划拨土地的评估方法范文

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【关键词】划拨 土地 价值 评估

在计划经济时期，国有土地使用权都是通过划拨取得。改革开放以来，国有土地使用权出让已成为当前土地使用权获取的主要方式。由于过去以划拨方式取得的土地仍由原产权单位使用，加上国家机关和军事、公益事业、城市基础设施等用地经县级以上人民政府批准，仍通过划拨方式取得，因此形成了划拨土地使用权和出让土地使用权并存的格局。

一、划拨土地使用权的含义及特点

（一）划拨土地使用权的含义

“划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权[1]。”以划拨方式获取的土地使用权，一般没有使用期限限制。划拨土地使用权可通过以下形式取得：（1）经县级以上人民政府批准，土地使用者在缴纳补偿费、安置费等费用后取得;（2）经县级以上人民政府批准，土地使用者无偿取得。

（二）划拨土地使用权的特点

划拨土地使用权有以下3个特点：（1）公益性，划拨土地使用权，国家作为土地所有人未获取经济利益;（2）法定性，取得划拨土地使用权应符合法律法规规定，并经有关主管部门批准;（3）限制性，划拨土地使用权取得后，其收益、处分权利受到一定限制，不能随意进行处分。

二、划拨土地使用权价值构成

（一）划拨土地使用权价值的定义

“土地价格是指在正常市场条件下一定年期的土地使用权未来纯收益的现值总和，其权利特征是出让土地使用权[2]”。与出让土地使用权相比，划拨土地进入二、三级市场有更加严格的限制条件。国家禁止有关单位利用划拨土地从事经营活动，划拨土地使用权经批准可依法进行抵押、转让或出租。划拨土地使用权价值是土地价格的一种特殊表现形式，一般以取得并开发至可用状态下的土地资产价格表征。划拨土地使用权价值是划拨土地平均取得成本和开发成本之和。

（二）划拨土地使用权价值的具体构成

划拨土地使用权价值包括土地取得成本和土地开发成本两部分。在实际应用中，土地利用情况不同，其价格构成也有所不同。对新增建设用地，土地取得成本包括土地补偿、安置费、地上附着物补偿费等费用;对已利用的国有土地，土地取得成本包括拆迁补偿费、安置费和税费等费用。土地开发成本主要是企业取得土地后，进行基础设施建设，如水、电、气、通讯和道路等建设费用，使其达到“七通一平”的条件。因划拨土地使用权的使用限制，在评估操作中一般不考虑土地增值。所以，划拨土地使用权价值构成包括土地取得费、土地开发费、相关利息及利润。

三、划拨土地使用权价值的评估方法

（一）直接评估法

直接评估法又称正算法，是直接根据土地平均取得和开发的成本计算土地使用权价值。依据相关计算公式可知，这种方法是以取得土地和开发土地所发生的各项费用之和为基础，再加上利息、税金、利润和土地收益来计算土地价格的方法。土地价格由土地取得费用、土地开发费用、利息、利润、税费和土地所有权收益累加构成。直接评估法的计算过程简单明了，易于理解和接受。由于土地所有权收益来源于“增值地租”，归国家所有，所以按直接评估法计算，“划拨土地使用权价格为土地取得费用、土地开发费用、利润、利息和税费之和”[3]。

（二）间接评估法

间接评估法又称倒算法，这种评估方法分两步计算土地使用权价值：首先采用市场比较法、收益还原法、基准地价系数修正法、剩余法等评估方法，“计算出一定期限、一定开发程度和容积率条件下出让土地使用权的价格”[4]。这个价格一般包括土地取得费用、土地开发费用和土地增值收益三个部分。然后，根据出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格之间的区别，倒算划拨土地使用权的价格。按间接评估法计算，划拨土地使用权价值等于出让土地使用权的价值与土地使用权出让金之间的差额。

（三）评估注意事项

1.划拨土地使用权抵押价值评估？应切合实际。划拨土地的面积一般较大，由于没有使用年限的限制，部分划拨土地城随着城市的开发建设进程，用途发生了明显变化。划拨土地使用权抵押存在诸多限制，评估过程比较复杂，价值测算难度较大。评估时应认识到，划拨土地使用权抵押贷款评估的目的是抵押物的变现能力，而不是该企业的偿还能力。应充分考虑评估风险。划拨土地使用权的抵押是一种比较特殊的经济行为，抵押前须经有关行政主管部门批准，抵押人、抵押权人与国土行政主管部门之间要签定土地出让协议，明确土地出让金数额。处置该划拨土地使用权时，面临众多不确定因素，还应缴纳相关税费。因此，在评估过程中，要全面考虑抵押期间的风险，贯彻谨慎评估原则，在测算完预期土地的价值之后，还应进行风险系数的修正。随着城市建设的全面铺开，城市规划面临较大调整。部分划拨土地的用途发生了较大变化，有的因地方政府招商引资的需要转变成商业用地，有的因棚户区改造而转变为住宅用地。这些改变了用途的划拨土地，很多都没有到土地行政管理部门办理相关变更手续，客观上造成了土地的规划用途、记载用途和实际用途之间的差异。

2.企业破产清算时，划拨土地使用权不能作为评估对象。划拨土地使用权是原始取得，作为土地所有权人的国家没有从中获利，企业使用土地时也没有支付相应对价，企业行使的是国家赋予的占有和使用的权利，对划拨的土地使用权并没有收益和处分的权利。因此，企业破产后，原划拨使用的对象缺失，划拨土地的依据当然不复存在，国家应按规定收回该土地。因此，划拨土地使用权不是企业的破产财产，不能作为估价对象。

参考文献

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关键词土地评估城镇私房

一、房屋征收和拆迁安置补助工作中地价评估的作用

随着全国范围内旧城改造进度的加快，城镇房屋征收和拆迁安置补助工作成为涉及广大城镇居民的切身利益、关系到社会安定团结的一件大事。由于历史形成的原因，城市房屋拆迁中，被拆迁的房屋除了部分属于单位产权的公房外，有相当大一部分属于城镇居民因各种原因保存下来长期占有、使用的私房。对这部分私房的拆迁赔偿处理是否得当是关系到整个拆迁工作能否顺利进行的关键。

作为完成该项工作的房地产估价师来说，除了认识到该工作的重要性和严肃性外，还应该学习并掌握国家和地方关于房屋拆迁的政策，对估价对象的权利性质、用途以及利用现状做全面、深入的了解。只有这样，才能在工作中尽量做到客观、公正、科学的评估，维护拆迁当事人的合法权益，保障城市建设顺利进行。

