方同意。在指导流转合同签订或流转合同鉴证中，发现流转双方有违反法律法规的约定，要及时予以纠正。

要建立健全农村土地承包经营权流转备案、登记和档案管理制度。村经济合作社对承包方提出的转包、出租、互换或其它方式流转承包土地的要求，应及时办理备案，并报镇（乡）人民政府农村经营管理部门。镇（乡）人民政府农村经营管理部门要建立农村土地承包经营权流转情况登记册，落实专人负责土地承包经营权流转情况登记、流转资料的收集、整理、归档和管理工作。对目前已流转的土地，各县（市）、区和镇（乡）人民政府要组织人员在年底前开展一次全面的清理，对流转手续不全的，要尽快补全；对合同条款不清、标的显失公平的流转合同，要通过说服引导、利益平衡的办法引导双方签订新合同，并及时做好备案、登记和归档工作。同时，要建立健全农村土地承包经营权流转制度，积极开展农村土地承包纠纷的仲裁，妥善解决农村土地流转纠纷。

五、加大对农村土地承包经营权流转和发展规模经营的扶持力度

推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营制约因素多，工作难度大，各地必须制订相应的政策措施加以扶持。

（一）加大财政扶持力度。各级政府在财政预算中每年都要安排一定额度的土地承包经营权流转和规模经营专项扶持资金，用于鼓励农民土地承包经营权流转、培育规模经营主体、建设镇、村土地流转服务组织。各级涉农扶持项目应向土地流转度高、规模经营好的地方倾斜。

（二）实行信贷支持和用地优惠。农村信用社要加强对规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农的重点，每年安排一定额度的农业信贷资金，解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金。对于实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，允许规模经营主体以联保等形式办理贷款手续。各县（市）、区农业信用担保公司要积极为规模经营主体提供担保。对规模经营主体因生产需要建造简易仓库、晒场等临时性用地，在符合土地利用总体规划的前提下，应视作农业生产用地，土地管理部门要简化审批手续，同时要加强管理，防止改作非农用地。

（三）进一步强化服务。镇（乡）人民政府、村经济合作社和农村土地流转服务组织要积极为流转双方提供流转土地供求信息、政策咨询、指导合同签订和流转协调等服务。农业、农机、科研等部门要与规模经营主体建立定点联系制度，优先为他们提供适用农机具、优良品种和技术培训、信息咨询等服务。农资部门要千方百计满足规模经营大户对农资的需求，优先供应，保证质量。

（四）加大对农业基础设施建设投入力度。各地要进一步加大土地整理、标准农田建设和特色农业产业基地建设的力度，增加对农业基础设施的投入，并把土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设和农业综合开发项目与土地流转和规模经营紧密结合起来，对已形成规模经营的地方，有关部门要优先立项。

（五）加大对农村劳动力非农技能的培训力度。要进一步加大对农村劳动力非农技能的培训力度，提高农村劳动力非农就业能力，拓宽就业门路，促进农村劳动力向非农产业转移，向城镇转移，为农村土地承包经营权流转和规模经营稳定发展创造条件。

六、切实加强对农村土地承包经营权流转和规模经营工作的领导

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省人大农业和资源环境保护委员会收到省人民政府提请省人大常委会审议的《浙江省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法(草案)》(以下简称办法草案)后，于6月下旬和7月上旬组织力量赴杭州、温州、嘉兴、绍兴、丽水五市及部分县(市、区)征求意见。6月30日又听取了省政府有关部门的意见。7月6日，省人大农业和资源环境保护委员会召开全体会议，对办法草案进行了审议。现将审议情况报告如下。

土地是农民最基本的生产资料，是最基本的生活保障，是发展的重要资源。2002年8月国家颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，确立了以家庭承包为主体的经营制度，保障农户土地承包经营权30年不变。为使国家法律更好地得到实施，切实保护农民的土地承包经营权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，针对我省农村土地承包中存在的亟待解决的问题，制定《浙江省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法》是十分必要的。

农业和资源环境保护委员会认为，我省从1998年开始农村土地二轮承包，并在2004年又进行了完善。省人民政府提请的办法草案符合上位法和本省实际，在思路上把重点放在农村土地承包后承包经营权的稳定及矛盾处理上，从土地发包与承包、土地承包经营权的保护、土地承包经营权流转、土地承包经营权证的管理和土地承包纠纷仲裁等方面设立相应的规范。总的结构、内容基本可行，建议提请本次省人大常委会会议审议。同时，就办法草案中的几个问题提出意见和建议。

