土地法管理实施条例范文

导语：如何才能写好一篇土地法管理实施条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

 

第一条　根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，制定本条例。

 

第二章　土地的所有权和使用权

 

第二条　下列土地属于全民所有即国家所有：

 

(一)城市市区的土地;

 

(二)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;

 

(三)国家依法征收的土地;

 

(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;

 

(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地;

 

(六)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

 

第三条　国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

 

土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。

 

土地登记资料可以公开查询。

 

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

 

第四条　农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

 

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。

 

设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。

 

第五条　单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。

 

未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

 

第六条　依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

 

依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。

 

第七条　依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。

 

土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。

 

第三章　土地利用总体规划

 

第八条　全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。

 

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。

 

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

 

本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中，乡(镇)土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

 

第九条　土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

 

第十条　依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

 

县级和乡(镇)土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等;其中，乡(镇)土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。

 

土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

 

第十一条　乡(镇)土地利用总体规划经依法批准后，乡(镇)人民政府应当在本行政区域内予以公告。

 

公告应当包括下列内容：

 

(一)规划目标;

 

(二)规划期限;

 

(三)规划范围;

 

(四)地块用途;

 

(五)批准机关和批准日期。

 

第十二条　依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。

 

上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。

 

第十三条　各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

 

土地利用年度计划应当包括下列内容：

 

(一)农用地转用计划指标;

 

(二)耕地保有量计划指标;

 

(三)土地开发整理计划指标。

 

第十四条　县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。

 

土地调查应当包括下列内容：

 

(一)土地权属;

 

(二)土地利用现状;

 

(三)土地条件。

 

地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布;全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

 

第十五条　国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。

 

县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。

 

根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。

 

第四章　耕地保护

 

第十六条　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

 

第十七条　禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。

 

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。

 

开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上地方人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。

 

第十八条　县、乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。

 

地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。

 

土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

 

第五章　建设用地

 

第十九条　建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

 

第二十条　在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

 

(一)市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

 

(二)有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

 

(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

 

在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

 

第二十一条　具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续;分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。

 

第二十二条　具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：

 

(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

 

(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准;需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。

 

(三)供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

 

(四)土地使用者应当依法申请土地登记。

 

通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。

 

第二十三条　具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：

 

(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

 

(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案(涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案)，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准;供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准(涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准)。

 

(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

 

(四)土地使用者应当依法申请土地登记。

 

建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征收土地方案和供地方案。

 

第二十四条　具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理;但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。

 

第二十五条　征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。

 

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

 

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

 

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

 

第二十六条　土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

 

征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

 

市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

 

第二十七条　抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

 

第二十八条　建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。

 

第二十九条　国有土地有偿使用的方式包括：

 

(一)国有土地使用权出让;

 

(二)国有土地租赁;

 

(三)国有土地使用权作价出资或者入股。

 

第三十条　《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。

 

第六章　监督检查

 

第三十一条　土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检查工作。

 

第三十二条　土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：

 

(一)询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人;

 

(二)进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像;

 

(三)责令当事人停止正在进行的土地违法行为;

 

(四)对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续;

 

(五)责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。

 

第三十三条　依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出;对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。

 

第七章　法律责任

 

第三十四条　违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。

 

第三十五条　在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

 

第三十六条　对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

 

第三十七条　阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。

 

第三十八条　依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50%以下。

 

第三十九条　依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。

 

第四十条　依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。

 

第四十一条　依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。

 

第四十二条　依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。

 

第四十三条　依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

 

第四十四条　违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。

 

第四十五条　违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

 

第八章　附则

 

篇2

湖北省土地管理局：

你局鄂土办函〔1991〕27号《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例几个法律问题的请示》收悉。经研究，现答复如下：

一、《中华人民共和国管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第六条第一款规定：“依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上人民政府更换土地证书。”因此，凡是土地所有权、使用权变更，只有按照这一规定办理的，土地变更才具有法律效力。土地管理部门在办理变更登记手续前，应当对当事人的变更登记申请进行审查。

二、非法转让土地，是非法所得的前提条件。构成非法转让土地行为，其所得的款额都属非法所得，应按照《实施条例》第三十一条规定处理。

三、《实施条例》是根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十六条规定制定并颁布的，与《土地管理法》配套实施。因此，依据《实施条例》作出的行政处罚决定，当事人不服，在法定的期限内不起诉又不履行的，根据《土地管理法》第五十二条规定，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

篇3

关键词：光伏发电；建设用地；未利用地；租赁

中图分类号：D922.181 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）04-92 -02

一、光伏发电项目建设合规用地

从土地所有权属角度，可以将土地分为国有土地与农民集体所有的土地；从土地规划用途角度，可以将土地分为农用地、建设用地、未利用地。国有土地与农民集体所有的土地，都有农用地、建设用地、未利用地之分， 那么，土地就有国有农用地、国有建设用地、国有未利用地、集体农用地、集体建设用地、集体未利用地之分。

依土地管理法规定，光伏投资企业进行光伏项目建设，需要使用的土地，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。当然，乡镇企业的兴办、村民建设住宅经批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地或乡村公共设施和公益事业建设经批准使用农民集体所有的土地除外。

如前述，国有土地又有国有农用地、国有建设用地、国有未利用地之分，那么，这三类土地中哪些可以合规用于项目建设呢？按照土地管理法、土地管理法实施条例的精神，国有建设用地、国有未利用地是可以的，国有农用地得依法调整为国有建设用地，才可以用于项目建设。因此，项目建设合规用地为国有建设用地与国有未利用地。

二、集体未利用地能否直接用于光伏发电项目建设

如前述，项目建设得依法使用国有建设用地与国有未利用地，那么集体所有的未利用地是否可以用于光伏发电项目建设呢？土地管理法实施条例第二十三条规定，能源建设项目使用土地涉及集体所有的农用地的，需办理征收土地方案和供地方案。这说明集体所有的未利用地，是不能直接用于光伏发电项目建设的，需要征收为国有，成为国有未利用地，结论同第一节所述。但是，有观点违背了该合规用地原则，认为集体未利用地可以直接用于建设光伏发电项目。

国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部等六部委于2015年联合的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（下称《意见》），其中第五项意见表明，光伏发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。于是，该观点就理所当然地认为，对永久性建筑用地部分之外的光伏组件方阵使用未利用地的，只是区分未利用地的所有权属，与相应的所有者签订协议就行。签订协议只是取得土地使用权的过程，但集体所有的未利用地能否直接用于光伏发电项目建设，是需要商榷的。

《意见》只是明确对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，这指的是土地规划用途方面，但并没有否定不需要在未利用地的所有权属上依法征收为国有。既然土地管理法明确规定，任何建设行为需要使用国有土地，该《意见》也未明确不需要征收为国有，那么，结论就应当是统一的，需要将该集体未利用地征收为国有，再以租赁方式使用。该观点错误之处是没有能从土地法律体系上整体理解该《意见》的规定。

再者，国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》也指出了：利用未利用地建设光伏发电项目的，不涉及转用的，可不占用土地年度计划指标，探索采用租赁国有未利用地的供地方式，降低工程成本。光伏项目使用未利用地的，可以采取划拨方式供地。“不涉及转用”正是与《意见》所指的不占压地面，不改变地表形态的部分未利用地；“租赁”明确为国有未利用地租赁；划拨正是国有土地使用权特有的提供方式。

三、集体未利用地的供地程序

既然集体未利用地征收为国有未利用地才可以用于项目建设，那么如何办理供地手续？依土地管理法、土地管理法实施条例的规定，首先向市、县人民政府的土地行政主管部门提出建设用地申请，由其进行审查，拟订征收土地方案地方案，经市、县人民政府审核同意后，报有批准权的人民政府批准。征收土地方案的批准权，依土地管理法第四十五条的规定，权限在于省级人民政府，并报国务院备案。供地方案由批准征收土地方案的人民政府一并批准，无需另外办理供地审批手续。方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用的，由市、县人民政府与项目建设单位签订国有土地有偿使用合同，划拨使用的，向项目建设单位核发国有土地划拨决定书。

国有土地租赁依法是国有土地有偿使用的一种方式，在集体未利用地征收为国有未利用地后，国有土地使用权可以通过租赁的方式由项目建设单位有偿使用，这与《意见》指出的租赁使用也是吻合的。当然，对于集体土地的使用，也有租赁方式。但不能因为《意见》规定可能通过租赁方式使用，即以使用方式这一标准而得出《意见》认为可以直接使用集体未利用地建设光伏发电项目的结论。

