农业生产合作社的性质范文

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关键词 农产品流通；交易费用；创新；重庆市

中图分类号 F304.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）08-0294-02

农产品流通市场是农产品流通网络的重要节点，规范合理的农产品流通市场有助于农产品流通效率提升、农村消费市场完善、鲜活农产品供给、公平交易、农业发展、农民增收。

1 研究意义

1.1 加强宏观调控，稳定物价

科学的农产品流通市场体系便于政府加强宏观调控，稳定物价。流通是连接生产与消费的中间环节，农产品与国计民生密切相关，农产品流通是国民经济的基础领域，因此农产品流通市场不是一般性的流通市场，需要科学的宏观调控加以指导。重庆市农村播种面积354.04万hm2，占全市地域面积的42.96%，农产品生产的资源、空间与环境压力大，主要分布在渝东北生态涵养区和渝东南生态保护区的某些区域，主产农产品的国土空间分布不均匀，本土农产品供应能力差。而农产品与国计民生密切相关，重庆市农产品需求旺盛，因此重庆市的农产品除了本土农产品供应外，还需要外地农产品补给。在这种情况下，政府可以农产品流通市场体系为抓手进行科学的宏观调控，保证农产品流通的供需匹配，规避农产品资源配置不均的风险，达到保供稳价的目的。

1.2 发挥市场的决定性作用

充分实现市场在农产品流通中的决定性作用，提高流通效率。目前，重庆市农产品流通市场维持传统的流通模式，流通时间长、流通费用高，市场经营主体区域性垄断倾向明显，加之农民获取农产品流通信息成本高、不易得，致使本土农产品供给渠道阻滞与外地农产品竞争渠道阻滞并存，出现农产品结构性过剩，完善的农产品流通市场通过发挥价格机制在农产品流通市场中的决定作用，能更加有效地调节农产品资源的供给与需求，促使农产品流通及其流通体系高效运行。

1.3 建设统一市场

完善重庆市农产品流通市场体系，形成统一的农产品流通市场体系。目前重庆市农产品流通市场尚未形成统一的体系，培育主体、管理主体、经营主体尚未规范，流通渠道和方式尚未科学化。本课题力主完善重庆市农产品流通市场体系，形成统一的市场体系，同时创新流通渠道和方式，实现农产品流通的智慧化，降低农产品流通市场体系的交易费用和管理成本，增强农产品流通的标准化、信息化，从而将重庆市农产品流通市场体系更加有效地纳入国内、国际农产品流通体系。

2 农产品流通组织效率的理论框架

农产品区别于其他普通产品的特性在于民生性、季节性、区域性、分散性、易损性，必须依靠市场这种组织形式增强农产品的鲜活性和供应效率，降低流通的交易费用与管理成本，以增加农民收入与减少消费价格。

按照新制度经济学的观点，在选择组织形式与组织制度时，总是更倾向于节省交易费用和管理成本，以求交易费用和管理成本的边际均衡。虽然科斯本人并没有提出“交易费用”这一语汇，但是他是交易费用理论的研究先驱和集大成者。科斯在《社会成本问题》一文中指出：“为了进行一场市场交易”，有必要发现和谁交易，告诉人们自己愿意交易及交易的条件，要进行谈判、讨价还价、拟定契约、实施监督来保障契约的条款得以按要求履行。同时，科斯指出不仅市场存在交易费用，企业本身也会产生交易费用，比如行政管理费用、监督缔约者费用、传输行政命令等组织费用也是交易费用，可称为企业内部的交易费用。农产品流通本身也是一种市场交易行为，因此农产品流通市场及其组织所组成的流通市场体系的效率可以借用科斯的交易费用理论，其效率高低取决于农产品经营主体参与流通过程时在搜寻、谈判、讨价还价、拟定契约、监督合同履行方面所耗费的成本高低。

3 重庆市农产品流通市场体系现状

重庆市按照其对农产品流通市场体系的总体规划布局，依据辐射能力目前形成了以农产品批发市场为核心的一级市场和二级市场，以直接面向农产品经营主体（供给角度）和农产品消费终端（需求角度）为核心的三级市场。依据辐射能力重庆市一、二、三级市场之间可以互相流通农产品，也可以与其他国内农产品市场发生流通关系，除此之外重庆市一级市场还特别承担国际农产品市场流通功能。

4 存在的问题

4.1 农产品供给的交易费用高

一是农产品经营主体跨层次交易造成交易费用高。重庆市农产品流通市场为三级市场，农产品流通在三级市场之间进行而自然形成交易费用高。二是农产品流通主体发育不足造成的交易费用高。笔者认为农产品流通主体应该落在农户自身、农业生产合作社身上以及农产品加工商和农产品生产企业以减少交易环节，但现实是农户的交易频次低、交易不确定性高，农业生产合作社规模小、数量少、直接参与供给的经验少，农产品加工商、农产品生产企业的资产专用性强，因此实际介入供给的农业经营主体主要是农产品运销商，并且各农业经营主体产出的农产品主要经农产品运销商到达一、二级市场。农产品运销商在各经营主体和三级市场之间经历搜寻成本、讨价还价、签订合同、监督合同履行，交易费用高昂。

4.2 农产品消费的交易费用高

一是农产品消费主体跨层次消费天然造成的交易费用高。二是农产品流通市场为形成统一的价格机制造成的交易费用高。农产品消费终端的各主体（包括市民、超市、社区菜市场、农产品消费企业）反复对比价格选择市场，搜寻、谈判、讨价还价、签订合同、监督合同履行的过程产生的交易费用高。

5 创新的总体思路与目标模式

5.1 总体思路

建立“供给主导型”的流通市场，保障农产品总量“供需平衡”。笔者主张“供给主导型”制度变迁，不仅因为目前的农产品流通体制“需求诱致性”变迁面临着供给约束以及变迁绩效的弱减，而且也在于政府作为制度供给主体具有比较优势。

5.2 目标模式

建立“三级市场，网状流通”。一级市场把握全市供需情况，把握全国供需情况（主要是供给），与其他国内市场（主要是市外）搜寻、签订农产品供给合同，储存、管理农产品并在物流辐射区内配送，从而保证全市农产品总量的动态平衡，达到保供稳价的目标。二级市场把握辐射区内供需情况，在市内搜寻、签订农产品供给合同，储存、管理农产品并在物流辐射区内配送，及时向一级市场报告供需情况，从而保证辐射区内农产品供给动态平衡。当农产品消费终端向一级市场或二级市场发出需求信息后，接到需求信息的市场根据储存实物情况，在一级、二级市场之间进行资源调配，按照辐射能力选择由一级市场或二级市场配送到消费终端。

6 创新策略

6.1 建立全市农产品价格信息网

科斯在《企业的性质》一文中指出价格机制本身也会付出代价。全市的农产品价格信息网使得农产品价格透明，降低价格机制降低了交易费用，促使农产品交易公平。建立农产品价格信息网有利于农产品价格的形成以及农产品信息的知悉，保证三级市场的农产品经营户、消费终端及时了解价格变化，针对价格变化采取农业增产策略，减少农产品运营商的不必要介入机会，从而促进农民增产增收，促进农业发展。

6.2 建立电子商务平台

电子商务是运用电子通讯手段对经济产品和服务进行宣传、购买、结算的经济活动，具有快捷性、无形性、成本低、全球性的特点。在各级市场之间建立电子商务平台主要用于农产品交易信息的交换。这种标准化、无形性的经济交易方式既降低了农产品市场组织内部的交易费用，同时也降低了农产品流通过程中的交易费用。

6.3 以批发市场为中心规范市场职能

农产品批发市场是农产品流通的主渠道，承担着约70%的农产品流通与集散，是农产品流通的中心组织，因此需以批发市场为中心规范流通市场的职能。以农产品批发市场为中心规范市场职能原因有2个方面：一是农产品批发市场的公益性。其运行目标是保障农产品流通产销畅通和城市农产品供给，且农产品批发市场并不直接参与市场交易，仅是一种流通中介组织，为农产品流通提供交易场所与服务，具有公益。二是农产品批发市场的企业化运作。企业化运作的农产品批发市场是为提高经营效率，减少对政府的依赖，但是企业化运作的农产品批发市场依然具有公益性，其公益性实际上是政府期望其运作实现的公益性目标。