一、关于集体经济组织成员界定问题

农村土地承包法第五条规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。但上位法对农村集体经济组织成员没有作出界定。目前，农村集体经济组织成员资格如何来确定，全省缺乏统一明确的标准。尽管1992年省人大常委会颁布的《浙江省村经济合作社组织条例》对社员的身份作了笼统的规定，但已经不合时宜。在征求意见中，一些地方认为，办法草案不需急于对集体经济组织成员资格作出界定。一是因我省农村二轮土地承包从1998年开始，到2000年基本结束。农村土地承包法实施后，2004年各地又进行了完善。二是可用于解决历史遗留问题的机动地、新开垦增加的土地不多，有些地方土地补偿费已采取不同形式分配到户，对集体经济组织成员界定已没有实际意义。但大部分地方认为，办法草案应该对集体经济组织成员作出界定。我们也认为这是必要的。因为农村集体经济组织成员资格的界定，事关农村社会生活的基础。此问题如得不到解决，农村土地承包纠纷将无法得到彻底、妥善地处理。当前，农村土地承包纠纷中出现的特定人群(如“农嫁女”、定销户、外来户等)的纠纷案件占绝大多数，还有土地补偿费分配、集体经济收益分配等纠纷，争议的焦点和解决问题的关键，均在于如何确定当事人的集体经济组织成员资格。如果成员资格不明确，这类纠纷案件就难以得到解决。特别是随着城市化的推进和户籍制度的改革，将会出现“村(居)民”和“社员”的分离，明确集体经济组织成员显得更为迫切。

二、关于发包主体问题

农村土地承包法规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。1992年颁布的《浙江省村经济合作社组织条例》规定，村经济合作社对本村农民集体所有的土地依法行使经营、管理权。在征求意见中，领衔提议制订实施农村±地承包法办法的省人大代表指出，到2005年底，我省已设置村级合作经济组织35282个，以村经济合作社为发包主体签订的二轮土地承包合同有906．36万份，占家庭承包经营农户数的95．3％。对此，办法草案应明确发包方为村经济合作社。鉴于我省农民集体所有土地承包签订合同的实际，我们认为，在设立村经济合作社运行正常的地方，发包方应是村经济合作社；没有设立村经济合作社的地方，发包方可以是村民委员会。

三、关于承包土地被征用与土地承包管理衔接问题

随着城市化进程的加快，我省各地用地需求不断上升，因征地而引发的农民上访和干群冲突有所增加，已成为影响农村稳定的重要因素。征求意见中，各地普遍认为办法草案第十九条的规定可操作性不强，要求增加和明确征地程序等方面内容的规定。我们认为，在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为国土资源部门征地审批的必备材料。同时，为了切实做好农户承包地被征收征用后土地承包经营权证的变更或注销，国土资源行政主管部门应当将征收土地批准文件及被征收土地的乡镇、村组、户名、面积、位置等资料告知同级农业行政主管部门，为农业行政主管部门变更或注销农户土地承包经营权证提供合法的证明材料。

四、关于发包方变更、解除土地承包合同问题

征求意见中，基层反映，当前农村承包土地被征收征用后，承包合同未被解除或变更，被征地农户不愿变更或交回权证，造成农户所持土地承包经营权证与征后农户实际承包地块不相一致，容易引发行政复议、群体性等事件。建议办法草案对发包方解除、变更被征收征用土地承包合同以及办理的时限作相应的规定。同时，明确发包方承担提请有关部门变更或注销土地承包经营权证的义务。

五、关于土地承包仲裁机构的设立、仲裁范围问题

农村土地承包法规定了农村土地承包纠纷的解决途径为协商、调解、仲裁、诉讼四种方式。我省温州等地试点情况表明，土地承包纠纷仲裁是方便快捷化解纠纷的有效渠道。在征求意见中，各地一致认为，办法草案要明确省、市、县(市、区)设立农村土地承包纠纷仲裁委员会。仲裁委员会依法独立行使农村土地承包纠纷仲裁权。上级仲裁委员会负责监督、指导下级仲裁委员会的工作。农业行政主管部门的农村土地承包纠纷处理机构为仲裁委员会的办事机构，负责日常工作。并建议办法草案要把土地承包合同、承包地征用补偿费分配以及承包经营权的流转、侵权、继承等纠纷，纳入仲裁范围。

