农村土地的补偿标准范文

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关键词：农村土地；土地征收；补偿制度；现状；措施

中图分类号：F301 文献标识码： A

引言

农村土地征收补偿的种种问题涉及国家经济发展、社会稳定和农民切身利益。因此全社会要积极努力，切实保障广大被征收土地农民的合法权益，推进我国和谐社会的建设。

一、我国农村土地征收补偿制度的概述

农村土地征收是指国家为了公共利益的需要，按照国家法律法规规定和相关批准程序对农村集体所有的土地依法收归国有土地的行政强制行为。农村土地征收补偿制度是国家依照法律或相关批准程序，为了国家和社会的公共利益需要，对国家强制征收的集体土地变为国有土地的农民给予经济补偿的法律制度。

通过上述两个概念，我们可以看出国家为了公共利益需要，对农村集体土地进行强制征用后实施经济补偿，并建立一系列的补偿制度，这是维护农民合法权益的有效途径。

二、目前我国农村土地征收补偿制度存在的问题及现状

我国农村土地征收补偿制度越来越完善，但仍然存在一些问题，具体阐述如下：

1、农村征地补偿原则规定模糊

农村征地补偿原则很多国家是在宪法中规定的，如德国、法国和美国。我国在党的十六届三中全会上提出过“合理补偿”原则，2004年《宪法》修正案也没有明确规定，只是大线条地规定了“给予补偿”的理论。2007年《物权法》中规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。这个规定相比《宪法》有所进步，有了关于农村征地补偿的一些提法，但是还不是很具体明确，没有确立“公平合理补偿”原则。

2、农村征地补偿标准不是很合理

按照我国《土地管理法》规定的补偿标准存在不合理性，主要问题如下：

2.1补偿标准的土地价值有时不能反映土地的实际价值。有些土地原来可能是荒地一文不值，但现在由于国家政策调整和本地区经济发展需要，现在处于优势地段，如果还按照劣势地段土地给予补偿对农民来讲是极其不公平的，严重后果损害农民的合法权益。

2.2补偿标准不能反映被占耕地本身的实际产出价值。征地时，依据的可能是传统农业产值，而实际很多地区发展了生态农业，旅游农业和新型农业等，例如进行大棚养殖和家禽饲养的村屯，每亩的产值可达万元。这个时候在补偿时如果还按照传统产值的标准进行补偿，这对征地农民来不公平的。

2.3程序设计不完善，利益分配不均。为了规范农村土地征收的程序，《土地管理法实施条例》第25条规定了“两公告一登记”制度，即征收土地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记。政府在征收农村土地的方案做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施，而未广泛听取农民的意见。现行土地征用程序上存在的缺陷极大地侵害了农民的权益。

3、司法救济途径欠缺

按照我国《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征地农民如果对补偿标准有争议的，可以由县级以上地方人民政府协调；如果协调不成的，可以申请由批准征用土地的人民政府裁决。通过上述规定可以看出政府的裁决为终局裁决。被征地农民的权益不能通过其他途径解决，对于被征地农民存在不公正方面，缺少司法救济途径。

三、完善我国农村土地征收补偿制度的对策

1、在宪法中应明确农村土地征收补偿的原则

具体而言我国应先在《宪法》中规定出公平补偿的原则，公平原则会随着不同时期，不同地方的补偿而有所不同，也就是说会遵循市场原则，按照该区段土地平均价格和被征收土地的使用用途予以确定补偿金额和方式。具体而言，公平补偿原则是以完全补偿原则为主，同时又伴有不完全补偿原则来防止乱征地、滥用公共利益等不良现象，最大程度的保证失地人的正常收入。其次在宪法的指导下完成相关法律的制定，使得一些模糊的补偿规定更加的明确化，在事发过程中维护农民的利益。

2、适当借鉴国外的一些成功经验

根据我国国情适当扩大农村土地征收补偿范围，具体而言，可以包括被征收土地本身的补偿、搬迁费的补偿、土地改良物的补偿、领地损失的补偿、安置征地农民生活的补偿以及残地损失的补偿等方面。在土地征收过程中，必然会损害到农民的承包经营权，对农民造成损失，因此对于这部分也需要作出补偿。对于具体补偿的金额而言，可以参照农民就业的成本以及从事新工作所冒的风险来进行计算，尽量缓解因征地造成的紧张气氛，切实维护农民的合法权益。

3、健全我国的农村征地补偿标准

由于我国各地区经济发展差别比较大，因此也不宜采取相同的补偿标准，可依照各地区的不同进行适当的调整。在补偿标准的确定中一定要体现土地所有权的价值，也就是说补偿标准应参照市场的交易价为准。应逐渐建立专业的土地评估制度，以明确补偿的市场价格，同时还需要体现出土地的潜在价值。逐渐增加我国农村土地征收补偿的方式，从多方面多角度来增加补偿的种类。目前我国常用的农村土地征收补偿方式是一次新的货币交换，虽然也有一些其他的方式进行补偿，但是相对来说其他的方式还存在很大的缺陷，无法为失地农民提供以后的生活保证，我国应在现有的补偿方式上进行完善，可以根据当地发展状况采取分期性的货币补偿方式等，解决失地农民以后生活需要。

4、完善农村土地征收的补偿程序

4.1农村土地征收补偿方案应将双方协商作为必经的程序。在具体制定方案时要体现自愿原则，失地农民代表与政府部门代表就征地补偿标准和补偿方式进行协商，在协商过程中，认真听取意见，真正从农民角度出发，维护被征地农民的权益。

4.2健全农村土地征用补偿的救济机制，完善司法救济程序。农村土地征收对农民的财产权造成损害，造成损害就要有补偿。因此建议完善司法救济，从国家法律层面上明确人民法院对于土地征收补偿的司法管辖权，使越来越多的征地农民可以向法院寻求司法救济，维护农民的合法权益。

结束语

综上所述，虽然目前我国对于农村土地征收补偿的制度方面存在着许多的缺陷，但是相信经过人们的不断改善，必然能够使我国的农村土地征收补偿政策不断的完善及有力落实，使之能够推进我国社会经济的发展。

参考文献：

[1]王燕，王秀芝，刘邦凡等.改进我国农村土地征收补偿制度的若干建议[J].调研世界，2009，15（12）：30-32.

[2]文维.完善我国农村土地征收补偿制度的法律思考[J].农业经济，2013，24（2）：92-94.

[3]赵桔水，何靖.农村土地使用权流转法律问题分析――我国农村土地征收补偿制度探索[J].法制与经济（下旬刊），2010，15（2）：52-54.

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目前，我国的农村土地管理中存在着一些问题制约着农村土地资源的合理利用，使得农民的土地权益受到损害，引起农民的一些不满。下面从一些土地利用不规范不合理的内容来对问题进行详细地说明。

第一，集体经济的质量不够高，土地利用率比较低。根据我国的《宪法》和《土地管理法》中有关于农村土地归属权的相关规定，其中说明农村土地的所有权是属于集体的。而集体是一个较为复合的概念，它使得土地是归农民所共用的，但农民又不能自主地决定土地的使用，也不能对土地进行随意地处置。在农村实施了税费改革等制度后，集体的经济模式使得农民的收入较之前有一些降低，很多农民在土地上得到的收入也仅仅是靠农作物来实现，这些收入勉强只够他们的基本生活而并不能使其生活质量有很好的改善，农民种地的积极性不高。因此现在越来越多的人选择将土地承包给他人而自己选择外出打工或者做生意。还有一些地方有土地外包的情况，即从农民那里以便宜的价格承包土地之后再将其进行高价的转让，从中谋取暴利。这些都使得农民的土地权益受到损害。

第二，土地过户流程还有一些问题需要优化。根据目前的相关流程，土地在流转的过程中农民很难通过正常的途径使自己获得更多的利益。农民在土地经营的过程中主要受到国家政策的引导，集体经济的环境使得在土地承包合同中农民的权益不能得到很好的落实。因此在目前，农村很多的土地管理干部会利用这一点将大笔的土地转让金收入自己的腰包，而农民只得到很少的一部分，使农民的利益受到极大的损失。这也是农村土地管理中存在的重点问题。

第三，在征地的过程中存在一些不合理的现象。农村的土地征用程序要按照相关的政策来执行，但很多的农村干部并不遵从相关的规定来进行，反而克扣农民的土地征收所得款。农民对于这一现象有很大的不满，希望这一问题能够得到有效的解决。