综上，《意见》关于使用未利用地建设光伏发电项目的寥寥数语，是从土地规划用途角度说明项目建设所用的未改变地表形态、不占压土地部分的未利用地，可以按原地类认定，无需调整为建设用地，但未提及该未利用地的权属。未提及既不能说是肯定，也不能说是否定。但土地管理法的精神是显而易见的，除乡镇企业、农民住宅、农村公益设施建设外的任何建设行为，是必须使用国有土地的。那么，对于集体所有的未利用地，仍然必须在调整为国有未利用地后，才能用于光伏发电项目建设，否则，即为违法行为，项目建设单位应当承担相应的法律责任。

篇4

关键字：农村土地征收 主要问题 解决措施

一、 农村土地征收概述

土地征收是征收的下位概念，对土地的征收是国家财产权征收的最主要形式，同时由于土地本身在一国经济和社会发展中的重要地位，因而土地征收也就成为国家征收的最重要内容。依据征收的定义，土地征收可以界定为：国家强制取得他人土地所有权或者对他人土地权利过度限制的行为和制度。就我国而言，由于国家实行土地二元化所有制度，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有，因此，不存在国家对城市土地的征收问题，只有对农村土地的征收一种情形，即单向性的农民集体所有土地被征收为国家所有的土地。由此，可以将农村土地征收定义为：国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。

二、 农村土地征收过程中存在的问题

土地征收权利只有在符合公共目的时才能为法律和社会所接受，土地征收权利不能滥用。但在实际运作过程中，借土地征收的机会随意侵犯被征收者合法权益的情形时有发生，从而引发了一系列矛盾。

（一）农村土地征收范围过宽

土地征收作为一项重要的政府公权力，应当保证公权公用。但是，在我国土地征用实践中，一些征地范围已经突破了法律的界限，造成了滥用土地征用权的现象。个别非国家建设用地也是沿用国家建设用地征用土地的办法获得的。非公共利益的征地已经涉及住宅、娱乐场所、厂房等商业用地。与土地征用权相关的公共利益，内涵已经发生改变，使得一些经济建设领域开始打着公共利益的旗号牟利。

（二）农村土地征收法律程序缺乏系统的专门规定

目前，我国尚无一部专门规范征收的法律法规，更谈不上专门规范征收程序的法律法规。由于缺乏系统且专门的农地征收程序法律法规，致使实际的农地征收过程中出现大量的违法违规问题。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对于农地征收的规定比较原则化，致使农地征收中的很多程序性规定根本无法实施，有损国家的权威性。同时，我国各地制定的农地征收程序也是五花八门，有的甚至与《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序相左，特别是有利于农民的规定大打折扣，从而导致“合法”地侵犯农民权益的现象大量发生。

（三）农村土地征收补偿标准偏低

我国土地征用补偿项目主要是土地补偿费、劳动力安置费、附着物补偿费等。征用补偿项目存在的问题是：

1、土地补偿费是按农地收益来计算，并没有反应农地转为非农地的预期土地收益，单纯以被征用土地年均产值为依据来确定和计算补偿安置标准的方法并不科学。因为我国农业已由计划经济转向市场经济，传统农业已向现代农业过渡，农业种植结构呈现多元化，种植方法科技含量提高，这使得土地年产值有很大的不确定性，从而造成了征地补偿安置费的差异性和不确定性。

2、征地低价位补偿与供地高价位出让反差明显。在市场经济条件下，土地用途的变化将直接带来经济效益的变化。除国家按规定用途采用划拨方式工地之外，凡是采用出让方式供地的，土地出让价格都明显高于征地补偿安置标准。这就造成了同一土地因法律调整标准不同产生的不平等。

三、农村土地征收问题的解决措施

（一）健全农村征地补偿的监督制约机制

严格区分经营性建设用地和公共利益用地，明确界定公共利益的范围。经营性用地确实需要土地的，其行为属于市场交易行为，受民事法调整。对于公共利益作狭义解析，并结合现实情况考虑对其做明确的列举式规定，以防止对公共利益的不当解释。对于征收的土地严格限定公用，建立专门的举报监督机制，如果发现借公用名义予以私用的现象，取消其用地资格，并且处以罚款，对相关责任人追究法律责任。

（二）统一农地征收补偿法律程序的制度体系

1、尽快颁布实施《土地征收法》，对农地征收主体的实体性权利义务和程序性权力义务进行详细规定。其中，对于农地征收程序中的各个环节进行有效的规制。

2、进一步修改《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《行政许可法》等法律，完善涉及农地征收的相应法律程序，确保被征地主体获得有效的权利救济，确保土地执法严格、公正，确保农地征收违法行为得到有效的追究。

（三）细化补偿标准，扩大补偿范围，实行可得利益补偿和土地附属利益补偿原则。土地征用是依法定事由发生的合法而不可抗辩的强制，对土地所有人来说，它所导致的财产关系变化 而非自然原因可预测、法定原因可预期，其突发性往往使土地权利人、相关投资者始料不及，财产风险也大于一般的商业风险，这里的风险不仅指土地及附着物的直接损失，而且包括因征用而发生的可预期利益，相邻土地商业经营环境的变化。按国际通行的征地补偿管理理论，这些都属于特定权利人为征用而所负担的普通民事主体所未能负担的特别牺牲，所以，只有对预期利益、附带的商业利益如残余的分割损害、征用发生的必要费用等可物化、量化的财产损失给予补偿，才能符合被征用个体为公共利益而负担特别牺牲的精神，才能使国家与民众的关系更公正、民主。

参考文献：

[1] 郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》[M]，法律出版社，2002年版。

[2] 陈小君：《农村土地法律制度研究》[M]，中国政法大学出版社，2004年版。

[3] 胡信彪：《土地征收与房屋拆迁》[M]，中国民主法制出版社，2006年版。

[4] 潘善斌：《农地征收法律制度研究》[M]，民族出版社，2008年版。

[5] 邢鸿飞 陈广华 吴志红 郑玮炜：《土地征用及房屋拆迁法律问题研究》[M]，中国方正出版社，2010年版。

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一、征地拆迁的用地审批方面

我国人均土地面积少,土地资源非常稀缺,《中华人民共和国土地法管理法》明确规定建设项目的用地应当依法经过批准。国家对建设项目的用地审批也很严格,但在审计机关在实践中发现,未经审批占用土地和违规多征土地的情况还较普遍,如:审计署2007年调查34条高等级公路中发现,15个项目违规多征土地达10.29万亩。在具体征迁工作中,由于具体执行征迁的是一般的乡镇政府,而土地的审报是建设项目单位向国土部门申报,往往造成征用和审报审批相脱节,未批先征、边征边批的现象屡见不鲜。同时,为了多批土地,出现有的将建设项目拆分审批,有的将耕地上报为一般用地、擅自变更土地用途等情况。

二、征地拆迁程序的合法性方面

根据《中华人民共和国土地法实施条例》规定,征地征迁应当进行征用土地公告和征地补偿、安置方案公告。这三个公告是群众了解政策的重要途径、维护自身合法权益的重要措施。征地补偿和安置工作的公开透明也可以有效防止专拆迁资金被挤占,冒领等行为的发生。审计中必须关注在拆迁过程中有无按规定、按程序向群众公告,以及公告的时间是否合法,内容是否全面等。

三、审计补偿标准的制定方面

审计的补偿标准的制定直接关系着农民群众的切身利益,低价征用土地会使农民蒙受巨大损失,引起农民的不满,政府的公信力也会受到影响。现行政策规定,征地补偿费用分为土地补偿费、安置补偿费和青苗补偿费。补偿标准是由地方政府制定,任何建设单位和其他单位不得自行定制标准,标准的制定要确保征地农民的生活水平不得因征地而下降。审计中要通过审查具体的征迁合同,关注具体执行时有无按相关的标准执行,有无擅自降低标准,有无在可比性的地块补偿标准差异较大,出现补偿的不公平现象。