六、关于发包方侵害承包权益的法律责任问题

农村土地承包法规定，发包方侵害承包权益的要承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。但在实践中，村干部是一个特殊的群体，往往是发包方的代表，他们的身份多数是农民，不属国家公职人员，约束国家公职人员的法律法规，对他们不适用。征求意见中，基层要求在办法(草案)中增加对村干部违法行为的处罚规定。

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[关键词]：农村土地、土地承包、农民家庭承包、土地承包经营权

《中华人民共和国农村土地承包法》（草案）（以下简称“草案”）正在征求过程中。从“草案”制定与征求意见的情况看，一些问题仍存在着较大争议。笔者不揣粗浅，就“草案”中涉及到的若干理论与实务问题略陈浅见，以促进讨论的进一步深入。

（一）关于土地承包经营权的保护方式：物权保护抑或债权保护？

“草案”为与日后制定的《物权法》相衔接，对农民家庭承包的土地予以“物权保护”。但是，给予的“物权保护”是否与我国现实生活中这种通过土地承包合同获得的土地经营权的法律性质相吻合？这的确是一个值得推敲的问题。从实际情况看，我国目前实行的家庭承包责任制，是通过农户家庭与集体经济组织签订承包合同的方式，使农户获得农村土地使用权的。在这一土地所有权与使用权相分离的过程中，承包合同显然是一种债权关系，而农户基于这一合同所获得的土地使用权，显然也是一种债权性质。换句话说，在这一过程中，债权关系既是手段（合同），又是目的（获得的使用权）。依此特点，对之进行法律保护时，无论对法律关系中的手段抑或目的进行保护，均应依照债权方式进行保护，而不应当予以“物权保护”。但是一方面，农户获得的承包地并因此所享有的土地使用权，在法律性质上属于一种用益物权，因此，它又具有物权的许多特性；另一方面，新一轮农村土地承包开始前，全国各地不断发生发包方任意撕毁承包合同，严重侵害承包方合法权益的事件。这些事件的不断发生，严重挫伤了农民的生产积极性，并对农村的长期稳定产生不利影响。从法律上看，发包方之所以敢撕毁承包合同，破坏合同关系，主要是因为双方建立的只是一种“合同关系”而非物权关系、农户获得的只是债权而非物权之故。其根本的要害就在于，债权的对抗效力远不及物权强。有鉴于此，在“草案”制订过程中，许多观点认为，如果将农户获得的土地使有权的性质从债权改变为物权，并对之施以物权保护，便可以克服上述弊端。其依据在于，物权具有直接支配性（排他性）和保护的绝对性，它不仅可以对抗发包方，而且可以对抗所有的第三者。但是，施以物权保护解决的仅仅是保护的必要性问题。虽然从稳定农村承包关系和维护社会稳定看，对土地的承包经营权施以物权保护很在必要，但是，硬把债权性质的权利施以物权保护，却难免流露其另一面的弊端：其一，我国的农村土地使用权显然不具有物权的完整特征。因为所谓物权，是指法律将特定之物归属于特定权利主体的法律地位。依此，特定的主体在其支配的领域内，得直接支配该特定物，并可以为自由使用、收益和处分，任何人未经权利主体的同意，均不得进行干涉或侵入。显然，现实中的农户对其土地所拥有的使用权显然不具有如此完整的特征，它不仅不可以随意处分，而且在使用过程中还要受到很多的限制（如使用目的）；其二，物权的权利通常是无期限的，在以债权方式获得物权的场合，即使有期限，其期限也应当相当长。但是，维系我国农村土地承包关系靠的是“承包合同”，而承包合同既是一种合同，就必然存在着期限，尽管这一期限我们可以放宽到30年以上（且不论一定30年是否合理），但它毕竟受到了期限限制。同时，对之施以物权保护之后，合同期限一到，合同双方又必须以债权的方式来结束物权关系，而此时，对标的物的回转过程又必须施以债权保护。这就使物权的特性更进一步减弱。由此可见，以物权方式保护农户承包经营权，虽然是《农村土地承包法》草案的重大突破，但是，把债权性质的法律关系施以物权保护，不仅在法律上显得勉强有加，而且也因此给条文的设定带来了诸多困难。这或许正是条款中存在较多争议的主要原因。