2.我国现在的土地管理法存在的一些问题

之前论述的农村土地管理中存在的一些问题，在我国的土地管理法都没有具体的规范，这也使得这一问题解决起来较为困难，很难有一个严格的标准去保障农民的土地权益。目前土地管理法中所存在的一些问题主要表现为：第一，对权力的规定缺乏相应的说明。比如土地法中规定财产在进行分配的时候要按照所有人的利益来进行分配，这一规定是为了解决土地权力中存在的限制问题。但是在实际的操作过程中，由于我国的土地使用权是集体使用权，集体土地的最终处置权是属于国家的。这就剥夺了农民集体土地的出让权，使得农民集体所应享受的收益不能得到落实，全部流入国库。第二，根据《土地管理法》的相关规定，当国家为了公共利益而需要对土地进行征用的时候给予一定的补偿。但是在法律中却并没有对“公共利益”进行明确的说明。这就使得只要取得了土地征收的批文，无论其用途是什么，均认为是符合“公共利益”的，这一法律条款被滥用。《土地管理法》和《物权法》中规定的征收土地的补偿是十分少的，一旦农民的土地被征收，补偿款完全不能保障农民的生活，再加上一些部门既是权利部门又是土地征收方，这使得其根本不会考虑农民的利益，而一味地去钻法律的空子，减少对农民土地的补偿，使得土地被征收的农民的权益被大大的损害。第三是对集体土地被征收的农民相关的救济政策没有落实到位。在法律中规定了如果土地的被征收者对于补偿的标准有争议可以经由县级人民政府协调，如果协调不成功可以由人民政府进行裁决，但是在实际的操作过程中，县级的人民政府根本没有依法设立协调机构来专门解决土地征收补偿标准争议的案例。因此这项条款就形同虚设，并没有起到保护土地被征收者的权益。

3.改变农村土地管理中问题的相关对策

3.1依法行政，落实政策

土地管理法的中相关权利能否得到落实很大程度上取决于干群关系是否紧密。因此要加强对农村干部相关法律知识的培训，提升其政治觉悟，使其在工作中努力做到依法行政，运用自己手中的权利为百姓的利益和人民的富裕尽自己的一份力。政策的落实可以使得广大农民的权益得到保障。

3.2努力落实农村土地承包经营管理制度

要在农村地区普及土地承包法的相关规定，采用多种方法和形式使农民了解土地承包经营管理的制度，从而使得他们对国家的土地政策更加了解，更好地利用法律来维护自己的权益，同时也明确自己的义务。对农村的干部要加强法律法规的教育，提升其法律的意识，使其工作做到有法可依，依法行政，这样就可以使其转变工作的思想，端正作风，更好地维护农民的利益。对于土地承包，要以稳定和健全的承包关系为前提，做到有偿、自愿并且依法进行土地承包，并不断地探索新的机制，使得土地的流转更加顺畅同时使农民的土地利益更加有保障。

3.3做到保护耕地和发展经济两手抓

现在，我国越来越意识到农村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在这样的大环境下，我们要努力做到既保护耕地又发展经济，转变原有的传统思想，与时俱进来给农民创造更多的利益，使其生活更加有保障。要积极地开发新的耕地，并加大对旧城以及老村的改造力度，将闲置的基地充分地利用起来，努力使得农村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地补偿的标准

目前征收农村的土地补偿标准太低，并且土地增值分配非常的不合理，这使得广大的农民利益受到损害，引起极大的不满。同时土地补偿标准太低也导致现在大量的耕地被人以极低的代价征用，造成耕地的大量减少。为了解决这一问题要尽快提高土地补偿标准，出台一些政策给予农民合理的补偿。在对土地补偿标准进行计算时，除了要考虑到征地前几年粮食作物的价值外还要考虑到土地这一重要资源的市场价值。将补偿的分配机制进行适当的改革，使得集体和农民个人所享有的补偿比例在一个较为合理的范围内。对于农民应该享有的补偿费要直接分到农民的手里，避免层层分拨层层被克扣的情况发生。对于耕地征收要采用慎重的态度，坚持科学的发展观，不能仅仅为了招商而大量地征收土地导致农民失业，生活失去保障。

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土地征收是有权行政主体基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他组织的土地并承担补偿责任的法律制度。2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”近年来，过度征收、违法征收甚至野蛮暴力征收农民土地的现象屡见不鲜，农村土地征收纠纷已经成为农民维权活动的核心内容。在城市化进程中，城郊集体土地成为土地征收纠纷的重灾区，并继而向农村推进。违法征地、暴力征地使得征地纠纷成为目前社会纠纷中极其突出的热点问题。农村土地纠纷已取代税费争议而成为影响农村和谐的主要因素。

二、农村土地征收纠纷产生的根源

中国农村土地征收之所以纠纷不断，主要根源在于：（1）地方财政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，随着税费改革推行，农民负担开始逐步减轻，并使税费矛盾趋向缓和。长期依靠税费收入的地方财政被迫进行结构性转嫁，土地成为地方财政收入的重要来源。（2）部分地方政府追求政绩，盲目招商引资。（3）集体所有权主体虚位，农民维权能力薄弱。（4）征地程序设置不合理，透明性和公正性不足，农民在征地程序中的平等协商权、知情权没有得到保护。（5）征收补偿安置制度不合理，拖欠情况严重。（6）征地裁决机制不健全，纠纷解决机制不畅通，行政复议、行政诉讼、等救济途径没有发挥作用。

虽然中国宪法、土地管理法和物权法等都规定，国家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又规定，建设用地只能为国有土地，因此任何集体土地要进行开发建设必须先转化为国有土地。这实际上意味着供应土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的难以被有效限定在公共利益之上。在实践中，地方政府绝大多数土地征收都属于商业开发，而非公共利益。土地的增值被政府和开发商所分享，这刺激了政府储备大量土地备而不用，大量征地引发大量纠纷也就不足为奇。

三、完善土地征收纠纷解决机制的建议

完善中国农村土地征收纠纷解决机制，必须从源头、过程、结果三个方面，同时着手，方能力求标本兼治。首先，要坚持“政府仅能在公共利益需要情况下征收土地”这一基本原则，对于非公益性用地，应尽快完善农地入市的有关制度，以农民自主出让土地为核心要素。在目前所有制情况下，政府将集体土地变更权属关系改为国有，只能也应当是“公共利益”，如果政府是出于非公共利益的原因使用土地，也应当按照农地入市的规则进行。关于公共利益如何界定有多种主张，为避免政府以各种各样的办法“演绎”公共利益，“包装”公共利益，比较多的是主张立法予以明确，先给出概括定义，然后明确列举。笔者主张，即便是公用事业用地亦不当然优先于农业用地，学校、医院等用地依然需要进入市场机制。对公共利益的目的认定需要在征地程序中构成单独的环节，并且需要经过听证，若有争议，应以法院的认定为最终裁决。其次，建立与被征地农民和被拆迁居民平等协商的机制，保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权。征地前，有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。有关部门应对拟征土地及地上附着物的现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农民和地上附着物产权人共同确认，并且赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。任何征地项目和拆迁项目都要与被征地农民集体、被征地农户和被拆迁居民充分协商，补偿安置工作没有落实的，征地和拆迁不得进行。再次，完善征地补偿制度，建立公平、公正、可行的土地征收纠纷裁决制度。农民失去土地使用权所遭受的损失和预期的利益都应当得到公正的弥补，从结果上看，补偿是充分的、合理的、及时的。征地补偿必须考虑对失地农民的安置，在帮助农民维持简单生计的基础上，保证农民失地后选择就业、改善生活条件等基本需要，使之获取良好的居住、就业和生存保障(包括教育、就医、养老)。补偿还要“遵循控制耕地非农化趋势的原则，以确保工业化和城市化对农地的占用纳入合理利用和保护有限的土地资源，实现生态经济持续协调发展。”应当根据土地的区位和相应的使用权市场转让价格制定的补偿数额。土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，实行公平补偿。除了上述补偿外，还应适当增加补偿费用，具体包括：（1）残地损失，主要是被征地块剩余的非征地，因建设或公共工作所遭受的损害；（2）土地区位价差；（3）其他间接损失，如个人营业损失及适当的精神损失等；（4）当地经济发展水平和居民最低生活保障水平。

在具体确定土地补偿标准的程序上，既可以推行价格听证制度，也可以由法院在具体个案裁决中决定。应该设立专门的机构对土地征收纠纷予以裁决，该裁决机构独立于批准和实施征地的政府机构，裁决人员既可以是专职的、具有充分任职保障的、中立的官员，也可以仿效商业仲裁采取委员会制，组成人员可以由官员和专家组成。对裁决的申请时效、程序、裁决期限等都应当有详细的规定，更为重要的是应当将裁决的受理范围扩大，不仅仅是补偿和安置问题，对听证、公告、征地实施等程序的异议都可以提请裁决机构解决。对裁决机构做出的裁决不服，可以针对原征地决定提起行政诉讼。

必须指出的是，农村土地征收，必须遵循和谐社会理念，建立和健全农村社会保障机制，采取多项措施解决农民生活和生存问题。目前中国社会保障机制尚没有覆盖农村，对失地农民的安置也仅侧重于金钱补偿，如果缺乏计划和理财的能力，有限的补偿款将很快花光，农民将陷入赤贫状态，对生活和生存都将构成严重威胁，同时对社会秩序和安定局面也将造成重大影响。因此，必须建立和健全农村社会保障机制，建立养老保障制度和失地生活保障制度，并将失地农民纳入最低生活保障制度，对养老、医疗、就业等保险进行推广。此外，还需要采取各项有效措施解决被征地农民的生存问题，比如采取留地安置、社会养老保险安置、土地入股安置和生产资料置换安置等多种形式，解决被征地农民的长远生计。笔者以为失地农民的保障，将最终通过调整和优化社会保障政策，实现城乡社会保障制度的对接来解决，政府可以通过对土地转让征收特别税来加速这一变革的进程。

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Abstract： Our country is at the hard time of industrialization, i.e. the time of promoting the industrialization through limiting the utilization of agricultural resources. The necessary capital of industrialization mainly comes from the land exploration in village. Most of lands in village are collective ownership, so collective-owned land exploration can support the industrialization, but is injurious to the peasants' interest. Under the guidance of scientific outlook on development and building a harmonious society, the key breakthrough of issues of agriculture, farmer, rural area is to balance the rural and urban economy, revitalize the rural economy all-round, coordinated and sustainable, and be oriented to peasants' basic interest. This article discussed the balance of collective-owned land exploration and peasants' interest compensation.