四、征迁资金的管理、使用方面

根据现行的操作方式和管理模式,征地资金主要是由建设单位筹集交由地方政府的具体拆迁机构来具体实施,市、县、乡镇层层截留,具体实施拆迁的部门,作为拆迁临时机构,规章相对不全,且这项资金相对独立,容易疏于监督管理。由于资金管理不严,拆迁专项资金被挤占挪用、违规出借的现象严重。我们在审计中发现,某乡镇政府用征地拆迁资金列支政府办公楼,同时还违规将拆迁补偿款借给企业使土地补偿款面临坏账的风险。《中华人民共和国土地管理法》规定,土地补偿款的所有权在村集体组织,村集体经济组织是征地补偿款管理的最后一环,但审计中发现,部分村财务人员素质低,财务管理混乱,征地补偿费未纳入村集体财务统一管理,有的未实行专户管理、专账核算;有的征地补偿费未能按比例足额发放给农民;土地补偿费村集体留成部分使用不公开,村干部侵占挪用、大吃大喝、贪污私分等“村官腐败”现象时有发生。

五、失地农民的保障方面

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一、土地所有权纵向范围限制———空间权的创立

(一)问题的提出

土地是人们生产生活的一个平台。显然,人们在利用土地时不可能只支配土地表皮,而不及于地上与地下的空间,否则人们既不能种植,也不能建筑,甚至连人类直立行走等基本活动都变得不可能。因此,任何时期任何国家的立法关于土地的界定,都是采取立体的观念,地表、地下一定的空间、地上一定的空间三位一体共同称为土地,空间属于土地的组成部分,而不是一个独立的物质体。土地所有权人权利的效力以地表为中心及于地上地下空间。在罗马法时期,土地所有人权利及于的空间没有任何限制,所谓上及无限的天空,下达地心,人称“绝对所有权”观念。由于当时生产力、科学技术水平的低下,土地所有权人对空间的利用实际上十分有限,由此引发的利益冲突并不多见。但是随着科学技术提高,人们对土地空间的支配能力提高,如摩天大楼的建造,高空飞行等,土地具有了脱离地表的可支配性;随着社会经济的发展,人们更多地需要利用土地的空间,如空中架线搭桥、地下埋线布管、掘井采矿等,空间具有了脱离地表的经济价值;与此同时,土地的稀缺与人类的大量需求之间的矛盾日益突出,人们把目光投向土地上下空间的可利用性,尽可能地利用土地的空间以扩张土地的利用,空间的利益主体多元成为一种客观现实。在多个利益主体并存于同一土地空间时,土地空间法律关系就变得异常错综复杂。现实生活迫使人们打破传统的绝对土地所有权观念。本着公平效率的基本法律价值观,本着所有权从归属到利用重心转移的思想,各国的法律开始建立新的土地观,①旨在限制传统土地所有权下的空间范围,以衡平土地所有人与土地空间利用人之间的利益。

(二)由土地所有权权利限制到权利客体分解的转变———土地所有权空间权利限制的历史轨迹

对于土地所有人空间权利的限制,起初人们还是相当谨慎的,表现在法律并不打破传统的土地观念,土地仍然是三位一体,土地的空间仍然是土地所有权的客体,只是权利人在行使权利时要受到法律的限制。土地所有权人与空间利用人之间的矛盾依靠法律的基本原则以及相邻关系甚至公法(比如航空法)的调节。在土地所有人与空间利用人之间的利益博弈中,土地所有人占据主导的地位。无论从哪个方面讲,上述的解决途径都不太理想。于是新型土地观念应运而生。

在新型土地观念下,土地所有权客体———土地的立体性仍然保留,但是,土地的空间范围被分割。地表以上的垂直空间不再全部属于土地所有权人一人,而是被水平分割成多层由多个权利人所有,多数学者称为“空间权”,土地所有人只能支配属于它范围内的空间客体。非土地所有人对于空间的支配权不再是源于土地所有权权利的容忍与让渡,而是基于法定的空间权对于自己权利客体的支配。空间权人与土地所有人处于平等的地位,在支配的力度、范围上两者处于同等的地位。比较起相邻权,享有空间权的空间利用人与土地所有人之间利益安排的效果显然是不同的。空间权的创立对土地所有权的限制应该说是根本性的,原本属于土地所有人支配的一部分客体被分解出去成为他人的权利客体。

(三)空间权的含义、客体及其性质

作为对土地所有权根本限制的权利,空间权是指民事主体依照法律规定对于土地上、下特定空间享有的排他支配权。如同土地有所有权与使用权之区分一样,空间权也有空间所有权与空间使用权之区分。空间权的客体是空间。与土地所有权效力范围内的空间不同的是,它是从传统土地所有权的客体———空间分割出来的那一部分空间,是土地所有权人享有的空间以外的空间。空间虽然是无形体,但是,空间最终是对特定地表空间的特定化,空间不可能脱离特定土地而存在。从这个角度讲,空间属于不动产范畴。空间权的产生是为同一块地表上的空间成立许多不同所有权的一种法律上的制度安排,因此,空间权应该还属于物权的性质。

关于空间权的性质,还有一个问题那就是,空间所有权是公有还是私有?笔者认为,空间所有权是公有还是私有纯粹取决于一国的政策。我国的空间权应实行公有,由国家享有。因为,超出土地范围的空间,涉及公共利益与国家安全,因此,在我国,任何人对于土地所有权分割出去的那部分空间,只能依据作为空间所有权主体的国家的授权才能行使使用权。国家可以将其空间分为多个区分段设置不同的权利来利用。

(四)空间权与相关权利的区别

(1)空间权与地上权

在传统的用益物权中,地上权似乎也能满足使用他人土地空间的效用,空间权似乎显得多余。其实不然。空间权首先表现的是所有权,是一种自物权,而地上权属于他物权,权利人是否取得空间权利取决于土地所有人的意愿或法律的强制性规定。

(2)土地所有权人的空间权利与空间权人的空间权利在我们关注新型的空间权对于土地所有权限制的同时,注意区分土地所有权人的空间权利与空间权人的空间权利是十分必要的。明确此点的意义在于:土地所有人的空间权利不因空间权的创立丧失。土地所有权与空间所有权都以空间为客体,但是土地所有权的空间与土地不分,空间所有权则是脱离地表的那一部分空间。

土地所有人仍拥有空间权,该空间权是土地所有权应有内容。不过,土地所有权的空间权是有限的,限于享有和利用土地所必需的上空与地下。土地所有人的空间可以自己利用,地表权利主体与空间权利主体同一;也可以保留地表所有权,对于空间,则通过设置空间地上权、空间地役权,通过出卖、出租形式给他人利用。此为客体分割处分。完全可能出现这样一种权利格局:三位一体的土地,分属于三个不同的主体:地表为一个权利主体,地下空间为一个主体,地上空间为一个主体。在我国土地所有权归属于国家或集体,因此,国家土地所有权是不能转让的,但是土地的使用权能够转让。在土地使用权转让给他人使用时使用权人既能使用地表,也能使用属于土地所有权范畴的上下空间。与所有权人一样,土地使用权人既可以自己使用权地表,也可以将空间使用权转让给他人使用。空间权人对于自己的权利客体———空间,同样可以自己利用,也可以通过设置地上权、地役权,通过出租、出卖形式给他人利用。

二、土地所有权横向范围的限制———关于水权

(一)水与土地的关系

传统民法一般将水看作土地的物质组成部份,与土地同为一个客体。土地所有权人当然享有地表、地下的水现代民法不再概括地将水作为土地的组成部分,而是根据水量的大小以及水源的具体利用,将水从土地分离出去作为独立的权利客体,土地、水分属于不同的权利主体。

从水所赖以存在的土地来看,水与土地的关系是土地的横向范围问题,即由水覆盖的土地是否属于民法所称的“土地”范畴。各国民法都确定,水所覆盖的陆地属于民法上土地的范围,但海洋水体所覆盖的土地不属于土地的范畴。

(二)我国现行体例分析

第一,在我国水权一律实行公有,由国家、农村集体经济组织所有。我国《水法》第3条规定:“水资源属于国家所有,即全民所有。”“农业集体经济组织所有的水塘水库中的水属于集体所有。”国家水权广泛,农村集体组织所有的水权有限。

第二,在我国,采取资源性标准来界定水与土地的关系,如果某特定土地的水构成了资源性,则与土地相分离成为独立的客体,不再属于承载水的土地的权利人所有或使用。在此,“资源”范畴就显得十分重要,它直接涉及有关水的归属与利用问题。②

首先,从个人来看。在我国个人只能享有土地的使用权。个人取得土地的使用权是否能当然使用土地上的水,则取决于水的性质。水构成资源,则自成一体,独立于土地之外,为国家、集体所有;水不构成资源,这时的水属于土地的范畴,个人因对土地的使用权而当然享有对水的使用权但是不能享有所有权。