（二）关于农民的意愿与人人有份式承包政策的关系问题

“草案”第6条规定，土地承包应当尊重大多数农户的意愿。这可视为土地承包应当贯彻的民主性原则。民主性原则既是“草案”制定中应遵循的立法性原则，也是实践中进行土地承包所应当遵循的工作性原则和程序性原则。显然，在土地承包过程中，广大农民群众的意愿必须得到切实的尊重，否则，就达不到维护农民土地使用权，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定的目的。因此，土地立法要尊重农民群众的意愿，土地承包本身更应当尊重农民的意愿。应该说，广大农村绝大多数的农民都希望能维持土地承包关系长期不变，因此，获得并长期拥有土地使用权和经营权，应当是绝大多数农民的根本意愿。但是，在农村的一些地方，尤其是在沿海地区，农民的职业选择呈现出多样化的特点，劳务、经商、中介、出国等成为许多农民的选择。在多样化的职业选择面前，在行业比较利益的驱动下，更多的农民更倾向于选择非农职业，而不会选择务农职业。基于这种实际，“草案”作出了“支持和保护承包方依法进行土地承包经营权流转”的规定。显然，这既尊重了少数农户的意愿，又调剂了农村土地的余缺，具有极大的现实意义。但是，在沿海地区或城乡结合部的许多地方，如果非农职业成为绝大多数农民的自主选择时，换句话说，在行业比较利益的驱使下，如果绝大多数的农民不选择务农而选择其他职业时，如何落实“土地有效利用”的原则？如何制止土地大面积抛荒或用于非农建设？“草案”虽然原则地规定了“保护土地资源的合理开发和可持续利用”（第7条）、“不得用于非农建设”（第16条），但对于在土地流转出现困难，许多农民不愿务农情况下如何实现上述目标，没有给出具体的对策，这不能不说是个遗憾。但客观地说，如何在许多农民不愿务农的情况下找到一条农业土地永续利用的有效途径，这的确是我们面临的一道难题。当这种情况成为一种普通现象时，光靠“土地流转”恐怕难以彻底解决问题，因为我们还必须面对“土地流转”本身所带来的问题。到那个时候，以“家庭承包”为主要方式的人人有份的承包政策恐怕就不合时宜了，恐怕就要代之以集体农庄式的机械化耕作了。但这一改变必须以农村劳动力转移出现了极大转机为前提，否则是难以做到的。但这同样是我们面临的难题。因此，随着农村城镇化、农业产业化和现代化水平的逐步提高，如何解决“尊重农民意愿”与“人人有份式”的土地承包政策之间的矛盾，恐怕很快就会提上各级政府的议事日程。依此而言，是否还有必要进行“30年不变”的土地承包政策，是我们应当认真思考的重大决策问题。

（三）关于农村土地承包的形式问题

在所有权与使用权分离的方式中，承包与租凭共同作为两权分离的方式。在这里，承包和租赁仅仅是作为实现两权分离这一目的的手段和方式，而不是目的本身。但在“草案”中，“农村土地承包”一词中的“承包”却成了一种目的，即通过“农民家庭承包”和“其他形式的承包”两种方式实现农村土地承包关系。“草案”在说明中指出，为更好地保护农民的土地承包经营权，并与即将制定的物权法相衔接，草案将“土地承包分为家庭承包和其他形式的承包”。换句话说，就是要通过“农民家庭承包”和其他形式的承包两种方式建立起农村土地承包关系。在这里，“承包关系”成了目的，而“家庭承包”和其他形式的承包则成了手段和方式，这是《农村土地承包法》草案的一个突出特点。但无论是把“承包”当作目的还是当作方式，其划分承包方式的标准都应该是统一的，而不应该是不统一的。就此而言，“草案”第3条第2款就流露出了弊端。“草案”第3条第2款规定：“农村土地承包以农民家庭承包为主，也可以实行其他形式的承包”。这就出现了承包方式划分标准上的混乱。因为，“农民家庭承包”是一种以“农民家庭”为主体实行的承包，它是依据经营主体为标准所作的划分。于此相对应，其他形式的承包也应当以经营主体（如个体、公司、合伙等）为标准进行划分。但根据“草案”第41条的规定，其他形式承包的方式则是“招标、拍卖、协商”等，这显然与第3条中以“经营主体”为标准所作的划分不相一致。实际上，“草案”中所谓的“农民家庭承包”是一种以家庭人口为依据而进行的“人人有份”的承包，它是不需经过“竞争方式”的承包，本质上属于一种土地分配的方式。而除此之外的其他形式的承包，则是指在保证了土地人人有份的前提下，对“四荒”土地所进行的非分配式的竞争承包。如果是这样的话，“草案”第3条就必须对两种承包类型的概念及其所对应的土地类型作出明确的界定，否则的话，就容易出现概念不清的弊端，从而给人们的认识带来不必要的混乱。

