地方财政体制改革范文

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地方财政体制是国家财政体制乃至整个经济体制的重要组成部分,转轨时期市场经济体制的不健全决定了地方财政体制改革的必然。对地方财政体制的现状进行分析,提出改革和完善我国地方财政体制的现实思考。

关键词:

财政体制;体制现状;体制改革

中图分类号:F81文献标识码:A文章编号:16723198(2009)21005702

财政体制改革是完善财政杠杆调节、合理配置资源、实现科学理财的有效措施和重要手段。深化财政体制改革,加快推进部门预算改革,建立新型的财政分配关系,推进公共财政建设,构建公共财政管理体制的对策和措施,以指导推动未来财政改革的发展进程,进一步深化地方财政体制改革对整个改革进程和经济社会发展有着深远的影响。

1 地方财政体制的现状

由于各级地方政府的情况千差万别,种种关联因素错综复杂,造成了分税制改革在省以下地方政府的进程十分缓慢。到目前为止,分税制虽然在省以下得到了逐步贯彻,然而,省以下地方政府间财政体制仍然呈现出明显的多样化,而且越是接近基层政府,情况越是复杂。其基本情况可简要概括为以下几点:

1.1 各级地方财政体制基本上按照中央对省的模式建立

按新财政体制改革的要求,在明确了中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入的基础上,绝大多数省都进一步明确了省级固定收入和地市县固定收入及省与地市县的共享收入,并相应划分了支出范围责任及预算管理权限。

1.2 省以下地方财政体制的内容更是呈现多样性

虽然同是地级或县级,但情况却相当悬殊。经济较发达的地区或是己经相对彻底地贯彻了“分税“的原则,或是初步走上了分税制的轨道,而许多落后地区基本上仍保留着包干制,实行的乡镇财政体制既有属于包干制类型的,也有分税加包干型的。

1.3 在延续解、补助办法的同时,采用新的办法调整财力分配关系

各省一方面沿用旧体制下的上解、补助的办法来调整省以下政府间的财力分配,另一方面还积极探索了新的转移支付办法。到1997年为止,全国绝大部分地区都相继制定了省对县市的财政转移支付办法,即使是没有享受到中央过渡期财政转移支付补助的地区,也开始对下实行了较为规范的财政转移支付制度。

2 地方财政体制问题的体制性成因探索

地方财政体制是国家财政体制乃至整个经济体制的重要组成部分,其自身的弊端是可以从当前的体制大背景中寻找到根源的,转轨时期市场经济体制的不健全决定了地方财政体制必然问题重重。归纳起来,有以下几方面的形成原因。

2.1 分权化的经济体制与相对集权的政治体制不协调

建立社会主义市场经济体制的过程,绝不仅仅只是一种经济变革过程,同时也应该是深刻的政治和社会变革。我国的市场化取向改革偏重于追求经济方面的放权,相应的政治体制改革却相对滞后,以致形成了经济体制的分权化与政治体制的相对集权的矛盾。由于地方财政体制改革涉及到的实际上是一系列政治经济权力在各级政府间的分配,所以,其中的某些问题,正是这对矛盾的产物。

2.2 缺乏有效的民主监督

我国经济体制改革的目标是建立市场经济体制,具体到财政领域就是构建公共财政,这一目标的实现很大程度上依赖于纳税人监督的有效性。目前财政支出监督主要依据《预算法》、《预算法实施条例》,这些法津法规对财政部门履行监督职能做了一些规定,但不完整、不系统,特别是实施财政监督的程序性法规和行政规章比较缺乏。另外,财政部门和审计部门之间支出监督职责不甚明确,交叉审计,重复检查的现象时有发生,造成不必要的人力、财力和时间浪费,使得监督成本提高,监督效率降低。

2.3 转轨时期大量体制的不完善

转轨时期,在许多领域中,旧的制度成为改革的对象,基本上已经失去效力,但新的制度又没有完全建立起来,于是就出现了“体制的真空地带”。于是,人们会在旧体制已经无效的领域地方自发地创造新做法以解决面临的问题,但由于这些新的做法还并不是新的正式的制度。从而表现出种种“非规范”的行为。

3 改革和完善我国地方财政体制的现实思考

3.1 地方财政体制的配套改革

(1)加强地方财政监督,实行预算改革。

公共财政以社会公共需要为基本着眼点,与社会成员的利益直接挂钩,财政收入来自于社会成员的缴纳,支出则用于向全社会成员提供公共服务,而且因财政收支的差额而引起的成本和收益最终也要落到社会成员的身上。因此,公共财政的运作就应该受到全体社会成员的监督。尽管改革以来我国逐步建立了以财政部门为主体的财政监督体系,但在实际运作中却得不到足够的重视。通过在各级政府编制部门预算,使得各级政府所有的收支大体上都纳入预算,从而从预算的制定,执行到完成、审查阶段,都能够处于公众的监督之下。

(2)进行行政体制改革。

与地方财政体制改革相配套的行政体制改革包括三个方面:一是理顺地方政府条块关系,二是地方政府行政区划的改革;三是精减地方行政机构。其中,地方机构改革与前两项改革又是相互联系的。目前,《宪法》以及地方各级政府组织法中只是对条块关系、职权做了一些原则性规定,并没有进行明确和具体的法律化、制度化划分。为此,应通过立法形式明确条与条,条与块、块与块之间的各职能部门的法律地位、相互关系以及各自应承担的职责,以避免财权、事权的争夺和责任的推卸。当然,地方条块关系的理顺,还必须结合地方政府机构改革的深化。

(3)健全失业保险等社会保障制度。

健全的社会保障制度是我国经济体制转轨的“减震器”和“安全网“。能够为政府尽快转换职能提供有利的外部环境,而社会保障制度尤其是失业保险制度的完善也是地方财政体制改革中一项重要的配套事项。完善我国现行失业保险制度,应从以下几方面入手:首先,尽快开征社会保障税,改变失业保障金的征收方式。我国现行社会保障基金的筹集方式不稳定、不规范、强制性较差。许多国家的经验说明,开征社会保障税是筹集社会保障收入较科学的方式。其次,强化社会救济。现行的社会保险制度将大量事实失业者排除在外,使这一部分失业者的就业和生活救济成了问题。这一问题可以通过政府对达不到规定最低生活标准的社会成员提供资助来解决,所需经费可来源于社会保障税。再次,加强就业辅助,开拓就业空间。失业保障制度不仅在于为失业者提供生活保障,还应具有促进就业的功能。为此,就应该积极开展就业培训和就业服务,帮助失业者提高就业能力,创造更多的就业机会。

3.2 地政府间的转移支付制度改革

在规范过渡性转移支付方法的基础上,不断增加其在整个转移支付中的比重,使一般性转移支付从当前到“原体制下的转移支付为主,均等化转移支付为辅”发展到两者并重再到“均等化转移支付为主,原体制下的转移支付作为补充“,直至最后完全取消旧的形式。此外,专项拨款作为转移支付制度的另一种形式,可作为均等化一般性拨款的补充。当前需要是进一步加强专项拨款的公正性和科学性。建立和改善省以下均等化转移支付制度的具体建议:

(1)以“因素法”代替“基数法”。

保留地方既得利益是通过“基数法”来实现的,要触动既得利益,促进财力分配的公平,就应以“因素法“代替“基数法”。所谓因素法,就是依据客观因素核定地方收支,从而确定转移支付的数额。通过因素法确定的财政收支并不是实际的收支,因为实际收支并不能公正、客观地反映出地方的财力状况。在均等化转移支付中,用因素法核定的财政收支分别称为“标准财政收入“和“标准财政支出”。

(2)省以下均等化转移支付主体和对象的确定。

中央对省的均等化转移支付主体是中央,对象是省,主体和对象都是单一的,但省以下的情况就比较复杂了,主体和对象都不可能是单一的。在近两年的实践中,大多数省都将贫困县作为转移支付的主要对象,这无疑是合理的。但对于市地级,应视市地本级的具体情况灵活处理。有的市地可作为省级转移支付的对象,有的却可成为县级的转移支付主体。既可单独作为主体,也可和省级一同作为下级的主体,这需不同省的不同市地的具体情况而定。

(3)改进需要改进标准收入与标准支出的测定方法。

在数据条件允许的前提下,对部分收入项目采用“税基*实际有效税率“的办法来估算地方政府的标准收入能力,用以取代通过经验数据回归得出的“标准收入的模型;考虑对地方财政支出影响较为直接影响且程度较大的自然因素,如气候、人口密度等,测定相关支出的成本差异系数,据以核定各地方政府的标准财政支出需求”。

(4)适当引入激励机制。

按标准收入和标准支出确定拨款,不具有促收节支的激励作用。因为上级对下级的均衡拨款数额不会因多收少支而增加,也不会因少收多支而减少。因此,建立起必要的奖惩机制,对促使地方政府努力组织收入,提高支出效率,是十分有必要的。当然,均等化转移支付本身的作用就是在于促进地区间的公平发展,效率问题并不是其所要考虑的。但是,建立起促收节支的激励机制,作为均等化转移支付制度的补充,则可达到兼顾公平与效率的目的。

4 结语

财政体制是经济体制的重要组成部分,其自身的问题根源于当前的体制大背景的。转轨时期,经济体制的种种问题和矛盾没有得到解决,地方财政体制的不健全是必然的。正是因为这样,当前地方财政体制中的许多“不合理“又有着其现实的“合理性”。然而,随着市场经济体制的日益完善,现在看似合理的一面又将变得不合理而成为改革的对象。这样,探讨地方财政体制的改革和完善,就不应仅仅着眼于其本身,而只有从体制转轨背景中探究原因,才能使地方财政体制改革得以在体制整个体制环境改善的情况下取得实质性的进展。

参考文献

[1]张馨.公共财政与财政体制改革[J].人民论坛,2003,(12).

