农村合作社的性质范文

导语：如何才能写好一篇农村合作社的性质，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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摘要:农村社区合作股份组织在准入和退出上应坚持“入股自愿、退股自由”的原则，构建一个符合市场规律的准入机制和退出机制。同时，该组织在股权设置上应设置个人股、增设募集股、废除集体股，并建立有区别的股权流转机制。按劳分配和按股分配是农村社区合作股份组织利益分配的理论基础，该组织应确立一个既体现股份制又反映合作制的利益分配机制，这将直接决定农村集体经济组织改制的成败。

关键词:农村社区合作股份组织;运行机制;股权设置;利益分配

英国著名法律思想家哈耶克曾说过，“秩序总是与无序相对的，秩序的建构依赖一定的规范进行维系，秩序不是生成的就是建构的”。农村社区合作股份组织作为我国农村集体经济组织改制中的一种新形态，应确立自己的准入退出机制、股权设置流转机制和利益分配机制，进而建构该组织运行的基本秩序。本文试图以此为视阈深度研究我国农村社区股份合作组织的法律运行机制。

一、思量:市场规制下的准入和退出机制

(一)规制下的准入机制

在准入和退出上，农村社区合作股份组织必须坚持“入股自愿、退股自由”的原则。股东入股应当在自愿前提下，履行组织章程规定的手续，包括及时足额出资，在组织成立大会的会议纪要、组织章程、股东名册等文件上签字或盖章。股东退股，应当在组织章程规定的财务年度终了前向组织的执行机关提出申请，股东同组织已订立的合同依章程的规定继续履行、提前履行或终止，并承担由此带来的法律责任;组织应当依章程规定的方式和期限，退还记载在该股东账户内的出资额和相关公积金，对该股东资格终止前的可分配盈余和工资等其他收益依据法律和章程的规定予以返还和支付。因此，上述股东入股制度表明，农村社区合作股份组织的股东资格是由法律和组织章程规定的，并非自设立始就拥有的。入股的股东应是本集体经济组织成员，具有完全民事行为能力，并履行特定的入股手续。而非股东职工或在成为股东之前享有农村社区合作股份组织提供的各种福利和设施均作为一种福利待遇，这也是与农村社区合作股份组织的福利性和功能多样性的特征相吻合的。同时，上述入股机制意味着农村社区合作股份组织并不会造成股东的退股困难。农村社区合作股份组织发展的重要原则是以营利为目的，以促进集体经济发展为宗旨，实行内外有别的经营策略。它在功能定位上具有双重性，一方面是农村集体经济组织内部成员的互助协作的基层自治组织，另一方面又是一个独立的以营利为目的的经济组织。组织对内部股东具有非营利性和福利性，对外则以追求利润最大化为目标。因此，集体经济组织内部的股东选择退出组织后，仍然可以按照市场机制与组织进行交易，来享用组织提供的各种商品和设施，并不会影响其在集体组织内的基本生活需求。

(二)有序的退出机制农村社区合作股份组织的退出机制

包括股东转让股权和组织终止经营两个方面，关于股权转让后文将进一步阐释。对于组织终止经营，包括组织自行解散和被动终止两种，组织自行解散一般是组织主动停止经营的行为，即由组织经过清算程序后办理注销登记而终止营业，而被动终止则是由于组织发生了法定的情形被有权机关撤销或勒令解散。农业部1999年修正后的《农民股份合作组织暂行规定》第二十一条规定了组织的终止情形及处理，该条规定:组织终止时，其财产只能用于依法清理债权债务。若尚有剩余财产，可以设立新的组织、对外投资、农业生产或者为本组织职工投保等，但是不允许直接将现金分给职工。可以看出该条规定了农民股份合作组织终止的相关法律程序，即先保全财产，依法清偿债权债务，然后用于其他用途。对于组织被动终止，若被有权机关撤销或勒令解散，则由组织自行组织清算，有权机关监督整个清算程序;如果组织不能清偿到期债务，即具备了《破产法》规定的破产要件时，债权人申请组织破产，则依据《破产法》规定的程序进行清算，办理注销登记即可，但是现行《破产法》中有很多关于组织破产的限制，这往往使得农村社区合作股份组织很难按照组织破产程序进行清算。另外对于农村社区合作股份组织如何改制为其他形式组织的转化，现行法律很少有相关规定。因此，农村社区合作股份组织的退出机制亟待法律予以完善。

二、管窥:制度重构下的股权设置机制

(一)废除集体股

集体股主要是针对集体资产而言的，它在理论上归属于集体经济组织所有，长期以来集体股导致农村社区合作股份组织的产权不清，学术界关于其存废存在争议。本文认为，设置集体股实为保护农民的集体财产所有权，在现代产权理论指引下，实行股份制并不改变集体所有制，股份制是实现公有制的路径之一，因此，废除集体股与集体所有制并不矛盾。

进一步而言，废除集体股的原因主要由以下几点:

1．我国《宪法》中明确规定了公有制是基本经济制度，这一点永远不可动摇，全民所有制和集体所有制是公有制的两种不同实现形式，而国家多次出台的政策性文件中明确规定股份制也是公有制的一种实现方式，合作制本身更是体现了公有制的思想，因此对集体经济组织进行股份合作制改革不会动摇公有制的根基，所以是否设置集体股都不会改变集体所有制的根本制度。

2．设置集体股的目的主要在于增加集体资产总量，用于农村的社会公共设施建设和向为农民提供公共福利，反映了政府强行向组织施加公共职能，组织的市场主体地位受到了政府的干预。只有废除集体股，农村社区合作股份组织的法人地位才能真正得以确立。

3．通过股份制的形式来改造集体经济组织的土地资产，根本上是在保证土地集体所有的前提下，将土地资产折算量化到股东个人，土地所有权主体并未改变，土地仍然属于集体所有，但土地资产的受益人是股东。因此，股份制改造并没有改变土地的集体资产性质，但所有权的形式发生了变化，即由原来的共同共有转为按份共有。所以，废除集体股并不改变集体所有制的根本性质。

4．农村社区合作股份组织的现实发展是废除集体股的实践基础。农村集体经济组织改制为农村社区合作股份组织的一个重要原因在于明晰产权，改革伊始改制的步伐比较保守，保留集体股是权宜之计。而现在农村社区合作股份组织已获得长足地发展，保留集体股不利于进一步明晰组织的产权，因此取消集体股是组织发展的大势所趋。但是，废除集体股不能通过“一刀切”的方式，应该因地制宜、循序渐进，逐渐取消集体股。

(二)设置个人股

个人股是由集体经济组织成员投资入股形成的，包括个人资产和集体资产折合为个人的资产两部分，通常来看个人股包括资格股、劳动股和管理股。资格股是集体经济组织成员最基本的股份，主要以土地资产折合量化形成的，体现集体组织的成员性;劳动股是根据农民的劳动所得来设置的，反映了农民劳动量的大小;管理股是根据组织管理者的业绩和绩效而设置的，类似于劳动股，它与劳动股同股同利，采用相同的折算方法。农村社区合作股份组织是对原来的集体组织进行股份制改造而形成的，它改变了集体组织产权混乱、经营效益较差的状况，改变了集体资产的表现形式，由集体经济组织成员行使集体资产的收益权，对外代表集体资产的所有者，在不改变集体所有制的前提下确立了农民财产所有权。因此，在组织中确立了两种所有权，农民个人财产所有权和组织法人财产所有权，其中农民个人财产所有权就是本文要探讨的个人股。这里的个人股具有不同于公司法的特征，它不能被处分，股东没有所有权，只享有收益权，也就是说土地资产仍归集体所有，股东仅拥有受益分配权，因此个人股拥有的权能是不完整的。农村社区合作股份组织对集体土地资产拥有占有、经营和处分三项权能，股东享有收益权。本文认为，可以借鉴域外股份公司的产权结构，将农村社区合作股份组织的财产分为股东个人所有和组织法人所有两部分，股东个人所有的财产属于个人股，组织按照个人股向股东分配红利，农民因此依法获得相应的收益。组织法人拥有财产权在本质上意味着农村社区合作股份组织对集体土地资产可以行使占有、经营和处分的权利。

(三)增设募集股

募集股类似于公司组织中提取的法定公积金和公益金，主要用于农村经济社会中所需要的特定用途，如由于婚姻而新增加的人口的相应的权益，还包括用于组织扩大规模、增加投资时所需要的资金。增设募集股的作用表现在:可以充分吸收外部资金，壮大集体资产的总量，增进股权的流通性，提高股东的收益和风险意识，改革股份的福利性，增强股权的开放性。如深圳市龙岗区实施的募集股增设措施，赋予了股权的排他性和可转让性，促进了股权的流动，增强了股权的收益性和开放性，充分发挥了募集股的重要作用。本文认为集体经济组织成员拥有募集股的所有权，并且该股权可以继承、赠与、转让，但不允许提前抽回出资，确保集体经济组织成员的利益得到保障。针对募集股的发行渠道、管理模式、竞争机制等应考虑组织发展的实际情况来设计，并结合立法来加以合理规范，以发挥增设募集股的最佳效应。需要注意的是，对于投资募集股的集体经济组织成员以外的股东，应限制其选举权、被选举权和表决权等重要权利的行使，以避免此类股东利用募集股实施损害农村社区合作股份组织利益的行为。