（四）土地流转带来的问题

“草案”第9条规定，国家支持和保护承包方依法自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。同时，“草案”第2章第5节详细规定了土地流转的形式、原则和程序等。正如上述，允许土地承包经营权流转，可以调剂土地的余缺，缓冲人地矛盾带来的压力，并可以在一定程度上抑制土地抛荒现象，因此，它是在人人有份式的家庭承包的前提下所必须采取的一条灵活性措施。但是，除此之外，我们也应当看到问题的另一面：其一，“草案”并未对土地流转的数量作出限制，确切地说，对土地流转关系中的“转入方”所拥有的土地数量未作具体限制。这就可能出现这样一种情况：以土地转让为例，如果对受让方受让土地的数量不作限制，受让方就有可能因大量接收了许多承包方（出让方）出让的土地，从而使自己获得了大片土地的承包经营权，土地的数量有可能达到了几十亩、上百亩、几百亩甚至上千亩。这就向我们提出了如下一系列的问题：其一，这种大面积的土地受让，它在法律上应当怎样看待？其性质与土地的大量兼并有什么不同？其二，我们是否对之丝毫不予限制，如果是，接下来的问题就是，拥有大量土地的受让方可能就成为了新时期名符其实的“大地主”、“大庄园主”，其拥有大片土地的事实是否与我们贯彻“人人有份”的土地承包政策相悖？第三，在拥有大片土地的情况下，受让方除了进行大规模的机械化耕作外，必然需要大量的雇工。在这种情况下，不仅各集体经济组织之间的土地权属关系界限被打破了，而且雇工的身份也被模糊了，雇工成了没有土地却在务农的雇佣工，即成了农民身份的工人。对这种现象我们应怎么看？第四，如果出现这种情况，我们就面临着这样一种抉择：是走集体农庄的道路还是允许“个体庄园主”的存在？而如果选择了集体农庄的道路，这又与我们推行家庭联产承包之前的大公社有哪些区别？如果土地集中成为一种必然现象的话，那我们是否还有必要推行人人有份式的家庭承包？这些问题都很尖锐，也许也很遥远，在30年内不一定会出现。但是，在沿海发达地区，当许多农民弃农从商（或从它）成为一种普遍选择的时候，在不允许土地抛荒的情况下，他们进行土地流转将成为一种必然趋势。而受让方一旦认为需要进行规模经营的时候，就必然会出现土地大量集中和雇工现象。这一切或许并未为“草案”始料所及，或许虽始料已及但却难以作出成熟性的决策。的确，这涉及到相当敏感的政治与社会问题，容不得我们仓促作出决断。但既然我们已经觉察并提出了这些问题，我们就应当认真地加以研究，并尽快拿出决策性意见，以便使我国的土地政策更加符合中国的社会实际与发展方向。

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第二条 农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。

农村土地承包经营权证只限承包方使用。

第三条 承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。

承包草原、水面、滩涂从事养殖业生产活动的，依照《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》等有关规定确权发证。

第四条 实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。

实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。

县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。

第五条 农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。

第六条 农村土地承包经营权证应包括以下内容：

（一）名称和编号；

（二）发证机关及日期；

（三）承包期限和起止日期；

（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；

（五）农村土地承包经营权变动情况；

（六）其他应当注明的事项。

第七条 实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：

（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。

（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。

（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。

第八条 实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：

（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。

（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。

（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。

（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。

第九条 农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。

第十条 农村土地承包经营权证登记簿、承包合同登记及其他登记材料，由县级以上地方农业行政主管部门管理。

农村土地承包方有权查阅、复制农村土地承包经营权证登记簿和其他登记材料。县级以上农业行政主管部门不得限制和阻挠。

第十一条 农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。

第十二条 乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：

（一）查验申请人提交的有关材料；

（二）就有关登记事项询问申请人；

（三）如实、及时地登记有关事项；

（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。

第十三条 乡（镇）人民政府农村经营管理部门领取农村土地承包经营权证后，应在30个工作日内将农村土地承包经营权证发给承包方。发包方不得为承包方保存农村土地承包经营权证。