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关键词：国库集中支付；新常态；地方财政

在国库集中支付制度推行的这十年来，取得一些成效。地方国库集中支付系统已相对完善，可支撑地方财政的发展。随着国库集中支付制度向全国范围的横纵向推广，财政部门的工作效率也在不断提高。财政改革的新形势是地方部门迫切需要的。地方财政的管理是将传统的纸质凭证摒弃，用电子凭证代替。以信息化的手段，提高地方财政的效率。

1 国库集中支付财政制度改革的现状

1.1 财政国库的管理理念

国库集中支付财政制度从根本上改变了预算部门的管理形式。单一的帐户体系，国库集中拨款的形式是国库集中支付财政制度的基本特点。推行国库集中支付制度的目的是打造高效的预算部门、完善的监督机制和安全的信息管理系统。将财政收入资金直接收到国库，由国家宏观调控，避免资金的流失和浪费，提高资金的利用率。我国国库集中支付制度理念是符合原有的经济、财政体系的。现代的国库管理更看重的是精细化和科学化。国库集中支付制度理念强调财政部门的宏观调控和预算单位的管理[1]。

1.2 财政国库的调控及使用

国库集中支付制度实施后，财政部门对资金的把控力明显增强，从根本上提高国家对财政资金的调控。国家对重大资金收支的监控明显增强，财政部的理财能力有所提高。单一账户系统的施行，既加快了资金的流通，也提高了资金的利用率，使财政部门的工作效率也大大提高了[2]。

1.3 财政国库资金的安全

在国库集中支付制度下，实时对资金的监控，使得资金更加的安全，对资金的使用和流通都有更加明确的把握。通过财政部门直接或授权的支付，减少了资金的闲置，并使财政资金的运行效率提高。

2 地方财政制度改革的现状

2.1 公务卡改革

用卡环境限制了公务卡制度的推行。目前POS机的推行范围虽然较为广泛，但在一些乡镇等规模较小的地方并未设置。而从事公务人员的办公地区多为乡镇等偏远地区，相关设备的缺失，无疑会加大公务卡与压缩公务支出之间的矛盾。且公务卡的相关配套服务并不完善，在办卡初期，公务人员会受到热情服务，但后期的后续服务不完善，这也影响了公务人员使用公务卡的热情。因此，一方面要改善公务卡的使用环境，鼓励商家受理公务卡，加大对公务卡的实行力度；另一方方面，也要加督促银行对公务卡的办理和后续服务。在平时对公务卡的检查和管理要严格，如有违纪现象，一定要严肃处理。

2.2 财政国库集中支付改革问题

国库集中支付的实现依赖于信息系统的完备，这就要求各个单位要与国家联网，基本信息录入完整，并实时更新[3]。在网络系统上，前期一定要投入大量专业的人士，保证信息录入系统的安全。在系统平稳运行之后，在考虑人员的缩减，也可采用考核机制。且目前地方上的工作人员素质较低，配置人员少，专业知识并不十分清楚，改革要有效地进行，这些问题就一定要解决，否则就会拖慢改革的进程。

2.3 资金监管问题

第一，县区财政制度不完善，没有规范的资金流通审批管理系统，资金得不到全面有效的监管。资金往往得不到有效的使用。第二，地方领导对资金的管理意识淡薄，对国家颁布的法令在执行上力度不强，行为和思想上，都没有正视，致使资金并未处于有效的监管下。推行新的制度，一方面一定要加大执行力度，使地方上正视资金监管问题；另一方面，一定要加大惩治力度。

3 当前非税收入的管理

3.1 思想认识

推行国库集中支付制度，一定要让相关人员在思想上有深入的认识。以前的财政资金思想认识的不到位，许多资金并未有效地利用，财政资金的预计使用率远大于其实际利用率。财政资金去向不明确，更无法查询。

3.2 征收行为规范

第一，乱收费现象。部分部门以经费不足等问题，未上报国家，也未预算审批就私自征税，严重违的纪律。第二，超物价收费。有些项目，并未按物价部门的标准，私自定价。第三，利用行业协会等间接收费，严重扰乱税收管理秩序。

3.3 票据规范

第一，票据不统一。国家的标准是国家的标准，地方上又是一个标准。各个单位之间的票据区分不明显。第二，内部的票据管理混乱，各个账户也并未区分。第三，部分单位私自印刷票据。

4 完善国库集中收付制度，切实推行改革

第一，建立单一账户管理体系。各个单位部门的账户的建立、更改和撤销都要由国家统一审批，对私自处置的行为，应严肃处理。一定要确保财政资金账户的安全管理。第二，国库集中支付制度的规范化。在实际运行中，与预期存在差异。虽然会遇到各类问题，但总的政策不能改变。规范改革的模式，确保财政政策的施行。预算部门资金与银行垫付形式进行，每日再与国家财政部门进行清算。第三，健全内控机制。财政预算部门的设定要严格，对人员职责要有明确的规定。人员之间配合要默契，环环相扣，提高工作的效率。坚持对人员进行思想教育，坚决抵制腐败。

5 结论

地方财政部门的收支，国家及时准确的了解。对其监控不能有效地实施，只能在事后知晓，无法做到事前监测。以此，出现一些相关事情，有损于国家的利益，对事件的调查也很是吃力。因此，国家集中支付制度势在必行。在推行初期，也可能遇到阻碍，但要坚持国家财政政策，保证其平稳、有序的运行。

⒖嘉南

[1]庄益民.推行乡镇财政国库集中支付制度改革的问题和对策[J].现代经济信息，2016，1（10）：142+145.

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关键词：财政体制 财权 事权 改革

财政体制也即政府财政管理体制，是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间财政分配关系的一项基本制度，其核心是明确各级政府间职权划分和财力分配。自1978年以来，我国财政体制先后于1980年、1985年和1994年进行了重大调整，大致可以概括为政府财力从分权到集权的过程。现行体制是沿用了1994年的分税制改革：在划定中央政府和地方政府事权的基础上，按照税收分享的方式划分中央政府收入和地方政府收入，并采取转移支付平衡地方政府间财力差距的财政管理体制。由此可以看出，财政体制主要包括事权、财权与政府间转移支付三个基本要素。十八届三中全会提出“深化财税体制改革”，说明当前的财税体制还不够完善。本文就当前我国政府间财权和事权划分存在的问题进行讨论并提出相应的政策建议。

一、当前我国政府间财权和事权划分存在的问题

财税体制改革是近年来的热门话题，因此已有的研究也很多。马万里、李红霞等就该问题已有较全面的回答。

（一）事权与财权的分离

事权是政府职能的体现，也可以理解为“政府应该干什么”。在市场经济条件下，政府有三大职能：资源配置、收入分配及经济稳定职能。政府的资源配置职能主要体现在提供公共产品和服务，而公共产品根据它受益范围可分为全国性公共产品及地方性公共产品。公共产品的受益范围决定了由哪一级政府提供，财政支出可以很好地反映事权的划分。

财权是财政收入获取权，就是“政府可以干什么”。财权是财政利益在各级政府间分配的体现，主要表现为税权。为了实现“成本一收益”对称，符合效率标准，即财税体制的安排应实现“财权与事权匹配”。而我国的事实是：中央政府集中了大量的财政收入，在财权越来越集中的同时，具体事权却在下移。地方拥有一半的财政收入却负担着80%以上的财政支出，中央与地方财权事权严重分离。

图1显示了地方财政收入占全国财政收入的比重整体下降而地方财政支出占全国财政支出的比重逐渐上升的趋势（中央财政刚好相反）。我们重点关注分税制改革前后。分税制改革扭转了地方财政收入比重上升的势头。1993年地方财政收入占比高达78%，1994年即下降为44%，近年来维持在50%左右；而地方财政支出的比重2013年已经达到85%。收入与支出的缺口不断扩大，在一定程度上说明了我国政府间财权与事权分离严重。

（二）财权事权失衡，引发连锁反应

（1）催生土地财政

由于财权高度集中在中央，为解决收支平衡问题，地方政府不得不卖地求生，造成了严重的土地财政依赖症。根据数据显示，目前土地财政收入呈现上升趋势，其在地方财政收入中占的比重也在波动中增长，已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。这进一步推动了房价的飞涨；此外，由于地方政府官员的晋升与GDP考核挂钩，促使他们一味追求经济增长。通过卖地大搞无谓的投资建设，使得土地财政愈演愈烈。

（2）引发地方债台高筑

财权与事权不一致引发的另一后果就是地方债务的积累。审计署副审计长董大胜预计2013年中国地方债务最多达18万亿元。债务规模过大，来不及归还，地方政府只能陷入借新债还旧债的恶性循环当中。一旦地方政府无力偿还就会出现债务危机。但由于我国《预算法》规定不允许地方政府发债，这种债务最终会落到中央政府身上，最终还是要纳税人买单。

（三）转移支付制度不够规范

转移支付是对政府间事权、财权划分不对等的一种纠偏和矫正。目前我国转移支付制度中存在的问题有：难以确定转移支付规模，总体力度不足。主要体现在基层政府财政困难。这与我国转移支付长期实行的“基数法”计算是分不开的；财政转移支付内部结构不合理。如税收返还比重较高，专项转移支付所占比重过大，一般性转移支付比例过小；财政转移支付分配结构不合理。从纵向看，市级政府人均财政转移支付数高，而县级比重少；从横向看，东部地区转移支付比重大，财政困难的西部地区比重小；财政转移支付缺乏监督机制。我国现行的财政转移支付制度依据的主要是政府规章，并没有专门的或者相关的法律。不仅如此，转移支付资金的执行缺乏监督及绩效评价机制。

（四）缺乏相关的法律保障

我国并没有在法律层面上对财权和事权进行明确划分，也没有针对土地财政、地方债务、转移支付制度等进行立法，这使得中央和地方政府在缺乏规范政府间财政关系的强制性法律约束下往往采用行政手段。