6.4 明确政府的流通监管职责

农产品是维持人类生存与发展的必需品，其质量和安全性关系到人的生存质量和健康。由于以农产品批发市场为中心的流通市场组织是一种中介组织，并不直接参与交易，农产品流通环节对城市又不可或缺，因此农产品流通必须由政府监管。政府的流通监管职责主要有2个方面：一是宏观把握、供需平衡，避免农产品流通的地方性垄断和不正当竞争，保证城市农产品流通供需平衡、价格稳定，减少“菜贱伤农”“菜贵伤民”的事件。二是精细检验、安全可靠。保证农产品储存、流通期间的安全问题，谨防变质和劣质农产品流通。为此政府需针对农产品流通立法。

6.5 培养农业生产合作社为主导的农场品经营主体

农业标准化生产是提升农产品竞争力、质量、农民增收的主渠道，农户、农业企业、农业生产合作社同属农业标准化生产主体，本文认为农业生产合作社应为农业标准化生产的主导力量，成为农产品经营的主导主体。农户个体力量薄弱，认知能力有限，行为能力局限，无法承担农产品流通重任；农业企业营利性目标明确、数量较少、资产专用性强、生产目标具体，不适宜承担农产品流通重任。相较于农户和农业企业，农业生产合作社规模可大可小，其性质类似于社会团体，尊重农民自愿的同时合作共事追求增产增收，能保证农产品供应的公益性目标且自然维系农民自身利益，有能力承担农产品流通重任。而农业生产合作社作为农产品经营主体，将农民组织起来，以组织形式承担起了从生产到销售的中间角色，降低了交易费用。

6.6 提升农产品流通市场经营主体的经营能力

提升以农产品批发市场为中心的农产品流通市场经营主体的经营能力，农产品批发市场应定位为公共企业，以达到保供稳价的公益目标与提升流通效率的双重目标[3-4]。定位为公共企业，政府要在尊重现代企业运营管理方式的同时发挥必要作用，分清直接介入领域与避免介入领域，提升农产品流通市场经营主体的经营能力。

7 参考文献

[1] 张浩，孙庆莉，安玉发.中国主要农产品批发市场的效率评价[J].中国农村经济，2009（10）：51-57.

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1.用足优惠的农业政策资源 在一定程度上农业政策具有公共产品的性质，利用好农业政策平台是农业创业者必走的“捷径”。 2003年以来，我国按照“多予、少取、放活”的方针，出台多项农业政策，如专项资金扶持政策、保险政策、补贴政策等，具体包括农作物保险、能繁母猪保险、粮食直补、农资综合直补、水稻良种推广补贴、油菜良种推广补贴、大型农机具购置补贴等政策。

2.成立农民专业合作组织 在激烈的市场竞争中，农业是一个弱势产业，农民是一个弱势群体，为了降低生产成本，提高盈利水平，就需要通过合作联合起来，借助外部交易规模的扩大，节约交易成本，提高在市场竞争中的地位，使产品按合理价格销售。同时，还可通过扩大经营规模，提高机械设备等的利用率，寻求规模效益，规模的扩大可产生地方经济的倍增效应，市场的运作者可以在更大范围内稳定农产品的价格，争取市场谈判的主动权。农业合作经济组织按照合作的领域可以分为生产合作、流通合作、信用合作和其他合作，提高千家万户的小生产者在千变万化的大市场中的竞争能力和经济效益。

比如，山东省平邑县的金银花产量很大，以往农民自行到药厂销售，面临压价压质、运输成本高的处境。成立合作社后，由合作社统一收购，集中和药厂签订合同，解决了农民销售与药厂收购的链条难题。

目前运作比较成功的模式有“公司+农户’模式，它是一种化解农户市场风险的组织制度创新。实行“公司+农户”的模式之后，单个农户的市场风险通过一体化企业的统一加工、集中销售，得到大幅减小。在行情不看好的情况下，由公司承担全部的市场风险，农户只要抓好生产就可以得到稳定的收入。所以，目前“公司+农户”的模式值得农业创业者去体验。

3.寻求与知名企业的市场协同 协同是指各方面相互配合，协助完成某项事情。企业通过市场协同可以实现低成本、高效益运作，从而降低风险。协同效应就是指企业之间在生产、营销、管理等环节，从不同方面共同利用同一资源而产生的整体效应；俗话说“一根筷子轻轻被折断，十双筷子牢牢抱成团”，就是指企业善于通过市场协同作用（生产协同作用或管理协同作用）达到扩大规模、开拓市场、降低经营成本和经营风险的目的，延长企业的寿命。目前常见的企业协同大多为市场协同。市场协同的主要表现形式有品牌租用、品牌延伸、品牌扩展等。

许多农产品在交易过程中都遭受到冷遇，出现“卖出难”问题，其中原因除了季节和储藏能力外，更主要的是当前农产品最缺乏的是销售的主营渠道，要把优质的农产品打人市场的主营销售渠道，品牌的知名度就成为农产品销售的关键因素。借助优势企业激活弱势企业，通过市场协同与名牌产品合作经营，农业企业利用其他企业在消费者心目中的地位寻找最佳的销售渠道，通过扩大生产规模、大力拓展开发市场来打造品牌的知名度，完成市场开发和拓展的业务，这是提升产品的市场适应能力的关键。

4.走可持续的发展道路 企业的可持续发展就是既要考虑当前发展，又要考虑未来发展，不能以牺牲后期的利益为代价，换取现在的发展，满足眼前的利益。农业企业的可持续发展表现为经营活动中若干生产要素的发展，从整体的角度表现为应当持续盈利（在一段时间内总体盈利），通过外在技术（人员）的“内化”过程，“渐进式”地实现企业由量变到质变的过程，以更好地抵御技术风险。

在农业技术不断创新的今天，许多经营企业为了缩短技术的经济效益时段，以雇佣（租赁）的方式从其他地方借来技术，由于忽视了技术的“内化”过程，产生“水土不服”的应用风险。在此提醒农业创业者在利用外来技术时，需要树立可持续发展的战略意识，对引进的技术采取以下措施规避技术风险：一是“本土化”，结合当地农业生产的水、肥、气等自然条件，有选择性地加以利用；二是技术租用渠道正规化，在农业产业化发展的今天，全国各个地方涌现出了大批的“专家”、“技术能人”，这些群体在当地农业技术的应用与创新中起到了带头作用，但是由于当事人对农业技术认识的局限性，会把其技术“照办照抄”，给经营者带来风险，所以在聘用专家时通过正规渠道是一种规避风险的办法；三是不断“充电”，做好“技术的储备”，在利用技术的过程中依赖外来技术容易受到制约，为了更好地规避过分依赖的风险，作为创业者需要对新技术、新工艺加强学习，给自己的头脑“充电”，让企业“固本强基”，把劣势转化为优势，使企业走可持续发展的道路。

5.走多元化的发展道路 多元化的发展战略措施是指充分利用生产和加工相关程度较低的农业和农副产品以分散风险。通过进行投资组合，达到在相同期望收益情形下组合风险最小或相同组合风险情形下期望收益最大的目的。

此外，像我国不同地区的“四位一体”、“三位一体”的经营模式，江苏省东海县双店镇的“猪―沼―花”、“猪―沼―菜”生态农业模式，“大棚草莓山羊复合种养”模式和技术，都是多元化的发展模式。如农民冯汝贵发展的种养模式，就是以土地为基础，以沼气为纽带，形成以农带牧、以牧促沼、以沼促果、果牧结合的配套发展和良性循环的生态体系，最佳地利用农业资源和环境，达到较好的资源组合。

6.走一体化的发展道路 一体化就是延长农业产业链的经营模式，在农业的经营过程中，将整个农业生产过程分为产前、产中和产后三个环节，将不同类型风险在整个链条中进行分解，通过明确不同环节的主要风险类型及其作用机制，寻求不同的管理方式，实现降低农业企业风险的目的。