二、城市私房用地使用权的性质与类型分析

确定城市私房用地使用权的性质与类型，主要的根据《关于确定土地权属问题的若干意见》（1989年7月5日）的第六条和第及第十五条规定。第六条：农民集体经济组织将原集体土地上的建筑物出售给全民所有制单位、城市集体所有制单位或城镇非农业户口居民，其用地属于国家所有。城镇及市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集体或个人，其所售房屋占用的土地属于国家所有；第十五条：凡依法经国家征用、划拨、解放初期接收或通过继承、接受地上建筑物等方式合法使用国有土地的，可以依照规定确定其国有土地使用权。因此根据以上两条规定可以确定城市私房用地使用权是城市私有房屋的所有权人对房屋占用的土地享有的国有土地使用权，即城市私有房屋用地使用权性质为国有土地。

城市私房用地使用权在权利主体方面，限定为城市私有房屋所有权人。这类房屋占用的土地使用权的取得有一定的特殊性，其中多数人属于在全国实行土地公有制以前已经取得房屋及其所占土地的所有权，土地公有化以后仍继续享有房屋所有权，因而享有相应的国有土地使用权的情形。城市私房用地使用权终止多是因为实施城市建设规划需要而进行旧城区改建，发生原私有房屋予以拆除的情形。从以上分析可以看出，由于城市私房用地使用权取得的特殊性，城市私有房屋所有权人并未交付土地出让金，也未以其他形式支付给土地所有者（这里指国家）相应的费用，故可认为是无偿取得的，因此城市私房所享有的土地权利属于划拨国有土地使用权。

三、城市私房价格的评估思路和选取的方法

从上面的分析我们可以看出，城市私有房屋占用土地使用权属于取得方式比较特殊的国有划拨土地使用权。据此，我们可以确定城市私有房屋拆迁补偿中土地使用权价格的内涵，为开展评估工作确立前提。

在估价前提确立的情况下，我们需要从市场比较法、收益法、成本法、假设开发法、基准地价修正法等中选取合适的地价评估方法。和其他拆迁补偿房地产一样，城市私房也由地上建筑物价格、建筑物占用范围内的国有划拨土地使用权价格两部分组成。估价师可以可以根据房地产自身情况和评估思路，选取估价方法。

1、单独测算土地价格，使用市场比较法、基准地价系数修正法测算私房所占土地的土地使用权，这种方法的前提是土地市场成熟读好，有大量的可比较案例，或者是已经建立了比较科学客观、现势力性好的基准地价体系。

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刘淼,区域经济专家。广东工业大学国际投资与产业发展研究所所长,教授。兼任中国海外华商研究会副会长、中国社科院海外华商研究中心理事、广东亚太经济研究中心特约研究员。

研究方向:国际融资、区域产业结构调整、产业政策、产业集中和产业转移。

代表著作:《世界华侨华人经济研究》《日本金融大爆炸及政府的应对》《韩国经济下滑的启示》《战后泰国经济转型》《日本集团化企业战略经营管理》等。

主持项目:《国家s七五规划重点项目・沿海经济专题研究》《20世纪中国财经:近代华侨投资与中国财经》《苏南社会经济结构变迁与周边区域经济关系研究》等部委项目。

文化体制改革主要涉及两个层面的问题:一个是企业,一个是事业。现在讨论最多的还是集中在企业的层面上,是怎么实现产业化的问题。一旦实现产业化,目标是利润,如果不追求利润,企业便难以生存,而作为政府投资,它所取得的效益应该是社会的效益。在文化产业当中,有一些是需要国家政府来保护的。现在主要的问题是产业化的部门和企业该怎么做?

在投资的问题上,过去我们某些大型的项目基本上是政府投资的,文化产业方面表现得尤为突出。问题表现在他要做这么一个工程,做完了以后,就没有后续的东西。所以在投资里,关于投资回报的问题,是考虑不多的,划拨土地也好,投入资金也好,主办方考虑的主要还是发展战略层面的因素。

但是,投资公司和过去经营模式的目标不一致,这个公司承担的是今后怎么运营,怎样偿还贷款、投资的问题。现在从文化产业总体情况来看,某些单位就是拿着政府的这块土地经营,经营得不好也没有关系,因为缺乏或没有后续的运营利润,导致很多企业的不景气,产生了一系列的问题。所以在整个投资的问题上就需要一个系统设计,要有运营的设计、企业中财务的设计、风险规避的设计、市场营销的设计等,因为企业的投资决策和行为,面临的是长期的运营、增值、保值的问题。

关于国有资产的转制,就牵涉到产权的问题。产权可以划分经营性资产和非经营性资产,经营性资产是要拿出去经营的。现在许多资产的品质不是很好,所以要对资产进行改造,这就是为什么我们要在制度上进行改革的原因。现在有很多单位都碰到这样一个问题:转制以后国有资产怎么处置?我们认为,首先要建立分类的目标、分类的标准、分类的方法,所谓的分类标准,就是市场准入的入门证,是企业产品设计能不能进入市场的核心问题。比如说,我们的文化产品进入市场,包括进入国际市场,可能就要参照美国的分类标准,墨西哥和加拿大都要按照这个分类标准,如果不进入分类标准的目录,对产品的进出口会产生直接的影响。现在我们文化产业分类的标准,究竟怎么确定?分类指导、分类改革在文化体制改革当中很重要,在企业资产重组后的企业运营投资的整个资产组合方面也很重要。

再有就是国有资产怎么进行评估。在国有资产的清理过程中,需要对所有的资产评估。国有文化资产进行公司转制,资产必须进行评估,在所有的招商,包括吸引外资,都需要评估,你到底占有多少资产?哪些资产是你所有的?因为在市场交易的规则里,资产的属性、产权必须是公司的才可以交易,不能拿别人的东西进行交易、生产。现在的某些评估方法也有些问题,比如在过去很多投资当中资产的价值是有损耗的,许多转制后的企业进入市场拿的是很低的资产,就是比较恶劣的资产,但还要按照优质资产进行回报,这样就给转制后的公司带来非常大的麻烦,有些公司简直就无法经营。所以在投资的领域,要建立这么一个制度,应照顾到所有投资人的利益。

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【关键词】土地资产；确认；披露

自1987年深圳市人民政府以协议方式将一块国有土地使用权出让给中国航空进出口公司深圳工贸中心以来，土地有偿使用制度在全国推行。不过这种有偿使用制度主要针对增量土地而言，国有企业原来取得的存量土地绝大部分依然为划拨使用权，土地价值无法体现。国企改制中对土地处置的力度和量度都很有限。即使通过土地使用权出让方式或完成改制、通过土地使用权处置获得土地产权的原国有企业，对土地资产的利用都仅仅处于一种粗放状态，即仍然只将土地作为生产经营场所。由于土地资产有别于其他一般资产的特性，土地资产的管理经营也有不同于其他资产管理的特点，作为企业经营管理的一个重要方面，土地资产的管理在现阶段还没有普遍地被企业经营管理者所重视和把握。这是有必要深入研究企业土地资产会计问题的客观原因。由于土地取得方式不同，现阶段将土地资产列入固定资产、无形资产或投资性房地产等不同的处理方式在各个企业都有，土地资产确认缺乏统一的、规范的制度规定，造成会计处理混乱，无法反映土地资产的真实价值和相关处置信息。而在土地资产信息披露方面，现行财务报表对土地资产会计信息的披露存在不足。首先是不能反映土地资产的真实价值。现行准则规定，那些通过交易取得的土地资产才能在财务会计报告中进行确认和披露，且采用历史成本计量属性，可作为表现企业未来超额获利能力的土地资产，却无法用现值来计量。其次是不能充分披露土地资产的信息内容。在现行的财务会计报告中不披露企业拥有的土地资产的详细项目；另外，由于统一使用货币计量，使得许多与无形资产有关的、对决策者有重要参考价值的、难以用货币计量的重要信息，不能反映在财务会计报告中。因此，土地资产信息披露问题的研究，对企业和投资者有重要意义。由于土地资产的特殊性以及企业土地资产的经营管理现状，本文对企业土地资产会计问题进行分析研究，以适应我国目前的发展状况，解决我国企业中的现实问题，有利于企业全面、完整地管理、核算其全部资产，为完善我国市场经济发展服务。