二、财税体制改革政策建议

针对以上问题，十八届三中全会提出：必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。《决定》提供了改革的方向和思路，具体的措施将会在今后逐步实施。本文就“明确事权、建立事权和支出责任相适应的制度”，再结合以上的问题，提出建议：

（一）从“顶层设计”开始

首先应该打破现有行政管理层级框架，改革我国政府间财政层级，在全国范围内推广“省管县”财政体制。我国宪法中虽然规定实行五级政府，但针对目前省以下财政体制的问题，我们可以先通过让市级和县级政府在财政层面成为平等而独立的层级，形成财力分配框架。而乡级财政由县管。这样可以简化财权与事权在政府间的划分，减少中央拨款在中间层级的流转，提高资金的使用效率。

（二）正确处理政府与市场的关系

这意味着政府要改变传统的什么都管的做法，将更多事情交由市场自发完成。政府的作用将局限于提供一个合理的竞争环境，弥补市场失灵，缩小收入差距及保持宏观经济的稳定。只有明确了政府的角色才能将各项具体的角色扮演分配到各级政府，合理划分中央与地方的事权。

（三）明确划分中央和地方的财权事权，使两权相统一

一方面，合理划分事权。对涉及国防、外交等全国性公共产品应由中央政府安排财政支出。在地方政府中，省级财政保证做好中央与县域体制的有效衔接；县级财政的事权范围则包括县内社会治理等具体支出。另一方面，划分财权。中央与地方政府都应拥有只属于自己的主体税种。同时可考虑适当提高共享税中地方的分享比例，见表1。

（四）完善财政转移支付制度

推广并完善因素法的计算方法。以人均标准财力为依据，而非按财政供养人口计算。凡是人均财力水平低于标准财力的省份，中央对其给予财政补贴。建立一种上下级财政体制之间的信息反馈和互动机制，使转移支付的额度符合地方需求。而政府间转移支付的结构调整方向是缩小经常性专项补助所占比例，腾出空间留给更具规范性的一般性补助；减少市级政府财政转移支付而增加县级比重；增加对人均支出水平低、发展后劲不足的欠发达地区的转移支付力度；最后，还要加强对转移支付资金的去向及用途的监管，包括公众的监督及人大、审计部门的监管，使转移支付资金使用更透明、有效。

（五）以立法的形式予以保障

在我国行政化程度极明显的情况下，中央与地方政府之间存在很大一个问题就是“上有政策，下有对策”。一项理想的政策往往在具体的执行当中不能达到预期效果，这很大程度上可以归因于没有法律保障。因此，上述所提到了事权财权的划分及转移支付制度的完善都应在法律层面正式立法。可以以基本法的形式规定中央与地方政府间的事权划分。

三、结束语

我国的财税体制改革提出已久，但迟迟没有实质进展。十八届三中全会把财税体制改革提到了治理国家的高度，无疑是进了一大步。接下来就是考虑实施具体的改革措施。在这一过程中，肯定会遇到各种阻力，如在推行“省管县”过程中，市级政府的权利大大缩小，影响该级政府的利益；说是要政府放权给市场，但政府多大程度上会真正放权还有待考证；还有税种划分的变动，也会触及各级政府间的利益；完善转移支付制度时，下级政府总是希望拨款越多越好，而上下级政府之间存在信息不对称。在这些改革过程中，利益集团的存在使相关政策措施的实施困难重重。但改革势在必行，这就需要各级政府及公众的共同努力。

参考文献：

[1] 陈元主编.深化财税体制改革研究[M].北京市：研究出版社，2010.

[2] 马万里.健全财力与事权相匹配的财税体制[J].管理学刊，2013（2）.

[3] 李红霞，刘天琦.新一轮分税制财政体制改革探析[J].地方财政研究，2013（10）.

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论文摘要：多年来，我国地方财政普遍面临的一个老大难问题是：地方财政收入远远不能满足地方财政支出的需求。为缓解这种矛盾，各级立法部门、行政部门及理论部门就如何增加地方财力的问题进行过许多有益的探讨与实践，笔者以济南市历下区政府在当前地方政府财政资金收支管理问题的案例，认为合理分配上下级财政之间的财力，是缓解乃至解决地方政府财政收支矛盾的重要措施。

1994年分税制改革以来，我国地方财政支出作为地方政府履行其职能的经济基础，为我国地方经济的持续健康快速发展作出了极其突出地贡献。但是，伴随着经济的发展和各项改革进程的深化，地方财政特别是基层财政普遍面临一个非常困难的问题，那就是地方财政收入的增长远远不能满足地方财政支出的需求。为此笔者以济南市历下区为例，探讨合理分配上下级财政之间的财力举措，从而提高财政管理水平。

一、建立科学的支出体系

近年来，各级地方政府的财政收入都有了较快增长，相应的财政投入也不断增加。但是财政支出结构却存在不合理甚至异化的现象。如何加强和规范地方财政支出，建立科学的支出体系，成为摆在各级地方政府财政部门面前的一个新任务。

笔者认为济南市历下区在这方面的探索值得思考和借鉴。历下区实行区街财政体制改革以前，由于街道办事处原来没有实行综合预算，存在自定政策、自我管理、自己监督的“三自”现象，预算支出刚性不足，预算执行监督乏力，人为因素影响大，急需建立综合预算管理制度，用制度来制约、管理。为此，2008年年初，历下区提出要在办事处中推行综合预算，4月初区政府下发《关于下发历下区街道办事处财政性资金管理规定的通知》文件，文件规定：将街道办事处及其所属事业单位的各项财政性资金，全部纳入财政监管范围，实行收支两条线，由财政统一管理，开设的帐号必须经财政批准，严禁私设“小金库”。并参照《预算法》的规定，实行部门综合预算，严格按照编制的年度预算执行。

办事处综合预算编制按照“收入有计划、支出有标准、重点有保障、鼓励有结余”的原则安排，支出保工资，保社会稳定、民政、计生、城建城管、社会公共事业等项目，有财力的办事处逐步加强自身建设，公用经费控制在限额以内。通过对办事处的综合预算管理，使其收支更加科学、规范、透明，并逐步引导办事处对社会公共事业的投入。编制范围包括：办事处所有机关、全额、自收自支事业单位全部编制综合预算。

二、建立了社会公共事业支出审批制度

按照历下区提出的关于构建“繁荣、和谐、现代化新历下”的工作目标，为进一步加大基层社会公共事业投入力度，切实保障全区各项社会公共事业和国民经济协调发展，规范社会公共事业支出范围和审批标准，区财政制定了《历下区社会公共事业项目审批程序》，规定办事处使用年初预算预留的自有资金，在各自行政区域内开展城市公益建设、就业再就业服务、社区教育、社区服务设施、公共安全和公共交通等领域的公益活动产生的支出，应纳入社会公共事业支出范围。具体是：办事处进行社会公共事业支出于项目计划开始前一个月填报项目，财政初步审核后转至区政府有关职能部门审核，通过后报区分管领导签字同意，区财政再综合考虑项目计划的轻重缓急和资金情况，会同有关部门提出建议，上报区政府审批。经区政府研究同意后，由财政于3日内批复到申报办事处，并按时足额将项目资金拨付到有关单位。若此项经费当年未使用，可结转下年并于下一年度专项经费合并使用。同时制定了综合预算监督审核办法，监督检查各办事处管好用好预算资金。办法要求各办事处必须按照有关法律、法规，积极组织各项收入。为保证办事处的用款计划及时拨付，各办事处必须计划安排好下一步工作，提前做好资金使用计划，及时于财政相关职能科室沟通，确保办事处资金的正常运转。各办事处应严格按照年初编制的年度预算执行，未经批准、违背预算安排的资金支出，依法依纪追究有关人员责任，并由财政扣减其拨款额度，直至整改后，再恢复正常资金拨付。通过将综合预算编制下达到街道一级，历下区实现了财政资金从拨付源头到使用终点的全过程预算管理，推动了基层在科学合理编制预算的基础上，将财政资金更多地用于辖区内公共服务和管理上，用在改善居民生产生活条件上，取得了显著成效，从基层财政财务管理的角度，为各级地方政府建立科学的财政支出体系提供了经验。

三、建立转移支付和激励政策，进一步理顺地方财政体制

地方财政体制的不合理，特别是上级财政对下级财政抽血式的向上集中财力的财政体制，必须逐步改变为各级财政明确收入来源，由上级财政建立对下级财政的转移支付和激励政策，促进基层财政的稳步增收和良性循环。以历下区为例，历下区目前有13个街道办事处，由于体制上各种原因的存在，多年来，各办事处财政收支矛盾不断加剧，基本保障能力脆弱，大部分街道办事处财政支出对财政转移支付的依存度越来越高，有些办事处甚至保工资都存在困难。

为缓解街道办事处财政困难，历下区委、区政府高度重视，积极探索建立新型财政管理模式，消除导致各街道办事处财政困难的体制障碍，促进和保障了区域经济社会的协调发展。具体地说，为切实合理调整区与办事处的分配关系，促进历下区财政收入快速增长，保障街道经济社会各项事业的协调发展，历下区财政局牵头，于2007年下半年开始，抽调精干力量，由分管领导带队，分组到各街道办事处进行调研。通过几个月的调研分析，在掌握了第一手详实资料的同时写出了有实质性的调研报告，制定了《历下区区街财政体制改革实施意见》。经区委、区政府研究通过了区街财政体制改革方案。2008年4月，历下区率先在山东省实行区街财政管理体制改革。对街道办事处财政体制采取“界定人员范围，核定补助基数，收入同支出挂钩”的管理办法，把财政收入情况同办事处的利益紧密结合起来，充分调动起办事处抓税源经济的积极性。同时，新体制进一步加大了对办事处的财政支持力度。

从历下区的改革经验可以看出，突出制度创新，健全和完善财政体制机制，合理分配上下级财政之间的财力，是缓解乃至解决地方政府财政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和区县政府之间建立类似的财政体制机制，很可能对推动深化当前的财政体制改革起到较大的作用。

参考文献：

［1］《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2007.