其次,从农村集体经济组织来看。农村集体经济组织可以享有法定范围的土地所有权,当其土地上的水构成资源时,集体并不当然享有其土地上水的所有权。土地属于集体所有,水属于国家所有。

再次,从国家来看。水构成资源时,国家拥有土地的所有权但是不一定拥有其土地上的水,可能出现土地国有,水集体所有的局面。

三、土地所有权地下物质支配之限制———关于地下资源的权利限制

(一)土地与地下资源的关系

在各国,早期土地法律,地表与地表下面的矿藏为一个物,由土地所有权人一并享有。但是随着人们对地表以下矿藏的不断发掘及对其经济价值的认识,现代各国对于地下矿藏的立法都有所改变。绝大部分矿藏资源不再看作是与土地一体的客体,而是作为单独的权利客体,由不同的权利主体享有,土地所有权人不再当然享有土地中的矿物质的所有权。(二)矿藏资源所有权与土地所有权协调的问题

矿藏资源所有人要行使其所有权,要勘探、开采、运输矿藏,就必须使用与矿藏相联系的土地,而该土地所有权是另外一个主体。对于此矛盾的解决各国通行的做法是,矿藏资源所有者对于负载资源的土地享有法定的地役权。但是矿藏资源所有者应当注意土地所有人的利益,应当采取对于土地所有人影响最小的方法行使其所有权,应当保证地表层的继续存在,不得使其陷落或塌方。在以公有制为基础的社会主义国家,几乎无一例外地规定一切地下资源属于全民所有即国家所有。

(三)我国土地所有权与地下矿藏资源所有权的关系

关于矿业所有权与土地所有权的关系,我国《矿产资源法》第3条规定:“矿产资源属于国家所有,地表或地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地所有权或使用权的不同而改变。”由此可见,我国的土地所有权和地下资源所有权属于两项完全独立的权利,因此,土地和地下资源分别由土地管理法和矿产资源法调整。一切矿产资源,不分矿种和地位,无一例外地属于国家所有,完全排除矿产资源集体或个人所有权的存在。此外,矿产资源法还确立了勘探开采矿产资源优先权原则,土地所有权人或使用权人不得以土地所有权或使用权为由,阻挠矿产资源所有权的行使,包括不得阻挠国家进行矿产资源勘探、挖掘矿井、开采地下或地表资源以及开采矿产资源而架设管线和通行等。其法理基础在于地役权理论。应注意的是,资源所有权虽然优于土地所有权,但是并不意味着资源所有者有权无偿使用土地所有者的地表。在实行资源所有权与土地所有权分离的国家,普遍形成了经济补偿制度。我国尚未确立合理的补偿规则和补偿标准。目前,国家在集体所有或他人使用的土地上勘探或开采,解决两者冲突的方式主要有两种:一是进行土地征收,使农民转为非农业人员,二是按照国家《土地复垦规定》进行复垦。有学者指出,这两种方法都不尽人意。大批农民转为非农业人员无论是国营矿山还是当地政府都是没有能力解决的;复垦不仅不能保证农民原来的生活水平和条件,而且还可能不能满足农民的基本生活条件。③

四、土地所有权地上附着物限制———关于森林权

(一)土地与树木的关系

按照传统的土地观,土地之上的树木属于土地的一部分,原则上不能成为独立的客体。但是,根据现代土地观念,树木不再看作是与土地一体的客体。虽然,在物理属性上,树木与土地不能分离,但是在法律上完全可以将两者登记为不同的物,从而完成两者的分离。土地所有权人不再当然享有地上附着物树木的所有权。土地与树木可以分别所有与处分。

(二)我国现行立法分析

我国《森林法》第3条规定:“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,核发证书,确认所有权或使用权。”《森林法实施条例》第2条规定:森林资源,包括森林、林木、林地以及依托森林、林木生存的野生动物、植物和微生物;森林,包括乔木和竹木;林木,包括树木和竹子林地,包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。可见,森林资源包括林地及其上的林木等地上附着物和定着物。

笔者以为,我国《森林法》与《森林法实施条例》之间有一定的冲突:依据《森林法》,林木是与森林相并列的两个客体,但是依据《森林法实施条例》,林木却被包括于森林之中。问题在于,《森林法》规定,森林不能为个人所有,林木可以为个人所有。但是如果依据《实施条例》,林木包括于森林之中,那么个人就不能对其享有所有权了。

我国土地与树木的法律关系应为:第一,土地与森林、林木为不同的客体物:已经登记的森林、林木是与土地相分离的不动产,可以作为独立物而存在,并可以单独转让。未经登记的林木,原则上不能作为独立的不动产,但是如有交易上的必要,也可以与土地分离,转移其所有权。森林、林木与土地分离而独立纯为法律技术之势即登记。第二,森林与林木,法律区别对待:森林一律公有,林木允许私有。第三,国有土地所有权不能转移,国有林木的所有权可以转移。国家所有的林木可以转移为集体、私人所有。第四,私人可以拥有林木的所有权,但是不能因此而获得林地的所有权,也即土地所有权的性质不因地表上的附着物的权属的变化而变化。私人只能享有林地的使用权。

注释：

①吴清旺、贺丹青:《房地产开发中的利益冲突与衡平》,法律出版社2005年版,第90页。

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第一章：总论

一、项目概况

1、项目名称：__旗20__——20__年社会包扶贫困嘎查村扶贫开发规划项目。

2、项目建设地点：乌加河镇油房村。

3、项目建设单位：__旗乌加河镇人民政府

4、项目建设内容与规模

5、项目工程建设进度：项目工程实施计划从20__年4月开始，至20__年12月完工。

6、项目总投资及资金来源：项目总投资173.25万元，拟通过乌加河镇人民政府自筹与争取上级支持资金来解决。其中，群众自筹资金13.25万元；拟争取上级给予支持资金160万元。

二、编制依据

1、《中华人民共和国土地法》

2、《中华人民共和国土地管理实施条例》

3、《基本农田保护条例》

4、《__旗土地利用总体规划》

5《乌加河镇土地利用总体规划》

6、《乌加河镇农业产业化发展规划》

7、《乌加河镇水利基础设施建设规划》

8、《乌加河镇农村扶贫开发规划》

9、《乌加河镇基层组织建设规划》

10、《乌加河镇农业和农村经济发展项目规划》

11、水利建筑工程定额及其它相关文件、资料

12、委托单位提供的其它资料

第二章项目建设的背景

1、建设单位基本情况

__旗乌加河镇位于中旗西南部阴山脚下，河套平原北端，地处东径108北纬41，镇政府所在地距旗政府所在地69公里，是__旗山前的一个标准的农业大镇。总面积729平方公里，耕地面积32万亩，辖18个行政村，89个村民小组，总人口33134人。其中农业人口27643人，占总人口的83。

2、建设单位社会经济发展状况

乌加河镇主导产业为农牧业，农业以盛产小麦、玉米、花葵、番茄，畜牧业以盛产德美肉羊、二狼山山羊绒为主而独具优势的产业发展大镇。20__年，全镇年产粮食7329万公斤，饲草料7690万公斤，大小牲畜存栏13.3万头（只），完成国民生产总值33221.43万元，其中第一产值26752.23万元，第二产值3287.3万元，第三产值3181.9万元。农牧民人均纯收入4486元，较上年增长14.8。

3、油房村项目基本情况

油房村位于河套灌区乌加河镇镇西58公里处，具有丰富的水资源，光热充足地势平坦的优势条件。全村总户数242户，总人口946人，辖3个村民小组，有耕地4566亩，户均18.8亩，大小牲畜存栏6460头（只），20__年该村完成国民生产总值__万元，人均纯收入1214元，较全镇人均收入差3274元，属于乌加河镇贫困村之一。

4、形成贫困原因

由于过去灌溉制度和土地利用结构不合理，农业生产的粗放经营，使农业生态系统现到严重破坏。一是土壤次生盐渍化现象日趋严重；二是风蚀沙化程度逐步加剧。近年，该村通过土地规划，兴修农田水利骨干工程，结合兴井废黄、灌排配套，使得该地区地下水位明显下降，土壤次生化盐渍化有了显著的改观。但全村60的农户生活水平仍维持在贫困线以下，耕种土地取得的收入，只能维持日常生产、生活必需品的支出，扩大再生产的能力基本为零。因此，拟通过国家投资和镇政府自筹资金，发展节水灌溉，兴修农田水利设施，改善生态环境等有效途径，提高耕地质量，促进农业产业化进程，发展畜牧业及第二、三产业来增加农户的收入，提高生产、生活水平。

