耕地与非耕地的界定范文

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关键词 湖北省；农用地使用权征用；成本收益分析

中图分类号 F301.1文献标识码 A文章编号 1002-2104（2011）09-0038-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.007

随着我国社会经济快速发展，国家基于国民经济建设、应对突发事件、国家安全等目的的农用地使用权征用现象越来越普遍。而由此引发的征地纠纷也层出不穷，其中争议的焦点大多都是农用地使用权征用的补偿问题，如用地补偿费过低、补偿费分配不合理等。究其原因在于，作为农用地使用权产权主体的农民在此过程中面对多方面的损失而负担沉重①，并且由于地方政府在此过程中的主导作用而无法得到足够的重视及合理的补偿②，从而导致农民的合法权益未能得到有效保障。目前国内已有研究多集中于土地征收征用程序的制定、征地范围的界定以及征收补偿的合理测算及如何分配等问题［1-3］；涉及农用地使用权征用的极少，且仅限于政策理论研究方面的初步探讨［4-5］。本文试图通过典型区域的随机抽样调查对农民在农用地使用权征用过程中面对的成本、收益进行定性及定量分析，从而对其进行较为详细的界定和量化，最终对农民在此过程中的利益得失做出判断，为各级政府及相关部门制定公平合理的农用地使用权征用补偿政策提供理论参考。

1 农用地使用权征用内涵界定

2004年国家公布实行并生效的《宪法》修正案，将原《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”［6］。此次修改将原来的“土地征用”扩充为“土地征收和土地征用”，对征收和征用概念严加区分，从而相应地产生了我国当前的土地征用概念。在这次《宪法》修改中，相关法律对以前概念做了相关的调整，修改后土地征收的内涵继承了之前所使用的土地征用的含义，即土地征收是国家基于公共利益的需要，对农村集体土地所有权实施征收并给予合理补偿。而土地征用的内涵界定为国家基于公共利益的需要，对农民的土地使用权实行一定期限的征用并给予补偿，征用期过后土地使用权仍归还原农民所有，此过程中不涉及土地所有权变化的问题。

在土地征用概念界定的基础上，本文将农用地使用权征用的内涵界定为国家为了公共利益的需要，对农民的农用地使用权实行一定期限的征用并给予补偿，征用期过后农用地使用权仍归还原农民所有，此过程中不涉及农用地所有权变化的问题。

湖北省位于长江中游、洞庭湖以北，地处北纬29°35′-33°08′，东经108°41′-116°17′。现有人口6 070万，其中城镇人口2 078.53万，约659.85万户；乡村人口3 991.47万，约1 015.72万户；全省共有各类农用地994.85万hm2，其中耕地为322.66万hm2，占农用地的32.43%［7］。近年来，随着社会经济建设及城市化进程的加快，在大量土地征收的同时引发了许多农用地使用权的征用。

3 研究方法

成本收益分析方法的概念界定首次出现于19世纪法国著名经济学家朱乐斯•帕帕特的著作中，称为“社会的改良”。随后，意大利著名经济学家帕累托重新界定了这一概念。至1940年，美国经济学家尼古拉斯•卡尔德和约翰•希克斯在总结前人已有研究经验的基础上，提出了“成本收益”分析的理论基础即卡尔德-希克斯准则。成本收益分析方法作为一种传统的分析方法，在经济学中用于研究各种条件约束下的潜在行为选择与预期结果的关系，探究如何以最小的成本获取最大的收益。其他社会科学在分析现实中的各种现象时也常用到成本收益分析方法［8］。

在成本收益分析［9］的基础上，运用分解求和法逐项测算农用地使用权征用过程中农民的成本和收益。分解求和法是目前国内外环境成本收益评估中最常使用的一种方法［10-14］，即首先利用结构分解将农用地使用权征用过程中农民负担的成本或收益细分为若干单项，然后分别采用适宜的评估技术对各单项进行货币化计量，最后将计量结果之和作为总的成本或收益。该方法的应用关键在于要确保各分解项的穷尽性和独立性，避免因重复计算或有漏失项而导致的结果高估或低估［15］。农地使用权征用过程中农民负担的成本可由下式计算得到：

C=∑ni=1Ci

（1）

式中，C 为农用地使用权征用中农民负担的总成本；Ci 为农用地使用权征用中农民负担的第i种成本，i=1,2,……,n。

农用地使用权征用过程中农民获得的收益可由下式计算得到：

R=∑mj=1Rj

（2）

式中，R 为农用地使用权征用中农民获得的总收益；Rj 为农用地使用权征用中农民获得的第j种收益，j=1,2,……,m。

4 农用地使用权征用中农民的成本收益分析：以耕地为例农民是农用地使用权征用过程中的直接利益相关者。作为农用地使用权的产权主体，在农用地使用权征用过程中，农民不但没有享受到自身权力应带来的收益，反而负担了沉重的成本。在此过程中，虽然不涉及农用地所有权的转移，但农民在一定时期内被剥夺了农用地使用权，这将给农民造成相应的经济损失与难以估量的非经济损失，这两项损失构成了农用地使用权征用过程中农民所付出的成本。

具体地讲，耕地使用权征用对农民造成的经济损失包括：①由于耕地使用权在一定时期内发生转移，农民无法继续耕地种植经营而导致的农业经营收入损失；②由于农民在一段时间内无法进行农业生产，导致先前购置的农机农具闲置及折旧等损失；③农民库存的农药、化肥、种子等过期、腐坏而造成的农业生产备用品损失；④农民由于不能从事农业生产而导致的农副业损失（养殖业、农产品加工等）；⑤部分农民因无其他劳动技能导致其待业在家而造成的待业损失；⑥由于耕地在一定期限内被用作非农用途导致土壤质地下降和结构破坏，致使在耕地使用权归还后土壤肥力下降所造成的土壤肥力损失。而耕地使用权征用过程中农民负担的非经济损失则主要表现为农用地使用权征用过程中农民负担的非经济损失还包括农用地规模经营机会成本损失，但由于相关数据收集的困难性和考虑到当前湖北省实施农地规模经营可能性较小，所以本文将农用地使用权征用中农民的农用地规模经营机会成本损失忽略。：①耕地使用权征用对周围生态系统及生态环境的破坏造成一定范围的环境影响损失。②由于被征用耕地用途发生改变而导致相邻耕地肥力下降、产出受到影响的损失。③耕地征用导致耕地原有提供开敞空间、提供美学景观、保留乡村生活特色等功能灭失而造成的景观娱乐文化损失。相对于农民在耕地使用权征用过程中遭受巨大的经济与非经济损失，其“收益”仅仅是耕地使用权征用期间少的可怜的部分耕地使用权征用补偿和青苗补偿这里忽略了农用地使用权征用给农民带来的间接性收益，主要是由于这种间接性收益的效益在征用初期难于表现，后期表现也不太显化，难于定量分析，所以本文将其忽略。。

在耕地使用权征用过程中，农民付出的“成本”与其获取的“收益”极不相称。农民虽身为土地使用权的权益主体，却因其在社会经济活动中难以抗衡政府部门的行政权力而导致其权益缺乏应有的保障。

5 农用地使用权征用中农民的成本收益测算方法：以耕地为例通过详细界定耕地使用权征用中农民所承受的经济损失和非经济损失来衡量农民在耕地使用权征用中所负担的成本。根据实地调查数据将农民获得的耕地使用权征用收益界定为用地补偿与青苗补偿之和。针对不同的成本收益分别用不同的方法测算。

5.1 经济损失的测算方法

基于以上成本收益分析，农民在耕地使用权征用过程中所面临的经济损失主要包括农业经营收益损失、农机农具折旧损失、农业备用品损失、农副业损失、农民待业损失和土壤肥力损失。由于耕地使用权征用后的用途不同可能导致农民面临的各种损失也存在一定的差异，考虑到数据获取及分别测算困难性，这里取调查所得各用途的均值来简化研究。

耕地的农业经营收益损失运用成本收益方法进行测算，即用耕地经营的经济收益扣除相应的物质成本投入（包括种子、化肥、农药、地膜、机械、水电费等）和劳力投入（种植业产品单位用工标准求取），再加上国家各种补贴计算所得这里将国家各种耕地补贴计入耕地使用权征用成本是由于再农民的耕地种植过程中每年可以固定的得到国家的耕地补贴，这可以看作是耕地种植的一种额外收益，但耕地使用权征用使的耕地补贴停发，给农民造成一定的损失，所以将其计入成本。。农机农具折旧损失、农业备用品损失、农副业损失根据实地问卷调查数据求平均后折算成单位面积耕地分摊损失。耕地使用权征用到期后，归还给农民的耕地已经遭到不同程度的破坏，农民如果想继续进行农业生产则需要投入资金恢复耕地的种植功能，如平整耕地、剔除杂物和土壤肥力恢复等等。这项资金投入虽然发生在耕地使用权征用到期归还后，但是在耕地使用权征用补偿时也应考虑在内。土壤肥力损失以当地耕地使用权征用的复垦保证金来计算。农民待业损失是按照每户的劳动力人数，将湖北省农村居民最低生活保障金折算成单位面积耕地分摊金额来计算。

5.2 非经济损失的测算方法

耕地使用权征用过程中农民所承受的非经济损失主要是环境影响损失、相邻地影响损失和景观娱乐文化损失。而当今学术界大多数学者认为条件价值评估法（contingent value method，CVM）利用效用最大化原理，通过构建假想市场获知人们对于非市场物品的支付意愿（willingness to pay，WTP）或受偿意愿（willingness to accept，WTA），是目前唯一能够全面获知环境物品相关的全部价值，尤其是非市场价值的方法［16］。因此，这里结合问卷调查数据选用条件价值评估法（contingent value method，CVM）［17-19］来测算农民在耕地使用权征用过程中所承受的非经济损失。

5.3 收益的测算

根据问卷调查数据资料，农民在耕地使用权征用过程中的收益主要是用地补偿和青苗补偿。用地补偿各地区实行的标准不一，青苗补偿各地区也存在一定的差异，所以农民在耕地使用权征用过程中获得的收益选取代表性的样点地区测算。

6 实证研究

6.1 调查区域耕地使用权征用情况分析

6.1.1 调研基本情况

2009年11月到12月之间，调研组针对湖北省耕地使用权征用多发地段选取武汉市江夏区、新洲区和麻城市进行典型抽样调查，武汉市江夏区现有农村人口37.05万人，耕地资源42.9千hm2，农业产值24.54亿元；武汉市新洲区现有农村人口70.73万人，耕地资源48.29千hm2，农业产值23.69亿元；麻城市现有农村人口91.44万人，耕地资源53.98千hm2，农业产值18.61亿元［7］。调研组在武汉市江夏区抽样调查了12个村，在新洲区抽样调查了7个村，在麻城市抽样调查了4个乡镇的9个村，共获取有效样本274份。调查涉及的耕地使用权征用时间主要是从2006年到2009年之间，用地项目主要包括武汉到广州客运专线建设、武汉市城际铁路建设、麻城到武汉高速公路建设、大广北高速公路建设和武英高速公路建设等项目。由于调查时各大项目都正在建设或即将完工，所以75%以上的征用耕地处在复垦期。

6.1.2 耕地使用权征用用途分析

调研组调查的耕地使用权征用主要选取由一些重大建设工程的土地征收而引发的耕地使用权征用，这类案例发生比较集中而且样本量大，便于调查收集资料。调查所涉及到的征用耕地主要用于材料堆放场、临时建筑占地、预制梁场、修建施工便道、取土挖沙用地、职工宿舍等。

通过对调查数据汇总分析发现用于修建施工便道的耕地数量最多，占总量的35.30%，其次是预制梁场占29.20%，材料堆放场占21.55%，取土挖沙占10.20%，临时建筑占地和职工宿舍占3.75%。

6.2 耕地使用权征用中农民的成本收益测算

6.2.1 耕地使用权征用中农民面临的经济损失测算

针对不同的经济损失运用相应的方法进行测算，农民承受的耕地农业经营收益损失如表2所示。农机农具折旧损失、农业备用品损失、农副业损失和农民待业损失测算结果如表3所示。

6.2.2 耕地使用权征用中农民面临的非经济损失测算

对问卷调查数据处理得到农户的平均支付意愿值WTP，依据相应的公式计算求得调查区域耕地使用权征用过程中农民面临的非经济损失。如表4所示。

6.2.3 耕地使用权征用中农民面临的总损失测算

依据湖北省规定土地使用权征用期限一般为两年，则耕地使用权征用过程中农民付出的总成本为农民的经济损失与非经济损失之和再乘以征用期限（2年），最后再加上耕地复垦保证金（依据湖北省规定耕地复垦保证金为12 000元/ hm2）。具体计算结果如表5所示。

6.2.4 耕地使用权征用中农民获得的收益测算

在耕地使用权征用过程中，农民获得收益为用地补偿和青苗补偿。根据武汉市江夏区、新洲区及麻城市的调研资料，各地区实行的补偿标准不一致。武汉市根据相关法规制定的耕地使用权征用补偿标准为：青苗补偿12 000元/ hm2，用地补偿每年15 000元/ hm2。湖北省麻城市针对武麻高速建设过程中耕地使用权征用规定：用地补偿比照麻城市内其它重点工程标准，按每公顷52 500元进行补偿，用地期限为二年（其中青苗补偿15 000元/hm2，土地复垦费保证金12 000元/hm2，国土部门规费10 500元/hm2）。据江夏区实地调查，在耕地使用权征用过程中只有青苗补偿农民能够如数拿到手，其余补偿不同程度的都有折扣。如江夏区乌龙泉街长岭村农民拿到的征用补偿每年为12 000元/ hm2，而新洲区汪集街宝龙村农民拿到的补偿每年为7 500元/ hm2。

因此，通过对实地调查数据汇总分析，农民在耕地使用权征用中平均总收益等于各地平均青苗补偿与两年的年均用地补偿之和；测算结果如表6所示。

6.2.5 耕地使用权征用中农民的成本收益比较

通过以上测算分析得到耕地使用权征用过程中农民负担的总成本和获得的总收益，以及成本收益之间的差额，如表7所示。

7 结论与讨论

本文在实地随机抽样问卷调查的基础上，运用成本收益分析的方法研究耕地使用权征用过程中农民负担的各种成本和获得的收益，并且根据调查数据进行了成本收益的测算。测算结果表明，在耕地使用权征用中农民负担的成本与获得的收益存在显著的差距。调查区农民由于耕地使用权征用两年每公顷耕地的成本收益差额分别为：武汉市江夏区是16 652.20元/ hm2，新洲区是29 753.82元/ hm2，麻城市是35 602.06元/ hm2，平均值是26 255.77元/ hm2。通过以上对调查区域被征地农民的成本收益分析，发现在耕地使用权征用过程中，各调查区农民所负担的成本要远远超过其获得的收益，主要是由于地方政府及土地管理部门在制定相关规定时没有充分考虑公平及效率、主观随意性大、各地施法不一致，导致农民作为权益主体一方其合法权益没有得到应有的保障。

S在耕地使用权征用收益测算过程中，没有考虑可能存在的隐形收益，一方面是由于隐形收益表现不明显难于界定与计量，另一方面由于目前还没发现合适的测算方法能够比较准确的测算该收益。在耕地使用权征用成本收益测算过程中，隐形收益的忽略可能是导致收益远低于其成本的原因之一。

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Costbenefit Analysis In the Process of Agricultural Land Requisition

ZHANG Xiong1 ZHANG Anlu1 SONG Min2 Yan Min1

（1.College of Land Management, Huazhong Agricultural University, Wuhan Hubei 430070,China;

2.School of Management, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan Hubei 430073,China)