关键词： 集体土地；征收；农民利益补偿

Key words： collective-owned land; land exploration; peasants' interest compensation

中图分类号：C913 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）02-0324-01

1法律视域下的集体土地征收与补偿

1.1 土地征收制度土地征收指的是国家基于公共利益的需要，强制取得集体土地所有权的行为。与土地征用内涵界定不同，土地征收是强调所有权的收回，而征用往往是使用权。2004年的《宪法》修正案将土地征收与土地征用做了明确区分，将第l0条第3款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，由此可以看出我国现阶段实行的是土地征收制度，而非土地征用制度。土地征收权是行政主体的一种公权力，它建立在国家的基础之上，来源于《土地管理法》的授权。其次，征收的对象是集体土地所有权和使用权。再次，土地征收必须基于“公共利益”。我国《宪法》、《土地管理法》都明确规定了国家征收土地的依据是“为了公共利益的需要”。最后，土地征收应以补偿为要件。《宪法》《土地管理法》和《农村土地承包法》中都规定了“土地征收应该给予补偿”，这是土地征收的法定要件。

1.2 关于征收补偿补偿与赔偿不同，补偿是使受损权益得到恢复和弥补的一种重要的法律手段，同时也是一项重要的法律制度。土地征收补偿既是补偿法律制度中的一项重要内容，也是土地法律制度中的一项重要内容。在土地征收中，征收补偿问题是一个十分重要的问题，甚至可以说是核心问题[1]。而补偿的原因主要是因为土地是农民最重要的生产和生活资料，也是农村集体经济组织最重要的资源，是他们基本生活资料的重要来源，也是他们从事农业生产经营活动的物质基础。土地一旦被国家征收，农村集体经济组织和农村村民便丧失了土地所有权，同时也丧失了基本生活来源和从事农业生产建设活动的物质基础。

2土地征收与农民利益补偿的现状分析

伴随近几年来的经济建设的快速发展和愈发加快的城镇化步伐，建设用地需求量大幅增加，征收农村土地的力度越来越大，由此引发了农村集体经济组织内部征地补偿费的分配，却仍然存在着分配方式各异、分配比例不合理、杂乱无章等问题，严重损害了被征地农民和农村集体经济组织的利益，影响了农村社会稳定和农村经济的健康发展，同时也阻碍了征地工作的顺利进行。我国《宪法》中规定只有对公益用地，才能进行征收，但是却没有对公益性用地进行明确的界定，而在实际上不论是国家公益性建设项目还是经营性项目或者是房地产开发项目，―律动用国家征收权，远远超出了“为了公共利益”这个范围。这种现象主要归因于我国现行法律对土地征收的“为了公共利益”界定不清以及关于土地征收权的规定相矛盾[2]。正是立法概念上的模糊，造成了执法过程中极大的可操作性，从而为利益分配不公埋下了隐患。

3优化集体土地征收和农民利益补偿关系

3.1 制度先行，建立健全补偿制度补偿标准的合理性需要在三个方面进行权衡考虑：第一，土地的市场价值；第二，农民因土地被征收而实际遭受的损失，农民从土地上可获得的收益、土地上的相关附属物等；第三，农民丧失土地后的生活保障。对于一定年龄界限（如50岁）以上的农民，应考虑其被征地后的生活保障。而在一定年龄界限以下的农民，则应考虑其就业培训费用及失业保障。

3.2 广惠于民，进一步扩大补偿范围这一点是比较明显的。在大力振兴农村经济的宏观背景下，不仅仅通过国家的政策倾斜、财政转移支付等政策，还要广泛的对被征地农民进行利益补偿。扩大补偿范围需要遵循这样几个原则：第一，被征收土地原用途的土地价格，即对于被征地农民的土地财产损失补偿；第二，被征地农民的社会保障费用，即对农村土地社会保障功能的补偿，以保证被征地农民长远生计有保障；第三，地上附着物补偿费；第四，土地征收造成不便于利用残余地的价值损失补偿以及相关损害补偿费；第五，被征地农民一定时期的失业损失费用和转业转岗就业培训费用[3]。扩大的范围不仅仅是农民的数量，还有补偿的项目，补偿范围的扩大可以视为补偿标准的宽容性降低。

3.3 对接市场，引进价格机制，促进补偿“合理化”既然土地征收所形成的利益补偿是既得利益对既失利益的一种价值转移，那么可以说，解铃还须系铃人。市场带来的问题就需要市场去解决，这也是维护土地征收和利益补偿平衡的最有效的配置方式。导入市场机制，确立“合理补偿”的原则针对我国目前对土地征收补偿原则的规定不明朗的现象，我国应当在借鉴大多数国家和地区做法的基础上，结合我国的具体国情，确立“合理补偿”的原则，以市场价格作为征地补偿的标准，以市场谈判的方式确定补偿费用。该原则的确立，一方面可以切实保护被征收土地者的合法权益，另一方也可以避免现阶段实行“完全补偿”可能给国家和社会发展带来的负担。[4]另外，在适当扩大补偿的范围的基础上，继续依照现实情况制定开发合理的补偿标准。为此，一方面土地征收补偿的标准要确保被征地农民的生活水平不降低。另一方面应当建立完善的土地评估制度和土地评估方法，在对被征收土地进行科学的评估后，以市价为基础。综合考虑国家、集体和个人三者的利益，合理地确定土地征收的补偿标准。为确保土地补偿费用的公正分配，一方面也要建立分配方案的合法性审批制度，防止村民会议自治权的滥用，另一方面应当确保村民会议的自治权。排除行政和司法的过多干预。

参考文献：

[1]王兴运.土地征收补偿制度研究[J].中国法学，2005，（6）.

[2]蓝威.论我国农村集体土地征收制度的立法缺陷及完善[J].2007，（20）.

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关键词：土地制度；失地农民；权益流失

一、失地农民土地权益流失现状

随着时代的发展，中国城市化、工业化的步伐越走越快，伴随着经济的高速增长，我们的社会出现了不和谐的现象――越来越多的农民失去了他们祖祖辈辈赖以生存的土地。虽然中国已建立了针对征地行为相对应的土地补偿机制，但是，在征地立法和实际执行的过程中，存在着征地“公共利益”界定不明确、征地补偿标准不合理、对失地农民安置不到位等问题，使得大量的失地农民应得的土地权益流失。

第一，经济权益受到损害。中国农村土地市场化程度很低，农地的所有权和使用权的交易都是在政府的控制下进行的，政府通过行政强权以较低的价格从农民手中得到土地，然而，国家在进行土地使用权出让时的却收取高于市场土地价值几倍的土地出让金，获得的经济利益比农民得到的补偿高很多倍。

第二，政治权益受到损害。中国在征地和补偿的过程中，往往都是由村委会与政府土地管理部门进行谈判，农民被排除在谈判的主体之外，政府的土地征用垄断造成土地征用方和被征用房地位的不平等，同时农民没有表达权利的渠道。

第三，保障权益受到损害。中国的农民虽然通过土地得到的收入并不高，但是他们有基本的生活保障，土地一旦被政府征收，他们也就失去了从土地上获得基本生活保障的权益，政府现在并没有将失地农民纳入城镇一系列社会保障体系。现在实行的只是保障范围窄、标准低的保障政策，医疗和养老只是在小范围内的农村实行，覆盖率很低。

二、失地农民土地权益流失的制度反思

（一）产权制度的缺陷

1.农村土地产权主体不清晰。《中华人民共和国宪法》第10条规定：“农村与城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”然而，从法律视角来看，“农村集体”是仅有法律人格的一个群体而已，这样一来，中国农村土地法律上的所有者其实是一个抽象的概念。