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关键词：新疆财政收支 不均衡影响因素建议

一、新疆财政收支基本状况

（一）财政收入状况

财政收入是从国民经济增长中取得的收入。经济发展水平越高，经济发展速度越快，国民生产总值（GDP）就越多，就会有力地推动地方财政收入的增长，财政收入总额也就越多。经济增长最理想的状态是财政收入与GDP保持同步增长、协调发展。改革开发以来，新疆经济得到快速发展，与内地发达地区差距有所缩小，GDP总量从1978年的39.07亿元增长到2010年的5418.81亿元，年均增长16.66%。特别是1994年国家实行分税制财政体制改革以来，新疆地方财政呈现总体上升趋势， 2008年新疆地方财政收入达479.7亿元，是2000年的6.01倍，1978年的67.19倍。新疆地方财政收入占新疆GDP的比重从1995年的4.7%增加到2010年的28.3%。“十一五”期间，新疆共组织税收收入2268.9亿元，为国家和自治区各项事业的发展提供了强有力的财力支撑。

（二）财政支出状况

财政支出是用于经济社会各项事业发展的总支出。据统计，财政支出每增加1元，可使GDP增加4.58元，财政支出有力地推动新疆经济社会各项事业的发展。1978-2010年新疆地方财政支出从17.02亿元增加到1650亿元，增长97倍。1994年在国家实行分税制后，新疆财政支出结构得到明显优化，但支出增长各年呈不均衡，2001年（37.89%）达到最高，1981年最低（-8.6%）。与全国平均水平相比，1994年新疆财政支出增长低于全国14.9%，2002年又高于全国20.5%。“十一五”时期，自治区财政一般预算支出累计完成5530亿元（其中用于民生支出3849亿元），占地方财政一般预算支出的69%。

尽管新疆财政收支增长很快，但由于支出基数较大，增长速度高于收入增长，导致财政收支的缺口越来越大。同时中央补助（是地方财力中非常重要的部分）新疆财政从1978年的9.66亿元增加到2007年498亿元，年均增长16.46%（占地方财政支出的比重从56.74%上升到65%），总体呈上升态势，但国家一般财政预算收入满足率又不足40%，财政存在大量“缺位”和“欠账”，矛盾依然十分突出，远远不能满足经济社会发展的需要。

二、影响新疆财政收支不均衡因素分析

改革开放30年来，导致新疆地方财政收支的缺口越来越大，究其原因，主要是由于国家、自治区财政体制不够优化、地方经济结构调整缓慢和资源优势尚未实现转化等因素所至。

（一）财政体制对新疆财政收支的影响较大

建国以后，随着国家政治、经济形势发展的需要，国家财政体制进行过多次调整和改革。改革开放以前，我国走的是以渐进式为基本特征的改革路径，总体上实行的是财权高度集中于中央政府，地方政府财权有限的统收统支财政管理体制。为调动地方的积极性，国家在财政分配领域又以能分灶吃饭的分权改革作为突破口，首先推行了“分灶吃饭”的财政包干体制，财权从中央转移到地方，地方政府负责征税，中央政府按一定基数、比例和增长率提取财税收入。财政分权以后，国家在财政制度上进一步进行了改革，在部分省市、部门进行了试验，各项改革在具体执行中互相影响，引发出一系列的联带关系和敏感、困难性问题。1994年起，我国对中央和地方财政收支体系又实行了重大变革，推行“分税制”财政体制，中央和地方财政收支关系正式分开。2002年1月1日，国务院在全国范围内实行所得税分享改革，除铁路、邮政、国有专业银行及海洋石油天然气所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税由中央和地方按比例分享，2002年按“五五”分享，2003年改为“”分享。尤其是近几年国家财政收入处于下降趋势，财政增收的难度和支出压力不断加大，财政收不抵支的矛盾逐步凸显出来，在国家财政形势的大背景下，新疆财政收支紧张矛盾非常突出。从收入看，受经济增长减速等因素影响，我国经济发展困难增多，企业效益下降，财政收入来源明显减少。受国家政策性减免税费影响，支出增幅也较高。

（二）财政政策效应不均衡对财政支出影响很大

近十年来，财政支出在公共财政支出方面凸现，政府的主要活动转向提供公共产品，提高公共服务水平上，国家投资基本建设、教育、行政管理费这三大支出始终居前三位，占到全部支出的40%以上，财政政策效应不均衡性显现出来。

（三）经济优势尚未转化为财政优势

30多年来，新疆经济发展速度大多数年份与全国平均水平接近，但由于基础薄弱，地区差距明显拉大，2001年以后，在全国31个省区经济发展速度排序中，新疆基本都在倒数几位徘徊，仅比宁夏、青海、略强，人均生产总值在全国排名中倒退。长期以来，新疆的经济增长主要依赖石油石化等中央企业和固定资产投资的拉动，属于“石油拉动型经济”和“投资拉动型经济”，国际油价的波动以及国家对新疆的基础设施投资力度的变化，都使新疆经济增长受到很大影响。另外，由于新疆石油天然气由中央企业开发经营，除个别零散的服务企业外，其消费税、所得税和增值税的大部分上缴中央财政，优势产业对地方财政贡献较小，致使新疆的资源优势尚未转化为财政优势，主要有以下几个原因所致：一是新疆工业化程度较高的县，几乎是油气资源大县，虽然依靠石油、石化企业提高了工业增加值，但并没有带动当地二、三产业的发展；二是属于地方税收的资源税实行从量征收，税收不能与资源价格同步增长，随着资源价格的上升，资源开采企业的实际税负下降；三是新疆石油天然气就地加工少，主要向区外出售初级产品（原油和天然气），没有深加工和下游产品，附加值低，税源转移到资源输入省市，地方可支配收入比重下降，加剧了财政收支矛盾。

（四）经济结构调整相对缓慢

三次产业结构和行业结构影响着地方财政收入的规模和结构。第一产业比重是衡量经济发达程度的标志之一，1978-2008年新疆第一产业比重从35.8%下降到了16.4%，对GDP的贡献率仅为0.4%，对财政收入的直接贡献很低；第二产业对财政收入的贡献最大，其生产总值每增加1%，能带来新疆财政收入增长1.15%。1978一2008年新疆第二产业占生产总值比重虽有波动，但基本与全国水平接近，相差不大；第三产业对GDP的贡献率高达5.1%，成为这一时段地方税收的主要来源。1978年以来，新疆第三产业虽然起点低，但增长较快，1994-2002年甚至高于全国平均水平，但从2003年开始大幅下滑，到2007年低于全国5个百分点，不利于地方财政收入的持续增长，成为地方财政收入的“短板”。2009年以来，新疆地方财政收入主要来源有所变化，主要以石油、建材、冶金、煤炭等具有优势资源的工业为第二产业的主体，能源开采及加工业为新疆财政收入增长起到重要作用。但由于新疆工业仍然存在传统工业比重较大，技术创新能力相对较弱等不足，对财政收入的持续增长构成潜在制约。以房地产业、金融保险业、交通运输、批发零售业和服务业第三产业增长态势迅猛，对地方财政收入的贡献较大。

（五）新型工业化发展、新农村建设需要加大地方财力投入

由于国家一直在基础设施供给、教育文化投入、增加农村社会保障覆盖面、推进新农村建设以及推进新型工业化进程等方面都需要地方政府加大投入，因此地方财政支出仍将保持较高的增长态势。

另外，2009年以来，国际金融危机对我国经济造成冲击、用于刺激经济的财政支出相应减少、非税收入、税收征管和预算内外收入的相对变化也对新疆财政收支平衡产生影响较大，并具有不稳定性和不可计量性。

三、保持财政收支平衡的对策建议

1．注重消费、投资和净出口三大需求协调发展

消费、投资和净出口对地方财政收入有着明显拉动作用。据统计，消费每增加1亿元，地方财政收入可增长1189元，消费对地方财政收入增长的贡献大于投资和净出口。目前新疆应转变只强调投资、而忽视消费和净出口对地方财政收入的思维定式，充分发挥消费对地方财政收入的拉动作用，重视消费、投资和净出口逐步协调发展。扩大新疆本地消费领域，培育消费热点，促进农村消费需求和消费能力提高，积极扩大就业，加强社保体系建设，改善城镇居民消费状况，努力提高本地消费与服务的市场占有率。

2．调整经济结构，拓宽财政增收渠道

近年来，自治区高度重视经济结构调整，出台了财政支持新型工业化10条等系列政策，但由于经济结构调整缓慢，并未达到应有的效果。同时受前几年全球金融危机的影响，新疆90%以上中小企业受国内外多重压力的影响，生产规模收缩，效益水平降低，经济增长动力不足，导致财政收入增缓或者减收。所以新疆应加快调整经济结构的步伐，拓宽财政增收渠道，增加财政收入，才能达到提高经济效益的目标。

3．应“开源节流，增收节支”，减轻财政支出压力

近年来，新疆财政支出看增加政府公共投资规模，保障和改善民生，财政支出基数较大、刚性很强，财政支出负担较重。所以，各行业必须牢固树立过紧日子的思想，狠抓增收节支。一方面要依法加强收入征管，努力增加财政收入；另一方面要严格控制一般性财政支出，压缩因公出国（境）经费、车辆购置及运行费用、公务接待费用，坚持勤俭办一切事业，合理使用经费，切实缓解财政支出紧张的压力。