一、研究成果综述

我国实行土地公有制，土地制度与西方国家存在差异，因此国内对土地资产的研究主要集中在对土地资产的特性和权属性质的讨论上；此外，由于土地资产对企业价值的体现发挥了重要作用，企业管理者对土地资产的重视程度有所提高，因此对土地资产的财务管理及投资决策方面的研究也日益增多。

其一，关于土地资源的特性和土地价格决定的特殊性。土地资源既有自然属性，也有经济属性。土地资源的生产性是它的自然属性，土地资源的使用价值是它的经济属性。不能认为土地没有经济属性，或者认为土地的自然属性是“资源”，经济属性是“资产”（叶艳妹，1996）。土地价格既包括由于对土地资源的垄断所形成的价格，也包括劳动创造价值的货币表现的价格，它是自然资源的价格和劳动创造价值的货币表现价格的统一（张振华，1995）。

其二，关于土地资产的权属性质。李慧（2002）认为，企业作为一个法人实体只能拥有土地的使用权，土地在被企业使用的同时，国家拥有根据需要随时无偿征用的权力，而企业无法对土地使用权实施控制。因此不论企业在取得土地使用权时是否付出了代价，企业均应将其作为无形资产进行核算。何建荣（2004）认为，将土地和建筑物两种不同性质、不同使用年限、不同价值转移方式的资产混合在一起核算不够规范，认为在会计实务中，土地资产不能形成固定资产，仍然作为无形资产单独加以核算。也有学者提出反对意见，周海涛、丁艳涛（2005）认为土地使用权的价值属性不符合无形资产价值决定的一般原理，土地使用权本质上是近似土地所有权的不动产物权，土地使用权归属固定资产符合国际会计惯例，因此应该将土地资产全部纳入固定资产的核算范围。黎明、霍文波（2003）提出，土地使用权既不应该纳入无形资产科目中核算，也不应通过在建工程，转入固定资产核算，而是将土地使用权进行单独核算最为有利。吴明华等（2002）认为，将土地使用权价值与地上附着物并为一体作为固定资产核算存在不足，并认为土地使用权可单独核算。颜淑姬（2007）认为，国际会计准则、英美等国家的会计准则将土地作为固定资产核算，是与土地私有制相联系的，而我国实行的是土地的社会主义公有制，土地单独核算符合我国国情，不能一味照搬西方国家的做法。叶彬（2002）认为，对于划拨土地使用权，由于企业既不拥有也无法对其实施有效的控制，故不符合企业资产定义，不能视为企业的一项资产。

由此看出，国内学者对土地资产权属性质的争议是普遍的，将土地资产作为固定资产或无形资产还是单独核算，取决于土地资产的资产特性。这是由我国土地制度决定的，但从历史到现在对土地资产的权属性质仍未明确。

二、会计准则对土地资产的规范

资产，是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。要将一项资源确认为资产除了符合资产的定义外，还要同时满足以下两个条件：一是与该资源有关的经济利益很可能流入企业。二是该资源的成本或价值能够可靠地计量。资产的基本特征是收益性。资产能够通过生产经营活动不断地增值，成为资产拥有者源源不断的收益来源。资产的另一个重要特征是具有明确的产权关系。在一定的社会经济制度下，资产总是为某一产权主体所拥有和控制着的，该产权主体必然拥有对资产的占有、使用、收益和处分的权利，否则资产就不能运动增值，也就不能成为资产了。如前所述，土地资产满足资产的一般特性，是企业资产的组成部分，但由于土地资产不同于一般资产的特殊性质，使得土地资产在确认时也具有特殊性。

（一）在国企改革和土地制度改革之初，国有企业土地资产确认的核算方式

1.国有企业使用的土地大多是通过无偿划拨取得的，所以没有对土地资产进行核算，那些因征用土地而支付的补偿费，直接并入土地有关的房屋、建筑物的价值内，不单独作为土地的价值入账，将其面积及征用情况作备查记录。关于土地资产的相关证明，顶多就是一本国有土地使用证。

2.财政部［1995］108号文《关于国有企业清产核资中土地估价有关财务处理问题的规定》：对于企业过去作为固定资产单独入账的土地，应按确认、批复后的评估价值调整账面价值，并按调整后的账面价值单独入账，不计提折旧。对于行政划拨方式依法无偿取得的土地，企业应按确认、批复后的价值，经清产核资机构会同同级财政部门批准后，作增加固定资产处理，同时增加国家资本公积金。企业占用的行政划拨土地估价入账后，在固定资产中单独反映，计提折旧。以出让方式等取得国有土地使用权，且受让价格低于所在地基准地价的土地，估价后，在备查簿上进行反映，其土地使用权账面原值不作调整。企业以土地使用权作价投资或入股举办国内联营、股份制企业，其土地未经评估确认或原合同确认作价明显偏低的，经企业主管部门和其他投资人同意，可对该土地进行估价。估价后由企业设备查簿单独反映，暂不调整账务。

3.据2001年1月1日起施行的《企业会计制度》核算。《企业会计制度》第四十七条规定：企业购入或以支付土地出让金方式取得的土地使用权，在尚未开发或建造自用项目前，作为无形资产核算，并按本制度规定的期限分期摊销。房地产开发企业开发商品房时，应将土地使用权账面价值全部转入开发成本；企业因利用土地建造自用项目时，将土地使用权的账面价值全部转入在建工程成本。4.据财工字［1995］29号文《国有企业公司制改建有关财务问题的暂行规定》精神，将占用的国有土地经评估确认后，作价入股，作为国家股处理。

（二）我国企业土地资产当前的核算规定

随着企业深化改革和经营机制的转化，国家对企业的用地制度也作了重大调整，企业对土地无偿、无限期、无流动的使用变为有偿、有限期、有流动的使用。我国企业土地资产在当前的会计核算制度下，具体由自2007年1月1日起施行的《企业会计准则第6号——无形资产》、《企业会计准则第4号——固定资产》以及《企业会计准则第3号——投资性房地产》进行规范。具体规定如下：