三、审视:有限自由下的股权流转机制

(一)允许个人股自由流转

我国《宪法》和《继承法》中都有关于“公民的合法财产可以依法由其继承人继承”的相关规定，《物权法》也从权利归属角度明确保护私人的合法的继承权。但《宪法》中也明确规定，公有制是我国的基本经济制度，全民所有制和集体所有制是社会主义公有制的两种表现形式。根据党的“十”以来的各种文件可以看出，国家允许并推动集体所有制经济的发展，包括在集体组织中尝试引入股份合作制，并明确规定了社会主义公有制也可以搞股份制，在集体所有制经济中引入股份制并不改变它的根本性质，它在本质上仍属于集体所有制的范畴。个人股是将集体资产折价后由集体经济组织成员和其他特定投资者持有的股份，股权证是股东所持股权的证明并作为分配股份分红的依据，并不是所有权的凭证，不能证明股东拥有集体资产的所有权。就个人股而言，有学者主张，应禁止个人股中以土地资产折合量化形成的资格股流转，因为这部分资格股是基于集体土地资产取得的，如果允许其流转则可能导致土地集体所有制发生变化。而个人股中将经营性资产折股量化和土地以外资产入股的部分应应允许其流转，因为这是股东的个人财产。只不过具体的股权流转机制应该由职工股东大会来决议，在农村社区合作股份组织设立时一般都制定了组织章程，组织章程是约束全体股东的协议，在该章程中一般对个人股的流转问题都进行了相应的规定。

(二)有限制地流转

土地承包经营权《物权法》第126条第2款明确规定了土地承包经营权的物权地位，其目的是为了保障农民的土地承包经营权的长期稳定，第128条明确规定土地承包经营权可以有限制地流转。这意味着农民可以依据土地承包经营权而获得土地使用权，该法条成为农村社区合作股份组织股权流转的法律支撑。因此，本文认为土地承包经营权可以有限制地流转，而基于该土地承包经营权取得的土地使用权却不能流转，这显然是不合逻辑的。因此，农村社区合作股份组织由土地使用权折合为股份而形成的股权应该逐步允许其流转，对此可以借鉴上海的改革经验，通过特殊的组织将农民基于土地承包经营权而取得的土地使用权折合为股权，再将该部分股份打包进入土地市场，由此在农村地区形成土地初级市场，这样在不改变集体土地所有权性质的前提下，该部分股权就可以在土地市场上继承、抵押和转让。同时，农村社区合作股份组织具有一定的封闭性和成员性，由于组织股东主要限定在特定的集体经济组织内部，股东和集体经济组织成员在大多数情况下是重合的，因此，股权流转首先应考虑在集体经济组织内部进行，然后寻求在外部流转的机制。并且为了实现股权的可流转性，发挥股权的流通功能，维护组织的长期经营，应允许股权转让时组织内部股东在同等条件下有优先购买权。

四、笃定:公平理念下的利益分配机制

(一)按劳与按股:利益分配的理论基础

按照市场经济的基本规律，股份合作制中劳动者的所有权有两种实现形式:以股份制的形式实现了对组织的所有权，以劳动力资本的形式实现了对劳动力的所有权。因此，农村社区合作股份组织的分配关系也具有双重性，一方面应按劳动者劳动的价值分配，即按劳分配;另一方面应按劳动者投入的资本分配，即按股分配。进一步而言，这种双重性具体又包括以下几个方面的内涵:第一、股东因向组织提供劳动而正常取得报酬，这部分报酬与股东身份无关，主要是根据其提供的劳动量的大小来核算的，这就是上文所称的按劳分配，它是市场经济下最基本的分配方式，不用深入研究。第二、股东按照其对组织的投资数额进行分配收益，即上文所称的按股分配。它反映了资本在生产经营活动中的主导地位，符合公司资本三原则中的资本明确原则的要求。第三、股东按照其对组织提供的劳动进行分红，即按劳分红，实践中这一做法基本上还未被认可。这种分配方式体现了政治经济学的思想，即将劳动力资本与生产性资本同等看待，它们都可以作为分配组织利润的依据。可见，这种分配方式具有一定的合理性，劳动力资本的收入也应该成为股东收益的来源之一。可见，农村社区合作股份组织的利益分配方式应兼顾集体经济组织、组织、劳动者、非农民股东等多方主体的利益，不能仅考虑某一个主体的利益，既不能将组织经营所得利润都归属于集体经济组织，也不能把利润全部分配给组织股东，采取何种分配方式应兼顾财产所有者、劳动者和其他股东的共同利益，应按照不同的形式将组织经营所得利润分配所有相关主体。

(二)股份与合作:利益分配机制的确立

基于各地农村集体组织的运行实践，各地采取的关于组织的利益分配方式不同，但他们的一个共性是都参考了《公司法》的有关规定。各地大体是按照如下顺序来分配组织利润的:首先根据会计原理核算组织利润;然后按照一定的百分比提取利润作为组织的公积金，当公积金提取到一定标准时，可以封存不提取公积金了;再次，公积金提取后，还要按照一定比例提取公益金，公积金和公益金主要用于组织发展基金;进而对组织发行的优先股进行分红;最后仍有剩余部分按照按股分配的方式进行分配利润。通过深入分析我们发现，上述分配顺序考虑了组织中股份制的特质，而忽略了组织中合作制的特征，这种分配方式是片面的。如何构建一个既体现股份制又反映合作制的利益分配机制，直接决定了农村社区合作股份组织改革的成败。前文已详述了按劳分配的利益分配方式，在农村社区合作股份组织中应确立职工个人股以外的股权与股份公司的股权管理方式一致，而职工个人股的股东有权直接参与组织的经营和管理，并为组织提供相应的劳动，组织在向其分配利益时可以考虑采取按劳分红的方式，即分给其一定比例的劳动股，至于比例是多少可以由组织职工股东大会来决定，利用这种方式可以提高职工参与组织经营管理的积极性，进而反映合作制的特点。

德国著名法学家哈罗德•考夫曼说过，“法律的特点———精巧、明确、公开性、客观性、普遍性－－－使它成为解决这些干扰、维护社会正常秩序的有机程序”。我们在研究农村集体经济组织改制过程中建构了农村社区合作股份组织，那么就应该从法律上确立该组织的运行机制，以使其在设立、经营、终止等行为中有明确的法律依据，从而使得该组织能够适应农村集体经济发展的需要，以使当下纷繁复杂的农村集体经济组织改革找到准确的方向。

参考文献:

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［2］杨贵华．集体资产改制背景下“村改居”社区股份合作组织研究［J］．社会科学，2014(8):59－66．

［3］高海，杨永磊．社区股份合作社集体股改造:存废二元路径［J］．南京农业大学学报，2016(1):114－122．

［4］赵全军．股权改制的适应性效率与结构性困境探析［J］．农村经济，2008(4):106－110．

［5］陈小君．我国农村土地法律制度变革的思路与框架———十八届三中全会《决定》相关内容解读［J］．法学研究，2014(4):4－25．

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1、由我国目前农业现状决定。我国的土地零散，广泛大规模的机械作业无法实现，农民合作社可以将农民和土地组合起来实现农业机械化的统一管理和种植，做到规模化生产作业。

2、由我国目前的人口组成决定。农村老龄化问题日益严重。农村的青壮年劳动力大量转移到城市，从事农业劳动的人群文化程度低，技能素质差，接受新事物、新技术迟缓，严重影响着我国农业的发展。

3、与国际大农业接轨的必由之路。中国加入WTO已经十多年了，但是农业现状与国际相比还是有很大差距，没有规模，没有效益，没有统一管理，不能保证质量和品质，没有统一销售就进不了大市场，没有农产品深加工就没有市场竞争力，农业产业化的发展要求农业合作组织的诞生。

二、我国农业合作社的发展过程中存在的问题

1、农民缺乏对农村合作社性质的认识，人民对“合作社”三个字特别敏感，对任何“合作社”都有一种排斥性，不了解现行农村合作社不再是生产合作社，而是为了更好地发展生产力和增加农民收入，是为了更好维护社员的独立商品生产，建立在互助、民主、平等、公平、团结、诚实基础上的。

2、政府的指导与管理不到位，部分政府机构对农村合作社的宣传力度不足，对农村工作不够重视，使许多农民对于农村合作社认识不清。政府在税收、信贷等方面提供优惠的政策，不能满足农村合作社的发展要求。

3、教育资源分布不合理，目前我国农村劳动力资源总量为5.31亿人，但是其中小学文化程度和文肓半文盲占40.31％，初中文化程度占48.7％，高中及以上文化程度占11.62％。我国农民的文化素质远远低于发达国家。农村教育基础设施落后，我国目前教育资源主要安排在城市和中心乡镇，而许多交通不便或者人口较少的边远山区所得到的教育资源远远不能满足当地的社会、经济和文化的需要。农民素质低、信息闭塞不畅通、抵抗自然灾害的能力差，因此形成了迷信、保守、缺乏合作精神的“小农意识”特点，往往会习惯各自为营、自给自足的独立生产方式，这恰恰与农村合作社提倡的民主、公平、团结、诚实的理念违背。