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由于各级党政的大力支持重视，目前我国农业产业化呈蓬勃发展的迅猛态势，对提高农业效益和市场化水平发挥了重要作用。但总体上还处于产业化初级阶段，发展中还存在一些误区，制约着农业产业化的健康发展，主要表现在：1、指导思想上的急功近利和短期行为，一些地方不按市场经济规律办产业化，上项目广泛周密的调研和科学规划不够，对本地区的优势和特点抓得不准，盲目模仿，跟风发展，干部自作主张搞“万亩果”、“万亩藕”、“万亩茶”、“万亩鱼”工程，靠行政行为一哄而上，表面上轰轰烈烈，实际上成效甚小。2、科技含量低，管理水平低，产业结构趋同，规模小，带动效应低，标准化程度低，质量难保证；松散型多，紧密型少，提供的多数还是初级产品、粗产品，高耗能、高污染、低收益十分普遍，我国农产品产后产值与采收时的产值之比为0.38∶1，而中等发达国家达到3∶1，与发达国家农产品加工的差距更远；同时，与农民的利益共享机制不够合理，挫伤了农民的积极性。3、政府支持的越位错位。政府是应该大力支持的，但不少地方好心没办成好事，把“产业化”及业主当成包医百病的良药和救世主，从土地、信贷、税收、财政等给予多种形式的优惠政策和优厚待遇，树立起一些农民高攀不上典型、盆景，堆金积玉形成了许多畸形“龙头企业”，红极一时便昙花一现，销声匿迹，给农民造成损失，产业化变成了“惨业化”，农民谈产业化色变，产业化业主成了“红色资本家”的代名词；事实上造成了市场扭曲，大有愈演愈烈之势，农民真正需要的扶持服务却得不到。4、农民组织化程度低、模式上的简单划一。目前我国农业产业化的最大制约因素是组织化程度低，特别是宏观层次的。因为只有宏观层次的产业组织才能充当社会化协作和社会化服务的载体。充当农民代言人的合作（联合）经济组织、专业协会或其他中介组织的发育很不充分，势单力薄，很不完善；“龙头企业+农户”的产业化模式在实践中具有很大的局限性。这种微观组织化模式下的农业产业化，把农业产业化的概念简单化、形式化了，已对实际部门产生了严重的误导效应，比如，有些地区一谈产业化就是建“基地”，抓“龙头”，搞“公司+农户”。其结果造成盲目投资，低水平重复建设，龙头企业凭借各方面的优惠政策和大量扶持，迅速做大做强，形成区域“垄断割据”获得超高额利润，而产业经营中农户始终处于被挤压剥夺的弱势地位，商业企业追求利润最大化的本性使农民不可能获得应有的平均利益，个别的业主为了暴利，甚至肆意打压价格；有的企业纯粹为了套取财政资金，也成了一些官员权钱交易，产生腐败的温床。

二、借鉴国外农业产业化的有效形式

“农业产业化”是二战后发达国家兴起的，国外农经理论把农工商一体化，产供销一条龙的经济现象简称“农业一体化”（AgriculturalIntegration）。美国、法国、意大利、日本等都实行了高度集约的农业产业化，美国实行“农业一体化”有三种模式，一是垂直一体化农业公司，即把农工商置于一个企业的领导之下，组成农工商联合体。二是大企业或大公司与农场主通过合同建立起合同型农业和加工业企业。三是农场主自己建立加工增值和销售的企业、商业组织。通过这些形式形成了一个产前、产中、产后各环节有机联系的一体化经营体系，从而使美国农业在加深加工和提高专业化水平的基础上加强了各部门的配合协作。美国的农业合作社遍布全国的农业领域，为美国农业的高度集约化经营起到了不可替代的作用。美国的农业合作社是个体农场主（农户）为了增强经营活动能力和提高农产品的市场竞争能力，在完全自愿的基础上成立的，是农产品生产、加工、销售三位一体互助合作经营性质的组织，具有产前、产中、产后服务的职能。其组织成员由合作社董事会、理事会选聘使用。农业合作社不像私营公司以营利为目的，也不像政府部门可以进行无偿服务，而是在商品交换原则的基础上，以社员获利为基本宗旨，作为农户的组织代表，在合作社内，生产环节是一家一户经营，相互之间只存在质量竞争，而不存在价格竞争，产前、产后服务，特别是加工、筛选、销售环节是合作社负责经营，社员按照入会时的承诺把自己的产品全部交给合作社，按统一标准进行筛选、分级、包装、销售，合作社成员一起分担加工过程的各种费用，然后根据各人售出的情况，共同分享利润，如果亏本则共同承担。法国实行的是农业联合体，一类是建立农产品购销服务合作社、农业生产合作社和农业信贷合作社；一类是将工业、商业、金融等与农业有关的部门用合同或经济控股形式组成农工商联合体，法国约有1/4的农户与私人公司、合作社或国家机构签定此类合同。日本农业就其社会化服务看，主要依靠农业协同组织，使农产品从农场到超级市场，形成了一套科学、有序、高效的产业化体系，从而推动了高效农业的发展。

三、发展对策

我国“农业产业化”在上世纪80年代以前一些行业中也有过成功的实践，在90年代后得到大马力推进。借鉴吸取国内外农业产业化发展的成功经验，扬长避短，对促进产业化良性循环发展至关重要，可以简单概括为：引导在政府，启动在市场，转动在龙头，成龙在服务，关键在主体，保障在基地，活力在创新，稳定在机制。为此，农业产业化要做到三个转变，处理好三个关系，抓好三个关键。

1、做到三个转变：

①必须尽快从传统农业以生产者为中心转移到现代农业以消费者为中心。产业化的目的是实现多元主体效益，效益来自市场，来自消费者，市场是商品生产的唯一依据，是刺激生产的根本动力，因此必须坚持以人为本，紧紧把握市场需求，按市场经济规律办事，实施名牌名品战略，潜心研究市场，为市场而生产，在市场中求效益。

②从小而全的经营理念转变为分工协作，规模推进，用现代化的经营理念、经营方式来管理指导农业产业化，用抓工业的思路抓农业产业化，以信息化推动农业产业化，打破行政区划为基本经济单元的体制局限，面向国际国内大市场配置资源。从发达国家和先行地区的经验表明，一个高效的农业产业化体系在产值构成上表现出，畜牧业产值大于种植业，农产品加工产值大于种植业和畜牧业产值的总和，为此必须正确把握重点环节和重点项目，在生产过程中进行标准化生产、加工，以提高品质和效率。

③转变政府职能，建立健全农业产业化发展的政策、法规、标准、服务体系。农业产业化已由自由竞争走向资本垄断、技术密集、跨国竞争发展的新阶段，我们希望形成橄榄型的产业化经济形态，而不是中间（龙头）畸形膨胀，两端（农户和消费者）异常细小的经济模式。政府部门作为农业产业化组织体系的一个重要组成部分，应依照法律法规发挥宏观控制，制定规则，引导，协调，创造良好环境和有利条件，强化服务，市场监督管理等重要职能，构建科学的发展保障体系，政府搭台，龙型组织及农民唱戏。要健全完善统一的稳定的财政、税收、信贷支持政策，制定产业化区域战略发展规划布局，根据优势资源和市场取向对农业结构进行多环节的全局性战略调整，制定产业化促进法、反垄断法等法规制度，促进龙型组织间形成有序的充分的市场竞争；建立健全与国际惯例接轨的产品技术质量标准化体系，加强完善检测监测手段，增强社会化服务功能和提高服务质量，形成具有中国特色的坚实的技术质量保障体系（技术壁垒）；政府的经济投资支持应从直接生产领域退出，主要用于关键性、基础性、公益性的设施、设备、科研攻关及社会化服务环节，让企业和农户成为市场的主体，促进综合经济效益、生态效益的提高和良性循环发展，而不是过分偏爱和干预，不是嘴上喊着市场经济的口号，实际另作一套。加强对各级领导、有关部门、农民产业化知识的培训学习，提高本领和驾驭能力，坚持正确的舆论导向，帮忙而不添乱；加强各部门的分工合作，齐抓共管，切实为农民排忧解难，避免“九龙治水水更大”，“梢公多了打烂船”的现象发生。农民愿意办能够自己办的事情应尽量交给农民自己去办，尽量避免在计划经济体制下的政府包办一切的做法。这样做既有利于引导农民走向成熟，又有利减轻政府部门的负担。