1.《企业会计准则第6号——无形资产》应用指南六规定：企业取得的土地使用权通常应确认为无形资产，但改变土地使用权用途，用于赚取租金或资本增值的，应当将其转为投资性房地产。自行开发建造厂房等建筑物，相关的土地使用权与建筑物应当分别进行处理。外购土地及建筑物支付的价款应当在建筑物与土地使用权之间进行分配；难以合理分配的，应当全部作为固定资产。企业（房地产开发）取得土地用于建造对外出售的房屋建筑物，相关的土地使用权账面价值应当计入所建造的房屋建筑物成本。我国先前的会计实务中，对于企业的自用性土地使用权来讲，当企业在土地上自行开发建造厂房等建筑物的构建活动结束时，土地使用权就会与其所附属的房屋、建筑物一同作为固定资产来进行会计核算。但是伴随着现行准则的实施，自用性土地使用权将不再转入固定资产，在企业中一直作为无形资产存在。这是现行准则对土地使用权核算制度的一个重大改进。

2.以前无偿划拨取得的土地使用权仍作为固定资产单独入账，有偿出让取得的自用土地使用权作为无形资产核算。当企业将未入账的土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资时则应将其按规定补缴的土地出让金予以资本化，作为土地使用权的入账价值；如果企业是有偿从政府或其他单位取得的土地使用权，则应将其支付给政府的出让金或支付给其他单位的转让金以及发生的迁移补偿费、场地平整费、丈量费和法律手续费等计入土地使用权的成本。

三、土地资产信息披露中存在的问题

《企业会计准则第6号——无形资产》第二十四条对无形资产会计信息披露规定，企业应当按照无形资产的类别在附注中披露与无形资产有关的下列信息：无形资产的期初和期末账面余额、累计摊销额及减值准备累计金额；使用寿命有限的无形资产，其使用寿命的估计情况，使用寿命不确定的无形资产，其使用寿命不确定的判断依据；无形资产的摊销方法；用于担保的无形资产账面价值、当期摊销额等情况；计入当期损益和确认为无形资产的研究开发支出金额。

土地资产会计信息作为无形资产会计信息的一个重要组成部分，同样应该遵循这个规定，同时，由于土地资产不同于一般无形资产的特殊性，应该在信息披露中给与更多重视。现行土地资产会计信息披露中主要存在的问题是：

（一）信息披露不及时、不充分

许多企业对拥有的土地资产在会计报告中只字未提，或者在进行土地使用权转让、出租等处置后，对处置结果、处置收入等没有及时反映在会计报告中。

（二）土地资产信息披露的明晰性差

往往在会计报告中合并反映多项无形资产，而没有对类似土地使用权这样对企业影响重大的无形资产进行单独列示；表外披露的多，表内揭示的少。会计信息使用者对资产负债表中土地资产的原始价值、摊销数额和减值情况并不明确；现金流量表无法反映企业土地资产价值增减对现金流量变动的影响。

（三）企业利用对土地资产价值确定以及会计处理中的漏洞进行虚假披露，操控利润

四、土地资产会计信息披露的改进意见

要使无形资产信息得到有效披露，须构建无形资产信息披露体系，可以借助财务会计报告和非财务信息报告的形式来完成。其中财务会计报告的披露可以分成财务报表披露和附注披露，非财务信息报告主要是对土地资产状况等非货币计量信息的披露。

（一）无形资产下单独设置土地使用权科目

为了客观地披露土地使用权的相关信息，首先应突出土地使用权项目在财务报告中的位置。建议在无形资产下单独设置土地使用权科目进行披露。

1.资产负债表披露的改进。以国家出让、国家作价入股等方式获得土地使用权的情况，在资产负债表中应该揭示土地资产原值、累计摊销价值和净值。考虑将土地使用权单独在无形资产中列示。通过增设“土地使用权”、“累计摊销”和“土地使用权净值”三个项目，揭示其关系如下：“土地使用权原始价值-土地使用权累计摊销=土地使用权净值”。

2.利润表披露的改进。对于土地资产转让收益和对外投资收益较大的企业，可以在“营业利润”项目和“投资收益”项目下各设“其中：无形资产转让收益”、“其中：无形资产投资收益”等明细项目，将土地使用权相关收益在其项目下单独列示。

3.现金流量表披露的改进。在现金流量表中“无形资产摊销”项目应单独列示于主表内，以反映当年计入成本费用的无形资产价值，并且将当年增加的土地资产价值和处置土地资产收回现金的价值单独列示于“无形资产摊销”项目下，以披露企业土地资产的增减对现金流量的影响。此外，应当单独反映定期支付或收到的土地租金数额。

4.报表附注披露的改进。报表附注可以反映那些在会计报表中不能确认、表述或者是非量化的重要信息。具体包括：（1）详细说明土地资产的取得方式及其计价依据；（2）适当披露土地资产的摊销期限、摊销方法、摊销金额和摊余价值；（3）分别列明本期处置的土地资产账面金额及其处置收入和本期对外投资土地资产的账面金额及其增减值；（4）披露出租土地资产在资产负债表日后连续三个会计年度每年将收到的土地使用权租赁款、以后年度将收到的土地使用权租赁的收款额总额、出租土地资产每期的摊销金额、摊余价值；（5）详细揭示用作抵押担保的土地资产的金额和担保期限。

（二）建立土地资产非财务信息报告

土地资产的非货币计量因素无法在财务报告中反映出来，所以有必要单独设立土地资产的非财务信息报告，以全面披露土地资产的会计信息。对于土地资产的非货币计量信息披露，主要是对企业的土地资产状况进行分析与评价，并从取得方式、地点、面积、租金或出让金的总金额、单位金额、期限、合同、土地证号、当地的政策以及土地的主要用途等方面进行披露。其次，对土地资产评估的具体情况进行详细披露。当前土地资产的入账价值多是以土地资产的评估值为基础的，对土地资产评估的详细披露有利于信息使用者评价会计计量的真实性。披露的内容一般应当包括评估机构、评估基准日及年限、评估采用的方法、评估值和简列的计算过程。

在市场经济的影响下，企业的业务趋于复杂，土地资产的会计处理缺乏规范，处理方式迥异。总体来说，现行企业会计准则的颁布，为土地资产的会计核算做好了铺垫。但是，在重要性和成本效益原则的前提下，完善《企业会计准则》的相关规定，应该对企业土地资产的会计核算进行更加具体的改革。

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关键词：抵押贷款；信息不对称；担保；效果

一、引言

抵押是指债务人或者第三人不转移对财产的占有，将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照担保法规定以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。我国《商业银行法》明确提出商业银行开展信贷业务应当实行担保。抵押是一种重要的担保方式。