2.农村土地产权权能残缺。《土地管理法》对农村家庭承包集体土地进行了产权设置，即承包农民拥有对所承包土地的使用权、经营权和收益权等权能，但是现实中，农民却在产权关系中存在承包土地的产权权能的残缺。农村集体土地的各种权能形成一个权利束，承包经营权是这个权利束中的一个权能，它本应具有一般物权上的排他性，而“从土地制度变迁的历史来看，土地承包权从一开始就是以债权的形式出现的”。现行的土地承包经营权不是法律所赋予的，而是政府政策规定的，承包的期限、权利的范围以及承包关系的稳定性都得不到法律的保护。

（二）征地制度的缺陷

1.“公共利益”法律界定不明确，范围不清晰。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”。两部法律强调征收土地的前提都是“为了公共利益的需要”，也就是说，衡量一个征地行为合法性的唯一标准就是是否“为了公共利益的需要”，然而，现行的法律和法规并没有对“公共利益”有明确的界定。

2.征收补偿标准设置不合理、补偿标准低。《土地管理法》确定的农地征收补偿范围如下：土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、劳动力安置布置费。通过与国外的土地征收补偿标准对比发现，中国的补偿范围过窄，仅限于和土地有直接关系的损失的补偿，而没有考虑到征收所引起的一系列的间接损失。其次，中国农地征收的补偿费的规定也极不合理，补偿费的基数不是当期的市场价格，也没有一个合理的参考系，所以很难说农民按照政府政策规定所得的补偿是否合理。

3.征收程序不规范。现行的土地征收程序的立法略显简单和形式化，并且可操作性不强，不能有效地规制征地行为，也就无法保障被征主体的合法权益。

三、制度创新，农民土地权益得到保障

第一，改革土地产权制度。首先要明确农村集体土地所有权的主体。其次要完善农民承包经营权权能。完善农民的土地使用权。改变承包年限较短的现状，使得农民在国家和集体提留的前提下，可以长时期地自主经营土地。不过，需要注意的是要限制农民改变土地用途的权利，即只有在政府的批准下农民才可改变土地的用途。再次要提高农民对土地的处分权。

第二，完善土地征收制度。首先要科学严谨地界定公共利益。建议政府设立专门的审核征地用途的部门，审核过程和结果要公示，获得群众的认同才可进行征地行为。其次要建立合理的征地补偿制度。一是制定科学合理的补偿标准。二是建立多样的安置机制。

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[基金项目] 江苏省社科规划基金项目“基于农民参与的江苏征地生态补偿法律机制研究”（14FXC002）；中国法学会2015年度部级法学研究课题“我国农村征地生态补偿的制度建构与运行机制研究”[ CLS（2015）D140 ]。

[作者简介] 彭小霞（1980 ― ），湖北武汉人，江苏师范大学法学院讲师，博士，研究方向：土地征收补偿与生态补偿。

土地征收中农民的生态权是指被征地农民在土地征收过程中，依据法律享的有在良好生态环境中生产和生活，以维护自身基本生存和发展的权利。对农民生态权的漠视与我国目前土地征收补偿制度中生态补偿的缺乏有很大关联。减少土地征收对农村生态环境的破坏，必须以农民的生态权保护为出发点，构建科学合理的农村征地生态补偿法律机制。

一、农民生态权受损的具体表现

根据我国《土地管理法》第47条规定，土地征收补偿主要是发放给村集体的土地补偿费、发放给被征地农民的安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，其显著特点是我国征地补偿着眼于土地的经济功能的补偿而忽视了土地的生态功能的补偿。我国现行征地补偿法律制度的内容中生态补偿方面存在空白，以及征地主体对耕地价值的认识错位，还有土地征收主体、使用主体在土地征收实践中对农地生态功能的漠视，致使农村生态环境随着土地征收的持续推进被严重破坏，农民的生态权遭受损害。我国农民的生态权在土地征收实践中遭受损害的具体表现有：

1. 农民生态利用权受损

对土地的耕种或者说对土地的开发利用权是农民最重要的和最基本的生态利用权。随着城镇化的推进，传统农业不断向现代工业转型，在现代化过程中，农村土地不断在土地征收的名义下转变为建设用地，原来种植农作物的农地被大量开发为商业性和工业性的园区。在农村的经济不断发展的同时，大批城市淘汰的生产技术和高污染的企业随着城市产业结构的调整和城市环境保护执法强度的提升不断搬至郊区和农村地区，使农村生态环境遭受破坏。然而，农村对城市源源不断的资源供给而造成的自身环境污染和生态破坏，却缺乏有效的生态补偿体系的填充和弥补，农民作为贫困群体在经济实力、科技水平与城市居民存在巨大差异，对环境破坏的治理和应对显得能力不足，因而只能被动和无奈地承受环境破坏的恶果，农民利用农村生态系统获取生存和发展的权利成为空谈，换句话说，土地征收中农民的生态利用权在事实上被剥夺了。

2. 农民生态知情权受损

生态知情权是生态权体系中的基础性和前提性的权利。我国《环境影响评价法》第11条对于公众的生态知情权作出了初步规定，但在当前农村土地征收实践中，这条规定并未落实，农民生态知情权和生态利益往往存在隐害的情形，或者说农民在涉及自身生态权益的土地征收事项上缺乏知情权，如被征地用途是否会损害生态环境、征地对生态环境的损害程度、是否采取了补偿措施等等农民都不知情。土地征收程序都是政府主导，被征地农民对于征地在审批前不享有知情权，对其审批的过程和结果更无从监督。一些存在严重污染的工业投资和发展计划，在公益征收的旗帜下大行其道。被征地农民在有关生态环境利益的土地征收目的以及后期的土地开发和利用上存在着信息不完全和不对称，这种不利处境直接影响了被征地农民生态权益的保护和救济。

3. 农民生态参与权受损

生态参与权的目的是建立一种沟通机制，协调不同利益群体的矛盾，使各种利益群体在生态的利用、开发、保护等决策上能够表达其不同的利益诉求，实现利益平衡和共存。生态参与权是农民保障和实现自身生态利益的一项必须具备的程序上的权利。一方面农民由于受自身文化素质和行为习惯的影响，其参与生态环境保护的方式比较狭窄；另一方面，被征地农民参与农村生态保护缺乏激励机制，而且目前的政府主导型征地程序排斥农民参与，农民生态参与权的行使还处于较低的水平。在实践中，农民大多在生态利益被侵犯后通过上访和抗议等非制度化方式参与生态维权。而这种非制度化的生态参与在地方政府维稳目标和片面追求行政效率的惯性思维的支配下，往往遭遇了强制打压或者有意搁置的冷处理，因而农民的生态参与维权行为难以取得预期效果。另一方面，被征地农民生态参与权的缺失与其生态知情权受侵犯密切相关，被征地农民的环境知情权的缺失直接导致其生态参与权的实现存在困境。

4. 农民生态利益表达权受损

农民的生态权遭受损害时，农民的生态利益表达呈现出两极分化的局面。一方面，出于对现有利益格局和权利制衡关系的理性判断，农民在权利维护上表现出犹豫和畏缩，在这里称其为“柔弱的农民生态权救济行为”；另一方面，随着生态权损害程度的加深和农民自身权利意识的增长，被征地农民生态维权的自力救济力度也逐渐提升。在GDP至上的政绩观的影响，或者说在“资本挟持环境治理”的过程中，地方政府很容易与污染企业组成利益同盟，却无视被征地农民的生态利益诉求，行政机关主要运用行政命令和行政强制等行政手段对农民的反映、陈情、请愿、上访等生态利益表达诉求进行强制打压，通过国家强制力隐匿社会矛盾和消除不满情绪，致使被征地农民生态利益表达权难以实现。

二、农村征地生态补偿机制的实质

征地生态补偿是在公平正义的前提下，对土地权利人在土地征收中的生态利益进行分配、整合和保障，从而实现对农民生态权的保护。

1. 征地生态补偿机制本质上是一种利益分配机制。其内容包括：第一，提供生态产品和生态服务。主要是指农村土地被征后，针对被破坏的生态环境，由生态补偿主体提供生态环境服务和促进生态产品的生产来达到生态的养护，这实际上是生态补偿主体对生态受偿主体所遭受损失的生态利益的补偿。第二，恢复整治。维护生态系统平衡时维护人类生存和发展的基础。对于开发商在土地开发利用中对自然资源的破坏以及造成的生态系统的失衡，必须进行治理和修复，这实质上是人类对给大自然造成损失的填补。第三，控制和限制。生态补偿还包括出台一些政策上的优惠措施，具体有：征收生态补偿费、生态税，设立生态补偿基金等将土地征收行为对生态环境的影响控制在可再生自然资源的再生速度范围和自然环境的自净能力限度内，限制和控制土地开发商对被征地地区的生态环境的破坏以及对农民的生存和发展机会的剥夺。

2. 征地生态补偿机制本质上是一种利益整合机制。作为生态补偿在土地征收中的延伸和深化，征地生态补偿实际上是对土地权利人在土地征收中的生态利益的重新整合和协调，主要体现在：第一，在征地中生态资源消耗比较多的群体对生态资源消耗较少的群体作出补偿；第二，在征地过程中为自然环境保护作出贡献小的群体对自然环境保护作出贡献大的群体进行补偿；第三，由征地活动所带来的生态受益区域对生态受损区域作出补偿、生态资源开发区域对生态资源被保护区域作出补偿。