4、农村合作社缺少融资渠道由于农业产业自然特性明显、生产周期长、缺乏抵押物、资产专用性强、金融需求小、贷款风险高等原因，农村金融投入总量与农业发展不匹配。据国家统计局农调总队对农户固定调查点进行的抽样调查显示，多数农户从银行和信用社得到贷款的难度较大。目前农民在资金流转渠道上，往往是以民间宗亲信贷为主，这大大阻碍了农民的积极性。而农村信用社与邮政储蓄银行等金融机构虽身处农村，但其与合作社之间是一种纯粹的商业金融模式，双方之间的信息不对称严重影响了贷款的规模与效率。

三、和谐背景下农村合作社发展的新思路

1、提高合作社成员综合素质。提高合作社领导者的素质，领导核心是合作社的灵魂，与合作社兴衰有着密切合作社要定期对社员进行培训联系，即是合作社的策划者又是合作社的运作者，培训项目包括生产技术、管理知识、合作社法普及、国际国内市场行情、最新市场动态等，使每个社员都能做到合作，懂协作，掌握基本的生产和管理常识，共同维护合作社的永续发展。

2、依法引导规范农民专业合作社发展在尊重农民专业合作组织意愿的前提下，依据法律抓紧做好各类农民专业合作经济组织的登记指导工作。对已经办理工商登记的，积极主动配合工商行政主管部门按照农民专业合作社登记办法的有关规定进行梳理；对拟登记为农民专业合作社的，按照法律的规定和要求进行规范；对暂不具备法律规定的条件但具有合作性质和基础的，依法加强业务辅导，一旦条件成熟，将适时引导登记为农民专业合作社；对新设立的农民专业合作社，依法做好章程的制订、内部各项规章制度的完善、登记申请文件的准备等有关事项的辅导和指导工作；对不符合《农民专业合作社法》规定的条件，暂不宜登记为农民专业合作社的，耐心给予解释。抓好典型、树样板、以点带面，是近年来发展农民专业合作组织行之有效的手段在农民专业合作组织发展初期，抓典型，是为了带动农民兴办和加入合作组织；而现阶段抓典型，目的是为了依法规范提高，带动更多的农民专业合作组织走上规范、健康发展的道路。

3、按照“产业有特色、发展有潜力、组织有?舌力”的指导原则，加快典型交流，借以推动和加快农民专业合作经济组织的发展。依托产业支撑，发展农民专业合作经济组织。紧紧围绕已经形成的经济作物产业带及特色养殖业，力求打造出一批具有地方特色和市场竞争力的农民专业合作经济组织。目前，绝大多数农民专业合作经济组织是围绕当地已形成的优势特色产业组建起来的。坚持家庭承包经营为基础和“民办、民管、民受益”的原则，发展农民专业合作经济组织。近年来，认真贯彻落实《农村土地承包法》，切实保护农民承包土地经营权，让广大农民群众能放心、自愿地参加农民专业合作经济组织；同时，在农民专业合作经济组织的发展过程中，各级党委政府本着“引导、服务不包办，支持、管理不干预”和“政府搭台，合作社唱戏”的原则，按照成熟一个发展一个的要求，把重点放在对农民专业合作经济组织的引导和管理、解决发展中出现的问题上，让广大农民真正成为合作经济组织的主人。

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    一、国际农村合作金融制度异化趋势的经验总结

    合作金融组织最早出现于19世纪的欧洲,第二次世界大战后,在全世界范围内得到了快速发展并日趋普及,20世纪70年代成立了“信用合作社世界理事会”(World Council of Credit Unions,INC),该机构现有86个会员国和地区。随着社会经济环境的变化及金融业的高速发展,合作金融组织无论在组织形式还是在内涵上都发生了巨大的变化,尤其是西方发达国家变化更大,具体表现为:

    1.金融经营目标的变化。合作金融组织的最初形式是信用合作社。当时信用合作社的参加者大多是小生产者、小经营者和农民,他们为了抵御大资本的剥削,维护自身的利益,自发组织起来,在融资领域实行资金互助合作,其宗旨和经营目标是:不追求利润,以为社员提供服务和帮助、促进农村经济发展。但随着经济环境的变化,特别是在市场经济条件下,各种经营活动都要追求利润,讲究自身效益。因此,绝大多数合作金融组织实际上都以追求利润为经营目标。

    2.资金来源的变化。最早的合作社主要以股本金和存款为资金来源,现在西方国家多数合作金融组织,在资金来源上已经是多渠道,除上述来源外,还有向中央银行借款和发行债券,并且有些国家发行债券所筹措资金占合作金融机构资金来源的比例相当大。同时,存款的种类也多样化。

    3.资金运用及其业务经营的变化。在贷款对象上,由社员发展到以社员为主;在贷款数额上由小额贷款发展到小额和大额贷款都发放;在贷款用途上,不再局限于生产,尤其是农业生产,也提供消费性和流通性贷款;在贷款方式上,不再只是靠社员的个人信用担保,而注重票据贴现、财产抵押、经济担保等形式;在贷款利率上,不再强调低利原则。

    4.经营管理方式的变化。现代合作金融组织已逐步建立起完善的内部管理制度和自上而下的管理体系,不再强调“民主管理”、“一人一票”,注重所有者、经营者与投资者三者利益相统一的管理原则。

    纵观世界各国农村合作金融组织制度变迁,其总趋势是:由非营利合作转向营利合作,由劳动联合转向资金联合,由以“为社员服务为宗旨”的信用合作组织转向商业性金融组织。但是,无论在发展中国家还是在发达国家的金融市场,商业金融和合作金融并存是各国农村金融市场发展的共同特性。或者说,商业性金融不会取代合作金融。

    二、我国农村合作金融制度异化的特点

    1.我国农村合作金融组织制度异化具有明显的行政化特征。我国农村金融体制改革长期受其他体制改革“惯性”的作用,使农村金融体制长期成为政府或其他经济体制的附属物。例如,信用社从最初的合作组织到人民公社的一个部门,再到国有农业银行的基层机构,再与农业银行“脱钩”恢复合作性质,但要受中央银行的监管,即使这样均采用的是政府主导、强制性变迁的方式,具有明显的行政色彩,这种方式降低了制度变迁的时滞及摩擦成本,但同时其效率也随之降低。

    2.我国农村合作金融体制和制度的变迁具有强烈的形式主义。我国农村合作金融体制和制度的变迁均是法人地位和权利的易位,而非组织结构形式的变动以及金融产权主体的让渡。也就是说,都是形式上的变化,而非经营管理模式以及金融效率提高等实质上的变革。

    3.农村合作金融制度变迁与农村经济制度变迁的路径相悖。1979年以来我国农村经济制度的两次具有历史意义的变革都采取了自下而上的诱发性变迁方式,第一次变革:的实行和推广,第二次变革:乡镇企业和农村个体私营企业的兴起。这两次变革使农村经济主体的产权关系进一步明晰,而农村合作金融制度的变迁则使农村合作金融组织的产权关系更加模糊不清。这两者制度变迁路径的相悖带来的直接后果是民间非规范化借贷的产生和发展。

    4.农村合作金融制度变迁过程的渐进性。我国农村合作金融制度改革之所以选择渐进性制度变迁的路径,原因在于渐进性制度变迁可以把制度创新所带来的矛盾和利益冲突在时间、空间上分散开来,为社会化解和消化制度创新风险和成本提供一个缓冲区。认识上的渐进性决定了改革实践的渐进性,改革策略很大程度上依赖于当时的知识和信息。因此,农村合作金融制度改革的目标往往是随着客观情况的变化而不断地修改和调整。

    三、我国农村合作金融制度异化的动因

    1.政策性设计的缺陷。长期以来由于我国农村金融管理体制改革目标不明确,使农村金融的功能定位和产权制度处于模糊尴尬位置。例如农村信用合作社的改革,在管理体制的选择上始终未摆脱“官办色彩”,1958年实现后,农村信用社与农业银行在农村的分支机构合并,下放由人民公社管理,1979-1996年由农业银行代管,1996-2003年由中国人民银行托管,始终走的是“官办”道路,实际成为国家金融机构的附属物。同时信用合作社也失去了自主性、民主性和灵活性;在产权制度建设上,产权代表主体不明确,产权结构不清晰。农村信用社每次改革,由于过度强调金融体系的连续性和稳定性,其组织内部人员的思维模式天然地排斥改革,依然保留计划经济的特色,失去其做强做大的内在动力;在经营管理模式上,实行的是政策性金融和商业性金融而非合作性金融,与建立信用合作社的目的相违背,因此其功能丧失成为必然。

    2.制度变迁的政府强制推动。纵观我国农村金融体制和制度的变迁,每次均是自上而下的政府强制性行为,而非自下而上的诱发性行为,更不是农村经济主体自主行为,其主要原因:一是从原有的金融体制来看,传统的金融管理体制具有高度的集权性和农村合作金融组织对政府高度的依赖性。其具体表现为3方面:(1)我国农村金融体制改革长期受计划经济模式影响,农村金融组织成为政府的附属物,导致农村金融主体长期缺位;(2)我国金融体制实行的是条块分割,使单纯服务农村经济的金融主体无法独立出来;(3)我国农村的自然条件和制度环境对农村金融的发展形成的制约,例如农民的素质、农村的经济体制和农村的商业化水平等。二是农村合作金融组织制度的变迁要符合国家的效用函数。因为农村金融市场的稳定、金融体制性租金是政府宏观调控的目标。