4．积极推进产业的优化与升级

要积极推进产业结构不断调整、优化和升级，促进新疆经济发展，增加税源门类。第一，要进一步增强创新意识和创新观念。大力引进高新科技企业，改造传统工业，推动工业由加工装配型向开发研制型方向转变。采用激励措施，引导企业积极自主研发，掌握高新技术，提高企业的创新能力，开发新产品，增加附加值，实现高新产业的不断升级与传统产业的转型；第二，大力发展石油化工、煤炭等支柱产业，形成竞争力较强的工业企业和工业体系。促进产业集群升级，发挥集群经济优势，切实做好战略规划，制定适应本地实际的产业发展战略，增强企业竞争力；第三，要加快培育新兴第三产业的发展，各级政府应提供更多的支持、扶持政策，鼓励中介服务业、金融保险业、交通运输业、文化体育业，物流业等第三产业的发展，为GDP与财政收入增长提供新动力。

5．加大国家政策支持力度

近年来，由于所得税、房地产交易税费、营业税、所得税13项税制改革和减免税费的措施，都不同程度的导致减收，全国财政收入减收5000亿元。总的来讲，目前政策减收因素多于增收因素。因此，国家和自治区应进一步对财政体制进行改革，在增收政策方面，适当扩大资源税的征收范围，实行从价和从量相结合的计征方式，改变部分应税品目的计税依据，有利于以资源开发为优势的新疆地方收入的增加。

6．进一步加强财政体制改革

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关键词：可持续发展；财政体制改革；资源型城市

中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）01-0066-03

大庆是以石油天然气开采著称的的资源型城市，也是仅有37岁市龄的年轻城市。因此，石油和房地产成为大庆财政收入的支柱，也是为国家和省每年贡献近千亿元的财税依托。随着石油探明储量下降和开采成本不断提高，大庆原油产量已经进入战略调减期，而房地产业也骤然滑落，导致大庆财政收入陷于窘境，这与城市转型发展对财政支出的迫切需求形成强烈反差，财政形势日益严峻，推进财政体制改革势在必行。

一、大庆财政体制现状与问题

（一）大庆财政体制建设现状

大庆下辖五区财政，即财政体系为市本级财政和区财政两级。其中，萨尔图区、让胡路区、龙凤区仍为上解区，大同区与红岗区为“补贴区”。全市财政收入主要按“分税制”体制，在两级财政之间进行划分固定收入和共享收入；全市财政支出根据市、区两级政府“事权”分配财力。各级预算主要承担相应政权机关运转所需经费支出，调整产业结构、实施宏观经济调控，以及政府直接管理的事业发展支出等。

（二）大庆财政体制存在的主要问题

1.收入体制存在的问题

（1）收入机制面临重大挑战。大庆收入体制建立于石油和当地产两大财税体系。目前，却面临石油萎缩和房地产萧条的“双刃剑”挑战。建市三十八年来，大庆累计采出原油占可采储量超过80%，剩余可采储量不足3.35亿吨。目前新增探明可采储量不足3 000万吨，而每年采出量4 000万吨，2015年调减后为3 850万吨，“十三五”时期原油产量以每年130万吨规模战略调减，储采严重失衡；房地产市场衰落不振，全市房地产业税收同比减少4.69亿元、下降34.5%；全市土地出让金收入连续16个月负增长，半年完成4.25亿元，仅为年初预算的13.08%。此外，国家结构性减税政策范围持续扩大，使地方财政雪上加霜。如小微企业税收减免、流转税种起征点提高、固定资产一次性税前扣除和缩短折旧年限等政策相继出台，并取消了防洪保安费、价格调节基金等收费项目。从而使该市2015年上半年地方财政收入减少2.6亿元，预计全年将减少近5亿元。

（2）收入组织“内紧外松”。大庆地方税收地位全国知名，征管之严格也令全国同类城市刮目相看。很多资源型城市转型中都从中央获得巨额财政支持，大庆争取却很少，主要收入仍靠本市经济社会。除石油天然气资源税贡献站主要成分外，民营企业和个体经济被过度征税是不可否认的事实。捆绑了各种规费征收的税收侵蚀资本，造成竭泽而渔，这是民企和个体业者的普遍反映，也是全市有志创业者望而生畏和很多创业者中途退出投资市场的重要症因。

2.财政支出存在主要的问题

（1）财政支出压力巨大。在收入缩减的同时，大庆财政的刚性支出却不断增长。诸如民生方面的社保、教育、医疗、保障性住房等方面投入持续追加，工资调整及各种保险支出不断增长；公共事业运行中的教育、文化、体育、道路交通等新建设施竣工投用后的运行费用凸现，保运行压力加大。同时，新预算法严控地方政府利用融资平台贷款，依靠省和财政部发行地方债券额度有限，而偿债高峰期步步逼近，未来几年偿债额都将在60亿元左右，财政偿债压力越来越大。

（2）生产性支出不足。多年来，大庆一面强调发展接续替代产业，一面将土地和财政资金重点投放于基本建设。首先，财政支持产业化项目缺乏科学论证，造成康港公司、日月星等企业昙花一现，捧得高摔得重；其次，盲目扩张城区建设。大庆高新区产业经济发展在全国不值一提，实体经济发展令人汗颜，政府投资建设很多“园区”，却因为诸多清规戒律如不能悬挂企业名牌、挂宣传条幅和一些入住条件等，让很多民营企业望而却步，继而又打造出“东城区”“西城区”，基建投资扩张远远超过产业经济发展需求支持，包括新产品、新技术、新工艺，包括基础建设、公共服务、公益事业支持，以及小微企业发展扶持。

3.国家财政支持弱化

被国家列入资源型城市综合分类中的“成熟型城市”（继而为枯竭型城市），相关媒体编列“鬼城名单”大庆也位列其中。大庆除了地下石油就是地上沼泽和盐碱地，没有更丰富的石油资源，未来发展内存动力堪忧。国家规划地区生产总值、采矿业增加值占地区生产总值比重、服务业增加值、历史遗留矿山地质环境恢复治理率和非公经济占比等方面都提出了分阶段的目标要求，大庆在经济发展、民生改善和资源保障等三大领域内，都距离国家规划目标甚远。虽然大庆民生指标（2014年城镇居民人均可支配收入32 307元、农村居民人均可支配收入12 443元、城镇登记失业率4.2%）都优越于国家规划目标（2015年实现城镇居民人均可支配收入>20 200元、农村居民人均纯收入>9 600元、登记失业率>5%），但这都是油田经济发展促成的。而国家确立的民生指标是建立在接续替代产业基础上的（采矿业比重逐年下降4%的同时服务业比重应上升8%），如果大庆市剔除“石油经济效应”，其依存于非油产业经济的民生指标很难想象其结果。

二、大庆市推进财政体制改革的目标与措施

（一）改革目标

大庆发展接续替代产业推动城市可持续发展已毫无退路。在“十三五”期间乃至未来二十年内，要锁定固基础、稳财力、强管理三大目标，坚持促转型、重民生、抓环保。全力以赴地寻找可以增收的税源、着力培植财源、持续改善民生、提升财政管理水平和加大向上争取力度。

（二）改革内容与措施

主张大庆实施“三把”收入汇集战略：向国家要一把，让省里放一把，自己收一把；在支出上，立足办公和事业运行需要，保证基础设施和公共服务建设，重点突出对接续替代产业、民生建设和环境保护修复等设计资源型经济转型和城市可持续发展的三大领域投资。

1.健全财政分级管理体制和分配机制

首先，下放区级财权和硬化区级预算管理。区级政府事权多而复杂，决定其需要更多财权。为此，应在收入划分上，给予区级财政分配倾斜，比如石油和天然气资源税收入，应统筹安排一定份额留给各区财政支配，本着“取于斯用于斯”的指导思想，要求各区将资源税收入专项用于扶持民营经济发展；在支出安排上，要求各区财政严格执行预算，认真遵守新预算法规定，强化区及预算编制、执行和评价，凡各区预算执行中出现收不抵支的，一律调整预算支出自求平衡，市财政不予补助。这样，就能逐步理顺预算分配机制，适时取消对大同、红岗等区级财政补贴制度，消除其对市财政补贴的消极依赖以及由此产生的分配不公现象。

2.强化财政体制模式转型

（1）“控制性财政”向“服务型财政”转型。要运用“借鸡生蛋”和“以一抵十”的经济学原理，结合企业所得税法标准制定小微企业及中小型高新科技企业税收优惠（适当减免、即征即退等）、地方财政补贴等政策，引导民营资本投向公共基础设施、环保、节能、新材料、新能源、新技术、现代服务业和“三农”相关领域，缓解政府投资压力[1]；另方面对民营经济要善于“扶上马送一程”，制止“竭泽而渔”的习惯做法，培育“放水养鱼”的财政服务思维。可以划定3―5年时间，除娱乐业等城镇生活服务业正收管理外，对从事社区服务和现代服务业的民企和个体税收依法合理征收，减少税务检查和处罚频率和力度，刺激民间资金尽快转化为产业资本，引入更多外来资本投入并且长期稳定下来，快速扶持一批民企壮大和个体转企。

（2）“维持性财政”向“增长性财政”转型。大庆多年来依靠石油经济维持财政，因为财政总收入中绝大多数都上划中央和省。比如2013年全市财政总收入1 175.9亿元，其中上划中央财政797.2亿元上划省级170.5亿元。从收入增幅看，财政收入增幅4.9%，而上划中央和省的增幅却高达增长6%和7%。说明大庆依然在拖着疲惫的身躯通过税收等管道在为国家“输血”，也可以说是国家财政在大庆城市转型的危机时刻依然以税收工具逼迫其“献血”。这是极不正常的财税体制，也与国务院[2013]46号文精神格格不入。所以，大庆不能仅仅啃着有限的资源税和可怜的地方税及共享税分成维持财政。在这种特定局面下，大庆财政需要硬化手段，一是联合具有类似贡献经历和“生命周期特征”的全国资源型城市，请求财政部对石油企业增值税给地方实行“倒三七”比例分成，专门用于“非油经济”建设支出；二是通过扶持民营经济发展壮大，从民营资本运营增值中创造财政新增长点，优化财政结构。经过疏通国家财政救助管道和挖掘本市民营经济的“蓄水池”，构建大庆财政增长机制。