二、项目建设的必要性

1、党的十六届五中全会精神，明确指出在“十一五”期间，加大社会主义新农村的建设，加快新农村建设是农村对外开放的窗口，它对合理布局生产力、优化农村产业结构建立社会主义市场体系，促进农村经济发展将产生深远的影响。

2、有利于提高土地资源的节约利用和农村经济结构调整的步伐，有利于农民生活的改善和农村的可持续发展；有利于农村社会的安定团结和稳定。

3、通过项目的实施，实现井、渠、路、林、田配套，达到增加耕地，改善生态和农民增收的目的。

第三章项目建设条件

一、自然条件

1、地形地貌：本项目区属黄河冲积平原和山洪冲积扇接壤地带，地势由北向南倾斜。项目区内，土地、土层深厚、存在土壤次生盐渍化现象，通过开发可用于农业生产。

2、水文地质：据内蒙古水文地质队和乌中旗水务局水文地质资料表明，该地区地质形成于侏罗记晚期的断陷盆地，由于构造上的长期深陷，构成了地水的聚集带。含水层厚度达120--160米，地下水储量大，水质好。地下水能够用于农业灌溉和人畜饮用。

3、气候：项目区位于河套平原北、具有显著的大陆性气候，冬季寒冷而温长，夏季炎热而短促，降雨量少而集中，蒸发强烈。年平均蒸发量在2200——2400MM之间，平均降雨量177MM，且集中在7--9月份，与农作物生产期不同步，属无灌溉无农业的区域。

4、土壤：因受黄河冲积和山洪冲积的影响，土体构多为粘土与壤土（包括粉沙轻壤）相间分布，土层厚度均在1米以上，可满足农业生产的要求。

二、自然资源

1、光热资源：日照年平均日照时数3225小时。积温：大于00C，35220C

无霜期为97天——151天，平均无霜期为130天。

2、水资源：项目区供水量由三部分组成，大气降水，引黄河水和地下水。因该项目区已弃黄，现在可以唯一利用的地[文秘站网-找文章，到文秘站网]下水，经分析计算，完全可以满足发展井灌的需求。

3、生物资源，项目区的生物资源主要由农作物资源和动物资源组成。其中农作物资源主要有小麦、玉米、向日葵等。动物资源主要有野兔、野鸡。

4、社会经济条件、项目区现有农业人口802人，人均土地面积8.8亩。其中人均耕地4.8亩，20__年人均收入1214元。

5、基础设施状况，本项目区南测有旧乌加河渠、水利骨干设施基本配套。固查线靠近该项目区，但项目区内的

交通设施十分简陋，只有部分自然农路、农田运输十分不便。由于过去土壤盐渍化、沙化严重，农田基础设施不配套，未形成规模化林网建设。电力骨干设施基础已初具规模，可为项目区提供可靠的动力保证。

第四章项目建设范围内容

油房村东至丰裕村金星组界，北至油房村沙区、西至东泉子组乌兰壕组为界，南至临河区新华镇界。

二、项目建设内容

1、项目规模：项目区辖区面积3850亩，集中连片形成长方形分布。

2、项日工期：该项目从20__年4月开始施工，至20__年12月全部工程竣工实施完成，工期为3年。

3、项目建设内容

（1）土地总体规划：

项目区总体规划占地面积3850亩，其中现有耕地3234亩盐碱地616亩。完成沟渠18条3.3km。农田主路9条7km，田间路18条17.1km。新植农防林带5.4km，植树1400株，开挖农渠4条1.8km，埋设管道1.8km，配套相应设施。开挖毛渠36条12km，埋设管道12km，打配套机电井15眼，井深80km，混凝土井筒，单井出水量每小时80立方米。

（2）水利规划

全面实行井库双灌，降低地下水位，达到地表土壤脱盐目的。主要工程包括：开挖斗渠1.8km，农渠3.3km，毛渠12km，全部实现管道节水灌溉；打配套机电井13眼，井深80m，混凝土管井管、埋设低压管道12km。

（3）林网规划

项目区新增林网3条，折计面积115亩，使森林覆盖率增加了2.98，造林品种以农田防护林为主、辅以小量经济林。项目区内设农防林大网络的林带模式，在沙区设置防沙林，在东西主道路设置主林带，以利保护农田。

（4）道路规划

为了便利交通运输，项目区设主干路、田间路。项目区需增设南北走向主干路6条，东西走向主干路3条，路基宽8米，路面宽6米，高出地面0.5米，总长7km，田间路18条，路基宽6米，路面宽4米，高出地面0.5米，总长17.1km。

（5）田块规划

以渠、沟、路为框架，将项目区分割成东西走向的条块4块，每块东西长3.5km，南北宽185m。有利于提高水利用率，实现小畦灌溉，节约农业投入成本。

4、项目实施方案

该项目区要严格__旗、乌加河镇两级土地利用总体规划的要求，在加强生态建设的基础上，实行井、渠（管）、路、林、电、田配套，将未利用土地转变为耕地，并对原有耕地实施改造，提高耕质量等具体措施的指导下逐年逐量进行高标准，高质量的完成必需工程。

具体实施步骤如下：（共分三阶段组织完成项目所有工程）

第一阶段（土地总体规划的实施从20__年4月到20__年12月31日前将利用1年左右的时间，完成土地总体设计、规划、工程的招标等工作。并完成该项目区内土地的整平、测量、测绘等工作。总体不影响农户的耕种。

第二阶段（具体组织实施）从20__年元月至20__年12月31日前利用1年的时间完成，水利规划、道路规划、田块规划的建设工程（包含所有工程指标）。

第三阶段（项目全部竣工、组织验收）从20__年元月到20__年12月31日前利用1年的时间完成农防林、防沙林和绿化林的种植，植树14万株增加植被覆盖率2.98。在项目工程结束后，要严把质量和设计关，确保工程取得预期效果。

第五章项目投资估算和资金筹措

一、项目估算依据

1、项目估算依据，本投资估算依据主要是《水利水电工程预算》《建筑安装工程预算定额》，结合本地实际而进行的。

2、投资估算173.25万元

3、资金筹措：项目争取国家投资160万元，群众投工投劳13.25万元。

第六章项目组织实施管理

根据项目区实际情况，为了保证项目工程的顺利实施，必须成立项目领导小组，并下设办公室，主要负责组织有关人员参与论证、工程设计、施工、验收与资金、物质使用监督，检查以及有关事宜的决策协调工作。

二、工程建设管理

1、建立法人负责制度

项目实施的承担单位为项目法人，对项目的建设进度、质量管理，财务管理全面负责，并实行终身追究制度。

2、实行公开招、投标制度

在项目批准后，在项目开工之前，须向社会公开招标。并根据各类项目的工程性质，工程进度安排要求等编制标书，招标要按国家规定的正式程序进行，增加操作透明度。

3、建立工程监督制度

监理人作为中介机构，对业主和施工方面进行全面监督，保证工程质量和项目管理的规范化。

4、财务管理

严格执行有关《财务管理实施办法》的有关规定，实行财务管理达到帐据、帐物相符，努力做到增收节支，财务要定期审计。

第七章效益分析

一、经济效益，该项目区的农业产业布局和规模，按照产品市场价格及动态投资回收期计算，项目完成后，每年增加粮食总产量为96.25万公斤,副产秸秆577.5万公斤,年增加收益为14.86万元,户均增加收入614元。

二、社会效益

项目的实施有利于本地区耕地总量动态平衡战略的实现。项目完成后，可新增耕地616亩，新增耕地为16，改造中低产田3234亩，可使其变成优质的稳定、高产田使每亩耕地增加粮食50斤，以上为农户的脱贫致富打下了良好的基础。