贷款抵押的作用和现状，已有许多论述。当借贷双方之间出现信息不对称时，抵押和担保既有利于解决银行面临的逆向选择，也有利于借款人避免银行的信贷配给（Stiglitz&Weiss,1981,1986;Besanko&Thakor,1987；蓝虹，穆争社，2004）。办理抵押贷款可加大公司所有者/管理者个人违约成本并提高借款人履行合同的激励（InwonSong，2004）。

我国抵押贷款发展较快。据人民银行成都分行联合调查组对国有商业银行10个县级以上机构2000年末贷款情况的统计调查，其中信用贷款占贷款余额的28.58％，担保贷款占71.42％（其中抵押贷款41.45％）（窦广涵，刘昱，2004）。

如何衡量抵押贷款的实际担保效果？抵押贷款是否具有普遍的实际担保效果？实际担保效果的主要影响因素如何？本文通过实证研究方法进行初步研究，并提出政策建议。

二、研究综述与概念设定

1研究综述

国外研究国外实证研究表明，因为在贷款清收过程中可以出售抵押物还贷，贷款抵押能够提高贷款偿还水平，实现较高的贷款回收率（Carty，1998；Gupton等，2000；G.Kabance.，2001；KEmery.，2003；J.Franks，AdeServigny，SDavydenko，2004；JGrunert，MWeber，2005)。从多国数据比较来看，抵押物对贷款回收率的影响，因破产法及对债权人权利的影响、抵押物的种类、抵押物的价值评估方法及重评频率的不同而表现出明显差异；宏观经济状况对抵押物变现价值有显著影响（J.Franks，AdeServigny，SDavydenko，2004）。Franks等人的研究对影响因素进行了识别，但没有对影响的大小进行定量测算。

国内研究内抵押贷款的研究文章主要采用了定性分析、列举归纳的方法。研究文献集中在存在的问题的归纳（王志成，2002；苏建军，2004；王国恩，2004；）、抵押物价值评估质量（鹿亚芹，2003）、评估、登记费用高（叶春茂，胡友生，叶向东，1996；李瑞丽，2000）、抵押物种类的选择（朱建华、杨晓荣，1997）、以物抵债的限制条件（王春玲，2004）、快速变现的限制（程凤朝，2004；左利英，2005）、法定清偿顺序的影响（王国恩，2004）、抵押物破产受偿率低（上海市高级人民法院，1998；隋军等，2002；四川省政府体改办调研组，2003）等方面，缺乏对抵押物担保效果进行系统实证研究的文献。

2概念设定

抵押贷款名义保证率：＝抵押物评估价值/抵押贷款金额，其倒数即银行平常所称的“抵押折扣率”。

抵押贷款实际保证率：抵押物处置收入净额/抵押贷款金额，本文将其定义为“抵押贷款实际保证率”，并以该指标来衡量抵押贷款担保效果。

贷款回收率：＝1-贷款损失率

抵押物评估价值变现率：=抵押物变现净值/抵押物评估值*100%

三、方法与结论

（一）样本及处理

本研究利用银行已处置完毕的抵押贷款档案资料，共取得广东地区贷款抵（质）押物处置有效样本1799个，涉及贷款金额70.9亿元，覆盖当地各个行业与地区；贷款发放时间1984-1999年，贷款抵押办理时间1995-2002，抵押物变现时间1996年至2004年。

为提高分析的准确性，对数据进行了如下清洗处理：

1、剔除了无效抵押数据。

2、对明显异常数据进行了核实修正：（1）剔除了原数据中贷款金额低于3万元的数据；（2）对实际担保率大于400％的数据进行了逐户核实。

样本的基本情况如下表：

表1样本基本情况一览表

变量样本量均值标准差25％50％75％最小值最大值

实际担保率（%）179948.8843.5516.0036.5076.40-10.50333.33

评估价值变现比率（%）179939.8438.9912.9228.9956.60-57.50375.00

融资金额（万元）1799395.01986.0833.20102.00335.00317640

处置时间（月）179954.1431.5529.0048.0072.000180

处置成本率（%）95920.4521.785.7712.3127.78.19144.93

（二）主要结论：

1、样本总体的实际担保效果不服从正态分布，为偏态双峰分布，其分布直方图如下：

实际担保率的均值为48.88%，显示担保的平均效果欠佳；标准差43.55%，效果波动大，稳定性差；分布明显向低端（10-20%）和高端（100%）集中，显示大部分效果很差，小部分效果好；分布呈现双峰分布，说明可能存在某种或某些系统性影响因素。

2、评估质量基本呈现向低端集中的β分布特征，评估质量差，评估质量对担保效果有显著影响。

从银行角度看，评估质量（评估价值变现比率）的理想分布应是一个均值大于或等于100%的正态分布，而且标准差越小，评估质量越稳定。

评估价值变现比率的实际分布情况如下图：

从上图来看，分布基本服从β分布，评估价值变现比率越低样本比率越高，评估价值变现比率均值仅为39.84%，评估质量很不理想。

进一步对评估质量与担保质量的相关关系进行分析，两者之间的Pearson相关系数为0.545，双尾显著性检验系数为0.000，数据显示两者存在显著相关关系。

3、处置时间呈现近似正态分布，与实际担保效果无明显相关关系

处置时间的分布如图，呈现近似正态分布，其均值为54.79月，标准差为32个月。处置时间长，一方面是因为部分抵押物本身产权不完善，另一方面主要是1999年以前抵押物处置市场发育程度很低。

对处置时间长度与实际担保率进行相关分析，数据显示，双方相关关系显著的假设不能得到支持（Pearson相关系数为-0.006，双尾显著性检验参数为0.806），即从实证数据看，不能认为处置时间是实际担保效果的重要影响因素。

4、贷款金额与实际担保效果的相关关系获得数据支持

对融资金额与实际担保率进行相关分析，数据显示，双方相关关系显著的假设得到支持（Pearson相关系数为-0.123，双尾显著性检验系数为0.000），即从实证数据看，融资金额是实际担保效果的重要影响因素，双方呈负相关关系。大额贷款抵押的实际担保率总体上低于小额抵押贷款的实际担保率，一是大额抵押物评估技术难度更大，二是其评估更易受借款人影响，三是大额抵押物与小额抵押物相比，市场需求面窄，更难变现。

5、处置成本率呈现β分布特征，与实际担保效果的相关关系获得数据支持

处置成本率的分布如图，呈现β分布特征，其均值为20.45%，标准差为21.78%。由于数据的β分布特征，处置成本率数据主要集中在15%以下的区间里（低于12%的数据占了50%），处置成本率较高的，主要是小额抵押物、划拨土地等。

对处置成本率与实际担保率进行相关分析，数据显示，双方相关关系显著的假设得到支持（Pearson相关系数为-0.306，双尾显著性检验系数为0.000），即从实证数据看，处置成本率是实际担保效果的重要影响因素。