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关键词：土地调查 数据库 国土资源管理

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2013）04（c）-0202-01

国土资源部在2007年到2010年的三年时间里，在全国范围内开展了第二次的全国土地调查工作。这次调查的任务主要是对农村土地进行调查，对土地的利用情况进行了解；对城镇土地进行调查，对城镇土地的利用状况进行了解；掌握全国基本农田等数据状况；根据调查得来的数据资料，建立一个可以互联共享的土地调查数据库。根据这次的调查情况，可以建立一个及时对土地资源进行检测以及快速更新的机制。

要根据本次对农村土地进行调查的基本情况建立一个农村土地调查数据库，通过建立这样一个数据库，就可以快速及时的调查和统计农村土地资源的变化信息，从而对其进行检测以及快速更新。

1 农村土地调查数据库

农村土地调查数据库包括农村土地利用数据库、基本农田数据库、农村土地权属数据库等等重要内容。

农村土地利用数据库：根据我国农村的土地利用现状调查建立起了这个农村土地利用数据库。它以县区为单位，比例尺采用的是1∶10000的标准，它的基础是正射影图，根据对土地资源的类型、位置以及范围、面积等状况的调查，了解到了我国耕地、园地、草地以及林地等土地类型的分布以及利用情况等。

基本农田数据库：根据对基本农田的调查建立了基本农田数据库。各地依据本地区的土地利用总体规划，将基本农田保护地块落实到土地利用现状图上，从而统计出各级行政区域内基本农田的分布。

农村土地权属数据库：农村土地权属数据库是根据在农村土地权属调查的基础上建立的。主要任务是查清农村集体土地所有权和公路、铁路、河流等国有土地的使用权情况，同时要充分利用土地的调查成果，加快推进土地登记发证。

遥感影像数据库：遥感影像数据库主要是以航空、航天遥感影像为主要信息源，同时应用航空航天的遥感技术，及时获取客观现势的地面影像而建立起来的。

分类面积汇总表：分类面积汇总表可以按照不同的行政级别、要素、地类和汇总单位进行输出，从而获得不同汇总单位的各级行政级别的分类面积汇总表。

图件成果：利用数据库管理和计算机辅助制图技术，采用缩编等手段对全国农村土地调查图形数据进行整理缩编，从而对国家、省、地、县级系列土地利用图件和各种专题图件等进行编制。

2 农村土地调查数据库在国土资源管理中的应用

因为各行业用地的权属、结构、数量和分布等情况都可以在农村土地调查数据库中直观的看出来，这样就可以在政府相关部门的管理水平、办事效率以及科学决策等方面发挥出积极的意义。

为新一轮土地利用总体规划修编提供依据：随着我国出台了相关的法律法规和政策，并且进行了新一轮的产业结构调整，越来越凸显的就是土地资源之间的供需矛盾。为了更合理的调控土地资源，解决这一问题，就需要国家对土地资源的总体进行一个规划工作。而要想做出一个科学合理的规划，就需要充分的运用到农村土地调查数据库的土地资料。而新一轮的土地利用总体规划修编工作可以依据农村土地调查数据库中的地类，对辖区内的各种农田进行分析，从而合理制定农业与非农业之间的配置，这样可以有效保护耕地，还能实现不同产业之间的合理配置。

为土地变更调查提供了完整的基础资料：根据第二次全国土地调查得出的资料，可以更加有效的进行年度土地变更调查，从而根据年度土地利用现状和变化情况等资料，来更加有效的进行国土资源的日常管理工作，这样就更加方便有效的让各级的政府和相关部门进行工作。为了更加清晰的掌握到年度土地利用变更情况以及各种地类之间的流向变化信息，就可以在二次调查数据库的基础上建立一个新的土地调查数据库，从而有效的调查和分析我国土地资源利用情况。

为土地利用动态遥感监测提供分析底图：土地利用遥感动态检测的优点就是现势性比较强，而且直观以及准确。所以在检查土地利用总体规划以及年度用地计划执行情况等方面，都可以采用到它的检测成果，这些检测成果还可以有效的促进我国的土地执法检查以及土地督查等土地管理工作。利用第二次土地调查形成的土地利用数据库、基本农田数据库结合遥感影像数据库和最新的遥感影像等，可以更清晰的提出新增建设用地图斑，从而发现监测区域内未批先用、少批多用等违法占地的具体情况，通过对这些违法者的查处，可以有效的保护耕地。

为农村集体土地登记发证工作奠定基础：通过二次调查中登记的土地资料，可以将国家所有土地以及集体所有土地的权属分为明确直观的表示出来，依法确认土地的使用者以及使用权等。这可以有效的维护土地和社会主义公有制；还可以根据土地资料，将土地所有权和土地使用权的产权关系进行区分，从而有效的界定国家、集体和个人在土地上的权益范围，这样就可以将耕地保护制度落到实处，合理有效的整治农村的土地资源；在完善全国土地的管理制度以及建设社会主义新农村和对农村和农村集体经济组织合法权益的保护方面也有着十分重要的意义。

为耕地保护提供真实可靠的基础数据；人类赖以生存和发展的基础就是土地资源，耕地是人们最基本的生产资料和最基本的的生活保障；由于我国人多地少，因此要想让我们的生命继续繁衍下去，就需要切实的保护我国的耕地资源，而保护耕地依据的真实可靠数据可以通过建立的土地利用数据库来获得。

可以作为审批和监管建设用地的参考资料：因为被征地块的地类、权属等相关信息都可以在农村调查数据库中清晰的反映出来，这样就可以通过数据库中的信息直观的看出基本农田的利用情况，从而对建设用地审批的效率提供积极的意义。

3 结语

通过建立农村土地调查数据库可以有效的保护和管理我国的土地资源，可以保障国家的粮食安全，维护农民的权益，因此，在国土资源管理方面，有着很重大的作用。

参考文献

[1] 王晓岚.农村土地调查数据库在国土资源管理中的应用分析[J].农业工程，2011，1（1）：88-90.

篇3

关键词 小产权房 利益冲突 法律解决。

一、小产权房的界定。

本文论述的“小产权房”，俗称“乡产权房”，是指无法获得国家颁发的产权证而由基层政府颁发产权证的房产，即由一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或由农民自行组织建造的“商品房”。政策明确小产权房不得登记发证，严格控制农村集体建设用地规模，严禁以各种名义擅自扩大农村集体建设用地规模，禁止城镇居民到农村购买小产权房。

二、产生小产权房的法律原因。

小产权房急剧发展原因是多方面的，诸如房地产市场的供求关系影响、城市边缘土地的低成本等，但就法律层面讲，包含以下几方面。

（一）国家相关法律规定不完善。

1.土地产权的双轨制使依法开发集体土地程序繁琐新《土地管理法》第 43 条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。这两条规定剥夺了集体土地的部分开发权和处分权，即集体土地只能用来建设自用的村民住宅、乡镇企业、公共设施和公益事业，不能用于其他目的的建设用地开发，故要想合法拓展乡村房产市场颇费精力。

2.当前法律规定的不明确使得商家容易“打擦边球”

从另外一个方面来解读上述第 43 条，这就意味着在指定情况内建小产权房，只要不占用耕地，办好相关的手续，一般也就涉及不到所谓的“违法”问题。正是因为政策法律中存在很多模糊不清的地方，才导致了各地小产权房建设的泛滥，在合法与非法之间给房产商留下了打“擦边球”的空间。

（二）政府宏观政策不合理。

政策考虑不周延，招商引资过于盲目。新农村建设中，国家要求村里把原来的宅基地进行统一规划、集中建房，建设连排的、类似公寓形式的住宅。但乡镇政府在建设这项工程时，由于资金窘迫，便会和开发商合作，将上级政府批准的，用于新农村建设的宅基地同开发商搞合作开发，然后将一部分房子以低廉的价格卖给农民，其余房子便转让给开发商，由其卖给城市居民获取利润。

同时对于中国城市化、工业化可能带来的负面效应缺乏分析。当前中国的城镇化率已超过 50%，城市人口的规模急剧扩大，一方面是巨大的住房需求，另一方面是城市里居高不下的房价，但政府决策却不能很好应对。

（三）政府监管不到位。

作为一种市场行为，小产权房能够长期存在，从局部地区、个别城市扩展到全国，政府相关管理部门难逃其咎，乡镇政府实际上是这种行为的制造者和实际推动者。中央政府对市场的调控原本就谨慎，地方政府又不能很好的贯彻下去，房价长期居高不下，民众期望得不到满足，变相加剧了盲目购房现象。此外，政策回馈渠道不畅，对于经济发展中产生的问题，政府未能及时予以足够重视并分析解决，致使问题越来越严重，解决难度也越来越大。

三、小产权房上的利益冲突。

（一）国家与开发商的利益冲突。

1.国家有责任保护耕地，保障粮食安全，而开发商追逐利益最大化。

中国国土面积辽阔，但地形复杂，总体看来耕地并不富裕，人均耕地面积更是远落后于世界平均水平。近几年城镇化进程的加速，房地产用地和企业用地不断扩张，农业收入又低，耕地一再受到侵蚀和荒废。房地产开发商为了获取更大的发展空间，不惜以身试法，既给国家粮食安全带来了威胁，又偷逃了国家巨额税款。

2.集体经济土地经营权法定与现存的违规开发运营。

农民集体所有的土地，应由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，由本集体经济组织的成员承包经营，承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

法律赋予集体经济组织和村委会管理集体土地的权力，在法律许可的范围内，其有权自主规划本地区土地利用方案。而现实中很多地方集体组织土地利用的监管松弛，用地审核不规范，为开发商非法开发集体土地提供了可乘之机。

（二）购房人与开发商的利益冲突。

1.在房地产投机的背后，中国房地产市场理性的、真实的需求还是比较可观的。这依然使得房市过热，民间投资走强，而真正的消费者往往被排斥在外。遇到房源便趋之若鹜，而不重视其开发商开发资质、土地审批利用手续等。甚至明知买房后开发商办不了房产证，但仍然听信大众行为盲目购置，然后是更多的人仿效，导致恶性循环。

2.作为开发商，利益即是最大驱动力。为了增加销售量，违规开发、变相租用集体土地资源，甚至办理虚假土地审批等证件，骗取消费者信任，所以即使签订购房合同时承诺如期交付产权证，其违法性注定其承诺最终只能是一句空话。开发商明显违约，而购房人却不能以此对其依法提起诉讼，维护自己的合法利益，为开发商规避责任创造了条件。

（三）集体经济组织成员与集体组织、开发商的利益冲突。

1.在大量集体土地违规开发的背后，充斥着集体组织与集体成员的利益。在土地权属变更程序上，很多地方基层政府为了发展经济，允许或帮助集体组织违规经营。不考虑集体成员的意愿，民主缺失违背民意。甚至集体经济组织领导者与开发商相互勾结，为一己之私，为开发商的违法行为“打掩护”，损害土地使用者利益，导致民怨沸腾。

2.集体组织成员与开发商争议的主要焦点在于，集体组织成员实际获得的用地补偿金偏低，补偿安置不合理。征地补偿金从短期看确实有利于农民增收，有利于改善其生活水平，但从长远来看，农民支付的成本远大于回报，因为土地依然是农民最可靠的生活来源，一旦失去土地，他们只能从其他途径寻找生路。加之物价水平，应对家庭突发性事件，农民的基本生活很难保障。

此外，由于国家对于公私财产的保护采取不同的标准，从根本性质上违法的小产权房自然无法受到法律保护，势必导致购房人与国家之间的利益冲突。

四、解决小产权房利益冲突的法律路径。

（一）制定和完善国家相关立法。

1.进一步明确集体土地所有权的归属，明确土地管理者及其职责。

关于集体所有权，有学者认为它是一个集体组织内所有成员享有的所有权，类似古日耳曼法上的总有。另有学者将集体所有权解释为一种农村社区全体成员所有的形式，其主体应当是乡、村或村民小组社区，社区成员在平等、民主的基础上形成集体共同意志，对其财产进行占有、使用、收益和处分。比较而言，后者更加适合中国国情。据此，由法律明确规定集体土地所有权的归属，确立具体的土地管理者，代表全体成员依法对集体土地进行日常管理和维护；同时为了防止管理者滥用权力，有必要对其处分性行为加以限制。

2.重新界定特定乡镇土地的用途，明确可扩展利用的范围。

现行法律对于部分集体土地用途的划定过于单一，已经无法适应当前社会经济发展的需要，为了更好地发展乡镇经济，因此有必要对其进行新的界定。

（1）宅基地。作为农村居民的住宅用地，在保障本集体组织成员正当的住房需求的前提下，可以适当予以政策放宽，允许符合条件的非本集体组织成员甚至部分城市居民购买、居住。

（2）未利用地。坚持合理规划，为乡镇未来发展留足必要的利用空间。在此基础上，可以因地制宜加以开发。比如对于农村“四荒地”，本集体无条件开发的，完全可以引进资金，建设毗连城市住宅，进行正常的市场销售。

3.改变现行的土地流转二元制，统一土地交易市场。

现行的土地管理法限制了集体建设用地使用权、宅基地使用权的流转，从根本上否认了小产权房的合法性。因此，需要修改现行的有关集体土地开发利用的法律法规。一方面，改变集体土地流转中的二级市场体系，简化农用地转用审批程序，统一土地流转交易市场。另一方面，合理借鉴城市土地开发模式，适当引进市场运行机制，充分提高农村土地使用效率，扩大农村致富渠道，更好地保护广大农民的利益。

4.完善集体土地征收与补偿安置制度。

（1）建立自愿协议出让前置与公众参与制度。对于土地征收，应通过公正公开的协议程序，确立不同层次的公众参与制度，特别是用于商业开发的应以自愿出让为主要方式，政府应当保持中立。

（2）完善补偿安置法律制度。修正现行宪法与物权法，确立“公正的、事先的”补偿原则。制定专门的《农地征收补偿法》，确立公平合理的“市价”补偿标准。以土地的未来使用价值为主要的标准进行补偿，有限地按照土地原用途折算补偿金，更好地保护农民利益。

（二）严格执法，加强监管。

1.集体土地管理者严格依法行使土地管理权。

各级政府要依据法律规定的管理权限，对小产权房展开治理与调整。特别是基层政府的土地管理部门，要给予集体土地管理者科学的引导，帮助解决管理运作中的问题。对于集体土地征用审批，要兼顾法律与效率，追求形式公正与结果公正，真正做到有法必依，执法必严。

2.加强政府监管，坚持权责统一。

在小产权房治理的过程中，既要注重组织和管理的程式，又要重视信息回馈，及时分析政策实施的效果，为进一步开展工作提供有益的借鉴。对于故意违反法律规定，严重扰乱市场秩序的开发商，根据情况予以行政处罚、刑事制裁，坚决制止不法开发。

同时，引进行政责任追究制，对于国家机关及其工作人员违反法律规定行使职权的，必须给与相应的惩罚，提高政府依法行政的责任意识。

3.区别化治理现有小产权房。

在城市化运动房地产价格近乎失控、城乡间收入差距越来越大的矛盾情况下，适量的农地用来发展小产权房，在土地增值方面远大于作为农地的用途。应根据其占用集体土地类型的不同，区别对待。

（1）开发占用耕地的。对于已开发而未建成的小产权房，尚未产生较大成本，应当停工停建，恢复土地的原用途。对于已建成的，虽然不符合土地利用规划，但因地理位置、房屋构造等可加以利用的，由开发方向国家支付相关的税费补偿，由国家房管部门颁发相关权属证书，使其取得合法地位。而依其情形不宜出售居住的，应确认为违法建筑物，强制拆除。