2、处理好三个关系：

一是产业化与农民的承包经营自的关系。产业化是一个渐进的过程，必须在尊重农民自身权益的基础上进行，应通过一户带动一村，一村带动一片，当农民看到效益后会自觉主动跟着干，积极性就会高涨，以产业化为名强行收回农民的承包地或搞“两田制”，是违反《土地承包法》和有关政策规定的。二是产业化与农民减负的关系。产业化切忌盲目讲场面，做样子，图虚名，花样翻新瞎折腾，今年挖塘养鱼，明年填塘种果，后年砍树种粮；农民最怕巧立名目强行摊派、乱集资，加重农民负担。三是产业化与综合效益的关系。既要放水养鱼，也要讲投入回报，既要看农户和企业的利益，也要讲产业化对财政的贡献；不能再走“先发展，后治理”以牺牲生态环境换取眼前利益的老路子，既要金山银山，也要碧水青山，要走良性循环发展的可持续“绿色产业化”之路。

3、抓好三个关键：

一是大力发展新型合作经济组织。农业产业化是农业的全面商业化经营的过程，我国农民家庭经营户平不超过0.4公顷，是极小的微型经济，当前农业一半左右还是自给自足性生产，与全面商业化相差甚远。因此发展农业产业化的核心是如何从微观企业走向宏观组织化，提高农民的组织化程度和农业的产业效率，其突破口在于理性培育社会化产业组织体系，形成社会化大生产的紧密完整的产业链。把推进农业产业化经营与农民新型合作经济组织结合，用合作制推进农业产业化，是我国实现农业腾飞的现实选择，国内外实践的效果表明，世界上以“土地为主体型”的农村合作制几乎无成功的先例，而以“流通和服务为主体型”的合作制则长盛不衰，要重视这一深刻的国际经验，彻底否定和摒弃传统的农村合作模式。同志指出，要发展多种形式的联合与合作，再也不能搞那种剥夺农民利益、归大堆的所谓集体经济了，要充分尊重农民的生产经营自、财产权。在市场经济条件下，必须因地制宜，分类指导，大力培育新型的农民合作经济组织和产业化企业家队伍，产业化的关键是选准、办好能够开拓市场，带动千家万户的龙头组织。有了具备较强经济实力和服务手段的龙头组织，才能开拓市场、扩大规模、带动基地、联结农户。龙头组织可以是合作社、专业协会、专业市场、中介组织、企业。“农业综合开发集团+农户”是农业产业化的重要组织形式，充分发挥农业综合开发对农业产业化的基础支撑作用和孵化器作用。农业合作社、专业协会应是产业化的主要组织模式，它通过自愿联合型载体组织农民共同进入社会化大市场，形成自我组织、自我服务、自我约束、自我保护、自我发展的组织体系，适应社会化大生产的要求，增强抗御市场风险的能力，从而获得最大的经济收益。应大力提高农业生产的专业化水平，合理分工协作，形成规模优势互补，突破面面俱到自给性生产模式和生活方式，要使农民在市场上买生活资料，比自产自用划算。形成不同特色的专业村、专业乡，通过两种形式上市，一种是农民自己办加工业、办贮运、办销售，通过处理、加工、包装、贮运一条龙直接上市，进入超级市场或专业批发市场，大部分利润由农民所得；如果条件不具备也可由工商业办农产品加工企业。

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关键词：农村土地；产权制度；；对策

中图分类号：F301.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）36-0057-02

一、农村土地产权制度的基本理论

将产权的基本内涵和特征应用于农村土地（以下简称农地）问题的研究领域，就可以得出农地产权的相应概念。

这里所用的“农地”概念，是依照我国2003年开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》中对农村土地的定义，指的是农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。由此，在一般意义上农地产权就可以理解为，依附于农村土地而存在的各项相关财产权利的总和，它以农村土地为权利客体，所调节的是由于农村土地的存在和使用而形成的不同利益主体之间的行为关系，作为一种权利束，它包括所有权、使用权、收益权、处分权等各项权能以及由此形成的产权关系。

在明确了农地产权的含义之后，随之而来的就是如何进一步规定和保护相应的产权机构和产权关系，这就是农地产权制度的含义。产权制度就是制度化了的产权结构和产权关系，它是一系列用以规定产权如何界定、如何运营和如何保护等等的规则与行为准则，是对不同利益主体相对于产权客体的经济社会关系的调节。而农地产权制度，就是产权制度在农地资源上的具体应用，它来源于农地资源的稀缺性质，反映了社会对稀缺的农地资源合理利用的理性安排。

二、我国农村土地产权制度中存在的问题

1.农村土地产权主体模糊

农村土地产权是农村土地资产的一切权力的总称，由所有权、占有权、使用权、收益分配权和处分权等多种基本要素构成。从法律角度讲，农村土地产权作为一种法律权利，必然存在明确的主体和客体。然而，我国现行的农村土地产权制度恰恰出现了产权主体多元化的问题。这一点我们可以从现行的法律法规中清楚地发现。《中华人民共和国宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《中华人民共和国民法通则》则规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。众所周知，《宪法》是一个国家的根本大法，是一国法律法规体系的“母法”，其他法律法规作为“子法”，必须与“母法”保持一致。正是由于法律法规上的模糊，才最终造成了理论上本应该由单一组织代表农民集体行使农村土地产权，却在现实中演变为多重部门共同代表农民集体行使土地产权。这就是典型的主体错位和主体交叉的缺陷。

2.农村土地产权界定不明晰

农村土地产权界定模糊主要表现在4个方面:1）所有权界定模糊。法律规定农村土地所有权归集体经济组织，由于“三级所有”的废除及行政区域变更，土地所有权究竟属于乡（镇）、村还是村民小组并不清楚。2）土地使用权界定模糊。在过去二十多年的承包期中，由于土地使用权的频繁调整使得使用权不稳定，这种不稳定不利于土地的管理和长期有效利用。3）处置权界定模糊。农民集体理论上享有土地的处置权，而实际上是不完全的，国家可以凭借行政力量从集体经济组织取得对农地的使用权、收益权和处置权；乡（镇）政府和村委会不正确地行使土地处置权，侵害了农民的土地使用权；拥有土地使用权的农民只能依据法律规定的形式进行土地承包经营权的流转，有的还要经过土地所有权人的审批，处置权能受到极大限制。4）收益权不明晰。表现为农民缺乏自主决定土地用途的权利。现行法律规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”、“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”、“农民有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设”。这样，农民的土地就只能用于农业生产，无法改变农民贫困的生活现状。

3.集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制

长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展，农民集体组织财富积累，提高农民收入等起到了促进作用。但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可。在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击，随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷；二是集体非农业建设用地使用权自发无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击；三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记。对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障；四是集体建设用地流转收益分配关系混乱，由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。

三、完善农村土地产权制度的建议

针对上面存在的问题，我们认为应该采取进一步的改革措施来完善集体所有的农村土地产权制度。

（一)明晰土地产权主体

产权制度作为一种制度规则，确立了当事人的行为选择，对不同当事人的行为进行约束。而其能否很好地发挥约束作用，关键是要做到产权明晰。因此，无论从政策、法律还是现实看，要在确保农民的利益不受侵害的同时实现农地资源的合理配置，就必须改革现行的农村土地集体所有制框架，实行国土所有权归国家所有和经济所有权归农户所有的双重产权结构。坚持国土所有权归国家所有，有利于形成一个土地资源有效配置的参照系，促使土地的国家产权逐步明晰起来，从而实现整个国土资源的有效配置；而经济所有权是在默认土地国有或者全民所有基础上的二级所有权。坚持经济所有权归农户所有，使农户成为土地的真正所有者，可以更好地保护自己的权益，更好地发挥土地产权制度的内部激励功能。

（二）构建我国农村土地使用权市场流转制度

近年来，随着农村市场经济体制的建立和完善，农民自发进行的土地使用权流转日趋活跃，但从总体上看，这一活动存着流转规模小、配置效率低，运作方式不规范等缺点，农地使用权市场化流转仍临诸多障碍：集体土地产权关系模糊不清，农地使用权流转机制不完善，农业剩余劳动力转移缓慢等等不足。实行农村土地高效流动既是土地有效配置的要求，也是土地合理利用的保证。它的实现，不仅可以是土地所有者收益得到维护，而且有利于土地整体效益的提高。如前所述，根据我国国情，农村土地所有权流转限于依法征用或征购，土地的出卖方式也不在法律保护之列，因此我们的注意力集中在农地使用权的流转之上。