项目实施过程可吸纳部分剩余劳动力、为当地群众解困和剩余劳动力提供就业机会，减轻就业压力、有利于社会的稳定。

项目完成后，能够实施农业经济产业化、规模化的战略，建立绿色农业基础增强该地区的农业生产后劲，促进地区经济振兴和快速发展。

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一般来说，外嫁女土地承包经营权的维权形态有以下三种：1．没有维权意识。没有维权意识的外嫁女一般是居住地比较偏远，文化程度相对较低的人员，这些人员中多数带有一种比较朴素的想法，哥哥或者弟弟今后要抚养老人，土地当然要由他们耕种。2．有维权意识、但维权意识不强，能得多少算多少。这种情况，一般外嫁女会主动向哥、弟弟或父母索要土地承包经营权或土地承包经营权的收益，但对方给或不给以及给多少均不大在意，一般不会通过行政、司法途径解决。3．维权意识很强、但解决的结果不理想。这种情况，外嫁女一般会主动通过行政、司法途径解决，由于法律机制的不完善，解决的结果不尽理想。2012年，笔者在调研中就遇见一个类似的案子，外嫁女王某在第1轮承包时，与家中的其他4位家庭成员共同承包了某某村的承包地3．5亩，后出嫁外村，在该村并未取得承包地。在第2轮延包时，其兄王某某将第1轮承包时家中4口人共同承包的土地全部延包并将其登记在以自己为户主的承包证上。2012年5月，王某请求其兄王某某返还承包经营权未果至法院，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第30条“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”的规定，王某在该村的土地承包经营权并没有被收回，王某出嫁后依然享有承包经营权。而王某之哥王某某以其第2轮承包证为依据，认为王某没有土地承包经营权。其实就该案而言，王某与王某某争议的实质是王某与王某某之间的土地权属的纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第16条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，该争议不属于人民法院的民事案件受理范围。然而，若依《中华人民共和国土地管理法》第16条之规定由人民政府处理也并非理想选择，原因是依人民政府处理就是对其权属的确认，即使人民政府确定其外嫁女享有承包经营权，其实现方式也是个难题。因为相关法律规定集体土地的承包方为“户”，个人一般不能以“户”的名义与集体经济组织签订承包合同而取得集体土地承包经营权，户内成员以共有的方式对承包合同上的土地享有承包经营权，但这种“共有权”在一般情况下不易分割。

在司法实践中外嫁女与原家庭成员之间的土地纠纷有以下3种情况：第一是外嫁女要求法院判决其在原家庭成员之间对其承包地依法享有相应的份额，这种情况只要他们在新居住地未取得承包地，一般都会得到支持。第二种情况是外嫁女以其原家庭承包人侵犯其土地承包经营为由，请求停止侵害、返还原物，这种情况很难得到支持，理由是家庭成员对于承包地是共有的关系。对于共有财产，在未对其分割前应由其共有人员共同经营管理。依据《中华人民共和国物权法》第96条“共有人按照约定管理共有的不动产或者动产；没有约定或者约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务。”既然各共有人都有管理的权利和义务，那么其原家庭承包人员的经营行为就不属于侵权行为。第三种情况是前面提到的王某诉王某某返还承包经营土地的情形，请求的结局与第二种差不多，属于权属纠纷而被驳回。依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”因此，外嫁女与其他户内成员之间承包经营权的纠纷不属于人民法院民事案件的受案范围。可见对于外嫁女的承包经营权的纠纷通过司法途径不是很好的解决方式。三、外嫁女土地承包经营权保护的弊端目前我国关于农村外嫁女的集体土地承包经营权的法律有《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国农村土地承包法》，其相应的法律条款有：“在婚姻、家庭共有财产关系中，不得侵害妇女依法享有的权益”；“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”；“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”；“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”；“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地，妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。这些规定对于妇女的土地承包经营权皆较多使用“不得”等强制性的词语，但对于处罚措施及纠正机制等方面的规定却很模糊，操作性不强。例如外嫁女的土地承包经营权怎么维护？通过司法途径因农村土地承包方的主体一般均以户为单位，以个人为诉讼主体进行诉讼有主体不适格被驳回的风险，加之户内成员之间对于土地使用权的争议一般属于权属争议，也有不适用人民法院民事受案范围被驳回的危险。对于要求判决确认其成员有相应的份额的情形，即使法院判决确认了其有相应的份额，但怎样行使其权利也是一个问题，因为承包方是以户为单位，户内成员个人的承包份额在家庭总承包中一般是不能依法进行分割的。

二、完善农村外嫁女土地承包经营权的保护措施

（一）外嫁女的外嫁情况及土地承包权经营权的得失分析

农村外嫁女的外嫁情况一般有农（农业户口）嫁农（农业户口）、农（农业户口）嫁非农（非农业户口）等两种情况。对于农嫁农的情况：一种观点认为外嫁女在娘家的土地承包权因外嫁就自然丧失。理由是根据“增人不增地、减人不减地”、“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”的规定，因外嫁女外嫁后成为婆家的家庭成员，对婆家的承包地自然享有承包经营权，其主要生活来源不再依赖娘家的承包地，且也不再是该集体经济组织的成员，若再允许其享有娘家的承包地，将会导致其有两份承包地的现象产生，会造成集体土地使用权分配的不公平。另一种观点认为，外嫁女出嫁他村后，在娘家依然享有土地承包经营权。理由是依据《中华人民共和国农村土地法》第30条的规定。既然其在娘家的承包地没有被发包方收回，就当然享有。导致以上两种不同观点的原因是对《中华人民共和国农村土地法》第30条的不正确的理解造成的。结合《中华人民共和国农村土地法》的其它条款，笔者认为，《中华人民共和国农村土地法》第30条表达的涵义是：第一，承包期内，妇女结婚，在新居住地取得承包地，原承包地经营权由原户内成员继续享有（农嫁农的情况）；第二，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地，原承包地经营权由外嫁女自己继续享有（嫁非农的情况）。故《中华人民共和国农村土地法》第30条的完整表述是：承包期内，妇女结婚，在新居住地取得承包地；在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。但现实生活中很少有外嫁女离婚后从婆家分得承包地经营权的情况，笔者认为在法律没有作明确的规定前，应以保护外嫁女的承包权为出发点，不能简单地一律适用哪种观点。对于农嫁非农是否享有土地承包权亦有两种观点：第一种观点认为农嫁非农，外嫁女对原集体的土地不再享有承包经营权。理由是外嫁女既然已经转为非农户口，已非集体经济成员，且已享有非集体户口的低保等社会保障制度，其生活不再依靠原承包的土地，故不再享有其承包经营权。另一种观点则认为，这种情形下外嫁女依然享有原集体的土地承包经营权。理由是外嫁女外嫁后没有在外嫁地取得承包地，其生活主要来源依然是原承包地带来的收益，丧失了土地承包经营权，其生活将得不到保障，长期外出打工人员、入伍军人以及户口迁出本集体经济组织的学生等情况亦如此。两种观点皆有其合理性，笔者比较赞同第二种观点，理由是目前虽然我国已进入城镇化时代，城镇化水平明显提高，但我国仍是一个农业大国，农民对集体土地的依赖仍然很强，加之农民的医疗、保险等方面的不足，失去土地对部分人员来说无疑失去了生活的依赖，会带来相应的社会问题。

（二）集体成员的界定

集体经济组织成员的资格在一般情况下是集体土地承包经营权取得的前提。“农村土地集体所有权的平等性和社区性，在家庭承包制的变革之中演变为农村集体成员的成员权。”[2]如何确定集体经济组织成员资格，在法律上尚无明确的规定。在学术界有登记主义、事实主义和折衷主义3种。登记主义即以户籍登记状态为准，户籍登记于某一集体的即属于该经济集体的成员，反之则不是。登记主义简单明了，易于操作，其不足之处是对于集体经济组织成员的入伍、入学以及空挂户等情况不能客观反映出成员与集体经济组织的实际联系情况。事实主义即以是否已经在本集体居住达到一定的时间且是否实际享有其他集体成员的同等权利及承担相同义务来进行判断，这一标准实际上是把决定是否拥有该集体经济组织成员的权利赋予了其他村民，判断方式比较主观，操作困难。第三种是折衷标准，既以登记主义为主结合实际居住情况进行判断，这一方法无疑弥补了前两种的不足，利用折衷标准对外嫁女集体成员身份进行确认，可操作性较强。依此标准，判断外嫁女是否系集体经济组织成员，首先是看其户口是否在本集体，其次是看其是否长期居住在本集体并行使本集体经济成员同样的权利和承担同样的义务。若外嫁女外嫁它村后户口未迁出本村，且出嫁没多久就离婚、外出务工或者回娘家长期居住的，应认定该外嫁女仍系本集体经济组织成员；若外嫁女外嫁它村后户口同时迁出本村，婚后回娘家长期居住并在原集体经济组织继续行使权利义务的，仍有该集体经济组织成员的资格；若外嫁女外嫁它村但户口未迁出本村，实际居住地既不在本村也不在外嫁村的，应以实际居住时间的长短、行使集体经济组织权利义务的情况及生活来源进行判断。当然，最理想的是在《中华人民共和国农村土地承包法》等法律中加入“集体经济组织成员的判断，可尊重当事人的意愿，结合户口、行使权利义务及生活来源等情况进行判断。”在《中华人民共和国村民委员会组织法》中加入“集体经济成员资格除依出生而原始取得外，应实行登记、注销制度，每人只能拥有一个集体经济组织成员的身份。”同时出台《集体经济组织成员登记办法》等法规，使之更具可操作性。