（2）利用合法取得宅基地和农村集体建设用地开发的。这类小产权房，虽然违背了土地管理法关于宅基地和建设用地的使用规定，但是符合土地利用总体规划。因此，应当考虑补办手续，向国家支付相关税费补偿，使其合法化。

五、结语。

法律以过去和当下为鉴，却又着眼于未来。只有不断的认识与实践，才能获取更加科学的、理性的法律理论去指导社会实践。

因此，必须充分认识现存的问题，制定科学全面的政策，综合运用法律、经济和财政等多种手段，作好小产权房治理工作，进而促进市场经济健康发展。

参考文献：

[1]陈耀东，吴彬。小产权房及其买卖的法律困境与解决。法学论坛。2010（1）。

[2]史际春。集体所有权的概念。法律科学。1991（6）。

[3]刘婧娟。土地征收的程序合法性要件分析。河北法学。2012（4）。

篇4

在任何一个国家经济发展过程中，农业对国民经济运行都具有不可替代的贡献，从一定意义上讲，农业是国民经济增长的基础和经济波动的起点。在现代市场经济条件下，作为国民经济基础的农业与非农产业相比，呈现出明显的弱质性特点；在二元经济结构转换滞后的发展中国家，农业的弱质性表现得更为明显。而农业弱质性与市场风险的共同作用，恰好是我国“三农”难题形成的市场之因。

(一)农业生产经营面临着其他任何非农产业不可比拟的自然风险。

农业是以生命有机体作为生产对象的，具有自然再生产与经济再生产交织统一的生产特殊性；正如马克思所讲：“经济的再生产过程，不论它的特殊的社会性质如何，在这个部门(农业)内，总是同一个自然的再生产过程交织在一起。”由此决定了自然条件与自然环境对农业生产经营活动有着至关重要的影响，从而形成了无法预测的农业自然风险。一方面，农业要利用生命有机体生长发育的自然规律来获取农产品，而这一过程中生命有机体的数量多少与质量高低和外部自然环境条件的优劣存在着直接的相关性，因此外部自然环境条件的不可预测性与不确定性，直接决定与影响到农业生产经营效率的高低。另一方面，农业中的主体部分——种植业存在显著的空间分布广延性特征，对自然环境条件的依赖性极强，特别是在科学技术与生产力水平对外部自然力控制程度相对一定时，气候条件与自然灾害往往直接决定了农业生产经营主体的命运。从现实层面来看，我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，而农业物质基础薄弱，抗御自然灾害的素质低下，各种突发性的自然灾害往往给农业生产造成巨大的经济损失；在各种自然灾害中，水灾与旱灾对我国农业造成的效率损失大致在80%以上，我国粮食生产每年因水灾而减产约89亿公斤，因旱灾而减产约100亿公斤。与此同时，伴随着我国社会经济的持续发展，在实现了年均8%左右的国民经济增长的同时，对自然环境资源的过度开发，不仅破坏了生态环境的平衡，而且极大地加剧了自然灾害的发生频率，从而进一步强化了农业生产经营所面临的自然风险。

(二)农业生产经营在现代市场经济条件下面临着纷繁复杂的市场风险

在传统计划经济环境中，农业生产经营几乎感受不到来自市场的挑战与风险；但是伴随着传统计划经济转向现代市场经济，传统农业向现代农业的历史性转轨，特别是中国加入WTO之后，农业生产与经营必须正面迎接各种市场经济的机遇和挑战。在市场经济运行环境中，农产品的价值实现必须借助于市场机制，因此市场供求状况与经济机制对农业生产经营效益的获取有着至关重要的影响。第一，市场经济是通过价格与供求关系的相互影响与相互作用来决定社会生产什么，生产多少以及如何生产的；由于农业生产周期长，生产决策与产品销售在时间上被人为分割，因此当农产品供不应求或供过于求时，潜在的供求均衡绝对先于市场上的供求均衡，只要这种局面存在，就必然会导致农产品的市场供求失衡；而农业生产经营主体却无法有效根据市场格局的变化而做出及时的决策调整，这样价格调节滞后性就难以消除，最终导致农业生产周期性波动与农业投入效率的流失。同时农产品流通具有很强的生产延续性；如果处理不当也会加大农产品价值实现过程中的市场风险。第二，农业生产增长受凯恩斯定律和恩格尔定律的双重约束。前者的内涵在于人们边际消费倾向递减趋势，在此背景下，农业是典型的消费资料生产部门，于是人们消费需求的相对缩小限制了农业的持续增长；后者的内涵在于人的消费总支出中用于购买食物的比重呈下降趋势，而农业提供的主导产品恰恰是食物，于是在特定条件下农业生产发展往往会跌入恩格尔陷阱。这两种约束并不能很好地调节农产品的供给总量，因此农产品市场供求失衡与农业增产不增收也就在所难免。第三，相对于非农产品而言，农产品的需求价格弹性与需求收入弹性均表现出显著的不灵敏与相对缺乏弹性。就价格而言，由于农产品的需求量的变动对收入变动的反应相对不敏感，因此与经济发展与收入增加相适应。农产品，特别是粮食需求量的增加相对有限，而不会像对工业产品或劳务品的需求那样迅速增加，而农产品需求收入弹性不足，必然导致农业生产需求拉力不足与市场竞争乏力。第四，在农产品需求弹性不足的同时，农产品的供给价格弹性却相对强劲，根据西方经济学的蛛网理论，由于农产品需求价格弹性小于供给价格弹性，于是不可避免地会出现农产品市场供过于求的状况，这在农业现代化水平提高与农业科技广泛应用的条件下尤为明显，因此增产不增收的困境便成为现实。与此同时，以家庭小规模生产为主体的经济组织形式使农产家庭在信息不完全与信息不对称的双重制约下显得无所适从，从而降低了市场效率，弱化了农民的利益谈判地位；而且伴随着中国入世与农业市场化开放程度的不断提升，农业生产经营活动在获取了更广阔的市场空间的同时，将面临着更大市场波动的风险；而农业日趋明显的边际报酬递减趋势，使农业投入产出效率的获取与提高面临着比非农业产业更大的市场风险。

(三)农业生产经营在新旧体制转轨过程中还受到制度风险的不断干扰

从本质上讲，社会经济转型既涵盖了经济增长方式的转变，也涵盖了社会制度的变迁。农村土地制度的历史变迁直接引发了我国农业的超常规增长与农业投入产出效率的迅速提升；而从1985年开始，农业生产就陷入了持续低迷与徘徊不前的困境之中，尽管对此人们有不同的解释；如果从风险分析的视角出发，其根源则在于制度风险的加剧及效应。一般而言，制度风险是指制度或改革在变迁与实施过程中，由于制度主体与制度客体对其制度结果的不可预见，导致制度绩效与预期收益发生背离的可能性。从我国现实情况看，对于传统农业体制被市场化改革所突破，而全新的农业制度体系又未能适时建立起来，于是不可避免地导致制度变迁与制度创新过程中的失衡与冲突，从而影响农业市场主体的行为选择，导致农业资源配置效率的损失；另一方面，由于农村市场经济体系本身的不完善与市场机制的不健全以及市场中介经济体系发育的相对迟缓，必然从根本上制约制度变迁的路径与制度绩效的释放，从而产生由于市场失灵导致的制度风险；值得注意的是农业发展中的制度风险往往与市场风险、技术风险等相互交织在一起，共同加剧了农业生产经营活动的风险性与不确定性。

(四)农业生产经营在市场的运作过程中还必须正视自身的弱势地位

1.农业生产经营主体素质低下，农业科技应用推广能力弱化产业科技含量是衡量其市场竞争能力强弱的主要指标，而我国这一指标仅为30%左右；究其根源主要在于农业劳动力质量差与农业科技应用水平低。一方面在广大农村由于政府公共物品提供与教育体系建设中的先天缺陷与后天乏力，导致农业生产经营主体的文化素质与科技适应能力普遍低劣。据国家统计局1997年和2001年两次抽样调查，农村中文盲或半文盲劳动比重仍占总数的8.5%，小学文化程度的为33.9%，初中文化程度的为46.2%，高中文化程度的为10.19%，大专以上文化程度的仅为1.3。另一方面，由于政府在农村科技应用与推广中的“缺位”，导致农业科技应用与农业生产发展存在总量需求严重不足与转化手段目标严重脱节的双重困境，农业生产中科技含量低，直接影响到农产品的国际市场竞争力；目前我国农业生产经营中的科技贡献率大约在30%左右，农业科技成果推广应用率只有20%—30%，远远低于世界市场水平与发达国家水平。在此社会背景之下，农业生产经营主体对现代科技与现代要素的吸纳能力普遍弱化，从而根本无法在现代化市场经济中与非农产业展开有效的规范竞争。

2.农业生产经营组织化程度低，吸纳社会生产要素能力相对缺乏我国农业生产经营历来没有规模经营的传统，农户家庭经营分散狭小，市场组织化水平十分低下，作为世界上土地经营规模最小的国家，我国这种超小型土地资源环境格局显然不利于农业市场谈判地位的强化，因此农民不可能通过自我组织力量去影响市场价格，相反只能是市场价格的被动接收主体。与此同时，由于农业产业禀赋决定了各种生产要素投入农业难以获取社会市场利润，于是在市场利润机制的作用驱动下，农业既没有能力吸纳外部生产要素的持续投入，又难以防范农业内部各生产要素的非农业外流，从而进一步加剧了农业产业的弱势格局。

3.农业比较利益提升乏力，农民社会负担居高不下由于传统二元经济结构的历史惯性与农业宏观政府投入的相对不足，致使持续低下的农业比较利益状况得不到根本改观。这种状况不仅严重制约了农业可持续发展战略的实施，弱化了农业吸收利用社会生产要素的基础与动力，而且使农业在优胜劣汰的市场竞争中处于明显的弱势地位。另一方面由于农业对国民经济贡献的持续外流与农业发展所需要素补偿的严重短缺，导致了农民作为弱势群体的社会地位难以在短期内有明显改变，其主要表现就在于农民负担的居高不下。尽管中央政府三令五申，但目前农民各项社会负担仍然占据了人均收入的50%以上，而且与城市市民相比，农民的税赋负担显然不符合国民待遇原则，这种状况严重影响了农民的自我积累与自我发展的能力。上述几个方面共同展示了农业产业弱质性的形成机理及现实表现，而从结果的视角出发，农业产业弱质性不仅加剧了其自然风险、市场风险与制度风险，而且还产生了更为严重的弱质效应，集中表现为农业生产要素的大量外溢，这种生产要素外溢大致表现为劳动力外流(不是相对于土地需要过剩而言，而是产生于劳动力投入边际效益与转弱成本的利益比较)、农业资本外流(由于农业资本投入边际生产率大大低于非农产业，因此通过投资性外流、储蓄性外流、价格性外流、迁移性外流等形式引发农业资本大量流向城市非农产业)、农村土地外流(主要是基于土地利用收益成本比较而形成的农地非农化利用、土地过度征用以及土地利用方向的不规范变更等)。农业生产要素的大量外溢，从根本上削弱了农业产业可持续发展的根基，进一步加剧了农业弱质性状况，在此格局之下，农业基础地位的巩固与发展只能是纸上谈兵。

二、制度之因——二元经济结构的转换迟滞与历史惯性

二元经济结构是西方发展经济学家对发展中国家经济发展结构的理论概括，其代表人物是美国著名经济学家——诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯，尽管在刘易斯之后不少经济学家对“二元经济结构”理论与模型进行了多个层面的补充发展，但其基本理论框架大致相似。从基本内涵的视角来分析，二元经济结构的逻辑内涵是：发展中国家或地区一般存在着传统落后的农业部门与现达的工业部门两个产业部门；由于两个部门的劳动生产率水平与劳动边际收益率的显著差异，引起农业剩余劳动力的产业间流动，最终实现二元经济结构一元化的目标追求；发展中国家一般要经历以农支工、农工协调与工业“反哺”农业三个不同的发展阶段，而在这一历史发展过程中，农业剩余劳动力的非农业转移是二元经济结构转换的核心内涵与关键环节。从国际经济发展的经验来看，二元经济结构是发展中国家工业化、市场化、现代化过程中必然出现的普遍化的经济现象；我国作为世界上最大的发展中国家，同样面临着二元经济结构的历史约束与现实困境；二元经济结构一方面为中国工业化基础的建立奠定了必要的物质基础；另一方面也导致了“三农”问题的生成与加剧。改革开放以来，传统二元经济结构受到了来自市场化改革与农村制度创新的共同冲击，但迄今为止，这种二元经济结构的转换迟滞与历史惯性依然是制约“三农”难题化解的主要制度障碍。

按照刘易斯对二元经济结构的界定，我国国民经济是一个典型的二元经济结构。从历史发展的视角来看，二元经济是我国传统计划经济体制条件下赶超型发展战略与城乡分割经济体制共同作用的必然结果；它通过中国特色的资本原始积累克服了发展中国家工业化初期资本积累短缺与有效需求不足的双重困境，在较低的国民收入水平上实现了较高的工业化水平；但从长远发展的视角出发，这种不断强化的二元经济结构不仅导致了农业生产的长期低速增长，而且也极大地阻滞了社会经济的全面进步。为了维持这种二元经济结构，政府逐步建立了三大制度体系，即户籍管理制度、制度与统购统销制度；其中户籍管理制度一方面在农村把土地与户口相结合，另一方面在城市把户口与就业、社会保障相结合，严格限制了人口自由流动；制度则通过农村土地的集体所有与统一经营，在组织上保证了政府对农民与农业剩余的控制；而统购统销制度则借助于对农产品市场交易渠道的人为干预保障了国家工业化的粮食供应。始于1978年的农村经济改革以及社会主义市场经济体制的发育，在各个层面上对传统二元经济结构产生了程度不同的冲击，但令人遗憾的是这种改革对二元经济结构的冲击是弱化的；传统的二元经济结构在新形势下反而呈现出新的运作特征，即：城乡隔离分而治之的制度体系、就业结构与产业结构严重失调、传统经济与市场经济并存发展、乡镇企业与城市大工业对立运行。传统二元经济结构转换的相对滞后必将给我国社会经济生活带来一系列难题，其中“三农”问题便是其中的焦点与核心。概而言之，二元经济结构对“三农”难题生成与发展的影响主要通过以下几个层面体现出来：

(一)二元经济结构的存在严重阻碍了农村剩余劳动力的非农化转移

按照刘易斯的二元经济理论，在发展中国家工业化进程中，劳动力的增长、土地资源的有限性以及土地边际收益的递减共同导致传统农业部门劳动力的过剩；另一方面工业部门的资本积累与生产规模扩张反过来又会吸纳更多的农业剩余劳动力，从而实现二元经济结构的历史转换。但是我国特殊的二元经济结构及其相应的制度支撑体系，却使工业化和城市化程度的相对提升并没有吸纳与之相适应的农村剩余劳动力，即使是涌入城市的农村剩余劳动力从本质上讲也没有被工业化与城市非农产业所真正有效接纳，绝大部分农村剩余劳动力游离于现代化工业之外，农村居民转变成为城市居民的过程严重受阻。而国际经验一再表明，二元经济结构转换成功的中心在于农业部门劳动力的非农化转移，二元经济结构的转换程度与农业现代化水平与农村剩余劳动力转移水平有着显著的正相关关系。这种状况的直接后果，一方面是使城市工业化脱离农业片面推进，城市工业化与农业人口非农化严重失衡；另一方面由于农村剩余劳动力转移迟滞，导致人地矛盾更加突出，农业产业化与适度规模经营难以正常运转，以家庭为单位的传统经营模式的制度绩效与高度发达的非农产业的劳动生产率之间的差距日趋拉大。