第十四条 承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。

采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。

因转让、互换以外的其他方式导致农村土地承包经营权分立、合并的，应当办理农村土地承包经营权证变更。

第十五条 办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：

（一）变更的书面请求；

（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；

（三）农村土地承包经营权证原件。

第十六条 乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。

第十七条 农村土地承包经营权证严重污损、毁坏、遗失的，承包方应向乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请换发、补发。

经乡（镇）人民政府农村经营管理部门审核后，报请原发证机关办理换发、补发手续。

第十八条 办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准。

第十九条 农村土地承包经营权证换发、补发，应当在农村土地承包经营权证上注明“换发”、“补发”字样。

第二十条 承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：

（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。

（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。

（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。

（四）其他收回土地承包经营权证的情形。

第二十一条 符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。

第二十二条 收回的农村土地承包经营权证，应退回原发证机关，加盖“作废”章。

第二十三条 县级人民政府农业行政主管部门和乡（镇）人民政府要完善农村土地承包方案、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证及其相关文件档案的管理制度，建立健全农村土地承包信息化管理系统。

第二十四条 地方各级人民政府农业行政主管部门要加强对农村土地承包经营权证的发放管理，确保农村土地承包经营权证全部落实到户。

第二十五条 对不按规定及时发放农村土地承包经营权证的责任人，予以批评教育；造成严重后果的，应追究行政责任。

第二十六条 颁发农村土地承包经营权证，除工本费外，不得向承包方收取任何费用。

农村土地承包经营权证工本费的支出要严格执行国家有关财务管理的规定。

第二十七条 本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印章的，继续有效。个别条款如承包期限、承包方承担义务等违反《农村土地承包法》规定的，该条款无效，是否换发新证，由承包方决定。

未加盖县级以上地方人民政府印章的，应按本《办法》规定重新颁发。重新颁发农村土地承包经营权证，土地承包期限应符合《农村土地承包法》的有关规定，不得借机调整土地。

第二十八条 农村土地承包经营权证由农业部监制，由省级人民政府农业行政主管部门统一组织印制，加盖县级以上地方人民政府印章。

第二十九条 本办法由农业部负责解释。

第三十条 本办法自2004年1月1日起正式施行。

附件1：农村土地承包经营权证（样本）

附件2：农村土地承包经营权证申请书（家庭承包方式样本）

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关键词：农村土地承包经营权；抵押贷款；可行性研究

中图分类号：F830.6　文献标识码：B　文章编号：1007-4392(2009)08-0025-03

一、农村开办土地承包经营权抵押贷款业务的基础条件分析

一是农户对家庭承包经营的土地依法持有农村土地承包经营权证，抵押的权利凭证存在。农户承包土地后都应当持有承包经营权证，农村土地承包经营权证明确记载土地承包期限、起止日期以及承包土地名称、坐落、面积、用途等事项，它是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。银行、信用社、农业局和土管局等部门的管理人员认为，农户的土地承包经营权证提供了可供抵押的权利凭证。

二是农民积极性较高，非常愿意试行经营权抵押贷款业务。农民最大的财产就是承包的土地，以土地承包经营权作为抵押申请贷款足以证明还本付息的诚心，如果不能按期偿还贷款本息，甘愿放弃土地承包经营权，由银行处置。

三是村委会能够保证银行抵押承包土地经营权的合理流转，在不改变耕地合法用途的前提下，实现银行抵押权益，收回贷款本息。村委会能够成立抵押贷款土地流转服务组织，在贷款农户不能按期偿还贷款本息的情况发生后，对作为银行抵押物的承包土地以转包、出租等形式在其他农户中进行合理流转。以偿还银行贷款本息作价。由其他农户承包经营。这样，既保证了耕地的性质和用途不变，又偿还了银行的本息。

四是对农户承包土地根据优劣等级、位置、产量等因素以统一标准按亩作价(流转价格)后，可以大大简化银行进行贷前调查、审查和贷后管理的手续，大大降低贷款发放和管理的成本。银行信贷员认为，如果承包土地有了统一的作价标准，就可以根据农户承包土地的亩数和相关权证，直接确定抵押贷款的数额，无须在进行抵押物的其他调查(抵押物统一，作价统一)，能够大大提高发放贷款的效率，节约相关成本。大有推广实行的必要。

二、推行农村土地承包经营权抵押贷款业务必须注意把握的基本原则

(一)必须坚持农户承包土地的集体所有权不变

农户承包的土地一般属村集体所有，农户只有土地承包经营权，试行的土地抵押贷款是农户土地承包经营权抵押贷款，因此在具体操作别是在实现银行抵押权益时，必须维护土地的集体所有权不变，决不能改变承包土地的所有权性质。