6、不同种类抵押物实际担保效果呈现明显区别

不同种类抵押物实际担保效果区别明显。不动产的回收率总体上高于动产的回收率，具体如下表：

表2：部分种类抵押物实际担保率统计指标

项目样本数均值标准差25％50％75％最小值最大值

居住用地1771.4349.0425.0070.91103.3117.65198.70

居住用房48959.1143.6623.9350.00100.00-5.88293.33

商业用地5755.3340.7420.0044.25100.001.16130.60

工业用地20748.2839.8817.6335.7077.72-2.94222.67

商业用房44347.2648.6915.2534.8264.85-4.44333.33

办公用房5646.2139.7415.9131.0074.24-10.5187.5

工业用房44041.8039.5412.2330.3958.51-3.45287.10

设备7429.3730.278.0217.3740.72-4.00100.00

7、多元线形回归分析结果讨论

研究试图对实际担保率与处置成本率，融资金额，评估价值变现比率进行多元线性回归分析，回归模型1，2，3均能通过显著性水平为0.01的F检验，其决定系数R2约为于0.4。

四、改进抵押贷款管理的政策建议

1、提高抵押物评估工作质量。可以采取的主要措施有：第一，由银行而不是企业作为抵押物评估委托人；第二，建立与落实评估机构与评估人员评估质量的记录与考核制度；第三，建立与落实抵押物的评估期限管理与重评估制度；第四，建立银行内部评估审核制度，并实行严格的任职资格管理。

2、区别对待不同种类、不同地区、不同金额的抵押物选择与评估折扣率。可以采取的主要措施有：第一，建立不同种类、不同地区、不同金额抵押物担保效果档案，在此基础上制定种类、地区、金额区别对待的评估折扣率；第二，对不同种类、地区、金额的抵押物评估价值审核实行区别授权，严控高风险种类和地区。

3、选择抵押物和评估折扣率时，必须考虑抵押物处置成本率的影响。

4、严格规范抵押贷款操作，最大限度降低抵押物登记、处置等过程中的操作风险。

5、区别对待存量与新增贷款。新增贷款实行最严格的抵押物，而原抵押物价值不足的存量贷款，只要能补充抵押物，明显降低整体风险，可以考虑在一定时间内灵活处理。参考文献：

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关键词：拆迁补偿；补偿程序；公共利益

中图分类号：DF459　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2009)04-0117-05

一、引言

城市房屋拆迁是城市建设的重要环节，它在改善人民群众的住房条件、促进旧城区改造和城市环境改善等方面做出了很大的贡献。然而，在城市房屋拆迁过程中亦不断出现大量的拆迁纠纷且有的地方还出现过激行为，其根本原因在于我国城市房屋拆迁补偿制度还不完善，难以切实保障被拆迁人的合法权益。这一问题引起了我国理论界的关注，施国庆在《城市房屋拆迁补偿制度的缺陷》(《城市问题》2004年第4期)一文中从城市房屋拆迁货币补偿制度与城市房屋产权调换补偿制度两个方面对城市房屋拆迁补偿制度的缺陷进行了一定的分析。指出城市房屋拆迁货币补偿制度缺陷体现在评估方法、评估机构选择、划拨土地处理方式、政府指导的基准价格等四个方面；城市房屋产权调换补偿制度的缺陷主要表现在差价计算与以产权调换的房屋两个方面。该文的分析比较细致，但还不全面，如忽视公共利益的界定以及补偿与救济程序等方面的探讨。宋扬在《我国城市房屋拆迁中存在的问题与完善对策》(《湖南财经高等专科学校学报》2007年第23卷第109期)一文中分别探讨了城市房屋拆迁许可制度、城市房屋拆迁估价制度、城市房屋拆迁补偿制度等方面存在的问题，并提出了完善的对策。提出了扩大拆迁补偿范围、提高补偿标准、补偿方式多样化、加大困难户的保障力度等四个方面的建议，具有一定的价值。吴访非等在《对城市房屋拆迁补偿问题的思考》《就阳建筑大学学报》2006年第4期)一文中对商业性拆迁与公益性拆迁进行了区分，指出商业性拆迁是一种民事合同，属私法范畴，由民事法律关系调整，拆迁关系自始至终应当遵循市场机制，以民事法律关系解决拆迁人和被拆迁人的补偿纠纷问题。公益性拆迁是政府介入和干预的强制拆迁，属公法范畴，由行政法律关系调整。两种拆迁补偿程序、法律依据与赔偿的义务主体均不同；提出制定相关法律，明确规范公益性项目的范围；确立听证前置程序，确保补偿费用的合理性；确立以人为本原则，实施人性化拆迁；尽快启动行政强制拆迁方式等，以完善城市房屋拆迁制度。总的来说，我国城市房屋拆迁补偿问题已引起理论界与实践部门的关注与重视，理论研究亦取得了初步成果，但仍然存在以下三个方面的不足之处，即如何认识城市房屋拆迁补偿的性质与法律要件，如何从实体上与程序上界定拆迁中“公共利益”，如何完善拆迁补偿程序与救济程序以及政府在拆迁中的角色如何定位等。深入探讨这些问题，对进一步推动和促进我国城市房屋拆迁补偿制度的完善，很有必要。

二、城市房屋拆迁补偿的性质与法律要件

城市房屋拆迁可以定义为拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。城市房屋拆迁补偿制度是城市房屋拆迁活动及对由拆迁活动引起的被拆迁人所遭受的损失合理补偿的制度。从拆迁人申请拆迁许可证，到与被拆迁人签订拆迁补偿协议，到最后的对被拆迁人给予合理的补偿，不仅涉及行政法律关系，也涉及到民事法律关系。

(一)城市房屋拆迁补偿性质

1、城市房屋拆迁的本质是对土地的征收

在我国，对农村集体土地的征用是直接以土地为对象的，法律明确规定是对土地进行征用，青苗等作为土地的附着物来征收，而在城市的国有土地使用权征收中直接征收的对象是房屋，是以房屋拆迁的形式出现的。但这种形式的差别，并不能改变其土地征收的本质属性，因为拆迁房屋的目的在于为了城市的更好发展而获取该房屋所占有的土地，这是谁也无法否认的事实。在对拆迁房屋的补偿中，主要部分是对土地的补偿，拆迁中的矛盾多是因为土地补偿而起即为明证。因此，为了社会公益而对土地进行征收是我国城市房屋拆迁的本质。

2、城市房屋拆迁所引发的是补偿法律关系

民事赔偿与民事补偿的区别就在于两者发生的事实不同，引起民事赔偿发生的事实是违法行为，而引起民事补偿发生的事实必须是合法行为。城市房屋拆迁是依行政许可实施的合法行为，因而其引发的法律关系是拆迁人与被拆迁人之间的民事补偿法律关系，如果是违法行为，则构成侵权，拆迁人应当向被拆迁人承担民事赔偿法律责任，而不是民事补偿责任。