（三）坚持土地集体所有制，完善家庭承包责任制

1.土地永包制

在现行农地产权制度基础上，重新确认本社区社员资格，确认后的社员有平等的土地承包权。承包方法总的指导原则是打破现行农户土地零碎化、一户几块地、一块地几户的格局，使土地尽量连片，而后实现农户对土地的永久承包权。《承包法》虽然规定农地承包期30年、50年或70年不变，其暗含一个前提是最终还要变。这增大了农户的预期不稳定感，使农民投资短期化。实行农民永包制能促使农民高效配制土地资源，提高土地利用率，对保护耕地资源和合理利用土地，具有重要的意义。

2.租赁制

租赁制是将家庭承包责任制中集体所有、家庭经营，改变为集体所有、家庭承租经营，将集体和农户的关系有发包和承包的关系变为出租和承租的关系，将所有权和使用经营权的分离建立在租赁基础上。村集体把土地租赁给农户经营，农户按年向村集体交纳租金，农户既可在合同规定的范围内耕种土地，也可将土地使用权进行转让、转租和抵押。租赁制使集体和农户之间经济关系变成了货币化出租和承租关系，与承包制相比，租赁制中的产权关系更为明晰。租赁期限一般较长（100年)，土地使用期延长，给予农民较强的稳定感。这种经营方式不仅使土地使用效率提高，而且有利于土地有偿转让，促进农地流转。

3.股份合作制

股份制是社会化生产和商品经济发展的必然产物，因而以股份形式参与土地产权关系和土地经营应视为土地制度深入改革的一种趋向。所谓土地股份合作经营，是指以土地入股，劳动力入股，资金入股和技术入股，承认农户对土地的承包权和使用权，通过入股和合理确定收益分成，量化其价值，统一规化土地，统一开发利用，实行规模经营。农民以其占有的股权投资于合作制企业、农场和股份合作社。凭其拥有的股权参与收益的分配，并共同承担风险，这样易于实现土地集中，提高土地规模效益，合理利用农业资源，促进农村产业结构的调整。使农业经营企业化，实现农业生产的稳定发展。

参考文献：

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[2]周林祥.关于土地市场产权制度建设的思考[J].资源.产业，2003，（2).

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[4]丁关良.农村土地承包经营权性质的探讨[J].中国农村经济，1999.

[5]王环.我国农村土地产权制度存在的问题与改革策略[J].农村经济问题，2005.

[6]刘向阳.进一步完善农村土地产权制度[J].湖南行政学院学报，2006，（4).

[7]税杰雄.试析我国农村土地产权制度的缺陷[J].农村经济，2005，（09).

[8]江平.土地民事立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[9]钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究[M].北京：中国农业出版社，1999.

篇5

村级财务审计对集体经济的评价监督具有重要作用，确保审计过程信任对称不容忽视。通过对青海省X市D区村级财务审计的调研，探讨村民对村干部、审计人员信任不对称的现状，分析村级财务审计信任不对称的原因，从立法、财务公开、审计沟通、审计模式、审计方法等方面提出强化村级财务审计信任对称的措施，探究以专业审计为核心的村级财务审计监督体系。

［关键词］

村级财务审计；信任不对称；审计独立性

村级财务审计是农村集体财产和经济活动的有效监督形式，审计三方关系人的信任对称对促进农村集体经济建设，保持农村经济持续、和谐发展意义重大。文章通过对青海省X市D区村级财务审计的调研，了解村级财务审计信任不对称的现状，分析产生信任不对称的原因，并提出强化村级财务审计信任对称的对策，以确保村级财务审计规范、有效运行，保持村级财务审计公信力。

1村级财务审计的发展

村级财务审计的产生和发展，是随着农村集体经济的发展壮大、基于经济监督的需要以及农村经济体制改革的深入而逐步形成的。起初在我国农业生产合作社、化时期，村级集体经济的生产关系比较简单，社内的财务收支、收益分配、财产管理活动的监督主要依靠内部村民民主监督小组、财务相互审查的方式进行，还包括上级部门组织的带有审计性质的财务清查或清理整顿。随着农村实行，农村集体经济组织财务管理体制发生重大变革。集体经济发展壮大的同时，出现不良现象，如一些地方放松对集体资产管理，农村财务管理混乱，村级集体资金被部分人员私自挪用、挥霍浪费和长期拖欠。通过国家1980年和1986年进行的两次全国性财务清查，农村集体财务有所好转，但由于缺乏经常性的审计，一些地方农村财务前清后乱。鉴于此情况，1986年以后，农村经营管理部门为了对农村集体经济组织的资金和财务活动实行经济监督、经济评价、经济鉴证，逐步建立专门审计机构，配备相应审计人员。这对改善集体财务管理混乱，维护集体资产安全，提高集体经济效益，密切党、干、群关系发挥积极作用。1992年农业部颁布《农村合作经济内部审计暂行条例规定》，2008年农业部办公厅印发《农村集体经济组织审计规定》，各省市也按照规定陆续与之相应的集体经济审计法规、条例和审计办法，以便为农村集体经济审计提供依据和标准，加快村级审计的步伐。十指出，“要建立健全权力运行制约和监督体系……健全质询、问责、经济责任审计……让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”这些都表明村级财务审计逐步发展，与各方发挥监督作用密切相关。

2村级财务审计信任不对称的现状

村级财务审计对农村集体经济的管理和良好运行起到重要作用，从全国来看，村级财务审计由于主体模糊，发展缓慢，其中也存在一些村级财务审计信任不对称的问题。文章采用问卷调查方法，对青海省X市D区5个行政村的村民进行调研，包括村级财务管理、村级财务审计、村级财务审计信任不对称三个方面。调研中发放问卷150份，回收有效问卷145份，其中男性75人，占51.7%，女性70人，占48.3%。在调研中发现，村民对村级财务审计信任不对称具体表现为以下几个方面：

2.1对村干部管理集体经济活动的信任不对称

在回收的有效问卷中，76%的填写者认为村干部在村级经济管理和决策方面，存在“一支笔”现象，村民认为村干部并未完全履行自身责任，未遵守竞选干部时的承诺。如某村一位村民指出，其所在村的村长在选举时向村民保证，一定会把村里的公路修好，直至他离任公路并未完全修好。另外，换届时对村干部没有进行任期经济责任审计，村民对村干部的任期行政效果并不十分满意。另外，村干部在村中贫困户选择方面未做到公平公正，存在为亲近的村民谋福利现象，不能使真正贫困的家庭享受国家政策。通过村民对村干部管理村级活动的评价，70%的受访者对村干部信任不对称。

2.2对审计人员的信任不对称

在回答村级财务审计方面的问题时，有81%的填写者对村级财务审计了解很少，有些甚至没听说过，不清楚自己所在村落有无财务审计。仅有3%的填写者知道村级财务审计，在谈到村级财务审计执行方时，只知道是由省、市、县执行审计。从调研反映出，大部分村民对村级财务审计不了解，不知道审计是对村干部行政的一种有效监督形式，更谈不上对审计人员、村级财务审计报告的信任。鉴于此，在发放问卷过程中，调研者向村民解释村级财务审计相关的知识，村民对村级财务审计了解之后表示，在一定程度上会信任村级财务审计。

3村级财务审计信任不对称的原因

3.1集体利益受益不均衡

基层社会公共产品的分配和受益，如基础医疗、教育等，同一地区不同村庄的农民享受待遇不同，通过相互的比较，增加因受益不同产生的心理不平衡感，对村级财务、村干部管理绩效、审计监督产生低信任感。另外，城镇化过程中，农民土地被征用，各村按照人口数及征地面积给予补偿，补偿标准前后存在差异，农民从长远生计考虑，现有失地补偿不能满足生活需求，这与当前物价高涨、生活成本加大的现实形成矛盾，加剧农民对基层政府的信任度。