(二)必须保持土地的耕地用途不变

农户承包的土地一般都是耕地，应该用于粮食、蔬菜种植等，银行在实现抵押权益时，必须保持农户承包土地的耕地性质不变。

(三)必须保证农户日常生活所需的粮食来源

土地是农民最基本生活的保证，开展农村土地承包经营权抵押贷款要在保证农户最基本的粮食需要前提下进行。根据南和县的实际情况，每户农民必须按照人均0.5亩的标准留足家庭口粮田，其他土地方可办理土地经营权抵押贷款。而且一旦发生不良贷款后，抵押流转的土地在满足一定的年限之后，其承包经营权应该返回原农户。

(四)必须保证贷款资金的特定用途是农民用于生产和生活的资金需要

严禁用于经商、投资等改变贷款资金用途的行为。金融机构和应该成立的试点村承包土地流转服务中心应该一并做好农民贷款资金的后续监理工作。

三、农村土地承包经营权抵押贷款业务的具体操作设想

(一)统一组织领导

探索试行土地承包经营权抵押贷款模式是一个政策性强、涉及面广、操作必须稳妥的创新工程，要有强有力的组织领导。应由县级政府牵头成立探索试行工作领导小组，由主管金融的县长任组长，人民银行、银监办、试点金融机构，涉农政府部门包括农业局、土管局、物价局、试点乡镇政府等为成员单位，共同组织实施探索试行工作。并成立农村土地承包经营权抵押贷款业务试点管理办公室(以下简称试点办)，由各成员单位派员组成，集中办公，建立规章制度，规范工作流程，在县领导小组的领导下开展工作。人民银行、银监部门负责金融政策、操作规程指引和融通资金等方面的工作，试点金融机构负责具体操作办法制定和发放贷款管理方面的工作：涉农政府相关部门及试点乡镇政府负责土地承包权证、土地流转合同、土地流转作价等方面的确认、核定工作。

(二)扎实做好各项前期准备工作

1　选好试点村。在农户承包土地抵押贷款试行过程中，选好试点村是个关键，因为农户获得贷款和银行确保实现债权、按期收回本息都需要村委会的大力配合和支持。选择试点村要考虑以下几方面因素：一是村社会经济情况较好，农业发展前景较好，并有特色优势，有龙头企业。二是农户有强烈的发展愿望和市场经营意识，有相关生产技能，而且诚信意识强，是信用村。三是村双委班子组织健全，工作能力强，在广大农户中有威望，受拥戴，在贷款出现风险后能够组织完成农户承包土地的有效流转，确保银行抵押权益按合同兑现。

2　对试点村农户承包土地进行验证和确权。承包土地农户持有的农村土地承包经营权证，是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。试点村农户的土地承包经营权证由试点办中的县农业局、土管局及乡镇政府部门人员进行审核和检验。对没有土地承包经营权证的农户应按规定予以发证，对已经持有承包经营权证的农户审核、检验其权证的真实有效性，以确认农户对其承包土地经营权的真实有效性和合法性，确保农户依法拥有土地承包经营权及其相关权益，为农户申办土地承包经营权抵押贷款奠定基础。

3　对试点村农户承包土地流转进行评估作价。在申办土地承包经营权抵押贷款的农户不能按合同偿还本息的情况下，由金融机构将其承包土地的经营权进行流转出让，由受让农户偿还贷款本息，受让农户获得贷款农户的土地承包经营权。因此，对试点村承包土地流转进行评估作价是必需的基础性环节。应由试点办中的县物价局、土管局、农业局、试点村所在乡镇政府等部门人员、试点村村委会和村民代表以及金融部门代表组成土地流转评估作价小组，对试点村的承包土地进行统一评估作价。土地流转评估作价宜按照土地的等级、产量、收益、位置以及村民接受程度等因素综合作价，可按上述因素对承包土地分一、二、三级，给出三类价格。土地流转评估作价是个复杂的过程，村民的意见和村民的接受程度必须予以充分考虑。

4　组织成立试点村承包土地流转服务中心。这是试行土地承包经营权抵押贷款的必备条件，为承包土地经营权抵押贷款风险处置做好准备。承包土地流转服务中心由村双委班子牵头负责成