（三）土地行政确权方式的细化

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律法规皆规定“集体土地的承包方是以户为单位的集体经济组织成员。”最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第90条规定“作为承包方的户内成员以共有的方式在承包合同的范围内对集体土地享有承包经营权，在共同共有关系终止时，对共有财产的分割，有协议的，按协议处理；没有协议的，应当根据等分原则处理，并且考虑共有人对共有财产的贡献大小，适当照顾共有人生产、生活的实际需要等情况。但分割夫妻共有财产，应当根据婚姻法的有关规定处理。”《中华人民共和国物权法》第100条规定“共有人可以协商确定分割方式。达不成协议，共有的不动产或者动产可以分割并且不会因分割减损价值的，应当对实物予以分割；难以分割或者因分割会减损价值的，应当对折价或者拍卖、变卖取得的价款予以分割。”这些法律皆对共有财产的分割方式作了明确的规定，但该规定不能用于户内成员对集体承包经营权的分割，因为作为农村集体土地的承包方只能是“户”，“户”是由一定的家庭成员组成。户内的家庭成员是“户”的组成单位，不能以“户”的名义与发包方签订承包合同（分户情况除外），不得单独享有集体土地承包经营权，不能像一般共有关系那样可以对共有承包经营权依法进行分割。这是导致外嫁女的承包经营权得不到保护的原因之一。这就需要在《中华人民共和国农村土地承包法》等法律中对承包经营权进行明确规定：“承包经营权以户为单位，以户内成员为基础。土地承包经营权为家庭共有财产权，各户内成员之间可以以分户、转包、租赁等方式依法行使其承包经营权。户内成员之间认为其承包经营权受到侵害的，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，当事人对处理不服的，可以依法向人民法院提讼。”这样可使外嫁女对其土地承包经营权的行使方式更加具体化，提供有效的司法保障途径，赋予户内成员的权利，利于操作。《贵州省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》规定：“承包期内，承包方家庭成员分户的，可以申请发包方对分户前的承包土地进行分户承包，并分别签订承包合同。县级人民政府农业、林业行政主管部门应当给予办理土地承包经营权证、林权证等相关证书。”这样使之更具有可操作性。

（四）明确妇女外嫁后享有“婆家”土地承包权

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【关键词】 法律经济学 效率 土地征收制度 公共利益

一、前言

土地征收作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。建国以来，我国逐渐形成土地的国家所有权和集体所有权两种所有权形式。鉴于征收制度自所有权制度产生时起就作为对所有权的一种限制一直存在，它与所有权制度一起发展，并在社会所有权的观念下觅得其存在的合理性。本文论述的我国土地征收制度主要是指国家对集体所有土地的征收。

在方法论上，法律经济学别具一格，它运用经济学尤其是微观经济学的理论和方法来对法律进行分析，具有明显的定量分析的优势。经济学的优势在于它是一种事前分析，而法律仅仅是一种事后的“补救措施”。法律经济学将事前分析的方法引入法学研究，可以对新法的制定或法律的修改后果进行事前分析，预防或避免法律制定的重大失误。作为以经济学的理论和方法来研究法律的成长、结构、效益及创新的学说，法律经济学的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。而土地征收制度作为一种剥夺所有权的制度，必须具备“公共目的性”和“补偿性”的条件，从而实现土地资源配置的效率最大化。这正是应用法律经济学对我国土地征收制度分析的重大意义所在。

二、法律经济学视野下我国土地征收制度的缺失

法律经济学研究的基本方法在于分析财产制度是否符合经济规律以及怎样促进资源向更高的使用方式转移。征收制度作为财产法中一种十分特殊的制度，引起了法律经济学者极大的兴趣。在法律经济学的视野下，我国土地征收制度至少存在以下问题。

1、对法律的经济分析就是通过法律促进稀缺资源的有效配置，实现效益并以效益为目标(或称之为进行制度创新)。即所有的法律活动都要以资源的有效配置和利用、以社会效用的增加为目的。而现行的土地征收法律规定与“公共利益”的目的存在矛盾，导致 “公共利益”的范围规定得不够明确，不能使土地资源在征收过程中得到有效配置和利用。

（1）立法上的缺失。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地，也不排除申请使用国家征收的土地的可能。如果是这样，就严重违背了“公共利益”的目的。法律中出现这种矛盾之处是因为立法者在立法时没有区分开公益性和经营性建设用地，以至于土地征收与建设用地笼统地被规定在一块。因此，在土地征收的立法中，我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。

（2）实践中的困境。虽然立法者对征地目的有着更为严格的限制的意图，但是我国有关土地征收目的的规定依然不够具体、规范，实践中依然不能很好地防止土地征收的滥用。立法上，我国的《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何规定。但由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意，因此，过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收。

2、法律经济学的核心思想是求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。我国补偿的项目较少，远不能覆盖被征地人所有的损失，这是我国土地征收补偿制度的主要缺陷之一。

（1）补偿标准偏低，而且以地平均年产值作为补偿标准极不科学。虽然1998年《土地管理法》已经大幅提高了征地补偿标准，但这样的补偿标准在经济发达地区与土地的市场价格相比还是偏低。根据土地管理法的规定，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地在征地前三年平均产值的10~16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，以现金形式的补偿通常都在每亩1.5~3.5万元。实践中，不少地区征地时仅以法律规定的最低标准计算补偿额，被征地方获得的补偿是相当低的。

同时，根据政治经济学的原理，级差地租是由经营较优土地获得的、转归土地所有者占有的一部分超额利润，由个别生产价格低于社会生产价格部分的差额构成。在市场经济和土地所有权存在的条件下，优等地、中等地上的超额利润，最后会通过土地所有者与租地经营者之间的竞争，转化为土地所有者占有的级差地租。所以，土地所有权是使超额利润转化为级差地租的原因，而同级差地租的形成没有关系。不难看出，土地生产条件的差别是级差地租产生的物质条件。土地的有限性和以此为前提的土地经营的垄断，是级差地租产生的社会经济原因。而我国在土地征收的补偿上采用平均年产值的标准，从法律设置上忽视了土地征收过程中级差地租存在的这一经济现实。

（2）征收补偿中存在的一个重大问题在于农民不能从土地增值中分享利益。政府往往以较低补偿费获得土地，再以很高的出让金转入市场，实践中，这部分的增值额是非常大的。这些增值额实际上是土地从农用地变为城市用地产生的级差地租。但是，国家对征地过程中的这部分增值额不予确认，也没有让失地的集体组织或农民从增值额中获利。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距，因此，应解决土地增值分配不合理的问题。

（3）补偿发放和补偿方式存在缺陷。首先是土地补偿费用收益主体不够明确。由于历史遗留的因素，土地在国家和集体土地所有权之间的权属界定并不非常清晰，不同所有权主体的土地经常交错在一块。众所周知，征收土地与征用土地是不同的，前者改变的是所有权，后者改变的是使用权。在存在土地承包经营权的情况下，如果征收土地就涉及到对两个主体进行补偿的问题：一是对所有者即农民集体进行补偿；二是对土地所有权上依法设立了承包经营权的使用权人进行补偿；三是如果上面附着物另为他人所有的，还涉及到第三人补偿，如果土地使用权上设定了抵押权的，还应通知抵押权人，以保障担保物权人的利益。但是，我国现行的土地管理法是怎么规定的呢？只通知和公告农民集体和农民，而土地管理法实施条例竟规定，土地补偿只归农民集体经济组织，那征收的土地承包经营权的补偿费到哪里去了呢？显然，土地法没有考虑到我国土地使用权或承包经营权已流转的法律现实。这给确定土地补偿费用收益主体带来了困难。

其次是土地补偿方式不够灵活，安置方法过于简单，无法解决失地农民的就业问题。我国现行法律中规定劳动力安置是主要实行货币化安置的方式。计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，在实践中很少使用，已失去意义。安置费和土地补偿费、青苗补偿费一并计算补偿给集体纠纷组织，对农民安置问题不再考虑。而我国现在征地补偿的利用机制还不是很成熟。补偿费用有时就直接发到农民手上，出现农民坐吃山空的现象。农民失地后很难再获得较好的工作机会，缺乏长远的生活保障。