3.加大向上争取力度

要抓住国家政策机遇，遵照国发[2013]46号文规定，充分利用国家加大东北老工业基地振兴和黑龙江省实施五大规划、龙江陆海丝绸之路经济带等政策机遇，协同有关部门在基础设施、生态环保、综合保税区、商贸物流等方面做好项目争取工作。抓住国家出台有利大庆市的税费政策机遇，省、市共同协力继续实现政策资金争取新突破。认真研究中省直大企业存续企业支持地方经济发展可行性，努力争取大企业支持，为地方财政带来更多收益。

4.提升财政管理水平

认真落实新修订的《预算法》，增强预算刚性；健全财政管理制度，增强财政资金调控能力；严格落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》，进一步做好厉行节约工作，降低单位运行成本。深化国企改革，激活国有企业活力，增强企业竞争力，减少政府补贴。健全完善同步监督机制，强化财政资金监督检查，提高资金使用效益。加强地方政府性债务监管，完善债务风险预警及化解机制，有效防控财政风险。

5.培育产业园区财政体制

要重点向新型经济集聚区域倾斜。“庆南新城”和“庆北新城”已是重要产业集聚区，可考察借鉴农垦建三江和九三两个管理局经验，探索在两区管委会设一级独立财政的成功做法，增强其财政调控能力。同时，要规范财政担保体制，结合城镇一体化和“新农村”建设规划落实需要，为新城区周边县区重点建设农业社区和农村商业圈项目提供资金支持和融资担保，为新城区农工商贸一体化发展提供财政支持。

三、结论

财政体制是维护财政秩序运行的重要保障。推进大庆财税体制改革，须以激发全市非油经济税收收入新增长点为动力，以维护大庆经济社会发展稳定为基础，以民营经济为主导的石油接续替代产业和全民创业等新型经济需求为核心，以推进大庆城市可持续发展为终极目标；努力争取中央财政支持，并在必要条件下，通过举债手段实施扩张性财政体制――地方赤字财政政策，减少税收束缚（当完成经济转型，可采取紧缩性财政抑制需求，实现财政盈余）。同时，要为依赖性财政“断奶”，遏制区财政“等、靠、要”思想，建立公平财政体制；全面理顺财政体制结构，梳理各级财政分配体系，健全产业园区财政组织体系，构建接续替代产业服务型、全民创业扶持型和公共事业支撑型财政体制模式。

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党的*报告要求深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系。这是在新世纪新阶段形成落实科学发展观的体制机制的重要内容。在这方面，要着重抓好三项工作。

第一，要深化财税改革，建立和健全有利于促进科学发展和社会和谐、推动科技进步、节约能源资源、保护生态环境的财税体制。要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系，实现财政体系从经济建设型向公共服务型转变。主要内容包括：深化预算制度改革，强化预算管理和监督。要逐步做到把政府收入(包括地方政府土地收入和各类基金、收费)统统纳入预算管理，接受人大和社会各方面的监督。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。在保持现行财政体制框架总体稳定的基础上，积极探索政府间支出责任界定，为建立事权与财力相匹配的财政体制奠定基础。完善中央与地方税收分配比例，适当提高中央财政收入比重，增强中央政府宏观调控能力。加大中央对地方财政转移支付力度，提高一般性转移支付规模和比例，促进地区间财力均衡。各级政府都要加大公共服务领域投入，改善民生，逐渐做到在义务教育、公共卫生与基本医疗服务、基本社会保障、公共就业服务、饮用水安全、公路与公共交通、环境保护、廉租房供应、治安、法治环境等方面的基本公共服务均等化。财政税收政策如出口退税政策等要促进经济发展方式转变和资源节约型、环境友好型社会建设。完善省以下财政体制，不断提高转移支付的有效性，增强基层政府提供公共服务能力。减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式。探索实行县级政府最低财力保障制度，做到保底。完善地方税收体系，清理、规范非税收入，取消不合理的收费项目，将收入稳定、具有税收性质的收费纳入“费改税”范围，增强税收收入在地方财政收入中的地位。开征物业税，充实基层财力；调整资源税，增加地方税收。

第二，要推进金融体制改革，发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系。继续深化国有商业银行改革，稳步推进政策性银行改革。深化农村信用社改革，使之成为服务“三农”的社区性金融机构。加大城市商业银行改革力度，发展地方中小金融机构。推进金融资产管理公司改革。鼓励和引导各类社会资金投资发展金融业。大力发展公司债券市场和多层次资本市场，优化资本市场结构，多渠道提高直接融资比重。积极发展保险市场。稳步发展货币市场和金融衍生产品市场，培育外汇市场。继续稳步推进利率市场化改革，实现金融产品和服务收费的市场化定价。完善人民币汇率形成机制，逐步实现资本项目可兑换。深化外汇管理体制改革，放宽境内企业、个人使用和持有外汇的限制。加强和改进金融监管，防范和化解金融风险。坚持国家对大型商业银行的控股地位，加强登记、托管、交易、清算等金融基础建设，确保对外开放格局下的国家金融安全。在继续实行银行、证券、保险分业监管的同时，顺应金融业务的综合经营趋势，强化按照金融产品和业务属性实施的功能监管，完善对金融控股公司、交叉性金融业务的监管。建立健全存款保险、投资者保护和保险保障制度。建立有效防范系统性金融风险、维护金融稳定的应急处置机制。加大反洗钱工作力度。

第三，要推进国家规划改革，完善国家规划体系，使国家的发展规划和地方的发展规划相衔接。深化投资体制改革，减少审批，需保留审批的要规范和简化程序。按照科学发展、节约资源和保护环境的要求，健全和严格市场准入制度。发挥国家发展规划如五年规划、年度计划和产业政策在宏观调控中的导向作用和协调作用，并综合运用财政、货币政策，不断提高宏观调控水平，为国民经济的运行提供稳定的环境。在调控方式上，逐步做到主要运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段。以总量调控为主，努力保持总供给和总需求的基本平衡，也要促进重大结构的优化，做到全面协调可持续发展。

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关键词: 财政转移支付制度 立法 建议 

 

 

      要改善我国财政转移支付制度，使之符合社会发展的需要，推动经济发展实现共同富裕，推进立法是当务之急。在公共财政的各个重要环节中，我国已对预决算和政府采购进行了立法规范，然而财政制度是一个完整的体系，任何制度在缺乏相关制度配合的情况下都难以达到理想的效果。由于转移支付立法的缺失，当前我国财政运行中“敞口预算、预决算两张皮”等混乱现象成为始终难以克服的症结，也使《预算法》难以得到很好的遵守，这种局面的长期存在是不可想象的。

      一、当前我国财政转移支付制度及存在的问题

      从1994年起，我国的财政转移支付体系开始逐步进行改革，1994年实行分税制财政体制改革之初，采取了与原包干体制双轨并行逐步过渡的方法，转移支付的主要方式有：一般性补助范畴，体制补助与上解；中央财政对地方财政的税收返还；中央财政对地方财政的专项拨款；中央财政与地方财政年终结算补助与上解。从总体来看，我国现行的这套政府间财政转移支付制度，仍然是一种新老体制同时并存的混合型分税制财政体制，这种方式是不够科学、不够规范的，主要表现在：

      （一）财政转移支付资金去向安排缺乏监督。较大比例的财政转移支付在资金拨付到各部委之后就进入失控状态，当前大量存在着挤占、挪用、截留、沉淀现象，其共同的特点是让国家受损害而使部门获利。可以说，财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象，已经成为一种相当普遍的现象。

      （二）一般财政转移支付制度不合理，均等化作用有限。一般转移支付是无条件的拨款，从这个意义上说，当前我国转移支付中的税收返还、体制补助、结算补助都具有一般补助的性质。但是，它们的作用与国际公认的财政学意义上的一般转移支付在政策目标上几乎完全背道而驰。一般转移支付的根本目标是实现地方政府公共服务能力的大致均衡，即以公平为主，兼顾效率。而我国现行财政转移支付制度却是在经济转轨过程中伴随财政体制的调整而逐渐构建起来的，因而在其政策目标的选择与定位上不可避免地受到了诸多限制。从某种意义上讲，我国现行财政转移支付制度实际上是效率优先，兼顾公平，虽与我国经济体制改革总方针相对一致，但与转移支付的根本目标相悖。其表现如下：首先，税收返还按收入来源正相关递增，照顾的是原“包干制”下各地区的既得利益，结果是对收入能力强的地区倾斜，与均等化目标毫无联系，客观上延续与固化了原有的不合理的利益分配格局，不仅没有均等化功能，反而扩大了地区之间的收入水平差距。其次，原体制补助与结算补助实际上是“自上而下”和“自下而上”的双向流动的财力转移，其补助或上解数额都是双方讨价还价的结果，没有科学依据，并且体制上解地区同时得到大量税收返还，明显有失公平。

      （三）专项转移支付拨付随意性大，使用缺乏监督。专项转移支付是有条件的拨款，与政府在某一时期的政策取向、宏观调控政策、处置自然或社会突发事件需要等因素紧密联系在一起，常常依客观情况的变化而变化。当前我国专项转移支付远远未臻完善，存在的问题主要表现在三方面：（1）有些项目重复设置，存在多头审批现象。这种做法使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。（2）有些资金分配超范围，对本系统安排资金偏宽。如财政部一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久，一直没有得到很好的解决。这种做法，违背财政分级管理的原则，政策弊端十分明显。（3）有些资金的分配与实际情况脱节。我国目前的中央财政转移支付制度，既没有建立一套科学的测算办法，又缺乏有效的监督机制和法律保障。尤其是目前的县乡财政赤字较大，大部分中央转移支付专项资金用于弥补地方财政预算缺口，而且，有时资金规模相当庞大。