(二)城市房屋拆迁补偿制度的法律要件

1、必须符合社会公共利益的目的

城市房屋拆迁是国家为了公共利益的需要而对私有财产权进行的限制，任何公权力要跨越个人财产权利的边界必须要基于公共利益的考虑。这是判断任何涉及侵犯私人基本权利的国家权力合宪性的标准。因此，凡是确立征收制度的国家，其宪法和民法都无一例外地将城市拆迁改造的目的明确限定为公共利益。不过对何谓“公共利益”，其表征和范围是什么，不同的国家在不同的时期常有不同的认识和理解。大多数国家在法律界定时采用了列举的方法，即将以公共利益为目的的征地范围逐项列出。如韩国《土地征用法》规定：“公共事业是指有关国防军事建设事业、铁道、公路、河川、港口、上下水道、气象观测等事业、国家或地方公共团体设立的办公场所等、国家或者公共团体指派的建设项目等。”在我国，2008年3月通过的《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

2、必须符合正当程序

城市房屋拆迁是对被拆迁人的财产权的限制，因此，应该从保护市场主体财产权的角度出发，对拆迁规定严格的法律程序。拆迁的程序是对被拆迁人的一种法律程序的保障，是拆迁制度中的十分重要的组成部分。因而，征收程序一直备受各国立法的重视。我国宪法和法律对征收的限制是“依照法律规定”，这仅仅表明了依照法定程序的意思，而没有上升到“正当程序”的高度。事实上，我国法律也只是规定了征收的行政程序，而没有规定相应的司法程序。对此，有学者明确提出了“征收执行人违反法律规定的程序或者做出的补偿过低的，被征收人有权向人民法院提讼，请求给予合理的补偿”的司法建议，显然，这种重视司法程序的提法是符合现代法治要求的。

3、必须给予充分的补偿

虽然出于社会公共利益的需要，对市场主体的财产权的限制是必要的，但拆迁意味着对市场主体财产权的剥夺，客观上也给其造成了一定的财产损失，从保护各类市场主体的财产权的需要考虑，给予被拆迁人充分的经济补偿是必要的。征收土地要安排被征地

人的社会保障费，保障相对人征地后的生活水平基本不低于征地前的生活水平；征收个人住宅，要保障被征收人的居住条件。“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权，重要的是对征收的法律限制。”实际上，对于征收，最为重要的限制方式莫过于充分而合理的补偿。

三、我国城市房屋拆迁补偿中的法律问题

1991年3月22日《城市房屋拆迁管理条例》的颁布，标志着拆迁补偿制度初步确立。2001年6月6日国务院第40次常务会议通过了新修改的《城市房屋拆迁管理条例》，“本次修改最重要的一点是明确了可以采取货币补偿的方式，并考虑了土地使用权的因素，对保护房屋所有权人的合法权益起到了非常重要的作用。”近二十年来，我国在城市房屋拆迁补偿方面取得了重大进步，但仍存在着以下主要问题。

(一)公益拆迁和商业拆迁难以区分

在城市房屋拆迁中，由于法律没有明确规定哪些拆迁项目属于公共利益，哪些拆迁项目属于商业利益，致使一些地方政府打着公共利益的旗号大搞卖地拆迁，将原来居民所有房屋依存的土地转让给开发商，给予很低的补偿拆除房屋，然后开发商在此地上开发出高档住宅出售获利。这样，“公共利益”被滥用了，实现了开发商的商业利益，政府及官员得到好处，只是原来居民合法的房屋所有权、合法的国有土地使用权被剥夺了。由于我们缺乏判断公共利益的标准，事实上为拆迁人以公共利益之名践踏私人财产开通了便利之道，也激发了被拆迁人对强制拆迁的愤懑之情。因而，有必要在立法上给予公共利益一个判断的原则与大致标准，从而在实践中能够对公益拆迁按照补偿制度进行，必要时，可强制拆迁。但对于商业拆迁。可通过不动产交易的方式经市场交易价格取得所有权，不支持这类拆迁进行强制拆迁，以体现公民的私有财产神圣不可侵犯。

(二)拆迁补偿方式存在缺陷

根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，现行的城市房屋拆迁补偿方式为货币补偿和房屋产权调换两种方式。货币补偿是指对被拆迁房屋以货币的形式给予补偿，补偿金额要考虑被拆迁房屋所在的区位、用途和建筑面积等因素，以当时的房地产市场评估价格予以确定。该方式的重点是对被拆迁房屋如何估价的问题，这在实践中存在两个严重问题，一是估价不合理。《条例》只是原则性地规定补偿金额“以房地产市场评估价格确定”，建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》提出的“拆迁估价一般应当采用市场比较法”只是一个指导性意见。而在地方实际操作中，被拆迁户寻找新住房时必须通过商品房市场购买，要支付的是随时变动着的市场价格，其中的利益受损是不言而喻的。二是评估机构选择程序的不公正。在实际拆迁中，评估机构通常由拆迁人指定，而评估机构往往与委托人有利益关系。在缺乏严密市场监督的情况下，很难保证其在房屋估价中的中立性和公正性。

房屋产权调换是指拆迁人以实物形态即房屋补偿被拆迁人，具体方法是依照房屋的区位、用途和建筑面积等因素，分别计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的价差。在实践中，该补偿方式亦存在缺陷。首先，价格计算的不一致。《城市房屋拆迁管理条例》的立法用意是体现等价交换原则，但在实际操作中却按重置成本法对被拆迁房屋进行估价，对于安置房屋却是按照市场价格(或者市场价格基础上的优惠价)来估算，被拆迁人不是需另外支付一笔钱来得到原居住面积，就是要减少自己的居住面积。这样，拆迁带来的不是居住条件的改善而是恶化。其次，安置房的质量难以保障。由于安置房的建造行政色彩浓重，不存在市场竞争，为降低成本和牟取利益，建设单位在发包工程时往往将工程发包给不具备资质的建筑企业或关联企业，而建筑商还要保证自己的利润，从而导致房屋的质量难以保证。

(三)拆迁补偿范围窄、标准低

根据《城市房屋拆迁管理条例》和各地城市拆迁办法，房屋拆迁补偿范围仅限于房屋及附属物，而对土地使用权不予补偿。这些规定与国外的补偿范围相比显得非常狭窄。在我国城市拆迁中，几乎所有的被拆迁人都有着这样的感受：拆迁补偿的金额根本无法在相同区位购买到等面积、同品质的房屋，这除了对被拆迁房屋本身的估价有失公正外，另一个重要的因素就是拆迁补偿中没有考虑土地使用权等的补偿。旧房的评估价值通常不包含土地出让金、装修设施及材料的价值、搬迁的合理损失费和原居民应可获得的适当救济补偿以及其他一些隐形损失等。但开发商兴建的商品房的销售价格，除土建成本外，通常包含了土地出让金、市政建设配套费、支付给原居民的补偿费、装修成本、经营成本及开发商期望得到的利润。