立，业务经办人员应由村干部和有威信、诚实守信的村民代表组成，村民代表要涵盖各个生产队(组)，具有广泛的代表性。凡是申办土地承包经营权抵押贷款的农户。均需与服务中心签定承包土地流转合同，在抵押贷款出现风险的情况下将承包土地经营权委托服务中心向本村其他农户或协议农户转让，受让农户负有偿还贷款本息的责任，同时获得转让农户的承包土地经营权。服务中心的职责就是在贷款出现风险时为银行的抵押权寻找买家，既方便农户获得贷款，又为银行防控风险提供条件。承包土地流转服务中心应与金融机构签订受理委托协议书，并制定规章制度和业务操作流程。成立承包土地流转服务中心并建立良好规范的土地流转机制是农户土地承包权抵押贷款试点成功的决定性因素。

(三)试点金融机构的放款程序

1　农户自愿申请土地承包经营权抵押贷款。在对试点村农户土地承包经营权进行审查、验证、确权，对承包土地流转评估作价，而且试点村成立了承包土地流转服务中心后，试点村农户就可以向试点金融机构申请土地承包经营权抵押贷款(贷款农户可以自己事先找好承包土地协议受让农户。贷款农户在申请贷款的同时，可自己找好承包土地流转对象一拟接受贷款农户承包土地转让的农户，并与其签订承包土地流转协议，协议须载明在贷款农户无力按合同要求偿还贷款本息时，由拟接受承包土地的农户即协议受让农户按合同偿还贷款本息，协议受让农户偿还贷款本息后获得贷款农户承包土地一定年限的经营权。贷款农户和协议受让农户签定的承包土地转让协议须经村承包土地流转服务中心认定、签章和备案，并由服务中心负责执行、兑现)。

农户在向金融机构申请贷款前。应先期向流转中心申请并办理好土地流转协议书、土地流转作价证明等相关手续。

2　试点金融机构审核、放款。试点金融机构应先行制定出具体的贷款发放操作管理办法，做好各项前期基础工作。

金融机构根据对农户承包土地的流转作价，按照一定的比例确定贷款额度，并办理、发放土地承包经营权抵押贷款，贷款期限可根据农户生产实际需要确定，也可以采取“核定额度、授信管理、随用随贷、周转使用”的贷款模式。贷款资金应专项用于种植、养殖、农产品深加工以及生活需要等用途。金融机构可探索将农村承包土地经营权抵押贷款与联户担保、公司加农户、农户加保险等贷款模式有机结合起来，增加贷款的适应性和安全性。

(四)贷款风险的控制和管理

一是试点金融机构与试点村承包土地流转服务中心签定委托协议书。委托协议书应明确双方的权利与责任：二是试点金融机构和试点村承包土地流转服务中心都应加强农户贷后管理工作。及时掌握贷款农户的生产经营情况和贷款的使用情况；三是在农户无力偿还贷款本息、风险已成事实的情况下，对抵押的农户土地承包经营权适时进行处置，收回贷款本息。首先，承包土地流转服务中心确定处置价格，处置价格应大于贷款本息。第二，在全村进行信息，将流转处置的地块位置、等级、产量等情况向全村农户，最大限度地动员农户参与流转。第=三，以拍卖或竞标形式处置抵押的土地承包经营权。由流转服务中心根据具体情况进行拍卖或竞标，拍卖或竞标须在其他农户中进行，拍卖款或竞标款首先用于偿还贷款本息。

贷款农户已经自己事先找好协议受让农户的，按照已签定的协议由协议受让农户偿还贷款本息即可，可不再走拍卖或竞标的程序。但土地流转服务中心须监督协议受让农户切实履行偿还贷款本息的义务。

(五)贷款农户土地承包经营权的回购或赎回

贷款农户在无力偿还贷款本息的情况下，将承包土地经营权流转给其他农户经营，这种流转并不意味着贷款农户永远失去了土地承包经营权，受让农户在偿还贷款农户的贷款本息后，只对承包土地享有一定年限的经营权，年限满后，土地经营权自然回归到原贷款农户手中，而且贷款农户还有提前回购或赎回的权利。土地经营权的回购或赎会应按照充分协商、尊重受让农户权益的原则进行。考虑受让农户已耕种年限、权益损失、公平均衡等方面的因素，商榷回购或赎回价格。如协商不成，贷款农户应放弃提前回购或赎回。

课题组组长：付先军

课题组成员：杜玉申　张延寒

陈月彬　卢东起