三、完善土地征收制度缺失的法律经济学分析

法律经济学者认为，征收制度的潜在无效率是可以被潜在效率抵消的。法律经济学者对此的解释是，政府征收所涉及的项目一般都是巨大的，牵涉到与许多私人财产所有者的交易，这些复合交易的谈判成本是很高的。原因有二：一是因为政府在规划确定以后放弃原来的购买计划而购买其他土地的成本巨大，私人所有者知道这点后会提出高昂的收购价格；二是因为每一位所有者都希望自己成为最后一个出售者以获得最大的利益，势必影响收购的进度。如果征收者承担了巨大成本，只能提高服务价格，把成本转嫁给消费者，这样消费者和征收者双方都不能获益。此外，鉴于征收成本巨大，征收者也可能会采取其他措施替代征收他们计划内的土地，结果这些土地就不能转到使用效率更高的征收者手中。因此，对于土地征收制度的完善，从法律经济学的角度应当做如下分析。

1、明确规定“公共利益”的范围，以法律的形式确定土地征收制度的目的。

（1）在制定土地征收的法律制度过程中应如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律经济学者运用有关公共产品的理论予以回答。根据该理论，对抗性和排他性的私人产品应由私人所有和提供，具有非对抗性和排他性的公共产品（如国防）则应该由公共所有，政府提供这些公共产品是更有效率的。由于政府提供公共产品时的高效率，因此，政府在供应公共产品时征收私人财产才是正当的，反之，政府为了供应私人产品而征收私人财产则是不正当的。供应公共产品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以将这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。

（2）应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度，区分公益性和经营性建设用地，将土地征收严格限制在公益性建设用地内。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况，以各级人大来审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。

2、至于为什么要“给予公平合理的补偿”，法律经济学者给予的最简单的解释是，它能预防政府过度使用征收权。如果不存在公平赔偿规定，政府很可能就会积极的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而这种做法对整个社会来讲往往是浪费资源和低效的。征收补偿至少部分是为了强迫政府将征收的成本内部化，从而使社会资源配置达到经济学意义上的最佳点。显然，征收行为不仅具有管理成本，而且具有昂贵的机会成本：一旦财产被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要给予补偿，即不需要花钱就可征收财产，那么政府可能会受到“财政错觉”影响，也就是政府官员将误以为所征收的资源没有机会成本或机会成本很低，从而作出非理性决策。其结果必然导致政府过度征收，进而导致资源的错误配置和浪费。为了避免发生财政错觉，宪法要求政府给予完全补偿或赔偿，迫使政府比较征收的机会成本和征收后的财产价值。因此，在现阶段我国对土地承包关系定位尚未明确的情况下，要完善土地征收的补偿制度。

（1）扩大征地补偿范围，提高征收补偿标准。征收条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，不可分离。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。现行法律中规定的征地补偿范围无法补偿因征地给农村集体经济组织和农民带来的损失。我国在第四次宪法修正案中明确规定了补偿的内容，这是立法上的一个巨大进步，为征用、征收补偿立法和实施征用、征收补偿活动提供了宪法依据。立法中应通过对土地所处的地理位置、种植种类和地上建筑物、构筑物、地上作物、农民房屋等补偿予以明确，对相邻土地的损害补偿也应予规定，不断扩大征地的补偿范围。

（2）国家需要承认征地带来的土地增值效益，并使农民从土地增值效益中分享利益。当然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府开发建设带来的，需要政府投入大量的资金进行基础设施建设，因此，征地后的土地增值也应该有一部分为政府获得。政府可以通过开征土地增值税获得此部分的份额。对被征收土地上的农民进行妥善安置，是征地制度改革能否成功的关键。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。可以考虑以土地补偿费为主，采用以下补偿方式：货币安置；地价款入股安置；社会保险安置；留地安置；用地单位安置；农业安置；土地开发整理安置等等安置途径。但不管采取何种途径，应坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。

【参考文献】

[1] ［美］理查德.A.波斯纳著，蒋兆康译：法律的经济分析.中国大百科全书出版社，1997.

[2] ［美］麦考罗、曼德姆著，吴晓露、潘哓松、朱慧译：经济学与法律――从波斯纳到后现代主义.法律出版社，2005.

[3] 杨松龄:两岸土地征收法制比较研究.天津大学出版社，2001.

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国内较早的现代林业定义是：现代林业即在现代科学认识基础上，用现代技术装备武装和现代工艺方法生产以及用现代科学方法管理的，并可持续发展的林业。后来，进一步发展，定义为：现代林业是充分利用现代科学技术和手段，全社会广泛参与保护和培育森林资源，高效发挥森林的多种功能和多重价值，以满足人类日益增长的生态、经济和社会需求的林业。现代林业可以归纳表述为“和谐林业”：充分利用现代科学技术和手段，研究并协调社会———生态系统中的社会关系和生态关系，实现社会高度文明，生物圈永久稳定和繁荣，人类共同幸福与进步。

只有通过科学高效的手段，协调人与人、人与自然之间的关系，使这些关系和谐协调，才能迅速克服日益突出的生态危机和社会危机。显然，这种定义克服了传统的割裂“社会”与“生态”的观点的弊端，强调了“关系”的重要性，突出了“关系协调与和谐”在人类社会发展中的重要性。

2林业可持续发展的含义及实现林业可持续发展的对策

2.1林业可持续发展的含义

基于上述分析，我们应该从以下几个方面来理解现代林业：（1）以森林生态系统为经营对象；（2）和谐地协调人与人（包括组织与组织、人与组织）、人与环境的关系（即：竞争、共生、自生）；（3）“人地共荣”为最高目标。因此，现代林业的内涵可以理解为：以和谐发展理论为指导，以现代科学技术为手段，全社会协调参与社会———生态系统的研究与管理，协调人与人的社会关系和人与自然的生态关系，实现人与自然的和谐共荣。

2.2实现林业可持续发展的对策

林业的可持续发展，依靠科技发展林业。我认为可持续发展的一个根本的策略是科技的发展，因为可持续发展的内涵包括经济的发展和对资源与环境的再发展能力的保护。那么既要发展经济又要保证资源与环境的发展力，最有效的解决办法就是依靠科技来发展经济，改变传统的以环境和自然资源为代价的粗放式经济发展模式。林业经济的可持续发展，调整优化林业经济结构,促进林业产业的发展,是实现林业可持续发展物质保证。

2.3注重林业生态、经济效益综合评价生态效益经济是在以生态环境系统良性循环约束条件下的追求经济效益总量较大化的社会再生产活动。这些年来，林业的生态效益和经济效益受到了极大的关注，各地在实践中采取了各种对策，取得了很大的成效。

3建立林业可持续发展的法律机制

3.1我国法律中关于林业可持续发展思想的体现

我们目前关于林业的单行法主要有两部：《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）及其实施条例。在《森林法》的立法目的中就体现了可持续发展的思想：为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林储水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，是应社会主义建设和人民生活的需要，制定本法。

3.2对我国现存林业法律制度的完善

（1）首先，重新确立林业立法思路。我国的林业立法，没有全面反映生态规律的要求，没有真正贯彻生态优先、保护资源的立法思想，应该借鉴发达国家立法的先进经验，实行环境保护优先原则。在生态利益与经济利益及其它利益发生冲突时，优先考虑生态利益。

（2）立法原则的创新。突出生态利益与经济利益协调平衡的原则，在进行林业行政立法时，注重林业的生态经济效益综合评价。我们应当将森林生态环境损益分析立法和对法律规范的成本———效益分析方法分别运用到对森林开发行为的预测、评价、管理以及拟定(或既定)法律制度的设计与分析之中，作为指导法律以及确定法律规范的理论基础。以真正通过立法实现社会、经济、环境三方面效益的均衡和综合发挥。

（3）在监测方面，要进一步加强综合监测体系建设，实现对森林资源与林业状况的综合监测。要以森林资源监测为主体，整合现有监测资源，扩展监测内容，建立健全全国森林资源与林业状况综合监测体系，实现对森林资源和林业状况的综合监测和评价。要制定切实可行的计划，采取有力的措施，实现对森林资源的监测和林业经营的管理。要依靠科技进步，建立森林资源管理信息系统，为林业信息化建设和管理提供平台，全面提高森林资源监测的科技含量和监测成果的时效性。