(二)二元经济结构的存在导致产业结构调整缓慢与升级换代滞后

对照国际经验，依据我国人均GDP1000美元的标准，目前整个国民经济产业结构与就业结构是严重滞后的。主要表现为工业部门吸纳劳动力能力不足，产业结构升级缓慢，再加上城市服务功能的相对不足，共同导致了工业化一农村劳动力转移一城市化一产业结构升级之间的良性循环格局未能真正形成。之所以为此，一是由于工业自身产业结构与产品结构调整升级不力，导致以国有企业为主体的工业体系不仅没有真正从农村吸收剩余劳动力，反而形成城市中日益扩大的失业群体；二是由于城市化进程中第三产业发展的严重不足，既制约了工业与农业产业化发展速度，又制约了就业结构的相应调整与农村剩余劳动力的转移速度。这种状况的直接后果就是，从产业产值结构上看我国已经是现代工业社会，而从就业结构上看我国仍然处于传统农业社会；在经济效益层面上就表现为传统农业部门劳动的边际生产力大大低于以现代工业为代表的非农产业的劳动边际生产力，因此在传统的农业部门以较大的劳动力份额(50.1%)创造出较小的产出份额(17.7%)，而在以工业为代表的现代部门中较小的劳动力份额(23.7%)却创造出较大的产出份额(49.3%)。

(三)二元经济结构的存在导致政府制度供给在农村经济运行中的严重短缺

从实际情况来看，在我国不仅存在着以现代工业为代表的现代部门与以农业为代表的传统部门之间的经济二元结构，同时也存在着城市社会与农村社会对立的社会二元结构，这种双二元结构的历史惯性进一步加剧了“三农”问题的严峻性。具体说来就是：国有企业产权制度的缺陷导致其产出效率低下与产业结构固化，严格的户籍制度、城市劳动用工制度与社会保障制度制约了农村剩余劳动力的有效转移，城乡长期分割的鲜明界限造成生产与经营市场的严重失调，长期存在的“剪刀差”以及不合理的财税负担进一步加剧了农民收益流失，二元化的资本市场、组织结构与技术结构强化了农业的弱势地位。总之一句话，政府在改革与发展过程中制度创造与政策注入的城市化偏向于非农业倾斜，导致农村经济发展长期缺乏有效的制度支撑，不仅引发了“三农”问题的形成与强化，同时也进一步加剧了传统二元经济结构的转换困境与矛盾。

(四)二元经济结构的存在加剧了农业比较利益的低下与流失

二元经济结构的一个显著特点在于农业部门存在大量“隐蔽性失业”即农村剩余劳动力，在土地边际报酬递减规律的使用下其边际生产力很低甚至为零，正因为如此才为非农产业特别是城市工业创造了无限的劳动力供给。二元经济结构的长期存在与转换迟滞，致使大量农村剩余劳动力滞留在农业，不仅限制了农业生产单位产出效率的提高，而且阻滞了传统农业向现代农业的历史转换过程。因为二元经济的运行过程，同时也就是传统农业向现代农业的转换过程，在现代市场经济条件下，农产品的供给不是由技术产量决定的，而是由经济产量决定的；而工农城乡之间的利益结构倾斜必须使农业生产经营主体从微观利益出发，减少对农业的各种投入，缩小其生产经营的经济边界，从而不可避免地导致整个农业生产增长的缓慢；再加上二元经济结构所固有的国民收益分配生产要素配置过程中的“重工轻农”的政策制度倾向，共同导致了农业比较利益的持续流失与低下，从而从根本上制约了农村经济的持续稳定增长。

三、国情之因——人多地少的现实约束

土地是人类社会赖以生存与发展不可或缺的物质基础，国以民为本，民以食为天，食以土为根，土地在社会经济发展与进步中的地位不容质疑。作为农业发展大国的我国，农村土地问题始终是革命与建设的首要问题；人多地少的现实国情，不仅是我国社会经济发展的硬性约束，同时也是“三农”问题生成发展的基本要素。对此“三农”问题研究专家温铁军明确指出：对我国“三农”问题起制约作用的矛盾主要有两个，一是基本国情矛盾即人地关系高度紧张；二是体制矛盾即城乡分立的二元经济结构。由此可见，我国“三农”问题的凸现与“三农”难题的化解必须高度关注人多地少这一基本国情约束。

从静态层面上看，我国特有的人多地少的国情矛盾主要表现在以下几个层面：首先，土地资源绝对数量与人均占有数量之间的矛盾。我国土地总面积达960万平方公里，占世界陆地总面积的6.4%，仅次于前苏联与加拿大，居世界第三位。但由于我国人口绝对基数的制约，人均土地占有比例很小，世界人均陆地面积2.97公顷，我国人均0.827公顷；世界人均耕地面积0.32公顷，我国人均0.08公顷；在全球26个人口5000万以上的国家中，中国人均耕地占有量仅高于孟加拉国与日本，位列倒数第三；以我国目前13亿人口计算，我国现有耕地面积为130039.2千公顷，约占国土面积的14.2%，与美国的19.5%与印度的55.6%相比明显偏低。同时约有1／3的省份人均耕地不足1亩，有666个县人均耕地低于联合国0.8亩的警戒线，有463个县人均耕地低于联合国0.5亩的危险线。其次，耕地数量不足与质量弱化同时并存。一方面我国耕地总量不足，可以开垦利用的后备耕地资源相对较少，二者相加总和约占全国国土面积的14.9%。与此同时，可利用耕地质量总体较差，据全国第二次土壤普查资料显示，全国高产田占农村耕地总面积的21.5%，中产田占37.23%，低产田占41.2%；全国耕地面积中水产田占41.2%；而水土流失面积约占35%，沙漠化面积约占2%，盐碱地面积约占6%。再次，农村人口绝对增长与土地面积减少的冲突。近年来，我国人口每年以1000万左右的速度递增，而农村土地却以每年数百万亩的数量递减，从而形成我国现代化进程中所特有的人增地减的尴尬格局。据资料显示，从1980年到1995年的10年间，我国耕地净减5万平方公里，超过日本耕地面积的总和。我国现有耕地面积同历史上耕地面积最多的1951年相比，递减2.3亿亩，平均每年净减700多万亩，从而使本来已经紧张的人地矛盾更加突出。导致耕地减少的原因有自然因素与社会因素的影响，但更为主要的引发源在于人为因素，主要表现为：以开发区建设，越权批地，城镇化与非农业发展为特征的土地不合理利用与土地乱占滥用；以水土流失与过度开发为特征的耕地功能弱化与耕地面积锐减；以耕地污染与有机肥料过度使用为特征的耕地退化与肥力下降。农村耕地的锐减对农业生产的正常发展与国家的粮食安全构成了严重威胁。最后，农村土地闲置与耕地抛荒不良循环。由于受到产业利益驱动、产业结构调整、剩余劳动力流动等诸多因素的影响，近年来在我国农村不同程度地出现了耕地抛荒与土地闲置现象。据1995年清查，全国非农建设闲置土地6万公顷，其中耕地面积占45%，1996年底仅开发区占地中撂荒的耕地就达2万公顷；大量耕地抛荒现象的出现，致使耕地的生产及经济功能丧失，严重影响了农业生产与农村经济的发展。之所以出现这种状况，主要原因在于种植业比较经济效益下降、农业生产自然风险加剧、非农产业利益的诱导以及农村土地社会负担的不合理。从国情层面上看，人多地少的基本现实与人地关系的矛盾冲突，是引发“三农”问题生成的根本原因。这种国情约束对“三农”问题的影响主要表现为：第一，人多地少的矛盾严重妨碍了农村土地适度规模经营格局的生成与土地优化配置效率的正常获取。在市场化取向改革进程中，作为农村基本生产要素的土地理应按照市场效益原则进行合理流转与优化组合，农村土地适度规模经营不仅是农业现代化的基本要求，而且也是农业现代化的根本标志。马克思曾经指出：“从经济观点看，大规模耕种土地比小块的和分散的土地上经营农业优越得多，我们所具有的科学知识，我们所拥有的耕作技术手段等，只有在大规模耕种土地时才能有效地加以利用。”而我国农村目前人多地少的现实，必然使以家庭小规模承包经营的格局长期化与凝固化，致使劳动投入与土地投入都超越了可替代的合理限度，农村土地的规模效益难以正当获取，不仅阻碍了农业生产结构的调整与优化，而且阻碍了传统农业向现代农业的历史转换，最终使农业比较利益持续低下，从而使农业生产经营活动丧失了市场经济所要求的基本的利益吸拉力与效率推动力。第二，人多地少的矛盾不利于农业劳动率水平的提高与农业市场竞争地位的提升。从资源利用的技术层次上分析，由于人多地少的硬性约束，致使我国农业运行呈现出一种反常格局：土地生产率高与劳动生产率低同时并存，这在非农产业领域是不可能出现的。长期发展的必然结果只能是“土地边际报酬递减”规律作用的强化与现代农业投入数量的人为增加，致使经济学倡导的成本效益原则在我国农业生产经营活动中失去应有作用。另一方面，人多地少的现实格局如果与二元经济结构的转换迟滞联结在一起，则必将会使农村剩余劳动力大量形成并被人为积压在日益短缺的农村土地上，农村土地产出数量或许可以持续增加，但由于在科技进步过程中资本有机构成持续走低与农业劳动力人数绝对增加，致使农村土地的劳动生产效率不高；而在优胜劣汰的国内市场竞争中，劳动生产率的高低是判断与衡量产业竞争优劣与竞争地位高低的基本要素；特别是伴随着市场化与全球化发展趋势的运行，我国农业产业竞争力与农产品市场竞争力的劣势将更加明显地显现出来。第三，人多地少的矛盾不利于公平与效率双重目标的有机耦合与农民经济地位的改善。公平与效率双重目标的协调始终是社会经济进步中必须面对的两难选择，国际经验充分表明，在生产要素优化配置过程中，处理二者关系的根本原则在于坚持“效率优先，兼顾公平”。而公平与效率的矛盾一直是我国农村改革与发展的一大难题，之所以如此，根源在于中国所特有的人多地少的现实国情。在目前人地关系如此紧张的社会背景之下，无论是中央政府的制度创新还是农户家庭的行为选择，均存在着“公平”为先、“效率”为后的选择倾向；因为对于中国农民而言，农村土地首先是一种“生存资料”和“生活保障”，而不是资源优化配置的生产要素，因此人们对待农村土地经营首先追求的是生活资料的基本满足，而不是投入产出效率的有效提高，人们经营农村土地的出发点不是市场利润的最大化，而是基本生活手段稳定性；于是在农村土地资源配置过程中，公平原则高于效率原则。另一方面，由于农村土地资源配置中公平原则与效率原则的不合理错位，致使农业劳动生产率难以提高，农民在满足了基本生活需求的前提下却无法从农业产业运作中获取更多的经济利益；再加上“重工轻农”的倾斜发展战略与农村税费改革的相对滞后，致使农民的社会负担相对较重，在人多地少的硬性约束下，农民的税费负担已经占到农业产值的20%以上，这显然有失公平待遇原则，其结果只能是农民社会经济地位改善的缓慢与农民收入水平提升的迟滞。

四、政策之因——国民经济运行中的政府行为偏向

在影响与决定农业发展的要素体系中宏观经济政策居于核心地位，正如发展经济学家舒尔茨指出的那样：“一国农业所以停滞不前，不在于资源禀赋，而在于宏观经济政策和农业政策的扭曲与失误。”在我国农业发展一贯倡导的是“一靠政策，二靠投入，三靠科技”，我们认为“三靠”的中心与关键在于“一靠政策”，因为政策既是决定科技与投入能否到位的关键，又是农业人为兴衰的根源；而作为政策制定与实施主体的政府则在农业发展中扮演着十分重要的角色。无论是历史检索，还是现实分析，我们都会发现政府政策制定与实施过程中均表现出浓厚的工业偏向、城市偏向与市民偏向，而这恰恰是“三农”问题迟迟无法根除的宏观根源。

(一)国民经济发展中的工业偏向

根据公共选择理论，政府也是社会生活中的一个特殊利益阶层，也有其相对独立的利益目标与行为偏好，由此决定了政府利益与民众利益错位的可能性。由于我国是在严重短缺的情况下发展经济的，更由于政府与农民在产业上的分离与空间上的错位，政府的行为选择必然要在一定程度上偏离农民的利益，只有如此才能集中到足够的资源去实现工业化的既定目标。在这样的历史背景之下，国民经济发展的工业偏向更不可避免。一方面，依靠剥夺农业为特征的资本原始积累为工业化提供资金支持，主要通过工农业产品剪刀差(隐蔽方式)与农民税费(公开方式)两种方式来进行。据统计，1950—1979年政府通过工农业产品“剪刀差”从农业取得5100亿元收入，同期农业税收为978亿元，减去财政支农支出1572亿元，最后政府从农业抽取的农业剩余净额为4500亿元，即每年农业部门为工业无偿提供资本积累155亿元。改革开放以来这种情况有所缓和，但仍然保持在一个较高的水平之上，1979—1994年，政府通过工农业产品价格“剪刀差”从农业抽取15000亿元收入，同期农业税收为1755亿元，减去财政支农支出3769亿元，政府从农业提取的农业剩余净额为12986亿元，即农业部门利益流失达到811亿元；另一方面，国家财政支出过程中也表现为显著的重工轻农倾向，尽管《农业法》明文规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度”。但是，以1992—1996年为例，财政支农支出年均增长16.8%，而向期财政经常性收入年均增长23%；财政支农支出占财政总支出的份额也逐年下降，1993—2000年分别为9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%；同时财政支农支出占国家财政总支出的比例远远低于农业产值在国内生产总值中的比重，前者仅仅为后者的1／2或1／3，从而与农业在国民经济中的地位与作用根本不相称。与此形成明显对照的是，工业得到政府的财政支持持续提升，在“一五”到“五五”期间政府对工业投资占总投资的比重在45%-62%之间，而对农业的财政投资从未超过8%，最少年份为3%。这种工业偏向运行格局产生的直接后果就是，农业自我积累与自我发展后劲的不断弱化，农村剩余劳动力转移不力，农业劳动生产率长期停滞不前，农民生活水平低下，从而使农业这一基础产业在垫高工业发展平台的同时，却使自身发展严重受阻，农业基础地位得不到真正落实与巩固。

(二)城乡发展中的城市偏向

这种城市偏向大致表现为以下几种形式：一是资本流动的城市偏向。由于偏斜的社会经济发展战略的影响，再加上资金流动的利润最大化倾向，长期以来我国社会资本大部分流向城市，从而使农业作为弱质产业正常发展所需要的资本支持严重缺位。二是劳动力流动的城市偏向。城乡分割的管理体制将农民严格束缚在农村土地上，阻止其自由择业，而城镇就业机会主要由城市居民来分割。尽管伴随着市场机制的发育，农村剩余劳动力开始流向城市，但由于劳动力市场统一性的严重迟滞，致使农村剩余劳动力仍然是一种体制外的暂时流动，无法真正纳入城市劳动力统一安置范围，从而形成了农村剩余劳动力流动就业的短期性与不稳定性，其直接后果就是劳动力资源市场化配置的残缺与城乡收入差异的进一步扩大。三是公共物品提供的城市偏向。公共物品的提供主体只能是政府，而政府在处理城乡利益关系上的主观偏好，导致城市公共物品几乎全部由国家负担，而农村公共物品的短缺却由农村居民自己负担与自主解决的不协调格局；这种非均衡的城乡公共物品供给制度一方面产生了不公平的国民待遇，另一方面则从根本上引发了农村公共物品的严重短缺，从而极大地制约了农业的可持续发展，加重了本来已不堪重负的农民负担。四是制度创新过程中的城市偏向。制度变迁与制度创造是经济增长与经济发展的重要动力，无论是回顾历史还是立足现实，我们都会发现，尽管中国的改革与创新发轫于20世纪70年代末80年代初的农村，但在整个改革过程中，各种制度创新的主战场与重心却始终在城市。由于中国渐进式改革思路的影响，制度创新必然有前有后，但中央政府在特定时期内对城乡实行的差别政策，必然影响到城市与农村的发展格局。这种由于制度创新的先后顺序特别是制度变迁的主次差别，必然导致城市制度供给的充足与农村制度供给的缺失，从而使农林经济运行缺少持续有效的制度推动，这一点从近年来各种制度创新及政策安排上就可以得到充分佐证。