    3.农村经济发展需求的推动作用。我国农村经济发展对资金的需求与金融市场的供给存在着巨大差距。从1996年起,我国农村的金融缺口还出现了逐年扩大的趋势,导致民间金融活动异常活跃。

    四、对我国农村合作金融制度异化的再认识

    通过对国际合作金融制度异化趋势和我国合作金融制度异化特点及其动因的论述和分析,我们有必要用科学发展观对我国农村合作金融组织的地位与职能、性质与衡量标准、合作制与商业化关系、目前农村信用社改革等进行再认识。

    1.对我国农村合作金融的地位和职能定位的再认识。要充分认识农村合作金融的地位和职能,就必须回答我国是否存在农村合作金融基础、我国是否存在农村合作金融需求,回答当然是肯定的。因为:(1)农村合作金融产权制度能够适应现阶段农村经济发展的需求。目前,农村合作金融组织可提供互助互利、灵活多样的融资形式,可实行优惠利率贷款,可采取多种分配形式。(2)农村合作金融产权制度可满足农村弱势群体融资需求。在我国东部地区金融需求以非农业为主,应依靠具有规模经营优势的商业银行满足,而中西部地区金融需求以农业生产和生活需求为主,那么,就应该建立以合作金融机构为主体的金融体系。(3)从金融机构的功能角度看,我国农村金融体制改革一直是向着使农村正规金融机构商业化方向推进的,其结果是对农业和农村经济发展的支持作用明显趋于减弱,这显然不科学、不平衡,不符合我国国情。(4)合作金融组织不仅能够保障资金供给,还能对社员实行利润返还,提高农民收入。因此,在农村特别是经济欠发达地区应大力加强合作金融组织建设。

    2.对我国农村合作金融组织的性质和衡量标准的再认识。长期以来,尽管合作制提法不尽相同,但在理论上一直把合作制原则、民主化管理作为判断农村信用社是否属于合作制的标准。但是现实中都不尽然。在我国欠发达地区发展合作制农村信用社的目的是为了实现经济上弱者之间的互助融资,而不是为实现民主管理,看起来是理想与现实之间发生了矛盾,实质上混淆了目标和手段之间的关系。因此,目前理论界出现的把民主管理作为衡量农村信用社是否合作制度的主要标准是值得商榷的。民主管理的根本目的不是民主管理本身,而是为保障社员利益、实现互助融资。承认互助融资是合作制农村信用社的衡量标准并不否认合作制原则,坚持合作制原则是实现互助融资目的的手段。

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山东省创设的新型农村合作金融试点，是以合作托管银行的方式扶持农民合作社信用互助业务，规范其资金融通行为的一种制度创新。

它与现存的各式各样的农村金融和农村资金互助模式都有明显区别。

当下，不仅在山东，全国从事农村金融业的主体可以分为四大类。

第一，合作制下的农村信用社体系历经多次改革，现已分化为农村信用社、农村合作银行、农村商业银行三大经营主体，后两个主体和相当一部分农村信用社均已改制为股份制企业，不再是农村合作金融主体。

第二，自2004年以来，国家允许新建村镇银行和小额贷款公司。这两类新兴的农村金融机构都没有采用合作制。小贷公司中的大部分机构现已经脱离农村，经营范围转向县城等小城市或者大中城市的城乡结合部。

第三，自1995年以来，联合国等机构支持中国建立了一大批合作制的扶贫小额信贷机构，这类组织大都以社团注册。历经多年的大浪淘沙，只有屈指可数的几个组织还在从事农村合作金融事业，大部分要么转为政府项目办公室，要么转为公司。

第四，自2000年以来，国家扶贫办、银监会、供销社等机构在农村兴办各种形式的信用合作。以山东省为例，主要有四种形式：（1）银监部门批准成立的农村资金互助社，山东省有2家。这是一种纳入银监部门监管的正式的非银行金融机构，可在互助社内部开展存贷款、办理结算等业务。（2）扶贫部门在贫困村设立扶贫资金互助协会。山东共有1153家。这些协会以社团法人的形式存在，互助资金主要由财政扶贫资金和村民自筹资金构成，在协会内部的会员之间开展资金互助。（3）在农民专业合作社内部的社员至今开展信用合作，通常以行政村为地域范围，采取股金与互助金形式，集中社员的闲置资金，设定一定的费率，为社员提供融资服务。此外，一些农民专业合作社自愿组成联合社并且登记注册。联合社通常以乡镇为地域范围，利用彼此间业务淡旺季的时间差，在联合社内部设立资金互助部或者服务部。仅山东省，开展信用合作的农民专业合作社和联合社共计4831家。（4）供销社主导的资金互助合作。山东省由供销系统领办的农民合作社共6004家，其中开展信用合作的661家。

以上四类农村金融主体中，第三类和第四类采取的是信用合作制。而只有第四类组织设在村庄或者合作社内部，是村民自愿组合的信用合作组织。这类的合作形式由于扎根当地，利用社会资本网络能够方便获取贷款者的信息，可大幅减少贷款和监督成本，在解决银行与贷款农户间信息不对称的顽疾上，有着其他金融主体不可替代的优势。但与此同时，普遍存在股本金较小且分散，缺乏基本的账目管理和监督，搭便车、内部人控制、所有者缺位等现象，致使道德风险和逆向选择难以避免，有些地方甚至发生卷款跑路的现象。

在这种状况下，我国农村的信用合作往往陷入难以避免的3个困境：（1）一扩大融资，就容易陷入非法吸储；（2）一做合作金融，就陷入存贷利差，难以避免地走向商业金融；（3）合作组织一扩大规模，就难以避免地走向个人专权，而不是民主管理下的合作经济。这三个困境也是三大风险，不走出这三大困境，就无法避免三大风险。农民合作组织就难以成长和可持续，依靠地缘、血缘和部分业缘关系的农民信用合作的优势就被抵消了。

如何做到既保有农民信用合作的优势，同时又弥补其缺乏金融管理知识、经验和较大规模资金信贷的掌控能力的劣势？这就是山东新型农村合作金融试点的初衷。

山东省新型合作金融试点模式的特征

这个试点试图推出一种新型的农村合作金融模式，可简单概括为“一认定”、“二托管”、“三承诺”、“四个坚持”。

“一认定”。试点文件规定，所有参与该项试点的农民合作社，均应当向县（市、区）地方金融监管局提出书面申请，达到规定的信用互助业务试点的准入条件，取得“农民专业合作社信用互助业务试点资格认定书”（以下简称“资格认定书”）后，方可开展试点。

“二托管”。试点文件规定，开展信用互助业务试点的农民合作社要接受农信社（农商行）作为自己的托管银行。这是为其设立信用互助业务试点账户和进行资金存放、支付及结算的唯一银行。合作托管银行要为试点社提供信用互助业务指导、风险预警、财务辅导等服务。有条件的试点社，经监管部门批准，还可与合作托管银行开展资金融通合作。

“三承诺”。试点文件规定，试点社信用互助部可以成立一个互助基金，一个互保基金。互助资金来自社员自愿承诺出借的资金和合作社货币股金等可用于互助的资金。这就意味着农户可以不把自己的存款从银行提取出来，而只要履行一个承诺出借手续，那么，当信用部需要用钱时，通过托管行，就可以将承诺款项的一部分或全部提取出来用作信用贷款。银行在这里起到了资金保管的作用。而在银行存储，银行支付利息，信用部提取用做贷款，信用部获得贷款利息。互保基金是农民将自己的现金资产以协议方式交给信用部用作互质的共同担保基金。这个基金是合作社内部的一个新的合作金融主体，它可以在银行做抵押、担保，协助基金组织内的农户或农户小组从银行获得更多贷款。

“四个坚持”。试点社着眼解决农业农村“小额、分散”的资金需求，一要坚持社员制、封闭性、民主管理原则，不吸储放贷，不支付固定回报，不对外投资，不以盈利为目的；二要坚持社员自愿，互助合作，风险自担；三要坚持坚持立足农村社区，社员管理，民主决策，公开透明；四要坚持独立核算，规范运营，遵纪守法，诚实守信。

这四项特征也是四个方面的政策，是针对农村合作金融的具体问题所做的政策设计。

“一认定”。针对当前农民专业合作社内的信用合作不规范、无章可循、无法可依等问题，用资格认定书这一带有法规意涵的文件和相关行政程序解决这一问题。

“二托管”。针对当前合作社信用知识不足、管理难题多、资金分散、缺乏监管，守不住信用合作的底线等困境，规定当地的农信社（农商行）要成为试点社的唯一合作托管银行，发挥正规商业金融机构在管理和资金融通等方面的优势，支持和服务于农村的新型合作金融。