3.2财务透明化程度低

调研中了解到，村委会都按照农业部监察部印发的《村集体经济组织财务公开暂行规定》的要求进行村务公开，但是村级财务管理过程中仍缺乏透明度，财务公开力度不够。在实际执行过程中，选择性公开与村级财务相关的信息，多数是政策指令、文件，较少涉及村级财务收支明细项目以及基础设施建设、专项拨款使用途径。某村2015年详细公布第三季度财务公开收支明细信息，但时间在11月中旬，滞后了45天左右，村民未能及时了解财务信息。因此，财务信息公开缺乏时效性，村级的财务信息公开与定期及时仍有一定的距离，不排除村干部为了上级检查而象征性公开的可能。信息公开形式单一，有时不能及时回应村民反馈信息，民主决策无法发挥应有作用。

3.3审计被认可程度不高

从调研中看出，西北部地区大多数村民的文化程度普遍较低，缺乏对审计专业知识的理解。虽然村干部的文化水平高一些，但村干部认为审计部门就是来找自己工作中的毛病，往往消极对待审计人员，导致村级财务审计工作不能及时、有效完成。村干部只是肤浅地从表层原因理解审计，并未认识到审计是评价和监督其经济责任的履行情况，以达到为民着想、为民解忧、为民办事的目的。农经站的审计人员大部分是兼职，有些在岗人员未经审计培训即上岗，对审计专业知识掌握不熟练，缺乏必要审计程序。

3.4审计信息不对称

在村民自治组织内部，村民有权自我管理，但不能事事都参与，一部分权力需要委托村干部行使。村民和集体经济组织及其成员为了保护集体权益和集体经济发展，委托农经站对村级财务管理的情况审计。基于相互之间存在的契约关系、经济责任关系，村级财务审计应运而生。村民由于知识水平的限制，未完全了解国家相关政策，有些村干部按照益于自身的方式管理村级财务活动，而审计机构发表的村级财务审计报告不能及时向村民公开，村民无法了解本组织的经营状况、财务情况、审计结果，不能有效发挥民主监督作用。另外，村级财务审计立法工作滞后、村级财务审计机构不健全，村级财务审计人员整体素质偏低等，导致村委会与审计部门之间不能形成对等关系。审计信息不对称容易产生财产所有者、受托经营者和受托监督人相互之间的关系错位，从而导致审计信任不对称。

3.5审计主体缺乏独立性

农村经营管理部门除了完成日常经营管理工作，包括农村财务管理工作外，还安排人员从事农村集体经济组织的审计工作，这种审计模式的公正性和真实性值得商榷，并且审计人员出具审计报告时容易受相关政府部门的干扰。而上级政府组织审计人员对其管辖的村落进行审计工作，类似于内部清查，不能起到审计外部监督作用。即目前常见的审计主体无法保持审计的实质独立，审计人员没有司法权，无权处理涉事责任人，审计问责机制有待完善。

4强化村级财务审计信任对称的对策

4.1明确村级立法，完善村级财务审计制度

农村市场经济要想走向成熟，离不开相关法律、法规的制约监督。建议在法律上规定由县级审计机关成立审计分局，配合农经站进行村级财务审计监督，并能赋予一定司法裁决权，强化法治建设，践行法律面前人人平等的原则，为弱化村级财务审计信任不对称关系提供法律保障。无论地区、民族、家族、职务，法律面前人人平等，行政主体与行政相对主体地位平等。根据发达地区的经验，以法治保证基层社会有可能实现真正的民主自治，符合宪法的精神，也符合国家投入，基层受益、满意的宗旨，以及低成本高效率建设基层政权的目的。制定符合村级特点的财务审计条例，和相关的审计取证、报告办法，如《农村财务审计专项制度》、《农村财务审计程序》、《干部经济责任审计制度》等，使农村集体经济组织审计工作有章可循、有法可依。

4.2坚持民主理财，实行村级财务公开

根据芮国强，宋典（2012）对江苏市民政府信任实证研究的结果，即政府信息公开会积极影响社会公众的政府信任水平，因此村级财务公开也可以强化村民对村级财务审计的信任程度。按照《村集体经济组织财务公开暂行规定》，审计结果不仅要向村民代表会议报告、向村民公开、向村民负责，同时公开的内容也要让村民看得懂，以便能够有能力监督。完善民主理财制度，民主理财小组对村级财务公开活动进行监督，审计人员入村审计与村级民主理财相结合。农村财务公开内容全面、完整，对群众关心的热点问题，如村干部薪酬、村里招待费、大额债权债务信息等，采取多种渠道及时公开。对在外务工的村民代表采用邮寄方式公布，费用可从村集体资金总额中扣除，使其及时了解本村财务状况。

4.3确保沟通顺畅，认可村级财务审计

村级财务审计的三方关系中，村民、村干部、审计人员应该建立沟通渠道，使各方对村级财务审计透彻理解。村民和村干部之间形成委托关系，在此关系中，村民应广泛接受教育，提高文化程度，以便顺利接受村级财务审计知识；村干部应做到凭证、账簿等真实，加强自身修养，提升审计接受度，及时与村民沟通，扩大审计知识宣传范围。村级财务审计人员也应具备相应资格证书，保持职业态度，提高职业判断能力，确保外部监督到位。审计三方关系人之间相互信任对称，最终构建和谐的村级财务审计关系。

4.4引入民间审计，提高审计独立性

在提高村级财务审计独立性的问题上，许多学者（王金凤等，2012）提出由国家审计机关主管农村财务审计，在国家审计机关下，设立农村财务审计监督中心，并下设审计和责任追究部门，二者相互牵制提高独立性。另外，在当前审计模式基础上，引入注册会计师审计（陶媛婷，2015），构建体外独立的第三方审计体系，使村级财务审计实现外部独立的再监督职能，以平衡村级财务审计信任不对称关系。

4.5创新审计方法，完善审计技术

目前村级财务审计主要任务是差错纠弊，审计方法简单，需要把现代审计理念引入到村级财务审计中，除财务收支审计外，还需要加强绩效审计，注重事前和事中审计，并采取分析性复核程序，防范审计风险。刘家义审计长指出：“推进以大数据为核心的审计信息化建设是实现审计全覆盖的必由之路。”因此需要逐步建立覆盖市、县、乡镇的农村信息服务网络，各村实行电算化会计记账，开展计算机审计，提高村级财务审计质量，加快基层政府行政效率，把村级财务审计推向现代化审计。

作者：赵思思 邢通余 周欢欢 单位：青海民族大学工商管理学院

［参考文献］

［1］孟祥霞，李成艾，吴瑞勤.农村审计的创新与发展—基于浙江省的视角［M］.杭州:浙江大学出版社，2008:198-230.

［2］芮国强，宋典.信息公开影响政府信任的实证研究［J］.中国行政管理，2012(11):96-101.

篇6

[关键词]旅游用地；产权残缺；资源配置效应

在启蒙思想家的观念中，财产权实际上还仅限于对物质财产在静态归属意义上的“定分止争”，因此是“要么全部，要么没有”(巴泽尔，1997)的一种权利。但是，随着生产社会化程度的提高和分工的深化，物质上同一的资产各种潜在的有用性开始被技能各异的人发现。这意味着，同一物质资产上的有用性可能被不同的人所利用，这些有用性的交易在可能为各方带来收益增加的同时，也形成彼此间“强烈的依赖关系”和双方收益的“不确定性”(段毅才，1992)，先前静态的“要么全部，要么没有”状态也同时被打破了。行为相互渗透、相互交织的主体之间彼此影响和干扰，即产生了“外部性”。正如巴泽尔指出，由于交易费用的存在，任何权利的界定都是不充分的，未界定部分就形成产权公共域(巴泽尔，1997)。

在我国，旅游用地的规划出现在20世纪70年代末期的城市规划、风景名胜区规划及森林公园总体规划中，90年代以后，各地政府纷纷将旅游作为主要产业，同时主题公园、旅游度假区的不断涌现，促进了旅游用地规划的发展。但是，对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地并没有引起相关部门足够的重视。在规划实施过程中，规划刚性太强，回旋余地太小。由此导致我国目前旅游用地产权界定、归属仍处于模糊、残缺状态。笔者拟通过一个产权分析模型，试图探讨我国旅游用地产权残缺的状态、形成原因及其经济效益。