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农业技术效率概念起源于技术效率，是技术效率概念在农业领域的应用，关于技术效率和农业技术效率的界定经过了几次演进。在理论发展过程中，学者们主要从投入和产出的角度对技术效率的内涵给出了不同的定义。1957年，英国经济学家Farrell首次从投入的角度提出，技术效率是在生产技术和市场价格不变的条件下，按既定的比例投入要素，生产一定量产品所需的最小生产成本与实际生产成本的比率；技术效率反映一个生产单元在给定投入条件下获得最大产出的能力［3］。1966年，Leibenstein则从产出角度出发，重新界定了技术效率，既在既定的投入规模、投入结构和市场价格条件下，实际产出水平与所能达到的最大产出量之间的比率，亦即投入一定量的生产要素所得到的实际产出与可能的最大产出的比率［4］。后者即从产出角度的定义被学界普遍接受并得到广泛应用。针对两个或两个以上的经济单元，LauLJ等［5］提出了相对技术效率的概念，即在投入条件一定的前提下，如果经济单元甲的产出比经济单元乙的产出高，则经济单元甲具有较高的技术效率。随着技术效率研究的不断深入，学者们开始将技术效率理论拓展到其他领域，如在农业上提出了农业技术效率。杨旭［6］认为，农业生产技术效率是技术的生产效能发挥的程度，农业生产技术在稳定的使用过程中，转化太阳能，储藏化学能，为人们生产生活提供所需要的产品。GreeneWH［7］和王永龙［8］分析了实际产出和潜在产出的差距，提出农业技术效率是指观察到的或实际的农业产出与理想的或潜在的农业产出之间的差值；差距越大表示农业生产技术效率越低，差距越小则表示农业生产技术效率越高。若实际产出与潜在产出相等，即为技术“完全有效率”；若低于潜在产出，则为“技术欠效率”。从相对技术效率出发，KRShanmugam等［9］认为，农业生产技术效率可以由评价单元本身历史上的最佳生产与产出行为来衡量，也可以由空间上其他生产单元理想的生产与产出行为来衡量。从以上分析可知，不论从投入角度还是产出角度，界定的内涵一致，即农业技术效率是指在一定的技术水平和生产要素投入的条件下，农业实际产出达到理论最大产出的程度。

2农业技术效率的评价

对于农业技术效率的评价研究，国外起步较早，其成果丰富。而国内对改革开放以来的农业经济增长和生产率变动的研究较多，对农业技术效率及其变动的研究相对较少。农业技术效率的评价着重在于解决两个基本问题，即测量方法和指标变量的选取。

2．1农业技术效率的测量方法

农业技术效率的测度即是把技术效率测度的方法运用到农业生产上，关键在于对技术效率的衡量。常用度量技术效率的方法是生产前沿分析方法，最早由Farrell和Afriat提出。根据是否已知生产函数的具体形式，前沿分析方法分为非参数方法和参数方法。2．1．1非参数方法其不要求设定生产函数，没有限定效率前沿的形状。大量文献使用的非参数方法主要有数据包络分析（DataEnvelopmentAnaly－sis，DEA）和自由处置包（FDH）方法。非参数方法的典型代表是数据包络分析，且DEA能方便容易处理决策单元是多产出情况，因此目前使用较多。数据包络分析是由运筹学家CharnesA等［10］以相对效率概念为基础提出的一种效率评价方法。DEA方法根据多指标投入和多指标产出对相同类型的单位进行相对有效性的一种非参数统计方法。其基本思路是利用包络线代替微观经济学中的生产函数，通过数学规划来确定经济上的最优点，以折线将最优点连接起来，形成一条效率前沿的包络线，然后将所有决策单元（DMU）的投入、产出映射到空间中，再根据各DMU与有效生产前沿面的距离来确定各决策单元是否有效，落在边界包络线上的DMU被认为是有效率的，否则无效。数据包络分析方法中主要包括有评价决策单元技术效率的CCR模型和分别评价纯技术与规模是否有效的BCC模型。非参数方法不需要事先确定函数的具体形式，计算较为简洁方便，但其忽略随机因素对于产出的影响，把实际产出小于潜在产出的原因都归结于技术效率，这是不合理的。2．1．2参数方法用参数方法测度技术效率的重点是确定生产前沿面，即确定一个合适的生产前沿函数。参数前沿则依赖于函数的设定形式，按其发展阶段可分为最初的确定性前沿和后来的随机前沿。与非参数方法相比，最大优点是考虑了随机因素对于产出的影响。1）确定性前沿方法是将所有的观察资料，依据前沿面和可行的技术，把被观察到的生产与最大可能的生产之间的距离看成是技术上的无效率。确定性前沿方法又分为确定性参数前沿和确定性统计前沿。首先，确定性参数前沿生产函数法主要思路是建立一个确定性生产函数，并假设残差项为正值，然后利用线性规划方法使观察值与估计值之间的绝对偏差为最小，这样可求得前沿生产函数中的参数值［11］。其次，AfriatS［12］在前沿模型中引入统计观念，认为观察点与生产前沿之间具有明显统计上的关系，应以一般统计方法估计生产前沿；确定性统计前沿方法则是以残差项为衡量技术效率的指标，但其在设定生产函数后，进一步对残差项作统计上的假设。2）随机前沿分析方法（SFA）的产生在确定前沿方法之后。由于对生产者行为的实证分析总受随机干扰项的影响，而且某一个生产者的效率与最优效率之间的差距也受到各种随机因素的影响［13］，而确定性前沿分析方法不考虑随机因素的影响，其实用性受到质疑，随机前沿分析方法则应运而生。DAinger等［14］提出，在确定性前沿函数的基础上引入随机干扰的随机前沿分析方法来测算技术效率。随着对更加准确测定的要求，随机前沿函数基本模型进行了两次代表性的改进和发展，分别是Battese模型和Coelli模型。参数方法考虑了随机因素对于产出的影响，将实际产出分为生产函数、随机因素和技术无效率三部分，但SFA的模型基本假设较为复杂，需要考虑生产函数、技术无效率项分布的具体形式，对于投入产出的数据要求较高，这直接导致模型很难进一步扩展。

2．2农业技术效率的评价指标

对于农业技术效率的定量研究，选择适当的指标来衡量投入产出变量非常关键，学者们主要选择了4个变量，即劳动力投入、资本投入、土地投入和技术投入［15－17］。首先，劳动力是农业生产的必要投入因素，其丰裕程度直接决定着农业的产出，因此对农业生产效率的重要性不言而喻。文献绝大多数以农业从业人数测量劳动力投入。其次，农业生产资本投入是指农业整个生产过程中所使用的各类资本的总和，包括固定资产投入和流动资金投入两大部分。再次，土地是农业生产利用各种自然力的基础，农业土地投入是指农业生产过程中所使用的全部地表面积的数量。郑晶等［18］认为，耕地存在复种指数的差别，同时存在荒废现象，以农作物总播种面积来作为土地投入变量合理。方鸿［19］认为，农作物播种面积不能真正反映农业如林、牧渔的土地投入，所以用耕地面积作为土地投入。最后，技术水平包括科技水平和工业化水平。对于农业科技水平的度量一般是通过农业科研的投入水平，主要集中于品种、化肥、农药方面的研究等。忽略农业科研投入对中国农业增长源泉的估计有失公允；工业化水平是农业生产技术提高的物质技术基础，可以通过降低化肥、机械、农药的成本来提高农业技术效率［20］。对于技术投入变量的衡量一般将化肥使用量和农业机械动力作为变量。学者们对于产出变量的选择也不尽相同，主要有农业总产值（农林牧渔总产值）、农业增加值和粮食作物产量3种，但从各自的出发角度来看，这3种也各有其侧重点和实际需要。这4种变量是用来生产的基本要素投入，尽管有许多学者加入了其他的变量进行控制，而且各变量的衡量标准不尽相同，但其实质均是从微观经济学的投入产出要素出发进行控制。

2．3农业技术效率的测度

对于农业技术效率水平测度的研究，最早也是借鉴于技术效率在微观层面上如以企业和农场为对象的应用。由于国外农场或种植园的规模较大，因此，在一定程度上代表了区域农业的技术效率水平，也可理解为中观或宏观层面。国内的研究起步较晚，成果较少。纵观国内外文献，对于农业技术效率水平的评价主要是采用SFA和DEA两种分析方法。2．3．1基于DEA方法的农业技术效率测度目前，DEA方法已在国内外经济分析、技术进步、效率与效益、资源配置和金融投资等领域进行了许多成功的应用，把其应用到农业技术效率上的评价研究也不少。ChitkaraJha等［21］用DEA方法估算了印度Punjab地区300个小麦种植农场1981—1982年和1982—1983年的配置效率和技术效率发现，在这两个年度区间大型养殖场在技术和资源配置上都比小型养殖场更有效率。KGalanopoulos等［22］测算了欧盟国家和13个候选国在1993—1999年的农业技术效率，1993—1994年欧盟国家平均农业技术效率从0．829升至0．844，随后略有下降，但幅度平稳，1996年为0．816。国内利用DEA对农业技术效率测算的研究起步较晚，近几年也取得了一些成果。孟令杰［11］以农业GDP为被解释变量，测算我国1980—1995年农业产出的技术效率发现，我国农业技术效率呈下降态势，由1980年的0．909下降到1995年的0．868，下降了4．1％。韩晓燕等［23］测算了1984—2002年全国农业平均技术效率，结果表明：中国农业技术效率从1984年以来呈明显的逐年下滑趋势；1984年为83．33％，到2002年已经下滑到69．74％，共下降了13．6％。薛春玲等［24］通过实证研究测算出了全国农业产出技术效率动态状况，结果显示：中国农业技术效率宏观上是提高的趋势，但总体水平较高，具有明显的阶段性；1977—1985年，农业产出技术效率是稳定增长阶段，从80％左右开始达到1985年93％～100％的效率最高点；1986—1989年呈缓慢下降状态，降到80％左右的最低点，然后保持低速徘徊至1994年，其后以缓慢的速度增长，到2001年形成100％的效率最高点，并维持在高位水平。方鸿［19］测度1988—2005年中国各省份的农业生产技术效率发现，东部地区的农业生产技术效率相对较高，中西部地区与东部地区之间有着显著的差距。综合以上测度结果可以看出，国外针对各区域的技术效率测度的结果从横向上看无法做出比较，而国内测度结果明确显示出农业技术效率在1980—1985年大体呈上升趋势，而在1985年之后呈现下滑状态，表明DEA方法测度结果具有稳健性。2．3．2基于SFA方法的农业技术效率的测度目前，由于DEA方法本身存在固有缺陷，很多研究采用了SFA方法进行测算技术效率。Cuesta［25］用SFA方法对西班牙82个奶牛农场的技术效率进行了测算，1987—1991年的平均技术效率一直处于下滑中，从1987年的0．857降至1991的0．776。Kat－erinaMelfou等［26］估算了希腊1997—2002年期间牧羊场的技术效率的频率分布，平均技术效率为0．768。国内利用SFA方法测度技术效率的成果已非常丰富，大多针对农业中的某一分支进行测度，如对粮食、大豆等的测度［27－28］。而对于宏观上评价整个农业的技术效率的文献则较少。钱良信［17］测算了1978—2008年期间中部6省农业技术效率的变化，结果表明：中部地区的平均技术效率为0．456，总体上处于较低水平。李宗璋等［29］测度了1996年、2006年全国和东中西部的农业技术效率，全国农业技术效率水平1996年和2006年分别是0．722和0．809，农业技术效率整体有所上升；从东中西部看，1996年分别是0．884、0．755和0．681，2006年为0．912、0．868和0．676，东中西部依次降低，存在区域差异。SFA方法在通过选择具体函数形式跨地区比较农业技术效率方面有显著作用，其可以针对性地筛选出落后区域，从而为重点支持提出理论指导。但因选择具体函数形式比较复杂，横向测量比较时且缺乏地区针对性，也使其具有局限性。

3影响农业技术效率的因素

农业生产是一个复杂的系统，其运行依赖于社会、经济、政治以及资源等，是内在要素与环境因素相互作用、相互影响的有机统一体。农业技术效率影响因素的量化与测度的关键是指标的构建与选择，总的原则是有利于正确测算、认识和把握农业技术效率的程度和影响因素，保证测度有效性。在研究农业技术效率影响因素的文献中，既有定性分析研究对农业技术效率影响因素进行描述性分析，更有实证分析。特别是实证研究方面尝试在模型中量化影响因素，进行测度和回归分析，已经取得了丰硕的成果。理论上共同认可影响农业技术效率的因素主要有自然因素、经济因素和社会因素。

3．1自然因素

Krasachat［30］认为，对农业生产技术效率影响最大的是农场规模，其次是土地、气候等自然条件。国内学者余建斌等［31］研究了中国大豆生产的主要影响因素，结果表明：自然灾害（特别是旱灾）和大豆种植比重是影响大豆生产技术效率的主要因素。随后他又研究了中国农业生产的技术效率，得出中国农业生产存在显著的效率损失，技术效率水平较低，加强农业水利是提高农业生产技术效率最为有效的措施等结论。李宗璋等［29］研究了公路、码头及铁路三类交通基础设施建设对农业生产技术效率的影响，结果表明：水路和公路的普及程度对中国各省区农业生产技术效率的提升有显著推动作用，铁路运输网对农业生产技术效率的改进效果尚不明显。

3．2经济因素

汪小勤等［32］引入农田水利灌溉面积和农村电力消费作为农业公共投资的变量，验证了农业公共投资对于农业技术效率和农业增长具有促进作用。宋春光等［33］研究了合作金融和政策性金融对农业技术效率的影响，结果表明：合作金融对中国农业技术效率的提高有着明显的促进作用，而政策性金融支持对农业技术效率的作用不显著。钱良信［17］对中部6省影响农业技术效率的因素发现，农业贷款和财政支农支出每增加1％，农业技术效率分别减少3．50％和4．43％。肖小勇等［34］从人力资本和经济增长之间的关联性入手，用健康和教育两个变量作为人力资本的变量，对我国农业投入产出情况和农村人力资本情况进行了实证分析，结果显示：农村人力资本减少了农业生产技术无效程度，提高了农业生产的技术效率和农业产出。

3．3社会因素

OkoruwaVictorOlusegun等［35］研究尼日利亚水稻的技术效率认为，影响农业技术效率的关键是教育，推广人员的接触。国内研究也主要从劳动力素质和教育入手。张宁等［36］分析了中国农村劳动力素质对农业技术效率的影响，结果表明：农村劳动力素质的变化对中国农业效率的影响具有显著性差异；与劳动力的身体素质比较，农村劳动力的智力素质提高对中国农业技术效率的增长更具有显著作用。李谷成等［37］对湖北农户的研究显示，劳动力的受教育程度对农户技术效率的作用不太显著，而专门的农业技术培训则可以促进农户技术效率的提高。张本飞［38］将教育投资作为解释变量，将平均每公顷耕地的实际农业总产出作为产出，验证了教育投资对农业技术效率有正向效应，且从事农业生产的劳动力平均受教育年限每增加1年，则我国农业技术效率增加7％。

3．4综合因素

以上文献是从单因素角度实证对农业技术效率的影响，对影响农业技术效率的多因素进行量化分析的文献较少且是针对部分区域。郑循刚等［39］依据随机前沿分析方法，对四川农户农业生产技术效率的影响因素进行分析认为，科技投入对农户生产技术效率的影响最大，其次是自然条件（耕地类型），影响最小的是退耕还林面积和财政补贴。金剑等［40］采用关联分析方法对农业技术效率的影响做了实证分析，结果显示：农业机械总动力、农用化肥施用量和生产资料价格指数对河北省农业生产技术效率损失的影响较大，而农村个人固定资产投资和年末常用耕地面积对其影响相对较小。

4小结

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【摘 要 题】可持续发展

【摘要】China"s national economy has experienced sustained rapid growth since the reform and opening up to the outside world.，to some degree，the national economy grows at the expense of sustainable development. China has also suffered from problems caused by rapid growth.This artiele analyses the three main factors that affect China sustainable development including population quality，using of natural resources and the environment. Based on the analysis， some strategies are advanced.