“三承诺”。针对农民信用互助业务资金总量严重不足，政策禁止信用部用吸储方式扩大资金的问题，设计了信用部成员承诺制的方式来解决，这样一来，信用部不用钱的时候农民的钱照样在银行生息，用钱时就可以从银行调出来贷款，还可获得贷款利息。这个制度设计由于能够切实保障农民利益，有利于调动农民的积极性，农民就会愿意承诺更多的个人资金，资金来源的问题就解决了，真正做到农民的钱农民用。互保基金是又一个支持农民的钱农民用的杠杆制度。以制度撬动农民存在银行里的钱，是政策界多年的愿望。而山东省试点的制度设计，有可能在这个重要方向上取得突破。当然，这两个撬动银行资金的制度要得到完满实现，权力掌握在农民合作组织手里，而不是政府手里，只有真正实现合作，进行社员都参与的民主管理，运用好托管银行的技术服务，才能实现这个方向上的突破。

“四个坚持”。针对试点社在资金管理以及社员民主管理上可能发生的风险提出了重要的原则，其中坚持社员制封闭性有个“三不原则”，即“不吸储放贷”，“不支付固定回报”，“不对外投资”，这是从保障资金安全和农民信用的合作性的多年经验中总结出来的。

总之，“一认定”、“二托管”、“三承诺”、“四个坚持”，是山东省农村新型合作金融试点模式的特征，试点中能坚持这几点，一个公平互惠、安全收益、风险可控、分配透明，政府、银行、农民专业合作社和农户多方共赢、利益共享的新机制就能形成了。

山东省新型合作金融试点模式的三大支撑体系

实现这个模式需要三大支撑体系。

一是农民合作社体系。试点的成功与否，有赖于试点社农户社员的真心参与、互帮互助，这才能发挥信用互助、资金融通对方便社员、支持农业、凝聚人心、公平互惠、利益共享、建设家乡的诸项作用。前述的农户自愿承诺出借资金的制度和互保基金的制度都需要建立在民主管理、民主评议的基础上，而且，只有信用部对农户的贷款申请审议、放贷、回收、核算、分配、监督等各环节都做得好，才能得到农民的信任，愿意持续地承诺出借资金。所以，整个试点过程就是农民自我学和自我提升素质的过程。农民的真心参与，还依赖于能满足和调剂农户多方面需要的农民合作社体系的建设。这个体系目前还在不断发育成长的过程中。农民的信用互助业务与农资购买、农产品销售、农机推广等业务都在以满足农民需要为核心形成各种组合关系，从而扩大了合作社的功能和效用。新型农村合作金融试点需要这个体系的支持，同时也能为这个体系输送进一步成长的动力。

二是合作托管银行体系。要帮助试点社信用互助部走出规模小、管理差、收益低、风险大，信用合作难于维系的窘况，由正规银行业机构承担对农民信用互助部的合作托管任务的是必不可少的政策支持。合作托管银行在这次试点中将成为一个专属名词，而且将形成一整套系统化的合作托管制度。多家合作托管银行未来还能形成专业的同业体系。

三是地方政府支持体系。各级政府要加大对农民专业合作社信用互助业务试点的规划引导、分类评级和扶持力度，山东省的农业厅局要支持和辅导试点社，财政厅局要为试点提供财政政策支持，金融监管局是试点的监督管理部门，要为试点的农民信用互助社提供登机许可，要建立动态监测平台，信息披露和社会监督制度，受理投诉举报，风险事项报告和应急处置制度等等。

这三大体系共同围绕农民信用合作业务这个核心，形成相互支撑、互利共赢的新型农村合作金融的整体模式。

农民合作社体系是农民群体的代表，农民合作社以合作理念将多种农民合作业务整合在一起，信用合作是合作业务的重要组成部分。它不仅需要合作理念、合作组织做支撑，也需要农资购买、农产品营销、农技推广等其他合作业务的相互支持。建设好合作社内部的信用互助体系，能大幅度地推进农民合作社和合作体系的建设。

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【关键词】 农村金融 合作性 改革

第一阶段：农村金融体系的初创与反复（1949年-1978年）

1951年，中国人民银行下发《农村信用合作社章程准则（草案）》和《农村信用互助小组公约（草案）》，明确以信用社作为农村合作银行的组织形式，其性质是农民的资金互助组织，不以盈利为主要目的，贷款应先贷给社员。到1954年底，全国信用社发展到12.6万个，70%左右的乡建立了信用社。为了加强对合作金融的控制，我国于1955年3月成立中国农业银行，指导和辅助信用合作社的发展和壮大。

然而，受到我国当时的历史背景的影响，农村金融体系的建设偏离了预设的轨迹。农村信用社曾两度下放给、生产大队管理，又最终收回归人民银行管理。就这样逐步从创社之初的合作金融组织演变成了改革前的国家银行基层机构。而农业银行作为从事农业信贷的专业银行，也经历了“三次成立，三次撤消”的命运，也没有发挥应有的作用。

第二阶段：明确农村金融主体，对农村金融进行重建（1978年-1996年）

党的以来，我国逐步开始重建银行体系，同时就涉农的金融体系提出了一系列单独的制度安排。①于1979年恢复中国农业银行，并改变传统的运作目标，明确提出要大力支持农村商品经济发展，提高信贷资金使用效益，将其农业贷款对象主体从集体转变为农户。②于1994年成立农业发展银行，从农业银行剥离的农村政策性金融业务。③提出将农村合作信用社从“政社合一”的体制下解放出来，明确界定其合作金融机构的性质，使其业务规模和内容有了快速发展。

这一系列措施促进了农村金融的较快发展：1980-1993年间，农行和农信社存款增加了18.7倍，年平均增幅达25.7%；贷款增加了15.6倍，年平均增幅24.1%。但这一阶段农村金融发展也存在一些很严重问题：首先，农村信用合作社的地位未得到正名。虽然提出要明确农信社的合作金融地位，但事实上一直到1993年农村信用社仍然是作为农业银行的“基层机构”来开展业务，这使得农村信用合作社的发展受到了种种限制，恢复“三性”成为一纸空文。其次，中国农业银行政策性包袱并未完全卸下，不利于其商业化发展和经营管理的改善。再次，正规金融机构和民间金融组织的非规范经营，加剧了农村金融风险。鉴于这一系列混乱的情况，以建立农村金融体系为目的的第二轮农村金融改革势在必行。

第三阶段：着力建设“三位一体” 的农村金融体系（1996年-2003年）

这一阶段的开始是以96年8月《国务院关于农村金融体制改革的决定》为标志，确定农村金融体制改革的指导思想是“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。其主要措施有：①将中国农业发展银行划归为国务院直接领导的政策性金融机构，主要任务是以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。②中国农业银行将政策性业务全部划给农发行后转变为国有商业银行，按照现代商业银行经营机制运行。③农村信用社彻底从农行独立出来，逐步改制为由农民入股、由社员民主管理、主要为社员服务的合作性金融组织。

国家的政策意图是，使农村信用社按照合作制原则发放小额农户贷款，中国农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，从而形成商业金融、政策性金融、合作金融分工合作的农村金融组织体系。但实际情况是，我们似乎从未看到这“三驾马车”并驾齐驱的局面：农行在1996年与农信社脱钩后，逐渐上收农村基层分支机构，大幅退出农村信贷市场；农业发展银行职能一直局限于关系国家粮食安全、重大国计民生等的粮棉收购和储备的贷款业务，而随着棉花、粮食管理体制的改革，其业务严重萎缩，并没有真正起到支持农村市场的作用；广大农村仅剩下农村信用社还发挥着正规金融供给者的作用，但由于其历史包袱沉重，资本金严重不足，体制混乱，经营不善，对“三农”的扶持力度始终有限，其落后服务方式及服务手段、狭窄的服务领域也难以适应农村发展要求。

第四阶段：解放农村金融供给主体，激活农村金融体系（2003年-至今）

随着城乡统筹建设在党的十六大被提上议事日程，深化农村金融改革的呼声也越来越高，解放农村金融供给主体、激活农村金融体系成为本轮改革的主题。2003年6月《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，我国农村金融的供应主体——农信社开始了其商业化转型之路。截止2011年8月，全国农村信用社资格股占比已降到30%以下，已组建农村商业银行155家、农村合作银行210家，农村银行机构资产总额占全国农村合作金融机构的41.4%。另外，还有1424家农村信用社已经达到或基本达到农村商业银行组建条件。

同时，国家从2007年开始开展新型农村金融机构试点工作，试图引入民间资金来参与农村金融体系的建设，以改变目前农村金融供给主体单一的局面。截至2011年底，全国242家银行业金融机构共发起设立786家新型农村金融机构，其中村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家。新型农村金融机构累计吸引各类资本369亿元，各项贷款余额1316亿元，其中小企业贷款余额620亿元，农户贷款余额432亿元，两者合计占各项贷款余额的80%。

此外，银监会还大力提升农村金融的可获得性。截至2011年底，全国金融机构空白乡镇从2009年10月的2945个减少到1696个，其中2011年减少616个；实现乡镇金融机构和乡镇基础金融服务双覆盖的省份从2009年10月的9个增加到24个。

进入新世纪以来，国家对农村金融体系建设的重视程度日渐提高，采取了一系列有针对性的办法，也取得了显著地成效。但不可否认的是，农村金融体系的完善绝不是一朝一夕可以完成的，还有许多的问题需要我们去克服。我们应该坚持改革的方针，继续加强农村合作金融机构建设；规范农村民间金融，推进新型农村金融机构的发展；建立健全农村金融风险控制机制；出台扶持农村金融的法律及政策，创建良好的农村金融生态环境，努力让我国农村金融的发展之路越走越好。

参考文献：

[1] 陈清.新时期中国农村合作金融转型与创新研究[D].福建师范大学 2008.