      二、影响我国财政转移支付制度完善的主要原因

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综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。

（一）分税制财政体制改革的成效分析

1994年实施的分税制财政体制改革，其主要任务有两个：一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革工商税收制度；二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制，建立中央和地方两个税收体系。

在中央和地方实行分税制的财政体制，首先要建立与社会主义市场经济要求相适应的税收制度。改革之前，我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩，税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出，已不适应经济发展的要求。1994年的分税制改革，首先是简化税种，从过去的三十多个简化到18个税种；其次是改产品税为增值税。产品税是按一个个产品大类来征税的，其缺陷是随着经济的发展，新产品层出不穷，确定产品的税种和税率十分困难，并且有产品就要征税，无法解决重复征税的问题。增值税适用于所有的生产和经营环节，税种单一，税率简单，且前一道产品所开的增值税发票，到后一道产品出售时，可以凭发票扣除以前交的税款，有效解决了重复征税问题。工商税制改革后，我国形成了以流转税、所得税为主的复合税制，基本适应了社会主义市场经济的发展。

工商税制确立后，我国按税种确立了中央和地方的收入体系。基本内容是关税、消费税、中央企业所得税归中央；营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税等归地方；增值税实行中央和地方分享，分享比例是中央得75％，地方得25％。整个分税制改革，采取渐进的办法，即以1993年为基数，基数内的收入全额返还地方。同时，增值税和消费税实行增量三七分成，即全国增值税和消费税每增长1％，中央对地方的税收返还增长0.3％。2001年又实施了所得税收入中央和地方分享的改革。对2002年的所得税增量，中央和地方各分享50％；对2003年的增量，中央分享60％，地方分享40％。自此，我国建立了中央和地方的分税制财政体制。

经过实践的检验，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了很大成绩。一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。1978年至1994年，我国财政收入占gdp的比重，从31.2％一路下降到11.2％，财政不断积弱，各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字，财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。改革后，1994年至2001年我国财政收入增加了2.14倍，年均增长17.8％，财政收入占gdp的比重由11.2％提高到17.1％。财政收入的快速增长和财政实力的不断增强，为我国1998年开始实施的积极政策提供了能力。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。从1994年到2001年，中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元，增加了1.95倍，地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元，增加了2.37倍。同时，中央财政收入占全国财政收入的比重，也从1994年以前的最高38％左右提高到近年来的50％左右，增强了中央财政的宏观调控能力。

近年来，根据形势发展的需要，我国对税制和分税制财政体制又进行了一些改革。一是农村税费改革。改革的主要内容是：三取消、两调整、一改革，即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明，这项改革规范了农村的分配关系，减轻了农民负担，农民人均减负率一般在30％左右，农村“三乱”问题得到有效遏制，对促进农村社会经济发展具有重要作用。二是进一步调整税制。如对存款利息所得征收个人所得税，减半或暂停征收固定资产投资方向调节税，连续多次调整出口退税率，使我国出口货物的平均退税率由原来的8％左右提高到15％左右，等等。税收制度的调整和完善，进一步增强了财政的宏观调控能力。

（二）公共财政体制建设的进展分析

1998年以后，财政改革的重点转向财政支出体制，目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面，主要进行了以下几个方面的改革：一是推行部门预算；二是实行国库集中支付；三是推进政府采购改革；四是实行“收支两条线”管理。

实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金（包括预算内外资金）全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来。部门预算经过人大批准后，对该部门的收支项目安排就具有法律效力，从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律监督。从2000年开始，我国中央和省两级逐步推行了部门预算，有些市、县也开始编制部门预算。

实行国库集中收付，是将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库直接支付，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。实行国库集中收付后，财政部门加强了对各部门和单位的收支活动的全程监督。2002年，中央在38个部门实行了国库集中支付的试点，许多地方也积极进行了改革探索。与此同时，编制政府采购预算和实行政府采购资金财政直接拨付制度，支持了部门预算和国库管理制度的改革。

实行政府集中采购，克服了过去分散采购的许多弊端，如采购资金的分配和使用脱节，无法有效进行监督；采购效益不高，采购的产品和服务往往价高质次；采购过程不透明、不公开，容易滋生腐败，等等。1999年实行政府集中采购以来，采购规模快速增长，当年采购规模约130亿元，2002年已突破1000亿元，每年政府采购的资金节约率都在11％左右。2002年，人大审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，标志着我国政府采购工作步入法制化轨道。

实行“收支两条线”管理，从收入方面，防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支；从支出方面，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩，有利于执收单位公正执法。近年来，这项改革不断向前推进，中央和地方普遍加大了改革力度。

与此同时，按照建立公共财政的要求，我国各级财政逐步减少了在一般竞争性领域的支出，加大了教、科、文、卫、社保等满足社会公共需要方面的重点支出，财政支出结构逐步向公共支出转变。总之，经过近五年的财政支出管理改革，优化了支出结构，增加了财政支出管理的科学性，初步建立了公共财政的基本框架。

二、今后我国财政改革的侧重点和趋势分析

过去的财政改革取得了很大成绩，有力地支持了社会主义市场经济体制的建设和宏观经济的持续快速发展，但由于改革的渐进性，新的财政制度、机制、管理等方面不可避免地会出现不协调、不适应、不规范等问题。结合当前经济发展的形势，今后必须在以下方面继续深化财政改革：

（一）按照建立公共财政的要求，继续深化财政预算管理改革

经过1998年以来的财政支出体制改革，我国虽建立了公共财政的基本框架，但离建立与市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大距离。公共财政体制的主要内容，可以分为三个层次进行考察和分析：一是财政的主要职能和基本定位。公共财政是与市场经济相适应的，其主要职能是满足社会公共需要，弥补市场机制的缺陷。财政收入主要来源于对全体公民一视同仁的规范的税收。二是财政的运行机制。也就是财政收入的组织机制和财政支出的安排机制，目前的运行机制主要是财政的预算管理。三是科学的方法和有效的监督。如预算的科学编制方法、税收征管的方法和手段、国库集中支付、政府集中采购等。在这三个层次中，预算管理是核心。首先，财政的职能要通过预算的安排体现出来，即通过预算得以实现；其次，科学、细化、规范的预算管理，是国库集中支付和政府集中采购正常运行的基础；再次，预算是财政监督的依据，具有法律效力。如果预算不规范，不仅财政部门很难进行全程监督，也不可能形成社会其他有效监督机制。因此，建立公共财政体制，必须要不断深化预算管理改革。我国在部门预算、国库集中收付和政府集中采购等方面已进行了有效的探索和改革，初步建立了公共财政的基本框架，这使我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段，即深化预算改革阶段。

财政预算规定了政府向社会提供公共产品和服务的规模与结构，以及需要全体社会成员担负的成本即税收数量。那么，每年提供公共产品和服务的规模以及社会负担的成本由谁来决定，提供公共产品与服务的结构和类型又由谁来选择，即财政预算管理中的公共性问题如何解决。因此，今后财政预算管理改革的一个重要任务，就是在预算管理中引入公共决策和选择机制。比如在人大设立预算编制和审查委员会，专司预算的编制、审查和监督工作；在预算编制过程中，建立广泛征求意见的机制；增加预算的透明度，扩大预算编制和执行的社会监督，构建纳税人的意见反馈机制等。

财政支出预算是国库集中收付、政府集中采购以及加强财政监督的依据，也是提高财政支出效益的关键，因此，必须要细化预算的编制。目前的预算主要有三部分，一是固定部分，即人员工资和共用经费部分；二是活的部分，即专项经费部分；三是转移支付部分，即上级政府对下级政府的补助。对于固定部分，关键是要引入绩效预算的办法，即财政供给与单位取得的成效挂钩，成效越大，财政支持越大，改变过去财政养人、养懒的做法，提高财政资金的使用效益和引导作用。对于专项经费的预算，一定要细化到项目，把经费和项目挂钩，加强对项目资金使用的管理和监督。对于转移支付支出，要按照提供公共产品和服务均等化的原则，规范转移支付，减少随意性。总之，要尽量利用现代化的技术手段和方法，不断细化预算编制，使预算尽可能的规范、合理和透明。

（二）按照财权、事权对等的原则，继续完善分税制财政体制

分税制财政体制运行以来，逐渐暴露出来的不协调、不匹配的问题，突出表现在基层财政越来越困难。

目前，我国的财政体制是五级财政，即国家、省（市、自治区）、市、县（市、区）和乡（镇）。1994年的分税制财政体制改革，明确划分了中央和省（市、自治区）的收入范围，省以下的体制是各地仿照分税制体制自主安排的。在中央提出逐步提高中央财政收入占全国财政收入比重的背景下，省以下的体制安排自然带有层层集中财力的倾向。近年来的情况显示，现在分税制财政体制运行的结果是，财力逐步向上集中，但事权仍在基层，甚至呈扩大的趋势。尤其是许多该财政承担的支出，如农村义务教育、农村社会保障、医疗卫生等，过去基本由农民自己承担，农民负担过重已影响了农村社会稳定和经济发展，因而，随着经济的发展和农村的税费改革，这部分支出开始回归财政，基层财政的事权反而在扩大。因此，在这两个反方向因素的共同作用下，县、乡财政困难的矛盾开始激化。2001年全国拖欠工资的县、乡占全国县、乡总数的18.7％和27.1％，县级财政支出中工资支出高达61％。绝大部分县、乡的财政是捉襟见肘，仅仅能够应付“保工资、保运转”的支出，用于建设的财力非常有限，各方面的支出欠账越来越多。目前，在基层财政困难的倒逼机制作用下，中央财政加大了对基层财政的转移支付，以维持基层政府的正常运转。但基层财政困难的程度，是随着政府职能转变和经济形势变化而逐步显现的，因此转移支付较多采用的是一事一办的专项转移支付，不仅转移支付很不规范，基层财政预算难以安排，而且增加了基层财政对上级财政的依赖，出现“你给钱我才办事”的被动局面。