【关 键 词】可持续发展/因素分析/战略构想

sustainable development/factors analysis/development strategies 　 “可持续发展”认为经济发展应与资源保护相结合，强调人类利用生物圈的管理，目的是使生物圈既能满足当代人的最大利益，又不对后代人满足自身需求的能力构成危害。这一理论最早出现于1980年联合国规划署（UNEP）委托世界自然资源保护联盟（LUCN）起草的《世界自然资源保护战略》的文件中[1]。随着人们认识的不断提高，对可持续发展问题的探讨越来越深入和具体，“从可持续发展思想的发展历程可以看出，可持续发展已从一开始注重生物方面，扩展到注重包括环境、经济、等各个相关因素，并使之相互协调发展。可持续发展应是生态—经济—社会复合系统整体的可持续性发展。衡量可持续发展主要有经济、环境和社会三方面的指标，缺一不可[1]。”在过去的20年间，经济经历了空前的城市化和令人瞩目的化过程，其经济增长率已经稳定在8％-9％，确立了发展中的经济大国形象，但是，按照“生态—经济—社会的指标”进行衡量，我们的经济增长并不等于经济发展，更不一定能实现经济的可持续发展。资料显示，如果从GDP中扣除因环境污染造成的损失，中国经济增长率将大大降低，甚至可能是零增长。影响我国可持续发展的因素从宏观上看有人口及其素质问题、自然资源的利用问题以及环境问题。

一、中国人口及其素质

（一）人口众多，整体素质偏低

由于的原因，我国人口基数大。尽管从20世纪70年代中后期开始实行计划生育政策，从而使人口的增长率得到明显的下降，以至到1998年降到1％以下，但2001年的最新统计表明全国人口已达到12.95亿，而且今后平均每年新生人口仍高达2100万，自然增长人口达1350万。虽然我国资源丰富，经济增长速度较快，但按人口平均仍然是世界上最贫穷的国家之一。而且，应该看到，我国人口有70％在，人口增长率下降的贡献主要来自城市，上海已经趋近零增长，而农村，尤其是内地较贫困地区生育率仍然很高。有资料表明：1990年，全国文盲和半文盲人数达1.8亿以上，农村就业人员中，文盲和半文盲近36％，据全国1％抽样调查资料，截止到1995年15岁及15岁以上人口中文盲率达16.48％，农村（县以下）则为19.66％。城乡人口结构失衡，导致整体国民素质的低下，影响了劳动生产率的提高和社会生产力的发展。联合国教科文组织一项调查表明，能够提高劳动生产率的能力，小学生为43％，中学生为108％，大学生为300％。中国的人口结构必然会影响人力资源的开发和增长方式的改变，影响个人的收入水平和生活质量。湖北省农村抽样调查队早在1986年对湖北省农村调查发现，文化水平不同的家庭人均收入呈明显的梯度差异，对人口本身的数量发展也有重要作用，生育率与文化的高低成反比是普遍。我们应从高生育率—低人口文化素质—低劳动生产率—高生育率的初级循环模式向低生育率—高人口文化素质—高劳动生产率—低生育率的高级模式转变。

（二）人口问题引发的一系列经济和社会问题

首先是粮食供给的压力。1994年美国学者莱斯托·布朗发出了到2030年“谁来养活中国”的世纪警告，他预测届时中国的粮食缺口将比世界粮食贸易总量还要大[2]。这种观点尽管有些夸张，但目前我国的西南、西北贫困地区全家一年吃不上一次肉的情况的确是不可否认的事实。可见，人口增长产生了粮食供给的巨大压力。

其次是就业压力。农村人口比例过高，素质偏低，由于耕地面积有限，形成了大量的剩余劳动力，而城市化进展缓慢，城市吸纳劳动力的速度慢于农村剩余劳动力的释放速度，因此失业问题不可避免地突出显现。

可持续发展不仅指GNP的增长，还意味着贫困、失业、收入不均等社会经济结构的改善。而我国人口众多，整体素质偏低，给就业、、住房、能源、、医疗保险、社会福利各方面造成很大压力，也是许多贫困地区难以脱贫致富的重要原因，人口问题是可持续发展的核心问题，也是引发资源和环境问题的基本原因之一。

二、资源的利用

（一）矿产资源

总的来说是世界上矿产资源总量比较丰富，矿种配套程度比较高的少数国家之一。截至1993年底已发现168种矿产资源，其中151种探明储量，20多种在世界上具有明显优势，大宗矿产拥有相当大规模的储量。但人均占有量少且各种矿产都有一些劣势。

石油后备不足，储采比逐年大幅下降，年产量处于缓慢增长的状态，严重制约了我国的。我国煤炭资源非焦煤多，焦煤少，焦煤中又以气煤为主，肥煤、焦煤和瘦煤比重很小，同主要产煤国相比，煤层赋存条件差，地质构造复杂，适于露天开采的资源量小，开发和采掘难度较大。我国金属矿产资源丰富，但贫矿多，富矿少；单一矿少，共生矿多；大矿少，中小矿多，地区分布不均。

我国已制定了三步走的经济发展目标，依据这一发展战略。下表列出了对15种矿产品2000-2050年的需求量。

2000-2050年15种矿产品的需求量

矿产种类2000年需求量2020年需求量2050年需求量

粗钢（亿吨）11.1　 1.8　2.8

原煤（亿吨）14.0　 17.4 29.0

原油（亿吨）1.82.9　5.8

天然气（亿立方米）　3001556　3113

水泥（亿吨）3　 4.5　7.0

铝（万吨）　225 464　722

铜（万吨）　120 198　308

铅（万吨）　40　85　 132

锌（万吨）　80　146　227

金（吨）293　456

硫（万吨）　928 1447 1929

磷矿（万吨）35004045 5393

钾盐（万吨）462 732　976

盐（万吨）　35004666 7257

铀（吨）42005324 21296

资料来源：转引自吴家正、尤建新所著《可持续发展论》第87页。

根据我国资源现状及上述表格数据，对于2000年的目标，矿产资源基本上能保证供应；对于2000-2020年的经济发展，形势极有可能会发生逆转，大部分矿产将不能满足发展需求；对于2020-2050年的经济发展，我国所面临的资源需求绝大部分完全无法保证。可见，矿产资源已成为我国经济可持续发展的制约因素。

（二）水、耕地、森林和草原资源

1.水资源 我国水资源总量丰富，全国多年平均淡水资源总量为世界第六，但人均占有量很低，相当于世界水平的1/4，且时空分布不均衡，开发难度大，随着我国人口的增长和经济的发展，水资源短缺问题日益严重。全国缺水城市因缺水每年造成的经济损失达1200多亿元，如西安市在缺水高峰期约有700多家工矿限产、停产，产值达20多亿元。缺水矛盾也日益突出，西北和华北地区，水资源不足已成为地区经济发展的制约因素。另一方面，水污染使本已有限的水资源越发紧缺。

2.耕地资源 我国耕地资源严重不足，人均占有不足2.0亩，不及世界水平的1/2[3]。近年来由于人口增长，化、城市化的发展，我国非农业用地迅速增加，耕地逐渐减少，矛盾已十分突出，全国有1/3的省份，人均耕地不足1亩，东南沿海一带仅半亩左右。节约用地，保护耕地应引起全民的高度重视。

3.森林和草原资源 我国森林覆盖率为13.4％，人均森林面积不及世界人均水平的15％。用材林的消耗量仍然高于生长量，森林质量不高，大片森林继续受到任意破坏。森林资源的短缺还加速了土地沙漠化的进程。对草地资源采取自然粗放的经营方式，乱开滥垦，草地沙漠化严重，动植物遭受破坏，生产能力不断下降。

由上述对资源现状及发展趋势的，可见我国的经济快速发展是以自然资源的过度耗费及破坏为代价的，尤其是不可再生资源，一旦遭到破坏就不可能再获得。资源补充不足，质量下降，数量减少，呈退化趋势，经济发展已出现资源空心化现象。为实现可持续发展，我们必须重视不可再生资源的合理开发，可再生资源的增殖补充，否则自然资源的稀缺性会进一步加剧，我们的经济发展也无法持续下去。

三、环境

环境是人类生存和的物质基础和空间条件，对发展具有推动或制约的作用，一旦人类活动对环境污染超过生态系统的承受能力，环境污染就会成为危害人类的严重问题。

建国以来，随着我国经济的快速发展，环境污染问题日益严重。后果是三废产生、噪音污染、水资源枯竭、土地沙漠化、温室效应和臭氧层破坏。我国空气污染十分严重，大气中悬浮物浓度和二氧化碳含量居世界第一，这两者都是煤燃烧的副产物，而煤是我国主要的燃料；另外，汽车尾气排放也是大气污染源之一，这与我国汽车制造业过时的技术、低排放标准及不良的道路设施等因素是分不开的。我国600多个城市中空气质量达到一级标准的不足1％。我国水污染也很让人担忧，工业废水、生活污水、农药和化肥污水没经过适当处理直接排放，使河流变成阴沟，湖泊变成污水池。调查表明，27个最大城市中只有6个饮用水符合国家标准，其中23个城市地下水不符合国际标准。据统计，由于水污染造成的对人体健康的损失价值为417.3亿元[4]。

环境与经济发展越来越不和谐，尤其是对我国这样一个贫穷落后的低收入国家，由于不具备改善环境的经济基础和技术，在追求经济增长的同时往往忽略了这方面的问题而造成恶性循环。

由上述可知，我国人口、资源、环境等非经济因素对经济的可持续发展已经起到了制约作用，为实现—经济—社会的和谐发展，必须采取切合实际的战略。

四、中国可持续发展战略构想

追求可持续发展目标而不是单纯的经济速度的快速增长，是中国未来经济与社会发展的必由之路，为达到此目标应有计划、有步骤地制定适合我国国情的人口、资源与环境战略。

（一）人口战略

基于中国人口众多而整体素质较低的现状，制定人口战略时应注重从适当控制人口数量与提高人口素质两方面入手。

首先，继续实行计划生育政策，控制人口增长速度。2000年已经把人口控制在13亿之内；2010年争取控制在14亿之内；2030年争取实现零增长；21世纪最大规模不超过16亿。实行计划生育政策时要侧重宏观人口数量的调控，并同时运用行政与经济政策手段，避免采用一刀切政策，针对不同经济发展水平的地区采用不同的政策措施。

同时，要加大力度，提高人口素质，包括文化素质与身体素质。其重要政策手段就是实行科教兴国。普及全民，特别是对落后地区和人口，延长年轻人受教育时间，加强对妇女的教育，提高全民的社会意识和知识水平，既可使其自觉遵守计划生育政策又可增强就业能力。加大智力投资，加快技术进步，这是提高经济增长质量，实现可持续发展的根本途径。人是知识技术的主要载体，技术进步的源泉之一就是对劳动者的教育。舒尔茨提出：美国经济增长可能归因于教育的发展，教育大大提高了劳动的质量。由教育所得的报酬至少与非人力资本所得的报酬一样高，这一结论同样适用于发展中国家。

在提高人口的文化素质的同时，要大力发展医疗卫生事业，提高人口身体素质，建立健全社会养老保险制度，减轻家庭负担，解决老人晚年的后顾之忧，转变“养儿防老”的旧观念。

（二）资源战略

进一步完善资源核算体系，全面客观衡量各种资源的储备情况及未来潜力；促进资源有偿使用机制的建立，资源有偿使用的前提是进一步理顺资源产权关系；合理界定资源的所有权关系，确定资源的有偿使用制度，从根本上抑制我国资源日趋衰竭的趋势；制定合理的资源价格，修正以往的资源无价、原料低价、产品高价政策，改变人们的消费需求和对资源的浪费。

逐步建立资源利用的市场体系，加快扩大土地、矿产、海洋等资源的有偿使用范围，初步理顺资源利用的租税费关系，进一步规范市场行为。资源管理应充分发挥市场配置的基础性作用。除规定可以实行划拨方式外，其它资源的利用应采取出让、租赁等有偿使用方式提供；经营性资源使用应采用招标、拍卖方式提供；协议出让、租赁国有资源，要在协议前评估，协议价格集体决策，协议结果向社会公开。原划拨资源使用权流转和改变用途，如不再符合划拨供地范围，必须有偿使用。国土资源管理部门应抓紧制定集体建设用地及资源的有偿使用和流转管理办法；积极推进资源有形市场建设，完善交易规则，加强市场监管和规范。同时严格矿业权市场管理，依法有偿出让探矿权、采矿权，规范流转行为；积极开展探矿权和国家出资形成采矿权招标、拍卖的试点和推广工作；建立矿产资源勘查开发新机制，大力培育矿业资本市场。

目前我国已着手进行这方面的工作，国土资源管理部门正抓紧完善土地使用权、海域使用权价格和矿业权价款评估及处置管理，健全资源性资产的收入分配机制。同时加强地价管理，大力开展城市基准地价、标定地价的更新与平衡。进一步理清产权关系，加强土地、矿产等资源性资产的运营监管。

（三）环境战略

首先，政府应该运用经济的、行政的、法律的和技术的手段保护环境与治理环境污染。并比较各种手段的特点、成本和收益，对不同的情况使用不同的管制标准。尤其要加大经济手段的运用，将保护环境与治理污染与经济主体自身利益相结合，发挥经济手段对经济主体的激励作用。在不突破自然环境承载力的前提下，实现环境资源的最有效配置，实现总产值和社会福利水平的最大化。同时，政府也应积极推动体制创新和技术革新，全方位综合整治环境污染。

其次，在进行国民经济核算时充分考虑经济增长对环境的，改变现有GDP核算体系，变现存GDP为“绿色GDP”。目前，我国在对GDP进行核算时并未将经济增长的环境影响考虑在内，从客观上导致环境污染这类具有负外部性的行为得以存在与蔓延，对环境质量的改善形成巨大压力。今后，应逐渐改变这种现状，将生产、消费行为对环境的影响纳入GDP的核算中，如果是环境污染，其所造成的损失则要从GDP总量中扣除，从而纠正现存GDP核算方式对经济主体行为的误导，对资源配置的扭曲。国外的一些著名学者也曾提出国民收入核算的新指标，著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森曾提出净经济福利指标（NEW，Net Economic Welfare）[5]，即以是否改善了社会福利为出发点对现存GDP进行调整，其中包括对环境负外部性所造成损失的扣除。目前我国这方面的工作也正在进行，但还要有很长的路要走，在具体运作中需要克服技术上的难题，如定性指标难以量化与数据来源问题等。

建立环境影响评价制度，改变现存GDP核算体系可以改变经济主体的环保意识，引导生产与消费行为，切实将环境保护、生态资源利用与经济增长放在同等重要的地位上，并将其内化到经济主体自觉的行动中，而且思想观念的改变本身就是极大的进步。

【】

[1]谭崇台.学的新发展[M].武汉：武汉大学出版社，1999.