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【关键词】农村合作金融组织；供求失衡；重构

【中图分类号】F832.35　【文献标识码】A　【文章编号】1002-736X(201 2)05-01 02-03

农村合作金融机构遍及城市乡村，是联系农民最广泛的金融纽带，客观上成为支持“三农”的主力军，成为农村货币资金的主要提供者。但是，由于种种原因，农村合作金融出现了供给与需求的失衡，没能很好地发挥扶持“三农”的作用。

一、失衡——农村合作金融有效供给总量不足

农村合作金融供给与需求的失衡，是指农村合作金融供给与需求的不相适应，表现为金融供给大于金融需求和金融供给小于金融需求两种情况。现阶段在我国主要表现是农村合作金融供给严重不足，明显滞后于农户对合作金融的需求。

农村地区的合作金融依据组织化的程度可以形成一个连续系统。组织化程度最低的合作金融可以是具有合作性的民间的自由借贷；处于中间状态的可以是农村合作经济组织(如合作社和协会)中的融资集资和民间金融较为发达地区的各种协会等；组织化程度最高的农村信用社和农村合作银行，是正规化的合作金融机构。农村合作金融有效供给的不足，既表现在具有合作性质的民间自由借贷的不足上，也表现在合作经济组织内部合作性融资的不足上，更表现在正规的国家合作金融组织供给不足上。

(一)合作性质的民间借贷的供给不足

合作性质的民间借贷主要是一种基于友情、关系的无息或低息的具有互帮互的民间融资。一般采取借贷额度小、无固定期限、没有抵押和担保的手续简单的形式，对于满足农户临时性的困难作用巨大。但是，这种供给形式在农户的大额借贷和生产性借贷中的供给相对不足，难以满足农户的全方位的融资需求。同时，由于其缺乏法律的保护，容易发生纠纷。总之，这种合作性质民间借贷的供给不足，主要表现在其借贷的小额性和资金用途的生活性偏好上，而正是这种“偏好”凸显了它在农户的生产性和大额借贷方面供给的欠缺与不足。正如周好文与于浩(2005)所指出的，农户金融需求的缺口必然诱致对金融供给制度的需求。当然，对于金融制度的需求，不排除以血缘关系为纽带、以家族甚至以整个村落的声誉为担保的无息贷款的存在。但由于这种借贷伴随着情感和友情的因素，同时具有非盈利和互助的特征，因此其资金供给的规模极其有限，无法满足农户的资金缺口。

(二)农村合作经济组织内部融资的不足

农村地区合作经济内部由于其自身发展的需要，会有一些内部的自发的融资形式。这种形式无疑具有合作金融的性质，也是一种新的融资形式，可以很好地满足合作经济组织生存和发展的需要。但是，这种融资的规模有限、用途单一，受惠主体是整个经济组织，且组织化程度不高、专业化程度低。因此，它很难实现金融供给的有效满足和功能的完美发挥。

(三)正规的合作金融机构金融供给严重不足

农村信用社是农村正规金融机构的主力军。但由于其合作性质的异化和商业化的改造，有效供给严重不足。因此，它在支农方面的作用很有限，在满足农户需求、农村发展方面的作用微弱。

总之，农村合作金融的供求总量要受到国家和农村地区经济发展的实际情况的制约。在一定的经济条件和历史条件下，一个国家和地区的金融供求规模是由其经济发展水平所决定的。现阶段农村地区存在巨大的金融缺口并有进一步扩大的趋势，这就意味着农村的金融供给严重小于农村地区的金融需求，金融供给与需求出现了一定程度的断裂。

二、断裂——农村合作金融供给与需求的结构性断裂

与农村金融需求的多层次、不平衡性相比，农村正规金融有效供给则明显不足，呈现供给主体缺位和异化的状态。缺乏不同层次的金融制度与农村金融需求对接。农村合作金融供给与需求的失衡，不仅表现在农村合作金融有效供给的不足，更主要表现在农村合作金融供给与需求的结构性断裂。所谓供给与需求的“结构性”断裂，是指农村合作金融供给与需求的失衡、错位。而且这种失衡、错位已形成一种固化的力量，反过来又加剧了这种失衡的程度，内在地形塑了农村合作金融的现状。农村合作金融供给与需求的断裂主要表现在以下三个方面。

(一)农村合作金融的区域布局错位

由于各地的经济发展水平不同，农村合作金融(主要是指农村信用社等正规的农村合作金融机构，民间的合作金融机构的整体差异不大)在区域布局上就会呈现出一定的非均衡性。从机构总数来看，农村信用社的地区分布特征是：较发达地区>中等发达地区>欠发达地区。从农户在农村信用社的借贷经历来看，借贷行为的地区差异特征是：较发达地区

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关键词：农村合作金融机制；农村信用社；改革；产权

中图分类号：F832.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-0-01

经过近几年的发展，农村合作金融机制已经成为了农村牧区金融体系乃至于国家金融体系的重要构成元素，并且对国民经济中的第一产业以及农村牧区的经济发展形成了主要的渠道作用。不过，当前的农村合作金融机制在改革以及发展的过程之中，仍然是存在一定的问题与难点。

一、农村合作金融机制改革以及发展过程中所存在的问题

第一个方面的问题，是农村合作金融机构所具备的产业权限，仍然是比较模糊的。虽然中国的合作金融事业，从解放初期就开始试点，特别是到了市场经济发展的近三十年来，对于农村牧区经济发展起到了很重要的作用。而近些年来，对于农村合作金融机制的改革也是非常积极的，力度也相对于之前更大。不过当前，农村合作金融机构在归属问题上仍然存在着很多的争议，特别是农村信用社的产权归属问题，一直以来都有比较大的争议。因为农村合作金融机构往往在一些相关的国家章程以及指导文件之中有过概念性质的表述之外，在管理制度上面，以及相关的法律法规上面仍然是处在于半真空的状态，很多详细具体的东西并没有进行完备的规定，即使在合作制原则的规范下，仍然还是不能够把农村合作金融机构的法律地位进行厘定。

第二个方面的问题，主要是当前农村合作金融机制的组织管理体系上存在太多的管理因素，特别是行政干预比较多，形成了这些金融合作机构的关系。当前无论是各级相关的政府职能机关，还是各个级别的银行内部管理当中都是采用行政手段开展管理工作。对于现实的农村金融组织的状况而言，基层的农村金融合作社以及区域的经济联合社之间的关系，仍然有一部分没有完全理顺，并且本来已设立为两个独立的法人的经济关系，却在实际的运作过程之中变成了上级和下级之间的行政关系。而且各级的农村信用社的运转，应该受到本区域的监管部门的监管，但是在实际的运作之中却演化成为了一种领导的关系。所以，农村信用社，农村合作金融机构仍然没有在实际运作之中，享有独立的法人地位。

第三个方面的问题，主要是对于合作制原则的落实仍然是不够到位的，对于合作制的规范并没有落到实处。当前很多地区的农村金融合作组织，仅仅只是在重复之前经济历史上清股权以及扩大股权的老道路，而且农村合作金融组织的参与社员，和其他没有参与农村合作金融组织的非社员所能够接收到的各项分红，实质上也是差不多的，距离不大。而这些农村合作金融组织的社员，由于这些主观以及客观的原因，对于参加农村合作金融组织的兴趣并不是很大，缺乏主动性以及积极性。所以这样农村合作金融组织的很多管理模式就形同虚设，并且和相关的设立初衷背道而驰，出现主要的目的在于实现盈利的市场思维。在这种背景条件下，大部分的农村合作金融组织已经不同程度地对合作制的原则进行背离，并且没有对相关的项目进行规范化的管理和落实。

二、农村合作金融机制改革以及发展存在问题的原因思考

农村合作金融机制之所以在改革和发展的过程当中存在笔者在上文所谈及的问题以及困难，归根到底是存在着许多主观以及客观的条件限制，笔者联系当前的实际，对农村合作金融机制改革以及发展过程当中所存在的问题进行以下的思考。

首先，是产权归属相对比较模糊，这一点是导致农村合作金融机制改革以及发展出现难点以及问题的根本原因。当前很多农村牧区地区的财产或者不动产都没有确定相关的国有土地使用证件，而农村合作金融组织，也是这样的一种状况，没有独立的法人地位，而且在产权的归属上面比较模糊。这样的一种局面的出现，其一是因为从客观上看，大部分的人对于现代的产权理论并没有给予比较高的认识，进而让农村信用社在这一次的规范化的改革里面，并没有更好地对时机进行把握。而且往往部分农村牧区出现了一定的盈利困境，为了维护农村牧地区的和谐稳定，因此，从主观的角度看，不能够对有关产权进行准确的厘定。

其次，大部分的农村合作金融组织的管理者，其管理思维仍然受到传统意识的思维定势影响。很多区域的农村合作金融组织往往被行政管理部门进行统一的规定和要求，并且脱离了实际状况，执意要求开展统一化的推进，这种服从于行政管理的思维定势，严重影响了农村合作金融组织的灵活程度。而更为深层次地进行思考，实际上农村信用社等组织，往往因为管理层的实际管理权力是比较大的，在利益的分配问题上面存在着比较大的话语权。这些管理者会在主观上，自觉或者是不自觉地对于基层经济合作组织的控制，并且主动在利益分配上进行联接。这种处理方式，就会对已经在开展的合作制原则产生一定的阻碍。