3. 征地生态补偿机制本质上是一种利益保障机制。征地生态补偿机制的建立，从根本上说是为了保护、恢复与治理因征地而破坏的生态环境，从而实现农民生态权的保护。具体说来，是政府按照土地资源开发对自然环境的破坏程度来不同的征收生态补偿费，同时将纳入预算管理的补偿费转化为专门保护土地生态环境的专项基金，对为保护生态系统而失去更好发展机会的受损者给予弥补，对生态环境的贡献者与维护者进行奖励与资助。因此，征地生态补偿可理解为外部化的生态环境成本的负担机制，是促进环境保护的维护农民生态利益的保障机制。

三、农村征地生态补偿法律机制的构建

农村征地生态补偿法律机制的构建应着力解决农村征地生态补偿实践中存在的几个关键问题――“谁补偿”、“补偿给谁”、“补偿多少”、“怎么补偿”，其分别对应着征地生态补偿的主体、补偿的对象、补偿的标准和范围、补偿的方式。

1. 征地生态补偿的主体

首先，国家（中央政府）是非常重要的补偿主体，其承担的主要角色表现在：生态资源的所有者、生态补偿决策的作出者、生态资源的管理者和公共生态利益的提供者和补偿实施者。作为全国整体生态利益的维护者，国家有义务使公共生态利益保值或增值，当人民的公共生态利益受到损失时，国家有责任对生态利益受损的人或地区进行生态补偿。

其次，是土地开发利用者。在征地生态补偿中，土地利用者是以合法的程序征用土地，并对土地进行开发利用，在此过程中对生态资源所有者和使用者的利益产生了损害，应该进行补偿。因此，土地利用者也是生态补偿的实施主体。然而，土地征收实践中，开发商基于市场主体逐利的本性不仅会尽量缩减对被征地农民的经济补偿，再加之环境保护观念的缺乏以及生态环境保护的外部性，开发商更倾向于忽视土地作为自然资源的的生态价值。这使得大量的农地的生态平衡功能随着土地征收而丧失却得不到补偿，引发被征地地区以及相邻地区的生态危机。

最后，地方政府拥有一定的行政职能，承担着地方生态补偿政策的制定、中央生态补偿政策的执行以及生态补偿实施过程中的管理和监督等多项职能，所以地方政府理论上应作为被征地农民生态利益的强有力的维护者。然而，征地生态补偿实践中，在各种内外因的综合作用下，地方政府扮演的角色恰恰相反。宥于我国目前分税制的财政体制改革，为获得更多的财政收入，地方政府开始大量依赖于“土地财政”；以及在经济利益至上的不当政绩观的误导下，地方政府会与土地开发上结成利益同盟者，置本地区的生态利益而不顾，由被征地农民生态利益的维护者蜕变为被征地农民生态利益的侵犯者和被征地地区生态环境的破坏者。

2. 征地生态补偿的对象

我国征地生态补偿的对象主要是农村集体组织和被征地农民。根据我国《宪法》第10条的规定，农村集体是农村土地的合法所有主体，农民是农村土地的合法使用主体，因此农村集体和农民是土地征收生态补偿的最直接利益相关主体。随着农地的大量征收，客观存在的农地生态价值在城市化进程的冲击下不断减损，但作为土地征收主体的地方政府和土地开发经营主体的开发商却无偿消耗了农村土地资源的生态价值，农村集体和农民为保护土地资源和生态环境的付出没有获得弥补，生态补偿在征地补偿中的缺失所带来的严重后果是耕地锐减，大量土地抛荒、闲置的现象，生态环境破坏严重，农村集体和被征地农民成为征地中生态利益的最大受损者和牺牲者。除此以外，从整体主义生态观考察，土地与其他自然资源一起构成生态系统整体，主体在某一块土地上的经营开发行为会对它周围的生态环境造成影响。所以，土地被征收很容易造成土地单一农用形式被人为分割为建设用地和农用地两种，使农用地的规模利用率降低，不仅影响了周围未被征用的残留地的耕种，而且也使相邻土地的生产率下降。因此，相邻地区农民和残留地经营者也是征地生态补偿的利益相关者①，有权利要求获得生态补偿。

3. 征地生态补偿的标准

为最大限度的保护农民在土地征收中的生态权，应该确立公平的征地生态补偿标准，使农民在土地征收中的生态损失得以合理的弥补。而公平的征地生态补偿标准必须结合征地补偿和生态补偿各自的特性，以征地补偿标准为基础和参考，体现为区域性、市场性和合法性的特征。首先，这里的“公平”并非抽象的泛指，而是指确立征地生态补偿标准必须考虑不同区域的具体情况。所以，公平的征地生态补偿标准不是“一刀切”的统一采用同一标准，而是根据被征地地区在经济发展水平、生态破坏程度等方面不同的特征，确立区域化的生态补偿标准。其次，确立市场化的征地生态补偿标准，必须大力发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制的作用，让市场形成合理的土地资源价格，在确立具体地块的价格时，以相邻地的市场价格为参考并根据市场行情加以调整和修正。再次，征地生态补偿标准确立的合法性。征地生态补偿，其实质是政府在公平的基础上对被征地农民及相关区域生态利益的重新调整，其结果表现为政府以行政、经济、法律等各种手段保障生态环境以及公共的生态利益，可以说政府主导着整个征地生态补偿过程。然而，在土地征收中，排除农民的参与，由政府单方面制定生态补偿标准，其公正性和合理性让人质疑。所以，政府在征地生态补偿标准的确定过程中，必须以完善的法律法规为依据，并通过采取向社会征求意见、开展听证会、座谈会等方式积极吸收农民的实质性参与，并对补偿中的争议应该允许农民提起诉讼，以减少和遏制征地生态补偿中的违法失职行为，保证征地生态补偿机制运行的合法性，最终维护农民的合法生态利益。最后，补偿标准制定中，还应适当考虑了未来农业产量、提高农产品价格上涨、被征地农民社会保障水平提高等因素。

4. 征地生态补偿的范围

生态效益损失。土地征收，将土地的农用属性转化为建设用地属性，在改变了土地用途的同时也改变了土地所维系的生态平衡。因此，对生态环境的开发和利用必须付费和补偿。体现在土地资源的利用上，就是土地开发经营主体必须对开发土地资源的行为付费以弥补该行为对生态环境造成的损失，从而使土地利用行为具有合理性。也就是说，征地生态补偿的范围应包括征地给生态环境破坏造成的损失，以生态环境损失量和生态建设或恢复的效益量为补偿标准，尽管目前生态影响的定量评估技术尚不完善，但这不应该成为忽视征地给农村带来的生态破坏现象的借口，因为生态补偿标准在计算技术上的困难只能决定着生态保护的时间节点问题，而不能决定着是否有必要实施征地生态补偿以对农村生态环境进行保护的问题。

间接财产损失。如前文所述，我国现行征地补偿主要集中在与被征土地的所有权和使用权相关的直接财产损失，而对于因征地而导致的相邻土地和未全部征收的残余地生产、经营收益减少而造成的损失却无涉及，尤其是失地农民在征地前能无偿使用的公共资源因土地征收而被限制，如在我国的广大农村，农民生活所使用的水资源、燃料、饲料等都是可以无偿使用的集体公共财产，然而农村土地被征收后，农民身份上的农转非的改变并未给他们的生活带来实质性的便利。这些因土地征收而导致的财产上的附随损失，相对于失地农民的直接的青苗损失、房屋损失而言是一种间接财产损失，理应获得补偿。为弥补现行征地补偿制度直接补偿的弊端，征地生态补偿制度在补偿范围上应将此类因生态破坏和环境改变而导致的间接财产损失包括在内。

精神损害补偿。无论是城市化发展需要的征地，还是生态保护需要而实施的生态移民，失地农民都面临着对新的生活环境的文化适应上的困难。以维护失地农民发展权为目标定位的征地生态补偿，不仅要在财产上合理补偿以保证失地农民的基本生活，更应该在精神上将失地农民从恐怖、痛苦中解脱出来。因此，征地生态补偿对失地农民精神损失的补偿，不应仅限于治标的给付一定精神损害补偿金，应根据失地农民的实际需要，对症下药地增加复制原有生活环境的补偿方式。就复制生活环境的补偿方式而言，征地机关应该要尽可能在被安置地区为失地农民模拟和创造与原居住环境相似的自然环境、社会和文化氛围。保证失地农民能住在被征地生态环境中或周边地区，让失地农民按照自己的意愿重建原有的生活环境，应作为补偿失地农民精神损失的治本之策。