一、产权界定、产权公共域与产权残缺

巴泽尔认为：“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利和权力构成。产权束中的每一种权利，都有与产权能带给主体的收益或者效用相关，与每项权利相联系的收益在量或者质上有不同，从而权利和重要性程度各不相同。可以将权利按收益的大小和重要性程度排序，并用mr来表示产权的边际收益。人们对资产的权利不是永久不变的，它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数”(巴泽尔，1997)。因此，任何个人的任何权利有效性都依赖于3点：一是这个人为保护该项权利所做的努力，二是他人企图分享这项权利的努力，三是任何“第三方”所做的保护这项权利的努力。为确立产权收益的独占性，需要投入资源，资源投入量的大小，是他人企图染指程度的增函数，社会越混乱，产权的排他越困难，需要耗费的资源越多，界定和实施的成本越高，这可以用边际成本mc来表示。

产权边界由界定和实施行为的投入量多少决定，即由边际收益与边际成本相等的均衡点决定，产权界定和实施行为的边际收益遵循递减原则，而边际成本遵循递增原则。

(一)完全产权：交易费用为零

如果信息完全充分，即权利的转让、获取和保护所需要的成本为零，市场不存在机会主义行为，由此产权界定的边际成本也为零，产权边界由产权的边际收益决定，直到mr=0为止(如图1所示)，产权边界为r'点，此时的产权称完全产权，不存在产权公共域(与产权相关的各种收益完全归其所有者获得)。以旅游用地为例，在交易费用为零时，土地的使用权、收益权、转让权等各项权利均排他性地由占有者享有，与诸权利相关的收益也排他性地归其所拥有，此时产权总收益tr为mr的积分。

(二)产权公共域：交易费用不为零的现实

在现实世界中，由于资产的各种有用性和潜在有用性的信息是有成本的，任何一项权利都不是完全界定的。没有界定的权利于是把一部分有价值的资源留在了“公共领域”里，公共领域里全部资源的价值就叫做“租”。产权占有、界定和实施的成本主要与他人的侵占企图有关，若他人对产权没有侵占之意，则防范措施就没必要。现实生活中，他人总是想利用各种机会得到，而为防范他人的侵占企图而产生的成本归结为交易成本，把边际成本表示为mc，此时产权边界由mr=mc决定，产权的均衡点为图2中的r。rer1，领域的权利，是由于界定行为的边际成本高于边际收益，而被产权所有者主动放弃才处于公共领域中。此时的产权公共域，是成本收益比较下的均衡结果，并不构成产权残缺。

(三)权利的限制：产权残缺

产权公共域因交易费用不为零而在事实上不能由产权主体完全占有，但这种状况并不构成德姆塞茨意义上的产权残缺。德姆塞茨所指的产权残缺可分为以下两种情况：

1　第一层次产权残缺

产权束中每一项权利均与收益相关，当对权利进行掠夺、限制或者删除时，产权收益必然在一定程度上被削弱，对权利的限制越多、程度越深，则收益下降越厉害，残缺了的产权对应的收益称为第一层次的产权残缺。权利残缺在减少主体收益的同时，也扩大了产权公共域；如果残缺了权利没有重新明确其归属，则这些权利也将留在公共域中。

2　第二层次产权残缺

在“国家悖论”情况下，产权公共域扩大，产权独占域减少，这种情况构成第二层次产权残缺，这种产权残缺直接构成资源配置的无效率。当旅游政府相关部门执法努力有偏向时，相应的产权主体为防止他人的侵占企图而不得不牺牲部分产权收益，对受损主体而言，也出现了第二层次的产权残缺。当第一、第二层次产权残缺同时出现时，产权独占范围缩小，产权公共域随着扩大，社会中寻租行为普遍，产权主体工作激励下降，市场有效配置机制遭破坏。

如上所述，产权残缺既可以因为对权利进行强制性删除、限制和剥夺而形成，也可以由对产权的保护不足而形成。在厘清了造成产权残缺的原因之后，对残缺了的权利处于何种状态有进一步研究的必要。如果这些权利会流入公共域，在自由竞争下，相关主体的掠取行为会导致处于公共域中权利租金消失，造成无效率。

二、旅游用地产权残缺的形成

旅游用地是一种特殊土地资源类型，是具备一定旅游功能价值的自然和人文资源的总称。它是旅游六要素中的重要部分，是旅游业最主要的物质基础，也是用以吸引旅游者的重要吸引物。从土地利用角度看，旅游用地既不属农业用地，也不属非农业建设用地。所以在规划实施过程中，很容易产生产权缺失问题。

(一)旅游用地的第一层次产权残缺

我国现行旅游用地征用制度的典型特征是政府垄断：政府禁止土地所有权市场、垄断一级市场，土 地征用成为国家获得旅游用地的主要手段。尽管《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。”农民集体在法律上、名义上拥有集体所有制土地较为完全的产权，但是，在农地转为旅游用地的过程中，由于旅游用地征用相关法律、法规的不当限制使农民获取旅游用地增值收益的成本极为高昂，致使农民不得不放弃一部分本该属于自己的权利。

从现有的土地利用规划体系来看，一般都只重视农业用地、工业用地、居民点用地、交通用地、一般水域及建设用地的规划。虽然在开发旅游景区(点)之前旅游规划已经完成，但也因为相关的多方机构管理设限，特别是土地部门的管制，使旅游景区(点)建设或扩建工作的第一步就难以进行。

对旅游用地的实质做法是，当土地的相对价值发生变化时，与增加了的价值相关的使用权、转让权、收益权被法律强行界定给了国家，是“凭借国家权力来重新处置土地所有权”。这些收益实际上就处于公共领域中，对公共租金的竞争行为将导致资源损耗。政府是由理性经济人组成的，官员的目标与政府的目标不一定一致，上下级政府的目标不一定一致，政府与全体国民的目标不一定一致，因而土地涨价事实上无法真正归公。

如图3abr0面积的收益由于政府对旅游用地的强行限制、删除产生产权残缺，可以将之视为mr曲线向下移动，由mr1下移至mr2，产权主体的收益减少了abr0面积。此面积可视为产权相对应的收益，称第一层次的产权残缺。权利的残缺在减少主体收益的同时，也扩大了产权公共域，会引起对公共租金的掠夺、寻租、政府官员的腐败等，产生了对资源的浪费、收益的扩散、资源配置的帕累托无效。

权利的残缺将扩大公共域，如图3e1r2r1e0为新增的公共域，由于政府对旅游用地的强行限制、删除，主体收益减少，mr向下移动，产权边界由边际收益与边际成本的均衡点决定，于是e0点向e1点移动。或者是当旅游用地的市场价值增加的情况下，当法律预先对可能增加的收益进行限制和删除时，相当于将边际收益从mr1削减至mr2。

(二)旅游用地的第二层次产权残缺

从理论上分析，旅游用地的征用是政府为了公共利益的需要而依法强制地取得他人土地并给予补偿的行为。国家出于公共利益的需要，在一定范围内征用土地是完全应该的。但是，公共利益这一概念具有高度的抽象性，如何准确界定公共利益已成为世界性的难题。与此同时，尽管旅游用地的征用是一种典型的非市场方式，但并不否认它又是一种经济行为。土地资源价值包括直接使用价值、间接使用价值、选择价值、遗赠价值和存在价值等(诸培新，2003)。无疑，对旅游用地的间接使用价值、选择价值、遗赠价值和存在价值的计量存在技术上的困难，这使得人们只能根据能确认的土地价值来界定和执行旅游用地产权。

同时，我国上一轮土地利用总体规划(1997—2010年)属于控制性规划，采用自上而下的规划方法，平均分配，规划的核心是保护耕地。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。土地是旅游资源的主要部分，目前，关于旅游用地的立法或规定有的已经不适应当前土地制度改革的进程及旅游业的发展需要，导致旅游用地的界定和实施行为即旅游用地的排他性占有、使用、收益、分配的成本提高。如图4mc曲线上移。产权残缺导致abe2e，收益不能归土地产权所有者和经营者，同样会引起对公共租金的掠夺、寻租、政府官员的腐败等，从而产生资源配置的帕累托无效。

当执法努力有偏向时，mc1向上移至mc2，产权均衡点从e1移至e2，于是产生了如图4r2r1e1e2的公共域，这种情况构成了第二层次的产权残缺，这些残缺的权利直接构成资源配置无效。