[2]郭熙保.经济发展与政策[M].北京：出版社，2000.

[3]世界资源报告[R].北京：中国环境科学出版社，1999.

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关键词：新农村建设 农民 生活质量

中图分类号：F303 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）04-079-03

我国经济社会发展长期以来采取二元结构模式，这是一种以牺牲农民利益为代价的模式，农民处于明显的弱势地位，不仅缺乏积极性和主动性，而且难以有效发挥其能动性和创造性。农民是新农村建设的主体，农民作为主体参与新农村建设决不仅仅是参加劳动或出席仪式，而是包括决策及选择过程的介入、贡献和努力、承诺和能力、对资源的利用和控制、能力建设、自我组织及自立、利益分享等方面的内容。因此，在建设社会主义新农村过程中，全面提高农民的生活质量对解决“三农”问题具有很重要的意义。

一、目前农民生活质量的主要表现

（一）农业的脆弱性

1.农民拥有土地规模相对教小。据有关资料统计，我国平均农户的土地面积为0.5公顷左右，不足日本的1/4、欧盟的1/40、美国1/400。由于人多地少的现实原因，农民无法获取规模经济；从科技对农业的贡献来看，因农民的总体科技素质低下，使得我国农业的脆弱性日渐明显。

2.农业相关产业相对落后。由于历史和现实原因，我国农业发展相对滞后，对其他产业的依存度低，所以造成农业相关的产业发展也相对落后。尤其是我国的农资生产和农产品加工等部门发展与国外仍存在较大差距。

3.农业的现代化水平低。现代农业是建立在多门学科基础之上的知识密集型产业，目前美国、德国等发达国家已建立起了现代化农业，而我国尚处于现代农业初级阶段，属于典型的有发展前景的幼稚产业。

（二）农民在市场中竞争力不强

1.市场主体意识差。我国农业采取以一家一户为基本生产单位的分散经营模式，其主要特点仍然是自给自足。绝大部分农民还没有真正成为市场主体，只是农产品的生产供给者，而不参与到农产品的加工、销售环节，农产品的增值空间太小，农业整体收入水平低。同时在分散条件下，农民不能有效规避农业市场风险，无法独自承担由市场风险带来的经济责任。因此作为农业生产者不会成为合格的市场主体。

2.农业风险巨大。我国农业受天气等自然条件影响较大，同时农产品具有生产周期长、易腐蚀、难储存等特性，使得农产品市场风险进一步加大。由于农产品主要在于满足人们的饮食需要，使得农产品的收入弹性和价格弹性都比较低，一是容易导致农产品价格波动较大；二是导致农业收益在国民经济中的比重低于其他产业。

3.市场信息不对称。由于科学技术在农业中普及滞后，农民获取信息的渠道有限，据有关资料统计，互联网上的农业数据库信息资源数量少、容量不高，实际能够利用的信息量不足10%。另外农产品信息市场发育不成熟，信息被扭曲甚至失真的现象经常发生，从而造成农业生产及农产品销售等方面具有很大局限性和盲目性，市场上坑农害农的事件时有发生，严重损害了广大农民群众的利益。

4.专业合作化程度较低。目前，尽管我国农业专业化组织有了快速发展，并且在某些领域具有相当大的规模，但许多情况下，这些专业化组织与农户之间仍是简单的买卖关系，双方合作很不稳定，不能共担市场风险。同时农民缺乏谈判和讨价还价技巧和经验，因此弱势农民处于被动的、受支配的地位，尤其对农产品增值利润方面，农民缺少发言权。农业专业化组织作为市场主体，片面追求利润最大化，如果在农产品旺销时，尽量压低收购价；如果在农产品滞销时，当遭受了经济损失时，那他们就会把大部分市场风险转嫁到农民身上，减少他们自己的损失。这不仅使农民收入提高有限，而且伤害了农民利益。

（三）农民失地维权难

主要表现在三方面：一是土地使用权被剥夺。城市不断扩大规模和城乡一体化水平的提升，农民的耕地面积在不断减少。据有关部门统计，近些年，全国每年建设用地有近20万hm2，每年近300万的农民失去土地。二是农民就业困难。目前情况看，农民失去赖以生存土地后，由于文化素质偏低，缺乏生产和生活技能，多数农民只有靠外出打工维持生活，在城市失业人员大量存在的前提下，农民工就业还是比较困难，因此农民丧失土地意味着其丧失就业。三是基本生活难以保障。随着企业用工制度的市场化，政府对失地农民的就业安置调控难度更大，然而失地农民的生活仅靠政府救济远远不行，只有开辟新的就业渠道，失地农民得到相应的就业安置，农民的基本生活才能得到有效保障。

（四）农村社会保障机制不完善

目前我国除少数经济发达地区靠村民自筹资金实施福利式的社会保障外，大部分地区的农村社会保障严重缺失。社会养老保险开始于20世纪90年代初，在经历了试点、全面推广后，现已总体覆盖了绝大多数农村地区，由于起步晚且保额低，远远不能满足农民的实际需求。农村的最低生活保障制度在全国各地发展参差不齐，其中北京、浙江、广东等经济发达的省份已经全面实行，其他省份还没有完全铺开。与城镇居民的社会保险制度对比，我国农村的养老保险、失业保障、医疗保险和大病医疗统筹等远未达到所预期的社会保障功能。目前，我国正在实行的农村新型合作医疗制度面临着筹资水平低、层次低、范围小、覆盖面窄、保障能力低等诸多难题。因此，农村社会保障制度总体上还难以摆脱社会化程度低和保障功能差等弊端。

二、目前农民生活质量问题的根源

（一）二元户籍制度

我国自建国以来一直以农业和非农业户口为标准把公民分成农村居民和城镇居民，农民最关键的标志是拥有农业户口。在二元户籍制度下，农村居民和城镇居民在教育、卫生医疗及社会保障方面存在很大差别，在某种程度上限制了农民的自由迁徙，大量农村剩余劳动力就业转移困难重重。另外从劳动法规定上看，在中国境内的国家机关、事业组织、社会团体、企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者适用劳动法，而把农业排除在外。

（二）农业市场发育不完善

主要表现三个方面：一是农业市场监管不力及农产品信息的滞后与失真使农民利益屡受侵害，假种子、假农药及假化肥事件时常发生，农民经济损失惨重。二是农村合作组织发展缓慢，并且许多组织并不能有效维护多数农民利益，使得农民在与龙头企业的交易谈判中处于弱势地位。三是地方保护主义严重，经常出现地区分割、条块分割现象，给农副产品的流通带来很大困难。

（三）农村土地征用补偿制度缺失

依据现行的《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”。假设最高亩产值按2000元计算，按最高10倍补偿，失地农民最多也只能拿到20000元补偿费，这笔收入不抵多数农户一年支出（生活、子女教育、人情世故往来及医疗等）。由于土地产值和种植结构的不同、地区差异和土地增值的不同，难以满足农民的合理要求。所以政府在征用土地时，经常发生农民阻拦与上访事件。另外政府在征地后时常改变用途，关于公益性用地和经营性用地划定不清，局部地区出现滥征乱占耕地现象，严重侵害农民的合法利益。

（四）农村社保制度存在许多不足

中国农村长期以来实行一家一户的养老保障模式，但随着国家计划生育政策普遍深入人心、土地面积的不断减少和各种生态保护政策的实施，农业在三个产业中的比重在逐年下降，土地的保障功能逐渐被弱化，有许多农村剩余劳动力转移到非农产业，农村的养老模式受到严重挑战。目前尽管实行新型农村养老保险体制，但农民基本生产和生活条件脆弱，缺乏安全保障，不仅处于传统的社会生活风险之中，而且应临新的难题。农村养老保险制度不仅需要量的扩大，增加社会覆盖面和养老金数额，而且也需要质的提高，完善社会保障体系服务水平。逐步与城镇医疗、养老等社保制度接轨，切实解决农民这一庞大群体的后顾之忧。

三、提高农民生活质量的对策

（一）改革现有的户籍制度

从我国国情和农村未来发展趋势出发，重新定位现有的户籍制度，取消农业户口与非农户口，让户籍只具有证明公民身份和提供人口数据等职能。按照城乡一体化、逐步推进的原则改革现行的户籍制度。同时，对进城务工农民在享受城市政策上视同城镇居民待遇，使农民能够体会到城市主人的感觉。通过户籍制度的改革和创新，有利于实现农村人口向非农转移与居住地变迁。

（二）完善农业保护制度

主要从两方面入手：一是提高财政支农业的力度，创新财政支农机制，不断加大财政支农资金的投入；调整财政支农的结构，加大农业科技创新及推广、农业科研及农业生产基础设施建设等领域的资金投入比例，提高科技对农业的贡献率和农业高级要素禀赋的程度。二是深化粮食流通和农村金融等体制的改革和创新，充分利用世贸规则加强农业保护，提高对农业基础性地位的认识，并为农业的健康发展提供制度保障和有力技术支撑。

（三）构建有序的农业市场体系

1.完善农业市场相关的法律制度。一是确保农民合同订立、合同履行、场地使用、领取证照及获得信贷资金等方面与其他市场主体的平等地位，有权成为政府采购供应商，有权享受税收优惠政策，有权与其他市场主体均平等地参与竞争。二是完善农资市场及农产品质量监管方面的法律制度，一方面为减少乃至杜绝坑农害农等不良现象的发生，同时确保农产品的质量安全，维护农业健康有序生产。

2.广泛建立农民专业合作经济组织、农业协会。通过建立农业合作组织，将分散的农民组成一个有力的组织，解决小生产与大市场的矛盾，增强弱势群体的力量，分散农业市场风险，提高农民抗风险的能力。

3.培育农产品深加工中的龙头企业。一是严格市场准入，对从事农产品加工、销售的企业要严格审查其资质、资信等情况，保证企业良性运作。二是加强过程监管，质检、工商、税务等部门强化对龙头企业的过程管理，确保企业合法经营。三是提高政府对龙头企业的服务水平，为企业创造良好的外部经营环境。

（四）改革农村土地补偿制度

1.修订相关法律制度。严格规范征用农村土地的用途、范围、分类补偿标准、法定程序以及承担的法律责任；明确规定农村土地征用主体与被征地农民享有的权利及应承担的义务。明确界定经营用地和公益用地，限制经营用的范围，优先确保公共设施建设和公用事业上用地。尤其是加大对农民直接补偿标准，确保失地农民的基本生活得到可靠保障。

2.建立合理的利益分配机制。一是创新和执行听证会制度，形成农民、集体、征地单位及政府共同参与机制，特别要加大农民的参与比例，使被征地农民享有更多的知情权和参与权。二是分类建立土地补偿机制，没有明确承包主体的土地补偿费归集体所有，由集体全体农民协商使用；已明确承包主体的土地补偿费全部归承包主体所有，用于基本生活或就业转移安置，特别是各级政府和村委会不得截留或挪用。三是依据不同地区、不同的土地收益、和市场供求关系来确定被征用土地的价格，有效保障农民的财产权利。

（五）创新农村社保制度

1.创新农村养老保险制度。随着失地农民的不断增多和农民对计划生育政策认识的改变，家庭农村养老问题日益突出，根据目前国情，创新现有的养老保险制度，探索一条适合农村实际养老制度，尤其要发挥政府主导优势，建立以社区养老为主，家庭养老和社会养老相结合的养老模式。

2.创新农村合作医疗制度。尽管全国普遍实行了农村合作医疗，多数农民享受到医疗优惠待遇，但仍然存在许多问题。完善目前的政府、集体和个人资金筹集制度；大力推进县、乡、村三级卫生硬件和软件建设，提高医疗服务水平，满足不同层次的医疗需求；大力加强医疗卫生人员的培养，推进乡村医生医疗技术培训，努力提高医疗技术人员的业务素质。

3.创新农村最低生活保障制度。对目前领低保的人员进行分类，如果是有劳动努力的，要通过创造就业岗位使其脱贫；如果是无劳动能力的，可以参照城市最低生活标准进行补助。通过政府财政负担为主、社会捐助相结合的方式筹集低保资金。按照低标准广覆盖的原则，建立以缺乏劳动能力造成生活困难的家庭、无劳动能力和无生活来源的孤、寡、独人员为对象的农村最低生活保障制度。

4.创新农村社会福利制度。兴建各种农村文化娱乐设施；搞好农村自来水、供电、道路及通信等工程建设。创立公益性岗位，优先安置残疾人等弱势群体就业；积极推动农民实用技术教育。

参考文献：

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2.叶堂林.论我国农业的弱质性及其弥补对策研究.农业经济，2006（4）

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5.夏凤珍，吴冬仙.城市化进程中失地农民的利益保障.江汉论坛，2005（1）

6.满海峰，朱丽献.建立“社会主义新农村社会保障制度”的思考.经济研究参考，2006（35）

7.张大勇，左停，李小云.在新农村建设进程中构筑以基本社会保障制度体系为核心的农村社会安全网.中国农业大学学报（社会科学版），2006（1）

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关键词：民办高校税收管理

0引言

民办高校的的兴起，对弥补国家办学资金不足，解决不少适龄青年接受高等教育作出了突出的贡献，顺应了改革开放以来我国对发展大众化高等教育的需求，在《民办教育促进法》的推动下，更是迎来了民办教育的春天。许多民办高校对《民办教育促进法》中所确立的与公办学校具有同等的法律地位欢欣鼓舞，对税收优惠政策充满期待，但整整五年过去了，至今没有具体的政策，税收政策管理中存在的的问题不得不引起我们的重视和思考。

1税收管理存在的问题

1.1国家对民办高校缺乏统一的税收政策，税收管理明显滞后民办高校在我国已有三十年发展历史，是一个集公益性与一定产业属性的经济实体，其单位性质在《民办教育促进法》中明确界定为“民办教育事业，是社会主义教育事业的组成部分”，属于非营利的公益事业单位。《民办教育促进法实施条例》第三十八条“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”，但整整五年过去了，至今此政策内容几乎空白，税收政策明显滞后于民办高校的发展，至今国家对民办高校没有形成统一明确的税收政策，也没有一套全国相对统一的税收具体实施的条款。

1.2现有税收政策，有些条款与《民办教育促进法实施条例》存在政策差别从目前与民办高校相关的税收政策来看，主要有[2004]第39号《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》和[2006]第3号《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》，其他很多民办高校可能会涉及的税种，如企业所得税、房产税、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税、契税、关税等，没有具体的单列的税收条款及政策解释。从税务主管部门层面讲，如真正将公办高校与民办高校作为同等法律地位，的确没有单独出台税收制度的必要，但问题是[2004]第39号《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》中出现了政府举办与非政府举办之分，如第一条第五款“对政府举办的高等、中等和初等学校（不含下属单位）举办进修班、培训班取得的收入，收入全部归学校所有的，免征营业税和企业所得税”明显因办学主体不同适用不同的税收政策，显然与《民办教育促进法实施条例》第三十八条“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”相矛盾。第十一条第十款“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税”与《民办教育促进法实施条例》按是否合理回报来享受公办同等待遇也存在着政策差别。