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【关键词】两江新区；土地产权；土地征用；补偿价格

一、两江新区快速城市化中征地补偿问题的提出

新近成立的两江新区是第三个国家级新区。黄奇帆表示两江新区计划用10年时间“再造一个重庆”，即实现GDP6000亿元，工业销售值将超过1万亿元，常住人口约400万人。在两江新区的快速城市化、现代产业化的发展背景下，对区内的征地需求必然陡增，而且必须是快速征地以备使用。

二、两江新区的征地补偿存在的问题及原因分析

1.土地产权与土地征用权界定不清

（1）原农村土地产权模糊

第一，产权主体模糊。我国《土地管理法》规定土地为农民集体所有，但“集体”到底被界定为乡（镇）、村和村民小组三级中哪一级，现行法律规定较为含糊，而且每一级集体都是政府的下属机构。具体到征地时除了农民自己，无论哪一级集体都是站在征地一方而不是农户一方去谈判。

第二，集体农户的终极所有权与集体组织的权之间界限模糊。集体对于所有权的是一种强制性的行为，混淆了所有权与权，使得集体组织的领导成为了实际控制人；过大的集体组织使得在征地时集体组织就很难代表个体农户的利益。

（2）土地产权与土地征用权的矛盾

第一，为了开发而征地，没有实施强制性的法律依据。我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”也就是说，不能为了非公共利益目的进行强制征地。而同时，“公共利益”的界定存在模糊，在实际中没有起到对征地权的限制作用。从法律上讲，在为了新区开发而征地过程中政府与农户，都有争取自身利益的法律空间。当然政府处于谈判中强势的一方，但新的反对强制拆迁法律的制定给予了农民争取更大利益的可能性。

第二，农户并不具备农村土地的完整产权，农民的承包经营权在土地占有、使用、收益等方面得到部分体现；但土地不能抵押，土地处置权也自始至终没有赋予农民[2]。政府在法律上保留了决定土地用途的关键权利。仅凭农村集体土地使用权却没有改变土地用途的权利使得农民不可能脱离地方政府单方面合法实现土地增值收益。农户只拥有在土地农用前提下的使用权、农用流转的权利；对于宅基地，农户拥有使用权以及在集体内部处置的权利，对外销售不合法。

第三，政府扮演者垄断性的中间商角色，《土地管理法》规定，“农民所有的集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。农地转为建设用地，必须通过国家征收。这就赋予了地方政府在一级土地市场上的垄断中间商角色。

2.失地对于农民的机会成本远大于补偿价格

农村土地对于农民的价值包括持续农业经营净收益的价值、住房价值、失业与养老保障功能。

所以完全补偿包括三方面：农用土地生产价值折现、生存保障价值、宅基地的住房价值。从两江新区目前采用的渝府发〔2008〕45号文件政策来看，安置对应住房价值补偿；养老保险以及社保统筹费对应生存保障。但对农用生产价值折现的数量仍不合理；典型的耕地流转租赁价格是按亩产800斤水稻的当年市价支付租金，即不考虑通胀下每年1000元/亩；这种收益是无风险的。而按最高补偿30倍计算的最高补偿价为3万/亩。若用DCF模型分析，则意味着农民的主观实际贴现率是3.3%。若目前最高16000元每亩的补偿标准是完全补偿，则意味着农民的主观实际贴现率是6.25%，而预计通胀率是3%左右；这意味着农民的主观名义贴现率是9%以上。这对还要将主要资金存入银行的农民而言是荒谬的；即使按3万/亩，仍意味着市场无风险利率是7%以上。所以完全补偿价格应该远远高于现存补偿标准。

3.机会成本征地补偿相对市价过低

目前征地补偿标准仍然沿用的是两江新区成立之前的补偿标准；即《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》，渝府发〔2008〕45号。其计算标准为：征地补偿费=土地补偿费+安置补偿费+农村房屋、青苗和地上附着物补偿+住房安置费；土地补偿费一类地区每亩16000，二类地区15000；安置补偿费每农转非人口28000；养老保险的费用出自土地补偿费及安置补偿费；住房安置标准是人均30平米。2007年，重庆市人均耕地约1.05亩，这意味着主城区每个被征地农民平均能得到的补偿大致为4.3万～4.5万元；地上附着物补偿，房屋平均250一平米，以30平米算有7500元；青苗或树木补偿算下来在2000人均以下；住房安置费刚好购买人均30平米的安置房。也就是说拆迁补偿人均不高于6万再加人均30平米清水房。除去房屋装修以及养老保险就平均只有大致3万。对于政府来讲拿下1.2亩土地（1.05亩耕地外加宅基地）的成本不过150元/平米；算上用地单位缴纳的最高3万/亩的社保统筹费，向农民拿地的成本最多200元/平方米。而相对偏远的北碚区蔡家组团N分区地块2011年1月底挂出的平均土地出让起拍价也有1200元/平方米以上。在快速征地背景下，农户能否接受如此低廉的征地价格将成为两江新区能否完成征地任务的一道门槛。面对未来土地价值的快速攀升，可以争夺的蛋糕越来越大，后期征地能否毫无抵抗地顺利完成；这值得忧虑。

三、解决两江新区快速城市化中土地征用问题的解决途径

应该进行土地政策创新：打破原农村土地产权困境，适当引入市价补偿。

第一，农村集体所有土地应清楚地界定为集体所有成员共同拥有；第二，集体土地所有制应当建立在最能代表反映农民利益的村民小组的基础上；第三，适当引入市价补偿机制。基于农民和政府都有对于土地的有限产权，可以让农民和政府间设立某种土地收益分成机制，比如至少五五分成；而不是政府单方面的给农民的收益定价。另一种方法是确立农民对农地的产权主体地位，但在土地非农化交易中征收土地规划税，并按土地用途进行差异化征收税率。总之，只有打破纯粹机会成本补偿思路，才可以让农民走出被动征地的状态，走向主动转让。

参考文献

[1]熊玉娟.基于委托理论的农地产权制度改革[J].农村经济，2010（6）：22-24.

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一、节约集约用地的意识薄弱。随着工业的发展，我国城镇化建设的步伐加快，这使人地的关系非常紧张。在土地利用方面，资源的短缺和浪费现象并存。这主要体现在以下三个方面：一是中国的耕地面积减少，保护耕地的压力增大。当前，一些地方在建设中，仍然存在占用耕地、菜地甚至是基本农田的现象。尽管各地有序地开展农村土地的整治，但新增耕地的质量不过关，这必然会影响农民的收入。二是当前非农建设大量地占用耕地，这导致农村的土地面积减少，从而影响到农民的利益。三是只求建设的速度，却忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置的现象较多。另外，农村居民点分散、不集中，空心村、一户多宅以及超标用地等现象也造成了土地资源的严重浪费。

二、征地补偿标准不合理。国家一般以年产值为依据来制定征地的补偿标准。从实践的角度看，科学性和合理性程度不高。另外，城市规划区各村社补偿标准参差不齐，“同地不同价”的现象比较多，因此农民的意见很大。究其原因，大多数是用地单位急于征地，擅自大幅度提高补偿的标准，造成在同一地块农民得到的补偿不同。

三、农民土地所有权登记制度还不完善。农村住宅一般只有宅基地的使用证，而土地属集体所有。由于农村的住宅缺少土地证和房产证，交易一直有困难。农民进城后，原有的住宅或者转让或者空置。由于城镇户口或外来者没有权利购买农村的宅基地，这导致农村住宅价格很低廉，在一定程度上也影响了农民进城购房和定居的积极性。

四、被征地农民安置不到位。由于土地属农民集体经济组织所有，所有村民均有享受安置的权利，征地后的安置必须以村为单位统一考虑安置。但鉴于特定的历史状况，只有被征地农民承包地全部或2/3以上征占的，才给予参加社会养老保险，同时还限定必须给被征地农民办理农转非手续，才能参加保险，对征地农民安置不够到位，对此部分农民意见很大。

完善农村土地管理相关建议

一、建立科学的空间规划体系。科学编制土地利用规划，充分发挥规划的整体控制作用。原则为：进一步强化土地利用规划的科学性、权威性、约束性，明确城市和农村区域边界的划分，落实现代土地的管理制度，使土地管理拥有统一、协调的秩序。从宏观上确保土地总量动态平衡。改变目前土地利用规划的普遍失效、土地的宏观调控依据不足等局面，为土地管理提供科学、权威的依据。在获取客观、准确的土地资源数据的基础上，结合经济社会发展的客观要求和市场经济的规律，科学地预测土地需求，制定相应的规划控制指标，建立与市场的经济体系相适应、弹性与刚性相结合的土地规划；对于一般性用地，在控制总量的前提下，保留适度的弹性发展空间。

二、要完善征地制度和程序， 合理地确定征地补偿的标准。可以采取农用地基准地价的综合作价法制定征地的补偿标准，逐步解决“同地不同价”的问题。任何建设的用地单位或个人不许私自与被征地的单位或个人协商征地的补偿价格，这样可以防止私下交易和要价不标准的产生。建立征地补偿款预存的制度，以确保征地补偿款落实到位。在征地的过程中，要切实维护被征地农民的参与权、知情权、申诉权和监督权，维护被征地农民切身的利益。