补偿标准是由城市房屋拆迁法规授权，当地房屋拆迁行政主管部门起草，城市人民政府批准颁布，专门用于房屋拆迁补偿的依据。补偿标准方面的问题主要有：一是补偿标准的规定太笼统，不利于实际操作和被拆迁人利益的保护；二是根据《条例》的规定，补偿金额是根据地方政府规定的评估标准，在此基础上由房地产评估机构作出最后的价格。这样可能会产生两方面的问题。一方面，政府定价和实际房价差距有可能过大。“与国外房屋拆迁补偿制度相比较，我国的补偿标准过低，补偿价格与市场价格相差甚远，造成了被拆迁人购房的经济负担”。句另一方面，房地产的评估大都是拆迁人委托，被拆迁人基本丧失了对自己财产定价的权利，拆迁人对评估价格的确定方面更有主动权。在没有被拆迁人参与和监督的情况下，便利了拆迁人串通房地产评估机构做出不利于被拆迁人的评估结果。

(四)拆迁及补偿程序不够健全

在“钉子户”事件的整个过程当中，户主、政府和开发商之间的摩擦频繁，纠纷不断，很多情况下就是程序不规范引起的，如拆迁公告没有及时张贴、没有在拆迁时效内拆迁、肆意断水断电影响户主生活、听证会就像走过场一样，并没有按照程序进行等。目前《城市房屋拆迁管理条例》对城市房屋拆迁及补偿程序的规定有：第6条“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”；第7条第2款“市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证”；第8条“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作”；第17条“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县、人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全”等相关规定，但这些规定有许多不合理之处。主要有：缺少一套公众参与的协商机制，不能吸收公众意见，实现信息的交流与沟通；关于强制拆迁的规定存在着诸多问题，严重损害了被拆迁人的利益；城市拆迁补

偿中，由于没有规定行政裁决的条件、程序和时限等程序规则，在实践中经常出现滥用行政裁决的问题。

四、我国城市房屋拆迁补偿制度的完善

(一)从实体与程序上准确界定“公共利益”

我国2004年宪法修正案明确实行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是行政补偿的前提。由于对公共利益缺乏认定的标准和程序，致使许多非公共利益的土地使用都有可能借“公共利益”的帽子谋求征用征收的可能性，对这类拆迁应进行严格审查，要论证能给城市带来多大的发展，给民众带来多大的利益。必要时召开听证会，由公众决定是否符合公共利益。因为“公共利益本身是一个开放的、发展的概念，试图通过立法文本严格界定其范围，一劳永逸地解决政府滥用征收权力的努力可能是徒劳的尝试。”这种状况下，通过法律程序来认定何为公共利益可能是更为明智的选择。尽管如此，立法依然可以在“公共利益”的认定方面有所作为，可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区的做法，以列举加概括的方法来加以界定。如梁慧星教授在《中国民法典草案建议稿》第25条第1款采纳了这种方式：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及引水地区保护、森林保护事业以及法律规定的其他公共利益。”尽管简单的规定有可能依然无法应对复杂的现实，但有一个大致的界限要好一些。在遇到争议的时候。召开听证会等形式将公共利益的判断交给民众，可极大缓解当前拆迁中存在的矛盾。对于不符合公共利益的商业开发只能以私法契约方式取得土地使用权，而对于公益拆迁可采取征用、征收方式取得土地使用权及房屋所有权。

(二)丰富拆迁补偿方式，提高补偿标准

在补偿方式上就应以金钱补偿为主，以实物补偿、安排就业、兴建生产、提供生活再建设施、给予生产生活优惠政策等方式为辅，从而最大限度弥补被拆迁人所受的损失，帮助其继续生活，且使生活水平不因房屋拆迁有所下降，保障被拆迁人的居住条件不受损害。以法律明确补偿的标准，包括确定计算补偿财产的日期、补偿财产计算的方法，从而最终确定对被拆迁人的补偿数额，并且该标准应当具有一定程度上的统一性，以避免弹性过大而导致的不可操作性。

完善拆迁评估争议处理机制对被拆迁人权益保护至关重要。就拆迁评估结果出现争议时应通过以下程序解决。被拆迁人对评估结果有异议时，首先可由拆迁主管部门责成拆迁人组织拆迁评估单位与被拆迁人的对话会，由评估机构详细介绍评估的依据、采用的方法、考虑的因素、计算过程和结果产生的依据等。如评估机构说明后被拆迁人对评估结果仍有异议的，被拆迁人可以委托其他具备资质的评估机构重新评估。如两个评估单位的评估结果超过规定的误差范围，或两个评估单位的评估结果虽在规定的误差范围之内，但被拆迁人仍不满意的，则由拆迁主管部门组织由拆迁人、被拆迁人、有关专家及各界代表参加的听证会，由两个评估机构进行答辩，由专家组对估价结果是否合理进行鉴定。为此，应建立相应的拆迁评估委员会和拆迁评估专家库，拆迁评估委员会由拆迁评估专家库随机产生，对拆迁评估进行技术指导和异议鉴定，另外还要建立专家回避制度等配套制度。

(三)明确政府在拆迁补偿中的角色定位

房屋拆迁向来都是政府在城市规划与建设工作中的重要内容。当前拆迁工作中的协调管理仍须政府这一重要角色的参与，并且政府在拆迁中的角色定位直接关系到整个城市建设成果的最终取得。因此，政府在城市拆迁中的角色应予以正视和关注。

城市房屋拆迁的本质是政府根据公共利益的需要，向土地使用权人收回土地使用权，自用或者出让给其他开发商与所有者的法律行为。政府作为国有土地的管理者与所有者直接参与城市房屋拆迁补偿活动，或者委托开发商拆迁，由于涉及到自身的利益，很难真正做到公正。面对政府、开发商或者拆迁公司，处于弱势地位的被拆迁人不可能进行公平的讨价还价。因此，关键问题是政府应该认清自己在拆迁过程中的位置，主要职责应该侧重于规划管理和审批，而不应过多地介入拆迁人与被拆迁人之间补偿问题的具体解决过程；要从执行过程中脱离出来，按照市场经济的规律办事，转变相关部门职能，从拆迁的管理者与执行者转变为拆迁事务的管理者。总的来说，政府在城市拆迁中的角色具有多元性。从不同的视角看，政府扮演着不同的身份角色：人民利益的保护者、公私利益的协调者、社会秩序的维护者、拆迁规划的指导者以及依法拆迁的监督者。但整个角色的根本立足点是人民的切身利益，所有角色都应该且必须围绕这一根本点米进行定位。

(四)完善司法救济程序

“无救济则无权利”，一套健全和有效的救济程序，对保障拆迁当事人的合法权益作用巨大。但我国规定在《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中的救济程序并不能达到上述要求，需要从以下方面予以完善。

1、删除《城市房屋拆迁管理条例》第16条有关诉讼期间不停止拆迁执行的规定。《行政诉讼法》第44条明确规定诉讼期间不停止具体行政行为执行的例外情形有：(1)被告认为需要停止执行的；(2)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；(3)法律、法规规定停止执行的。而《城市房屋拆迁管理条例》第16条将拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房作为不停止拆迁执行的无例外条件，这对下位法来说是不妥当的。