三、旅游用地产权残缺的资源配置效应

旅游用地产权残缺将产生公共域，对公共域租金的竞争行为将导致资源配置的无效率。主要表现为旅游用地供需矛盾、旅游用地与农用地配置失衡、旅游用地内部结构失衡等。

(一)旅游用地需求与供给矛盾突出

旅游业目前已发展成为全球最大的产业之一，国际上许多国家和地区及国内的许多省区市都把旅游业定位在主导或支柱产业上，纷纷实施旅游脱贫、旅游兴市、旅游兴省等发展战略，为此而积极挖掘境内的各种旅游资源，不断开发新的旅游景点，改建或扩建旧景区，修建人造景观并完善基础设施。而旅游必须依托于土地，旅游建设项目的大量增加势必占用大量的土地(包括耕地)。

在现行农地制度安排下，农地承包经营权受让受到诸多限制，政府控制农地所有权交易市场，由此引发的农户承包经营权的不完全性必然降低农地的交易价格，使农地的承包经营权的交易价格不能真正反映农地的稀缺程度，农户农地承包经营权转让收益也会因此下降，进而减少农地市场交易，农地的市场流转机制不能正常发挥作用，使得一些拥有旅游资源的农地不能转为旅游用地，资源浪费，旅游用地供给短缺。

(二)旅游用地与农用地配置失衡

在我国，土地规划的核心是保护耕地，严格控制建设用地的增长，特别是控制建设占用耕地增长。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。旅游景区(点)的开发一般是依托国有土地或集体土地中的很小部分进行的，一般景区(点)的核心范围都较小，其周边被其他类型的集体土地包围，甚至是农用地包围。有的景区(点)的土地资源是以租赁的方式来进行开发利用的，这种受控于周边环境状况，使许多景区(点)的核心部分与周边土地只有一墙或一栅之隔，旅游管理非常困难。此外，还有少数景区(点)特别是世界文化遗产景区(点)在其保护范围之内，或缓冲区内还有不少居民点，其中涉及农民建房或拆迁的矛盾，旅游部门难以自行解决这些问题。由于土地资源使用权与所有权的交杂，旅游景区(点)与周边农民发生争执的案例常见，甚至危害到游客的安全。

(三)旅游用地内部结构失衡

由于土地一级市场中的地方政府买方垄断和二级市场中地方政府卖方垄断。旅游用地是具有公益性的和最有效益的用地，其单位产出在所有用地类型中是最高的。地方政府在gdp偏好引导下，一直忽视旅游用地在开发利用过程中存在的很多突出问 题。从上述分析可知，旅游用地存在第一层次产权残缺和第二层次产权残缺，致使旅游用地经营者所有权的排他性不强。而不同的制度安排下旅游用地的开发程度不同，在完全产权的条件下，旅游用地开发的潜在生产函数为r*=f(l*,k*)，，其中，l*，k*为充分就业劳动和资本。旅游用地既得到充分开发，又保证了资源利用的可持续性。但在现有的制度安排下，旅游用地的开发大大超过潜在水平y(＞y*)。

如图5所示，x轴表示不同制度，y轴表示旅游用地的开发水平，由于现行的产权制度造成了产权的不完整，旅游用地的开发大大超过潜在水平y＞y*。旅游用地的过度开发造成了许多人为的破坏，如破坏性地开挖山体、超负荷开发水系、占用耕地建设旅游设施、在生态保护区修建不协调旅游景观等。

另外，旅游用地的开发是获利性较强的项目，一些政府片面地追求经济效益，缺乏对旅游用地使用的监督和规划。旅游用地所有者所有权被制度性虚设，即剩余索取权和剩余控制权的剥夺，也没有监督可持续利用旅游用地的利益动因，旅游用地的开发商在旅游用地承包期内采取短视的、机会主义行为。如无节制地开发利用当地旅游资源，为旅游搞旅游，不重视综合治理，忽视文物古迹的历史价值和生态效益，致使生态旅游资源环境的严重破坏和资源退化问题日益严重。有关统计资料表明，在已开展生态旅游活动的全国自然保护区中，有24％的保护对象受到损害、11％的旅游资源退化、44％的自然保护区存在垃圾公害、12％的出现水污染、3％的有大气污染。严重污染和人为破坏旅游环境使我国旅游景区(点)的土地利用难以持续利用，从而旅游业难以持续发展。

(四)旅游用地产权残缺的收入分配效应

产权残缺者收益会减少，权利的新获得者收益会增加。当旅游用地的相对价值发生变化时，与增加了的价值相关的使用权、转让权、收益权被法律强行界定给了国家，这些收益实际上就处于公共领域中。农地征用中较低的补偿和较高的出让价格，使地方政府及旅游开发商在土地征用中获得了很高的收益，而旅游者面对市场价格的上升而相对购买力减弱。此外，在巨大经济利益驱动下，不少地方政府忽视了旅游资源作为一种公共产品社会职能的发挥，在风景名胜区大举兴建一些高档、豪华别墅群、度假村等。如果我国风景名胜区的核心区域都被私人占有，这必将关系到我国公共资源的合理分配，直接影响我国广大普通人民的生活和消费，从法律和道义上都失之公平。

四、结论与政策含义

政府及法律对产权束中部分权利的强制性删除、限制会导致第一层次产权残缺。当法律不足以保证公平有效的执行，会导致第二层次产权残缺。如果残缺了的权利没有被专有地赋予另一有行动能力和行动意愿的主体，则这些权利将在事实上处于公共领域，其租金将趋于消散。在我国，法律对旅游用地建设时的使用权与交易权进行了限制和删除，造成了旅游用地的第一层次残缺；在执法不严、政府干预执法背景下，旅游相关主体的权利面临第二层次产权残缺。

旅游用地产权残缺产生了较为严重的收入分配效应和资源配置效应。要扭转产权残缺所带来的负面影响，旅游用地的合理利用政策分析如下：

1　强化旅游用地立法

关于旅游用地的立法，主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《风景名胜区管理暂行条例》等几部法律中的一些条款有所涉及。这些规定有的已经不适应当前我国土地制度改革的进程及旅游业的发展需要，有的过于简单，因此有必要制定有关旅游区土地利用的具体规定来保证和规范当前快速发展的旅游用地，防止旅游资源被破坏。

2　完善旅游用地土地规划

在以往的土地规划中，基本没有重视旅游用地项目。土地规划要重视目前的产业发展态势，旅游业是未来的强势产业，制定土地规划时要充分考虑规划区的旅游用地问题，特别是要以旅游用地、公共用地为主。在方向上，要为旅游规划用地问题做出明确的预见性规划，充分考虑旅游用地的特殊性，为旅游业将来发展中出现的各产业争地矛盾做好预见性规划，为将来旅游区的土地利用规划留有余地，避免旅游业在发展过程中产生瓶颈现象。

3　制定并实施科学的旅游区规划

从整体上规范旅游资源开发的规模、项目的投资及旅游产品的宏观调控。首先，在我国各地区，包括那些非专统旅游区，最大限度开发本地自然、文化、历史等旅游资源的同时，也应当保护旅游资源，促进旅游业的可持续性发展。其次，要把旅游地的旅游业建设纳入到旅游地的总体发展规划中，正确处理城镇规划、土地利用规划与旅游发展总体规划的关系。旅游地的开发应进行总体规划，合理设计旅游产品，实现旅游产品多样化。要严格执行经依法批准的旅游规划，维护旅游规划的权威性、连续性，不允许任何单位和个人随意改变规划。第三，各地旅游区开发都应进行综合规划，合理设计景区旅游产品，尽量做到长、中、短线相结合，实现旅游产品多样化，正确处理旅游产品开发中的规划与产品策划之间的关系。同时，也要周密规划旅游地的基础设施配套，科学确定各地旅游资源开发规模，有计划、有步骤地推动地方旅游业建设。

4　实行用地来源多途径化及统一管理

解决旅游开发中的土地产权纠纷，有多种值得考虑的途径，可在政府的协调下对景区(点)内的土地实行长期租赁，或以股份入股，或在安置好景区(点)内的居民生活的前提下收购土地，给旅游发展创造和谐的环境；对有行政区划交叉的景区(点)实行统一管理、统一旅游用地政策、统一制定旅游规划及土地规划，为旅游风景名胜区的发展提供长期政策性的依据及法规保障。