三、拓宽安置渠道，解决被征地农民生计保障的问题。按照“收入有来源、生活有保障、就业有门路、创业有扶持”的思路，多种渠道促进被征地农民的创业和就业。加强对被征地农民的就业培训，加快劳动力的转移；对自谋职业和自主创业的被征地农民，在贷款、税收、场地等方面提供优惠，确保被征地农民长远生计有保障。在农民自愿的基础上，安置补助费可存入社保部门，建立安置人员的社会保险个人账户，购买养老、失业、医疗保险等，提供长期的生活保障。被投保人员一律农转非。

四、进一步明确农村土地产权的界定。进一步完善农村的土地制度，关键在明确界定农民的土地财产权，特别是要明确农民土地承包权物权的性质，使农户真正地享有使用、占有、收益和处分四权统一的承包经营权。由于目前农民土地所有权的登记制度还不完善，所以应着重开展农村土地产权界定的工作，进一步保障农村土地所有者的合法权益。

五、加强执法的监督，严肃处查违法占地行为，保障农民权益。不断建立和完善执法巡查制度，加大对违法占用土地损害农民利益的行为查处力度，坚决维护农民的合法权益，保障社会的稳定。国家应当加快建设并完善农村的社会保障制度，保证其真正的落实。地方政府可以设立专门的机构，对失去土地的农民进行职业的培训。这样以来不但可以促进了他们的就业，使其生活得到保障，也可以提高农民的文化素质，这对新农村的精神文明建设是很有利的。

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关键词：征地制度;失地农民;权益保护

前言

随着我国工业化和城市化进程的推进，政府征收农民集体的土地成为一种必然。我国现行的征地制度是20世纪50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，它对于保证国家建设、节约征地成本起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的建立和发展，征地制度存在着许多不适应时展的因素，它的弊端日益凸现，严重侵犯了失地农民的合法权益。完善征地制度是保护失地农民的权益的重要措施。

一 、我国征地制度存在的弊端

根据宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以对集体土地进行征收或征用并给予补偿。由于法律规定不明确和违法操作，致使征地制度严重侵犯了失地农民权益，并造成很多不稳定因素。现行征地制度主要存在以下弊端：

（一）公共利益界定不明确，导致征地权滥用

无论是宪法还是土地管理法都规定，基于公共利益的需要才可以进行征地。但对什么是公共利益、哪些建设项目属于公共利益的范围没有进一步做出具体规定，也缺少相应的程序来判定一项事业是否符合公共利益。如此笼统的规定对征地权力的滥用留下了空间，导致地方政府任意解释“社会公共利益”的概念，导致扩大了征地范围，滥用征地权，现在所有的项目，不管是公益性还是经营性用地都由政府说了算，都在进行征收，而绝大多数是在借公益性之名，行经营性之实，一些房地产商炒地、圈地、滥占乱用农地等时有发生。

（二）征地程序不完善

首先，征地信息公开不充分。在征地过程中，关于征地的面积、补偿的标准、补偿费的分配方案等信息公开非常少，由县、乡政府和村干部进行“暗箱操作”［1］，对农民利益进行层层盘剥。其次，征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，不能对补偿方案进行平等协商。再次，缺乏征后跟踪检查。一旦征地手续办完，征地程序即告结束，至于征后是否改变土地用途则无人过问，导致土地征而不用、多征少用的现象广泛存在。最后，缺乏征地纠纷裁决救济制度。我国很多地区的征地补偿争议长期得不到解决，造成农民上访事件不断，其中最主要的原因之一是我国没有建立起土地纠纷裁决救济制度。

（三）征地补偿标准偏低，且分配不合理，严重损害农民利益

《土地管理法》规定，政府征用农民集体的土地必须进行一定的补偿，但现实中征地补偿却存在一定的弊端，主要表现在以下两点：

1.征地补偿标准偏低。法律规定征地补偿费用只按照其用途给予包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿，其补偿“最高不得超过被征地前平均年产值的30倍”；这种补偿金额是基于农地收益计算的，不能准确反映农地转为非农用地的预期收益；而且土地具有巨大的增值潜力，土地补偿费远远低于土地出让价格；因此现行的征地补偿标准明显过低。第一，以“年产值”作为征地补偿标准不合理。现代农业已不再是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业及休闲观光农业为一体的现代都市农业，土地产出的价值已不再是普通的粮食或蔬菜价值可比的。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途改变通常会导致土地价格的上涨，但在征地补偿标准的制度中却未考虑这部分增值因素。第三，没有考虑土地的区位和当地经济发展水平。

2.补偿分配不合理。由于农村集体土地所有权的主体非常混乱，导致土地补偿费分配上出现了“乡扣留”、“村扣留”，以至某些有权人士私分土地补偿费的现象，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少，引发许多社会问题。［2］目前在城镇建设征用农用地的过程中，多数地方征地收入分配的大致比例是：被征地农民得5%-10%，集体得25%-30%，政府得60%-70%，三者间的利益分配极其不合理，尤其是作为土地使用者的农民不仅被排斥在土地转让的讨价还价之外，加之乡镇政府还常常以各种借口层层截留农民的土地收益，农民最终获得的实际收益实在是少之又少［3］，真正到达农民手中的钱款仅仅包括地上附着物和青苗补偿费，大部分被集体截留。

二、现行征地制度对失地农民造成的侵害

我国目前的征地制度，获益最大的是国家和集体，农民个人则是最大的受害者。目前大多数地区对失地农民的补偿以一次性发放安置补助费为主，由农民自谋职业，这种安置方式简单易行。但失地农民也由于赖以生存的土地的丧失而逐渐生活窘迫，生活没有保障，失地农民变成“种田无地、就业无岗、低保无份”的流民，主要表现在以下几点：

（一）心理负担增大

我国农民由于受传统文化观念、生活方式的影响，在心里土地已经成为他们的“命根子”，土地是他们的全部希望和寄托，几千年来，他们依靠土地生产、生活，养育后代，一旦失去土地，心理则“无着落”，丧失了对生活的寄托和希望。据统计，失地农民由于对城市生活不适应，普遍会表现出对生活前景的彷徨、焦虑，甚至失去信心，心理负担增大。

（二）生活无保障

农民失去了最基本的生活保障——土地，一下子没有了生活来源，他们吃饭、住房、穿着开销等问题接踵而来。就全国来看，虽然征地补偿费存在差异，但补偿标准都比较低。按现在的物价消费水平， 征地补偿款在非常节约的情况下最多只能维持6年，事实上，很多农民缺乏长远规划，有限的补偿费很快就会用完，他们在短期内就会陷入困境，连最起码的吃饭问题也解决不了。征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍，有的甚至由于征地出现“返困”现象。

（三）就业无保障

失地农民就业渠道主要有［4］：一是招工安置。在现行的用人制度下，失地农民就业只是临时的，随时都有可能再失业，这种安置方式现在基本上不用了。二是外出务工。有的农民失地后，背井离乡到外地打工。由于他们没有技术特长，缺乏年龄优势，加上现在城市就业压力大，很难找到合适的工作，即使找到，也是一些低技术含量的职业，而且很不稳定。三是个体经营。部分失地农民利用征地补偿费做生意，进行自主创业，但自主创业不但要有市场，还要有经营头脑，要承担很大的风险，所以靠这种就业方式就业的为数不多。

（四）养老无保障

目前农村的社会保障制度没有建立起来，农民还主要是依靠子女养老，农民老了之后，他们仍然有一份土地，子女可以通过耕种父母的土地获得收入来赡养父母。失去土地后，如果子女在就业、收入等方面也存在一定的困难和不稳定性，养老也就出现了问题。

（五）健康无保障

对于失去基本生活保障的失地农民来讲，经济上会更为紧张，更无钱看病了。他们有病不敢进医院，不敢找医生，如果是小病，一般认为拖一拖就会好，一旦得了大病，他们分得的土地补偿金往往难以填补巨额的医疗支出，致使许多农民不得不选择放弃治疗，而牺牲自己的健康乃至生命。

三、完善征地制度，保障失地农民权益

（一）明确界定公共利益范围，严格限制征地范围

违法征地行为频繁发生的主要原因是“公共利益”的界定不明确，要保护耕地，规范征地行为，必须严格界定“公共利益”的范围。首先，明确公共利益的内涵。其一，公共利益所涉及的受益主体应当是不特定多数人；其二，公共利益的义务主体是国家；其三，公共利益的目的应当具有非营利性。其次，明确列举公共利益的范围。建议将划拨土地范围作为“公共利益”的范围，如国家重大经济建设项目、国防设施、国家机关及地方机关建设用地、交通、水利、教育、文化等公益事业用地可以征收，而其他的项目则应严格限制占用耕地。