再者，农村市场的经济体制改革稍迟于城市的市场经济改革，这种改革的迟缓就导致了在农村合作金融组织的发展过程之中，垄断的意识观念比较强。农村的信用社相对比于其他的农村行业而言，其具备双重特性，因此在乡镇地方，农村信用社有着较强的经济优势。尤其是这些年以来，市场的发展有时相对比较疲弱，一些产业以及经济模式都受到了一定的限制的状况下，农村合作金融组织的经营状况上也不是很乐观，但是由于其在农村经济发展之中的特殊地位，自然便获得了一定的既得利益，所以其垄断特性影响了农村合作金融组织的顺利转型和改变，其不自觉而垄断意识成为问题的缘由之一。

三、农村合作金融机制改革以及发展的建议

第一个建议，是对农村合作金融组织的产权关系进行理清，并且对信用社的基础进行夯实。为了更进一步对全国的农村合作金融机制的改革进行深化，要把当前的农村信用社建构成为一种市场经济条件下的合作性金融组织，就需要理清相关的产权问题。景观农村信用社的组织方式，相对于其它的非农村经济合作组织的模式是不同的，但是究其本源，仍然是具备一定的合作性质经济组织的共性。产权改革要包含对相对应的集体资产进行摸查，然后对相关的产权进行界定。对于负债、资产以及相关的所有人进行清查或者追缴，对于一些不可移动的资产的价值进行估算，促进资产的货币化，最终进行产权的登记，建立相关的制度并且确定法律责任等。

第二个建议，是对农村金融合作组织的监管要落实到位，形成一个体制，明确办社的宗旨。要根据合作制的原则，对于农村金融合作组织转化成为由参社的社员入股，然后对这些社员进行民主化的管理，而不是行政性质的调度。为了这样的目标，主要是要把相关的管理制度进行改革，进而将基层的农村信用社等以自我监督以及自我经营为主要方式，然后再联系相关的县级部门进行行业管理，强调自律等方面的内容。要转变过去的大银行思路，要尽可能走出这样的怪圈，进入到合作制的观念上来，降低行政管理体系干预农村金融合作组织的独立性，更要打破行业的垄断，进而促进其市场的金融行业竞争的意识。

第三个建议，主要是要形成一套符合当前实际状况的农村合作金融组织。组织的形式上要进行慎重的选择以及改建。要对现有的农村信用社，按照相关的合作制度的原则进行相对应的规范以及整顿。而且主管农村金融信用社的基础之上，要注重对于各种不同的股份合作制度进行改造和整合。要按照当前的农村经济发展的实际需要，而进一步地设立一些新的经济合作机构。并且可以发挥其企业的优势，促进这些企业继续以农业为本，更发挥金融合作组织的力量，发展更多的非社员人民群众的加入。农村信用社可以考虑以合法的经营实现相关的盈利目标，并且重新建构合理的经营方案，进而在市场经济的竞争之中，更好地规避风险，调动社会以及非社会的积极性，进而为人民服务，补缺查漏。

当然，调整好农村信用合作社的自身优势，进而更好地占据市场的份额，并且不断改造自身，弥补自身不足，拓展服务的客户对象等，都可以见得农村合作金融机制的改革以及发展，空间仍然十分广阔，具备冲劲以及潜力。

参考文献：

[1]范亮春，王建中.对中国农村合作金融可持续发展的思考[J].河北北方学院学报，2009（1）.

[2]焦晋军.完善农村金融市场多元化格局的法律措施[J].经济师，2010（12）.

[3]杜俊娟.张克宏农村信用社现状、改革与发展[J].经济研究导刊，2009（21）.

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我国农村金融是伴随着合作社的发展而逐步兴起的，目前，已经初步形成了农村金融法律制度体系，为我国农村金融的健康运行提供了法律方面的保障。

（一）我国农村金融机构主体地位确认方面

我国《商业银行法》（2003年）和《农村商业银行管理暂行规定》（2003年）对我国农村商业性金融机构的主体地位给予了确认。对农村政策性金融机构主体地位的确认主要有国务院颁发的《关于金融体制改革的决定》（1993年）。对农村信用社法律地位的规范，尚没有形成专门的立法，主要依据是我国《中国人民银行法》（2003年）《商业银行法》等金融规范。另外，银监会也出台了一些规范性文件，对新型农村金融机构的法律地位进行确认，如《关于加强村镇银行监管的意见》（2007年）等。

（二）我国农村金融监管方面

《中国人民银行法》明确了中央银行，即中国人民银行作为我国金融机构监管部门的法律地位。我国《银行业监督管理法》（2004年）则确立了银监会的监管法律地位。监管的法律依据主要是我国《商业银行法》《农业发展银行章程》（1994年）《农村信用合作社管理规定》（1997年）等法律规范。

（三）我国农村金融担保机制方面

我国《物权法》（2007年）《担保法》（2005年）分别对农民在贷款时可以用于设定担保的财产类型、范围以及可以采取的担保形式等问题做出了规定。中国人民银行制定的《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》（1999年）等规范性文件则对小额信用贷款和农户联保贷款等业务进行了规范。

二、我国农村金融立法的缺陷

（一）规范性文件法律位阶过低

我国《农业法》虽然属于基本法律，位阶较高，但是其只能规定农村金融制度的概括性内容。农村金融的最基本内容，应采用与法律位阶相适应的立法，将其规范化。从上述我国农村金融立法现状来看，我国现有的农村金融规范性文件位阶普遍较低，令出多门，其间还夹杂着政企不分的痕迹，已经不能满足我国农村金融规范化的需求。在我国农村金融市场中，农村信用社是一个主要的力量，承担着大量的支农信贷业务。但是，有关农村信用社的规范性文件却主要是中国人民银行以及银监会等制定的部门规章或行政法规，具体表现为通知、意见、办法、指导等。如中国农业银行制定的《农村信用合作社等级管理试行办法》（1995年）《农村信用合作社管理规定》(2001年)等。上述有关农村信用社的规范性文件位阶相当低，法律效力不强，权威性当然较差。

（二）农村金融主体法律地位存在立法盲区

目前，我国农村金融市场的主体主要是商业银行、政策性银行以及合作银行三类。关于上述农村金融机构的法律定位，仅在我国《商业银行法》中有笼统的规定，对商业银行在农村金融市场业务的开展方面没有具体的规定，对农村信用社等此种类型的农村金融组织也没有法律层面的文件对其主体地位予以明确。我国的农村政策性银行是中国农业发展银行，目前其开展业务的主要依据是由国务院制定的《关于金融体制改革的决定》（1993年）《银行业监督管理法》以及《中国人民银行法》。其中，《关于金融体制改革的决定》对中国农业发展银行的设立宗旨、经营原则、法律组织形式等内容做了规定。《银行业监督管理法》以及我国《中国人民银行法》则对中国农业发展银行的业务和监督做出了规定。由于中国农业发展银行的服务对象主要是农业部门，其业务活动涉及到各级政府、各级财政和各行业各部门的利益，因此，会与政府及有关部门、商业银行以及企业产生密切的关系。而这些基本关系的界定，仅仅依靠上述决定的规范是远远不够的，显然这是一个立法盲区。法律缺失的直接后果就是导致政策性银行经营风险的增加。

（三）农村金融监管规范不足

目前，我国农村金融监管方面的立法是非常落伍的。具体的监管机构以及应适用的法律和城市金融是混同在一起的。众所周知，农村金融与城市金融在服务宗旨、业务定位等方面存在着明显的差异，作为监管部门的银监会，如果按照《银行业监督管理法》的规定对农村金融进行监管的话，显然会扭曲监管目标，达不到应有的目的。同时，由于没有独立的监管体系，导致银监会在工作中没有具体的监管标准，无所适从，甚至会引发各种冲突。

三、完善我国农村金融立法的对策

（一）提高农村金融立法位阶

建议采用人大立法的方式，从法律的高度将农村金融的基本制度确立下来。主要应涉及以下内容：一是明确我国农村金融法律制度的大致框架，确立以农村合作金融为主导，以农村政策性金融为辅助，商业金融积极参与的基本模式；二是以法律的形式对农村商业银行、农村合作银行以及农村信用社的主体地位予以确认，使其更加规范，走入良性运作的轨道。三是明确农村政策性金融的地位、体制及其基本的运作规程。四是建立相关的辅助金融制度，如农业保险制度等。

（二）重构我国农村政策性金融和合作金融法律体系

鉴于我国农业政策性金融在农村金融体系中的重要性，应对农业发展银行进行单独立法，制定我国《农业发展银行法》，以法律形式确立农业发展银行在农村金融中的主体地位，规范并监督其经营方式以及业务运作，从而奠定农村政策性金融可持续发展的法律基础。对于构建我国农村合作金融规范体系，建议制定《农村合作金融法》。主要明确农村合作金融的性质、业务范围、宗旨、职能；界定农村合作金融组织、地方政府、行业监督管理机构之间各自的权利、义务和相应的法律责任；区别不同的农村合作金融组织形式，以具体界定其经营原则。