1.3税收政策概念模糊，管理滞后，全国各地执行不一尽管[2006]第3号《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》对[2004]第39号文件作了补充，进一步将“政府举办的高等、中等和初等学校”明确为“从事学历教育的学校”，界定为“普通学校以及经地、市以上人民政府或者同级政府的教育行政部门批准成立、国家承认其学员学历的各类学校”，并明确“上述学校均包括符合规定从事学历教育的民办学校”，较好地进行了修整，但有些概念还较模糊，如对[2004]第39号第一条款“对从事学历教育的学校提供教育劳务收入，免征营业税。”以上可理解为：由于学校从事学历教育，因此产生的承认学历教育的学费收入免征营业税。也可理解为：只要是举办学历教育的学校，相关的学费收入、住宿收入、非营利性质的就餐收入、罚款收入、培训收入都可称为“从事学历教育的学校提供教育劳务收入”，都可以享受免征营业税优惠。对[2004]第39号第十一条第十款“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税”，而民办高校期盼的是能及早明确取得合理回报与否的税收政策，及早确定举办方与学校方的利益分配关系，但税务部门没有单行规定对出资人要求取得合理回报的民办学校的税收政策，这样易被理解为对出资人要求取得合理回报的民办学校的税收优惠，当前和公办学校、出资人不要求取得合理回报的民办学校适用统一的税收优惠，今后有关部门制定了相关规定，出资人要求取得合理回报的民办学校再按照新的税收政策执行。但这种理解是缺乏政策依据的，而且对促进民办高校的公益性是不利的。

2税收管理建议

2.1明确会计制度《民间非营利组织会计制度》的组织实施，从理论上结束了民办高校没有统一的会计制度的尴尬，按照有关规定，民办学校应采用《民间非营利组织会计制度》，但由于《民间非营利组织会计制度》适用组织还需具备以下特征：该组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报；资源提供者不享有该组织的所有权。但民办学校出资人对其出资部分享有所有权和允许从办学结余中提取"合理回报"的政策都与《民间非营利组织会计制度》中的这些规定不符，在实际操作中，有的民办高校执行民间非营利组织会计制度，有的执行企业会计制度，有的执行高校会计制度，因此国家财政部门首先应明确民办高校适用的会计制度，会计制度一经确定，不得随意变更。在确定了会计制度后，才能确认收入、支出，从而确定应纳税所得额，否则会因为会计基础的不同，可以列支费用的项目不同，而使应纳税所得额缺乏核算标准，从而使纳税额不能正确申报征收。

2.2明确“合理回报”按照民办教育促进法实施条例第38条规定“不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”，那么意味着民办学校如需合理回报，在涉及“合理回报”上的税收，应有所区别。在明确了会计制度以后，应界定何谓“合理回报”，然后按是否合理回报制定税收政策。资本是有货币时间价值的，合理回报是否可按实际投入资本的一定比例计算，最高不得超过同期银行一年期贷款利率。如当年遇银行调整贷款利率，则应按日计算加权平均贷款利率。换言之，此回报仅仅是弥补了出资额的货币时间价值，非真正意义上的回报。然后按是否合理回报来确定涉及此回报的相关税种——企业所得税、个人所得税。

2.3遵循《民办教育促进法》精神，明确具体税收政策在明确了会计制度和“合理回报”后，税务部门就可以遵循《民办教育促进法》精神，明确具体税收政策，及时出台各项税收优惠政策，真正发挥《民办教育促进法》促进作用，发挥税收有效的杠杆作用。当把合理回报界定为实际投入资本的一定比例计算，此比例最高不得超过同期银行一年期贷款利率时，建议按是否合理回报具体制定税收政策。

篇9

 

关键词：民办高校  税收管理

0 引言

民办高校的的兴起，对弥补国家办学资金不足，解决不少适龄青年接受高等教育作出了突出的贡献，顺应了改革开放以来我国对发展大众化高等教育的需求，在《民办教育促进法》的推动下，更是迎来了民办教育的春天。许多民办高校对《民办教育促进法》中所确立的与公办学校具有同等的法律地位欢欣鼓舞，对税收优惠政策充满期待，但整整五年过去了，至今没有具体的政策，税收政策管理中存在的的问题不得不引起我们的重视和思考。

1 税收管理存在的问题

1.1 国家对民办高校缺乏统一的税收政策，税收管理明显滞后 民办高校在我国已有三十年发展历史，是一个集公益性与一定产业属性的经济实体，其单位性质在《民办教育促进法》中明确界定为“民办教育事业，是社会主义教育事业的组成部分”，属于非营利的公益事业单位。《民办教育促进法实施条例》第三十八条“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”，但整整五年过去了，至今此政策内容几乎空白，税收政策明显滞后于民办高校的发展，至今国家对民办高校没有形成统一明确的税收政策，也没有一套全国相对统一的税收具体实施的条款。

1.2 现有税收政策，有些条款与《民办教育促进法实施条例》存在政策差别 从目前与民办高校相关的税收政策来看，主要有[2004]第39号《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》和[2006]第3号《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》，其他很多民办高校可能会涉及的税种，如企业所得税、房产税、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税、契税、关税等，没有具体的单列的税收条款及政策解释。从税务主管部门层面讲，如真正将公办高校与民办高校作为同等法律地位，的确没有单独出台税收制度的必要，但问题是[2004]第39号《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》中出现了政府举办与非政府举办之分，如第一条第五款“对政府举办的高等、中等和初等学校（不含下属单位）举办进修班、培训班取得的收入，收入全部归学校所有的，免征营业税和企业所得税”明显因办学主体不同适用不同的税收政策，显然与《民办教育促进法实施条例》第三十八条 “捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”相矛盾。第十一条第十款“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税”与《民办教育促进法实施条例》按是否合理回报来享受公办同等待遇也存在着政策差别。

1.3 税收政策概念模糊，管理滞后，全国各地执行不一 尽管[2006]第3号《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》对[2004]第39号文件作了补充，进一步将“政府举办的高等、中等和初等学校”明确为“从事学历教育的学校”，界定为“普通学校以及经地、市以上人民政府或者同级政府的教育行政部门批准成立、国家承认其学员学历的各类学校”，并明确“上述学校均包括符合规定从事学历教育的民办学校”，较好地进行了修整，但有些概念还较模糊，如对[2004]第39号第一条款“对从事学历教育的学校提供教育劳务收入，免征营业税。”以上可理解为：由于学校从事学历教育，因此产生的承认学历教育的学费收入免征营业税。也可理解为：只要是举办学历教育的学校，相关的学费收入、住宿收入、非营利性质的就餐收入、罚款收入、培训收入都可称为“从事学历教育的学校提供教育劳务收入”，都可以享受免征营业税优惠。对[2004]第39号第十一条第十款“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税”，而民办高校期盼的是能及早明确取得合理回报与否的税收政策，及早确定举办方与学校方的利益分配关系，但税务部门没有单行规定对出资人要求取得合理回报的民办学校的税收政策，这样易被理解为对出资人要求取得合理回报的民办学校的税收优惠，当前和公办学校、出资人不要求取得合理回报的民办学校适用统一的税收优惠，今后有关部门制定了相关规定，出资人要求取得合理回报的民办学校再按照新的税收政策执行。但这种理解是缺乏政策依据的，而且对促进民办高校的公益性是不利的。

2 税收管理建议

    2.1 明确会计制度 《民间非营利组织会计制度》的组织实施，从理论上结束了民办高校没有统一的会计制度的尴尬，按照有关规定，民办学校应采用《民间非营利组织会计制度》，但由于《民间非营利组织会计制度》适用组织还需具备以下特征：该组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报；资源提供者不享有该组织的所有权。但民办学校出资人对其出资部分享有所有权和允许从办学结余中提取"合理回报"的政策都与《民间非营利组织会计制度》中的这些规定不符，在实际操作中，有的民办高校执行民间非营利组织会计制度，有的执行企业会计制度，有的执行高校会计制度，因此国家财政部门首先应明确民办高校适用的会计制度，会计制度一经确定，不得随意变更。在确定了会计制度后，才能确认收入、支出，从而确定应纳税所得额，否则会因为会计基础的不同，可以列支费用的项目不同，而使应纳税所得额缺乏核算标准，从而使纳税额不能正确申报征收。

    2.2 明确“合理回报” 按照民办教育促进法实施条例第38条规定“不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”，那么意味着民办学校如需合理回报，在涉及“合理回报”上的税收，应有所区别。在明确了会计制度以后，应界定何谓“合理回报”，然后按是否合理回报制定税收政策。资本是有货币时间价值的，合理回报是否可按实际投入资本的一定比例计算，最高不得超过同期银行一年期贷款利率。如当年遇银行调整贷款利率，则应按日计算加权平均贷款利率。换言之，此回报仅仅是弥补了出资额的货币时间价值，非真正意义上的回报。然后按是否合理回报来确定涉及此回报的相关税种——企业所得税、个人所得税。

2.3 遵循《民办教育促进法》精神，明确具体税收政策 在明确了会计制度和“合理回报”后，税务部门就可以遵循《民办教育促进法》精神，明确具体税收政策，及时出台各项税收优惠政策，真正发挥《民办教育促进法》促进作用，发挥税收有效的杠杆作用。当把合理回报界定为实际投入资本的一定比例计算，此比例最高不得超过同期银行一年期贷款利率时，建议按是否合理回报具体制定税收政策。

篇10

（一）非营利组织内涵及其在我国当前的发展状况。非营利组织最早出现于17世纪，它的出现主要和资本主义的民主、自治、慈善等价值取向及社会精神有关，也反映了当时社会不平等的现实。自20世纪80年代以来，随着世界范围内出现的市场化、民主化、民营化和全球化浪潮，不论是发达国家还是发展中国家，非营利组织都出现了更加蓬勃发展的局面。然而对于非营利组织这一概念的界定，国内外尚无统一明确的规定。不过总的来说，非营利组织是指那些不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。它最主要的特点就是非营利性、非政府性和志愿性。正因为有着这些属性，因而也常常被称为“非政府组织”、“第三部门”、“公益性组织”、“非企业单位”、“独立部门”、“公民社会”等等。在我国，非营利组织自改革开放以来获得了迅速发展，据不完全统计，目前全国性的非营利组织约有1900多个，地方性非营利组织近20万个。它在我国现实生活中，其组织形式主要有三类：社会团体、民办非企业单位和基金会。这三类实体构成了我国的非营利组织的主体，它们在我国发展迅速并且在经济、环保、公共卫生、教育、科学技术、文化、扶贫、法律援助、社会福利等广泛领域都发挥着积极的作用，进一步弥补了政府和市场的功能欠缺，成为我国经济生活中不可缺少的一部分。

二我国现行非营利组织相关税收法律法规。

当前，针对非营利组织的税收问题，我国并没有专门为其设立一部税收法律制度。对非营利组织的税收规范问题，都由各个税种的税法来规定。也就是说，在每一个税种中，如无对非营利组织进行特殊的规定，非营利组织将和其他纳税主体一样，无论其性质如何，从不从事经营活动，都要交纳税收。目前，根据非营利组织所从事的活动和我国的税法规定，非营利组织可能涉及的税种有：增值税、营业税、关税、城市维护建设税、企业所得税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、车辆购置税、印花税等13个税种，而其中前五个又是对非营利组织影响最大的税种。为支持非营利组织的发展，我国在上述各税种的税法规定中，都给予了非营利组织不同形式和不同程度的税收优惠政策。总的来说，这些税收优惠政策以三种方式呈现：1．针对非营利组织自身的税收优惠政策；2．针对企业对非营利组织捐赠时的税收优惠政策；3．针对个人对非营利组织捐赠时的税收优惠政策。如在第二种方式上，土地增值税的有关规定为：转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入，是指以出售或者其他方式有偿转让房地产的行为。不包括以继承、赠与方式无偿转让房地产的行为。也就是说，房产所有人、土地使用权人将房屋产权、土地使用权赠与非营利组织可以享受免税待遇。再比如在第三种方式上，个人所得税法的有关规定为：个人向教育、社会公益事业、遭受严重自然灾害地区、贫困地区和青少年活动场所等捐赠的，可以在当年的应纳税所得额中得到扣除。而在减免的程度上，有的税种规定在一定范围内可以扣除一定的税额，有的则予以完全的免除。二我国非营利组织现行税收政策存在的问题。由上可以看出，我国现行的税收制度对于给予非营利组织税收优惠政策的条款和规定比较多但也比较乱。随着我国经济、社会的发展，人们对于非营利组织的需求日益增加，非营利组织在更广泛领域发挥的作用也日益凸现。为能给予非营利组织的进一步发展提供更多的支持，有必要分析挖掘出非营利组织现行税收政策存在的问题。

（一）没有形成统

一、完善的非营利组织税收体系。我国目前对于非营利组织的相关税收政策规定比较多也比较乱，这些规定都散见于各税种的税法规定中，没有形成统一完善的非营利组织的税收体系。也就是说，我国没有专门针对非营利组织的特定税收条款来规范它的运行。这对于快速发展的非营利组织显然是一大制约。

（二）没有从税法的角度来定义非营利组织，没有把公益组织和其他非营利组织区别开来。对于非营利组织这一概念的内涵和外延，国内外一直没有统一的界定。但根据各国对非营利组织的税收政策和管理来看，大多数国家一般都把非营利组织中的公益性组织单独划分出来，给予公益性的非营利组织特殊的税收待遇。因为公益性组织和其他的非营利组织不同，公益性组织活动的目的具有公益性，提供的产品和服务大多具有公共产品的性质，而其他非营利组织的活动虽然也是不以营利为目的但其性质不一定具有公益性，它往往具有互益性。因而区分两者并给予不同的税收优惠待遇是必要的。但在我国当前，还尚未从税法的角度去定义非营利组织，更没有区分公益性和其他的非营利组织。因而在现实生活中，便出现了许多非营利组织打着“非营利”的旗号，名义上是非营利组织，但其大多数活动却从事着经营性活动，有的甚至以营利为目的，违背了活动的宗旨目的，这不但使得国家税收流失而且对于其他组织来说也有失公平。

（三）有些税收优惠政策的规定，有失税收的公平性。按照税收的公平性原则，相同性质的行为应当受到同等的税收待遇。但在我国，却存在着违反税收公平性原则的税收规定。如同样对一家非营利组织进行捐款，但实施这样一项行为的主体分别是内资企业和外资企业，则税法允许二者从所得额中扣除的比例便不同。外资企业允许从所得额中全部扣除，而内资企业却有扣除比例的限制。另外，对只有被列举的非营利组织的捐赠才能获得一定比例的扣除，这同样有失公平性，不利于非营利组织的发展。

三完善非营利组织税收政策的思考

针对非营利组织还存在上述的一系列问题，笔者认为完善非营利组织税收政策应从以下几方面来思考：

（一）应从税法的角度来界定非营利组织，应规定非营利组织的宗旨必须是不以营利为目的，其主要的活动应是非经营性活动。当然不以营利为目的并不是不允许其从事经营性活动获取利润，只是经营性活动不应构成非营利组织的主要活动，其从中获取的经营性利润禁止向个人分配而只能用于非营利组织非营利的目的。因而对于非营利组织有必要区分经营性活动和非经营性活动所获取的收入，对于其从事的经营性活动所获取的收入如投资所得、贸易活动等应当征收税收，而对于来源于非经营性活动的收入如捐赠、会员的会费和财政的拨款则应予以减免。

（二）学习其他国家，应把公益性非营利组织和其他非营利组织区分开来，并给予不同的税收待遇。对于公益性非营利组织所有与公益目的有关的活动所获取的收入应当免征所有的税收，而其他一般的非营利组织则仅对其来源于非经营性活动的收入予以免证。这是因为从公益性非营利组织活动中获益的是公众，而其他非营利组织的活动虽然在一定程度上也有利于社会，但其受益的主要是会员，因而应给予它们不同的税收待遇。

（三）应统一内外资企业允许捐赠额从所得额中扣除的比例，这样一方面体现税收的公平性原则，另一方面也会提高企业捐赠的积极性，从而有利于非营利组织的发展壮大。