（二）完善征地程序，切实维护失地农民合法权益

完善农村土地征收的程序，是维护失地农民正当权益的重要手段。为此必须保障农民在征地中的各种程序性权利。具体包括：(1)知情权。征地前，有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。(2)参与权。将拟订征地方案、制定征地补偿、安置方案、组织实施、清理土地等征地过程纳入规范化、法制化轨道，赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。(3)司法最终裁决权。法律应该明确规定， 农民无法就补偿事宜达成协议时，有权提出异议并可申请仲裁，对仲裁不服的，任何一方都可申请法院作出最终裁决。［5］

（三）提高征地补偿标准，扩大征地补偿范围，合理分配土地补偿费用

首先，提高补偿标准。制定征地补偿标准以土地的市场价格为基础，综合考虑现代都市农业等新型农业经营模式、土地的区位、当地经济发展水平、土地的预期收益，切实保护失地农民合法权益。其次，扩大补偿范围。遵循各国通行做法，逐步扩大补偿范围，具体包括土地所有权补偿、土地承包经营权的补偿、地上物补偿、残余地补偿、离职者或失业者补偿以及生态环境效益补偿。再次，合理分配土地补偿收益。由于我国农村土地所有权主体虚位，应使补偿收益更多地偏向失地农民，淡化对土地所有权的补偿，强化对土地承包经营权的补偿，把土地补偿费的大部分分给农户，由他们自主管理和经营，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。

（四）重构农民集体经济组织，构建维权主体

我国法律十分抽象、笼统地规定农村土地所有权主体包括乡（镇）、村和村民小组农民集体，但由于法律规定的模糊，导致土地所有权主体虚位，形成了“人人有权，农民无权”的现象。根据目前农村集体土地的管理和使用现状，笔者认为在今后数年内应重构农村产权组织，对其进行公司化法人机关改造，农民集体应当成为一个法人，应当按照法人来组织代表机关，运行它的财产。农民集体成员大会或代表会议为农民集体所有权主体行使所有权的权力机构，而不仅仅是一个监督机构［6，7］，农民集体成为独立的维权主体，政府征用土地直接与农民集体协商，这样农民集体的积极性和维权意识会明显提高。

（五）加强技能培训，增加劳动就业

政府和征地单位在付给农民经济补偿之外，还应在现代职业技能培训方面发挥作用，使失地农民逐渐走向市场化。他们可以从以下三个方面来帮助就业：一是提供就业服务。政府、用地单位和劳动保障部门积极为失地农民提供就业岗位和就业信息，鼓励企事业单位多招本地失地农民，保证失地农民尽快实现再就业。二是由政府和用地单位提供资金保障，加强职业培训。根据失地农民的实际需要，有针对性地进行各类职业技能培训，保证就业技术的掌握。三是制订优惠政策，减免税收，鼓励失地农民自主创业。为此，政府必须尽快构建完善的农民现代职业技能培训体系，提高农民素质，增强技能，增加就业机会，保障广大农民再就业。

（六）完善失地农民的社会保障制度

失地农民社会保障关键是要建立和完善失地农民养老保险和基本医疗保障制度，由政府、征地主体、集体、失地农民个人共同出资、合理负担保障费用。建立农民个人帐户，实行储备积累，按积累总额确定发放标准。资金以征地主体出大头、政府补贴、集体补助和个人交费为主要渠道，国家予以政策扶持，切实完善失地农民的社会保障制度。

参考文献：

［1］杨春禧.论征地程序改革与和谐社会构建［J］.社会科学研究，2005（5）：115-118.

［2］ 陈家贵. 我国现行征地制度分析与对策研究［D］.西南农业大学博士论文，2004.

［3］ 曹宗平. 论我国征地制度的内在缺陷［J］. 经济学家，2005（5）:60-65.

［4］ 张思军. 城市化过程中失地农民问题分析［J］.理论参考，2006（1）:52-54.

［5］ 慎先进， 董伟.完善我国农村土地征收法律制度的思考［J］.三峡大学学报:人文社会科学版，2006，28（3）：75-77.

篇10

关键词：农村土地征用；现状；对策

 

这几年，是我县经济加快发展，城市化建设迅速推进的重要时期。在此背景下，我县各地出现了征用土地的。这些土地的及时征用，确保了我县城市化建设和经济建设对土地的需求。为了做好土地征用工作，各镇、乡和街道付出了艰辛的努力，部分镇乡、街道在一定时期内，把土地征用工作列为中心工作，分片、分村、分户层层落实工作责任制，夜以继日，深入细致地做好被征地农民的思想工作，确保了土地征用工作的顺利进行。但是也应该看到，由于对土地征用补偿存在争议，在集体发展留用地、就业、社会保障工作和宣传教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈现越来越难的趋势，有些土地虽然已经完成征用补偿协议的签订，但也难以及时交付使用，有些甚至在使用过程中还出现上访或直接阻碍工程建设的现象。

一、我县农村土地征收中存在的问题

（一）土地征用补偿标准不尽合理。我县现行土地征用补偿标准区域间差异较大，现行中心城区土地征用补偿标准根据城市规划路网依次递减的办法，使得同一村、同一地块土地征用补偿标准各异，相邻地块土地征用补偿标准悬殊，在实际土地征用补偿中很难操作到位，并且极易造成征地补偿争议和纠纷。

（二）被征地农民的就业和基本生活没有保障。几年来，我县在土地征用中普遍存在采用单一的货币处置办法，对被征地农民的就业要求没有引起足够的重视。尤其是大片征用土地，往往使农民一夜之间就失去土地，因此使被征地农民有一种“措手不及”的感觉。这种感觉和思想情绪也影响了土地征用工作的顺利实施。

（三）土地征用补偿费分配不规范。政府对土地征用补偿费分配没有及时给予指导和监督，分配中“一村一策、一组一策”，分配方案比较混乱。多数村庄在分配中违背了法律和政策的基本精神，常常出现“吃小户”现象，个别农民的正当权益无法得到保障。同时，由于缺乏政策的规范和约束，各村的土地征用补偿费已趋向全部分光的现象。

（四）土地征用没有依法实施。在实际工作中“先征后批、边征边用边批”现象比较普遍，从而使土地征用工作理不直、气不壮，对征地过程中出现的阻挠、干扰行为也不能及时给予依法处理。国土资源部门不直接参与土地征用政策处理工作，因此，对统一执行政策，依法实施征地，形成征地工作合力带来消极影响。

二、完善我县土地征用工作的对策建议

为加快城乡一体化进程，县级有关部门和镇、乡、街道，千方百计抓土地征用政策处理，确保被征用土地顺利按时交付使用。但是，我们也要摒弃单纯的土地征用观，要从“三个代表”的高度，正确处理好土地征用和保护农民利益的关系，在土地征用补偿、被征地农民就业安置及社会保障工作等方面予以及时完善和健全。

（一）及时修订土地征用补偿安置政策。土地征用补偿安

置政策最为被征地农民所关心，土地征用补偿标准的高低直接关系到被征地农民的切身利益。为了使征地补偿政策更趋合理，最大程度上保护农民的利益，对土地年产值的计算及补偿倍数

应适当给予调高，尤其是中心城区以外的镇、乡。在这一问题上，政府应有决心缩小中心城区和其他镇、乡在土地征用补偿

上的差距，从而使我县的土地征用补偿在区域间公平合理。同时，对土地出让收益，政府也要切出一块作为专项资金（应不低于年土地出让收益的10%），对被征地农民的培训、转业及社会养老保险方面给予支持或补贴。另外，在修订土地征用补偿安置政策时，对土地征用补偿标准的确定必须遵循“区片综合价”的办法，并要力求区片划分的科学性和可操作性。

（二）千方百计创造就业门路，切实解决被征地农民的生存发展问题。

1.失地农民应统一纳入城镇就业渠道，要建立城乡统一就业组织体系，建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农岗位上就业。

2.进一步完善留地安置政策，在村集体土地被大量征用的前提下，留少量土地给村集体经济组织发展经济，就要舍得将好的地块、商用价值大的地块留给村集体，尽量做到不与农民争利。

3.着力推进失地农民基本生活保障体系建设。政府征用土地后，多数失地农民将处于经营无门路，办厂缺本钱、就业难度大的现状。这就需要政府加快失地农民的基本生活保障制度建设。

4.加强被征地农民的教育培训，提高被征地农民的转业能力。在被征地农民的教育培训方面，关键要抓好两方面的工作：一是要注重对农民的技能培训，二是要注重对农民的择业观念教育。

（三）严格按照《土地管理法》规定的征地工作程序，依法实施征地。

1.征用土地必须依法批准。未经批准的土地，政府不能随意征用。

2.土地征用必须统一。《土地管理法》规定，土地征用只能由县级以上人民政府组织实施，而具体承办单位是县级以上国土资源管理部门，实施统一征地。

3.土地征用必须公告。《土地管理法》规定了土地征用“两公告一登记”的工作程序，即土地征用公告、征地补偿方案公告和征地补偿登记。

4.土地征用必须公平。在土地征用补偿过程中，对同一片区、同一物类必须实行同一补偿标准。