（三）完善农村金融监管立法

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农民专业合作社是以农民为主体，本着“民办、民管、民受益”的原则形成的经济实体；是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。

一、农民专业合作社在发展过程中存在的问题

我国的r民专业合作社不断发展和成熟，并逐渐实现了规模化经营，使其在农村社会中的地位和作用越来越重要。但任何事物在发展过程中都会经历诸多问题，农民专业合作社也不例外。主要表现在：

1.建社初期运转困难

多数合作社处于初创阶段，由于业务量少，社员收入不多，有的合作社从事的产业商品化程度低，农产品销售未能实现由合作社统一销售，合作社没有收来源，合作基础薄弱，缺乏资金，运转困难，带动能力不强。多数合作社为民服务的方式多数是与相关职能部门联系开展一些农业技术培训之类的服务，少量合作社提供了一些生产资料供应及农机化服务，多数合作社不能开展为社员服务项目。

2.缺乏资金保障

农民专业合作社缺乏资金保障是主要问题之一。因为我国的农民专业合作社的资金大多来源于社员以及本社的资金积累。而这两个主要的资金来源数额有限，具有一定的局限性。因为农民专业合作社大多为服务型的组织，且很多组织的发展起步较晚，时间较短，资金的积累相对有限，资金来源渠道少，加上政府的扶持资金少或缺乏，使农民专业合作社的发展艰难。

3.合作社贷款难

发展后续资金短缺 从运行的合作社看，规模小、组织化程度低，还缺乏外部资金的支持，各大银行贷款都要求抵押，合作社的大部分资金都用于经营，租赁的土地又不能作抵押，因此各大银行的信贷资金难以贷到，影响合作社的发展壮大。

4.存在信任缺失

农民专业合作社存在的多种问题，很多都是由于在运行过程中存在信任缺失造成。我国是一个农业大国，长期的小农经济模式，使农民形成了较为浓厚的小农经济意识。导致农民对于集体经济缺乏必要的信任感，自私自利现象普遍存在，造成农民专业合作社发展缓慢，运营效率降低。

5.宣传力度不够

一些基层干部对《农民专业合作社法》及登记管理条例的了解还不够深入，对国家赋予农民经济合作社组织以法人资格的重要意义认识不足；一些农民对农民专业合作社在政策理解上有偏差，对合作社的性质和运行机制不够了解，有种种疑问和顾虑；偏远和经济不发达地区农民的市场意识还不够强，合作经营理念尚未深入人心；加之受我省农业生产周期长，农民专业合作社发展时间短的影响，示范引导作用尚未得到充分发挥。这些因素在一定程度上制约了农民专业合作社的发展步伐。

二、对发展农村专业合作社的几点建议

目前来说，大多数农民专业合作社距离转化为规范化、市场化的公司都还有一段发展道路，为加快这一进程，有以下几个方面建议供各个农民专业合作社参考。

1.创新机制，整合资源，形成农民加入专业合作社的良好格局

“三农”问题关键是农民素质问题，必须形成宣传教育鼓励农民加入合作社的气候和氛围，同步以专业合作社为载体，加强对农民的培训和服务。抓好宣传教育。政府要创新工作思路，作好宣传教育工作。加大对《农民专业合作社法》的宣传教育力度，帮助引导农民打消各种不应有的顾虑，提高思想认识，增强发展农村专业合作经济组织的紧迫感和责任感，促使他们积极参与到农村专业合作社组织建设中来。抓好培训和管理。

2.加大对农民专业合作社扶持力度，努力营造良好的发展环境

农业是基础产业，是事关农民富裕社会稳定的大事，必须从战略高度重视和支持农业发展。项目资金扶持。要采取灵活的方式解决合作社的融资问题，尤其是金融部门应扩大对农业、农村的服务范围，探索小额贷款捆绑使用，对符合条件的合作社积极发放贷款，简化贷款手续，实行优惠利率。财政、工商、税务、计划、国土、交通、技术监督等有关部门要从实际出发，出台扶持政策，制定促进合作社发展的具体措施，加大支持力度，为合作社的成长营造一个良好的外部环境。

3.切实加强组织领导，完善农村合作经济组织的管理制度

发展农村专业经济合作组织必须坚持“民办、民管、民受益”的基本原则，政府应该积极搞好引导、管理和服务。首先要成立明确的主管农村专业合作经济组织的部门，具体负责农村专业合作组织的注册登记、指导协调和服务管理工作。其次要抓紧研究制定加快农村专业合作经济组织发展的具体规划和实施方案，明确本区域农村专业合作经济组织的发展方向、目标、任务和具体措施。还应将农业合作经济组织的发展情况纳入农业工作重要考核内容，对运作规范、绩效优良、发展潜力巨大的合作经济组织，要适当的给予表彰鼓励，努力营造一个有利于农村专业合作经济组织发展的良好社会氛围。

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关键词：合作金融；农村信用合作社；产权

1我国农信社——合作金融的现状

合作制实际上是一种产权制度安排，而作为“支农”主力军的农信社自产生那一天起就不具备真正意义上的合作金融性质，在历次制度变迁中演化为政府部门或国家银行的附属机构，产权不明晰，激励与约束机制缺乏，内部人控制现象严重，大量不良资产沉积，“信用合作”有名无实，使农信社已无力满足农村日益增长的多样化的信贷需求。更为严峻的是，不少地方的农信社想急于甩掉“农”姓帽子，借体制改革之际，实现向商业银行的蜕变，致使农信社成为农村资金非农化的一个重要渠道。农信社在支持“三农”、缓解农户和农村中小企业贷款难方面所发挥的作用在逐步下降。

2合作金融的典范——德国农村金融制度

德国是信用合作运动发源地。德国的信用合作组织共分三级机构，从中央到地方依次是：德国合作社银行；地区性合作银行；地方性基层信用合作社。100多年来，信用合作组织先后传播到世界各地，成为一个具有世界规模的运动，德国的合作金融组织已经形成遍布城乡的合作金融组织网络和健全的合作金融管理体制。

德国的合作金融之所以具有强大的生命力，是因为：

(1)坚持合作金融的核心原则。合作金融的核心原则是由入股社员所拥有、由入股社员民主管理、主要为入股社员服务等，信用社不论其规模有多大、业务范围有多宽、联合层次有多少，只要体现了这一核心原则，仍然是合作金融组织。

(2)建立自上而下、自成体系的合作金融组织体系。德国合作金融组织采取多级法人制度，各级之间都具有独立的法人资格和自主经营权，每级组织均由各自成员入股，实行自上而下的控股制度，形成一个独立的组织体系。

(3)合作金融的生命力在于其组织体系内的相互合作关系。在保证各级合作金融组织自主经营的前提下，其组织体系内部在资金融通、资金清算、信息交流、人才培训等方面开展相互合作，能够有效地促进合作金融组织的发展。

(4)合作金融组织在合作本质的前提下，不断完善服务功能和手段，实行业务上的商业化经营。德国的合作银行是一种综合性的商业银行，在金融业务上与其他商业银行没有多少区别，在政策上对合作银行已经没有什么优惠。因此在德国银行业竞争日益激烈的情况下，合作银行充分发挥合作制优势，根据客户的需要不断拓宽业务领域，完善服务职能，努力办成综合性的商业银行。

(5)健全的法律法规和完善的管理手段，对合作金融组织进行监管并提供法律保障。德国合作社法规定，各类合作社企业，每年都要接受行业审计协会的审计。严格的行业审计制度，保证了合作银行依法经营和健康发展。3对于我国农信社改革的建议

我国国情与德国明显不同，但是根据德国的经验，我们也有可借鉴之处。

首先，农村信用社的改革，无论从功能还是性质定位，都应因地制宜、分类指导，不能搞“一刀切”。尤其在欠发达地区的实际情况看，以家庭经营为基础的生产方式将在较长时期内存在下去，绝大多数地区农民仍然需要有深入农村、贴近农民、提供及时方便服务的金融机构，实行合作制的农村信用社在中国农村还是有很大需求的。

其次，建立全国性的垂直型农村信用社体系。农民是我国的弱势人群，主要由农民投资人股并为农户服务的农村信用社必然是一个弱势组织。农村信用社在各地各为法人，相互分割，不成体系，且网点大多在基层，地位较低，利益容易受到侵蚀等问题，总分行制纵向管理体制恰恰能有效地规避地方行政干预和分散风险，增强农村信用社经营管理的独立性和自主性。同时，以银监会合作部管理人员为基础，组建全国性的不经营金融业务的集管理与服务于一体的中国农村商业银行总行。省级行也是管理行，县级行才开展业务。

再次，农村信用社改革应该与整个农村金融体系的重构相配套。2007年至2009年连续三个中央1号文件都强调了农村金融的重要性以及政策上向农村金融的倾斜。特别是2009年的中央1号文件要求增强农村金融服务能力，指出“鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和微型金融服务，农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金。”就目前农村金融需求来看，仅仅依靠农村信用社显然难以独立支撑。因此，无论是从农村信用社自身发展来看，还是从满足日益增长的农村金融需求来讲，农村金融改革都应该避免形成独家垄断格局，应实现多样化，保持竞争性。

参考文献

[1]谢平.中国农村信用合作社体制改革的争论[J].金融研究，2001，(1).