分税制财政体制能够成功运行的一个基本要求，是各级政府有自己的主体收入，用自己的财力办自己的事情。否则，地方政府就会逐步增强对上级政府的依赖。依赖不断增强和上移的必然结果，是分税制财政体制逐步转化和变质为高度集中的财政体制，分税制财政体制自然消亡，地方增收节支的积极性转化为“跑上”的积极性。因此，完善分税制财政体制，解决基层财政的实际困难，核心是确立一级财政，就要使这级财政有能够基本满足自己需要的自主财力，在辅之少量的转移支付财力的情况下，做到自己的事情自己办。目前，我国的五级财政体制存在不合理的问题：一是财政层次过多，影响了各级财政主体收入体系的形成。二是财政层次过多，影响了各级财政的事权划分和职责的确立。总之，目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行和导致基层财政困难的主要原因之一。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县（地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。

各级政府的事权和财权相对称，是分税制财政体制正常运行的又一基本要求。从现在的发展趋势看，一是中央财政的职责重大，如保持国民经济的持续稳定发展，促进区域经济协调发展，发展高等教育、尖端科技和高新产业，全国性的环境保护，江河湖泊的治理，等等，中央财政必须要有强大的财政调控能力。目前的分税制财政体制，逐步提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，符合中央财政的财权和事权相对称原则。另一个是县级财政的职责重大。我国长期实行的是城乡分离的社会经济体制，“二元经济结构”非常明显。结果是随着社会主义市场经济的发展，财政向公共财政转变时，财政供给的公共产品主要是面向城市居民，农村居民享受到的很少。因此，我国今后要实现城乡社会经济协调发展，在有九亿多农民的广大农村，财政在供给公共产品方面要弥补历史的欠账和满足新的公共需求，如提供基础教育包括今后发展的高中阶段教育，提供农村社会保障，提高农村医疗卫生条件，等等，基层财政的任务是非常巨大的，时代赋予基层财政的责任和压力也是空前的。所以，完善目前的分税制财政体制，要增加县级财政的主体税种，扩大税收分享中县级财政分享的比例，同时要加大对中西部地区基层财政的转移支付力度，逐步大幅度增强县级财政的实力。

（三）按照公共财政和城乡一体原则，继续改革农村财税制度

目前，我国实行的农村税费改革，其主要目标是减轻农民负担，规范农村分配关系，遏制农村“三乱”现象的发生。从试点情况看，农村税费改革确实实现了上述目标，减轻了农民负担，安徽省农民平均减负在25％以上，有效遏制了农村“三乱”现象。但是，现在实行的农村税费改革，并没有根本改变我国1958年左右形成的农村税收体系，农村仍然实行有别于城市的税收制度。

从税收负担看，目前农村居民普遍相对高于城市居民。如对城市居民普遍征收的个人所得税，起征点是月均800元，假如一家三口仅一个人工作（这种情况是比较少的），也就是说城市居民人均收入在3300元以下是不需要交税的，但农民现在的人均纯收入基本都在3000元以下，却普遍都要交税。许多工商税都有起征点和免征额，如增值税、营业税等，但农业税没有，无论农业生产的成本多大，也无论农业生产的净收入是多少，都需要缴纳固定比例的农业税。目前，许多农民的人均纯收入还不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多贫困地区，但在城市享受照顾，而在农村确要纳税。因此，相对城市居民来说，农民的税收负担是重的，也是不公平的，在税制上设置了城市和农村的差别待遇。

从实现我国城乡经济的协调发展和建立公共财政体制的目标出发，必须继续深化我国的农村税收制度改革。长远的目标，应是逐步建立城乡基本协调的税收制度，将农业税改为体现农民纯收益的具有和城市个人所得税有大致相同的起征点和免征额的新型收益税。当前，“三农”问题已是我国经济发展中的突出问题，农民收入增长缓慢，农村市场恢复乏力，已严重影响了国内有效需求的扩张。目前，增加农民收入，已是“三农”问题中的核心问题。为此，在农村新的税制改革到位以前，建议目前免除一切农业税。现在我国财政收入增长形势较好，而农业税占全国财政收入的比重已下降到3.7％左右，并且农业税的征收成本很高，免除农业税对财政经济形势没有多大的影响，但对于目前广大农民的休养生息和增加农民收入是非常关键的。

在我国现行的财政支出政策体系中，财政与农民的关系，主导的观念是财政支农。这是带有浓厚计划经济时期特征的观念，是改革开放20多年后的今天仍能保留下来的为数不多的早已过时的观念。

篇10

财政收入是一个地方经济综合实力的体现,加强稳定财源建设是增加地方财政收入,增强经济综合实力和提高社会公共服务能力的根本途径,是实现科学发展的要求。大力培植支柱财源,增加税源,促进财政增收,对于从根本上扭转财政困难局面,确保财政可持续发展至关重要。本人结合我县经济发展现状,对稳定财源培植,理顺财政体制问题,提出几点措施建议。

二、财源现状及问题

1、财源建设方面,存在着结构不合理的问题

一是税收收入对资源的依赖性较强。二是税源基础不稳固。三是税源大户数量较少。四是地方财政收入占地区生产总值的比重偏低。五是三产形成的税收比重偏低。

2、财政体制方面,存在着分享不合理的问题

一是“两税”上缴越多,税收返还比重越小。现行分税制体制规定,中央对地方的税收返还以1993年为基数,以后年度“两税”每增长1%,中央对地方的税收返还增长0.3%。财源建设的成果反映到地方财政收入的比重越来越小,直接影响了地方财力的有效增长。二是分享税种越多,削弱地方收入越大。实行分税制后,增值税作为共享税种,形成地方收入仅占25%。所得税和营业税作为地方主体税种,发展速度较快。由于上级财政分享绝大部分,地方财政收入的增长与当地经济发展速度极不相称,也是我县地方财政收入占地区生产总值比重偏低、三产形成的税收比重偏低的主要原因之一,在很大程度上也影响了地方发展财源、组织收入的积极性。

3、收入管理方面,存在着机制不合理的问题

主要表现在乡级。一是征管体制与收入级次的矛盾。国、地税征收部门按照经济区域设置基层征收分局,乡镇财政则是按照行政区划设置,加上国、地税分局的征管地域范围不尽相同,条块管理不够协调,调剂乡镇之间税收的现象时有发生。二是税收任务与依率计征的矛盾。国、地税部门实行垂直管理后,上级下达的税收任务往往与地方政府依据税源编制的收入预算不一致,一旦完成税收任务,即使有税源也不积极组织征收,造成收入预算不能完全执行到位。三是征收主体与考核主体的矛盾。上级考核财政收入的主体是下级政府,而不是税务机关,因征收主体与考核主体不一致,基层征收部门没有任务压力。

二、政策措施

1、尽快完善财政体制,充分调动地方发展财源的积极性

实行分税制以后的财源建设,虽然具有了一定规模,但由于分享税种增多、上级集中财力过多,地方培植税源的积极性受到一定影响。为调动地方发展财源的积极性,应尽快对现行财政体制加以完善,形成有利于地方发展财源的体制。

(1)完善财政体制,要与地方事权对称

实行分税制之初,重点是确定收入的划分问题,支出划分范围和内容仍按老体制执行,未考虑支出所必需的基本财力需要。在完善财政体制时,应当充分考虑这一问题,特别是对乡镇和经济欠发达县,要从财政体制和政策上给予倾斜。在当前情况下,通过加大转移支付力度来缓解县乡财政困难;今后则通过税源发展逐步提高自身的财政保障能力。

(2)完善财政体制,要相应减少分享税种

2002年所得税、营业税体制改革后,上级财政分成比例较大,县乡财政缺少了主体税种。为增强地方财政可用财力,对企业所得税、个人所得税中央和省级不再参与分成,对资源税市级不再参与分成,确保地方利益,从体制上缓解县乡财政困难。

(3)完善财政体制,要保证县乡财力的有效增长

新完善的财政体制一经确定,就应当保持长期稳定,不能因为地方财源发展快、税收增量大,而扩大分享税种范围或提高上级财政分成比例。在分享税种不能减少的情况下,可以2007年为基数分享税种超收部分全部归为地方收入,上级财政不再参与分成,以保证税收收入与地方财政收入的规模相匹配,与地区生产总值的占比相一致,使县乡财力能够有效增长,更好地调动地方发展财源的积极性。

2、持续抓好财源建设,努力提高对财政的贡献率

在分税制体制下,为了保证地方财政收入的稳定增长,必须坚持不懈地抓好财源建设。进一步完善财政支持经济发展的方式和手段,支持推进农业结构调整和农业标准化示范基地建设,大力支持重点项目和骨干企业的发展,运用财政贴息、奖励、信用担保等政策措施,支持多元经济发展,努力做大做强经济财政“蛋糕”。

(1)全面发展经济,确保财源“丰富”

坚持上投资规模大、科技含量高、经济效益好、对地方财政贡献大的,环保型、高科技型和资源综合利用型项目,不断提高主导产业对财政的贡献能力。以居民消费结构转型、大企业二三产分离为契机,突出发展文化旅游、现代物流和金融服务,培育新的财源增长点,增加对财政收入的贡献率。

(2)努力提高效益,确保财源“丰产”

坚持把扶持壮大骨干龙头企业作为壮大财源的重点来抓,进一步完善和落实各项扶持政策,特别是对财政贡献大的项目,在技改项目、税收奖励、原材料供应、银行贷款、争取国家政策等方面重点倾斜服务。采取整合资源、招商引资、启动民资、企业挖潜、技改扩规、调优结构等方式,推进成长型企业逐步形成规模优势,提高对财政的贡献能力。培育高新区产业联盟和产业集群,使高新区成为财源建设的主要阵地。