农村征用土地相关法律范文

导语：如何才能写好一篇农村征用土地相关法律，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1　征地程序不合理，严重损害了农民的主体权利

首先，土地的征用目的模糊不清。我国《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用”，但是对公共利益的内容和范围界定模糊，导致一些经营性用地打着征地的幌子，通过市场化运作获取剪刀差利益。

其次，监督体制不完善，缺乏公告程序。我国的土地征用公告程序是作为附属程序置于征地批准之后，只是流于形式，作为一种权利登记，并不能起到监督作用，农民作为征地的利益主体，知情权和参与权完全被忽略，主体权利受到严重损害。本意是通过征地公告让农民广泛参与，在这样的机制下农民的权益保障却没有在制度上彰显出来。

最后，缺乏后续保障机制，征地纠纷引发冲突。《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。这种政府身兼运动员和裁判员的保障机制又怎么能够保障农民的合法权益呢?

2　相关法律体制不完善，失地农民权益受损

2004年我国通过修正《宪法》确立了征地补偿权，2007年通过《物权法》细化了这一权利。此外，2004年国土部的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，以及《征用土地公告办法》、《土地违法案件查处办法》等都属我国关于征地的相关法律法规。然而这么多的法律法规却很少从征地中农民权益的角度出发去研究参与权、知情权、社会保障权等，我国现行关于征地的法律法规处于一个“真空”状态，在征地补偿标准、利益分配方式、社会保障体系、征地程序等方面立法滞后，对于新时期出现的一些新问题未能及时立法，导致一些不法分子肆意践踏农民的合法权益，为个人牟取巨大利益。

3　补偿机制不健全，土地收益分配不合理

我国目前对失地农民的安置包括货币安置、就业安置、住房安置、划地安置等，主要还是依靠静态安置即货币安置。这种货币安置的补偿标准还在沿用计划经济时期标准，其中最主要的表现特征就是补偿标准低，补偿分配不合理。现行的补偿标准规定征地补偿费用包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿，并且最高不得超过30倍，这个标准是在计划经济时期制定的。由于经济的发展和土地的巨大增值潜力，土地的补偿费用远远低于土地的出让价格，造成现行的货币补偿价格过低。目前多数地方的征用收益分配比例是：农民得5％～10％，集体得25％～30％，政府得60％～70％，三者之间的利益分配极其不合理。政府和开发商在征地过程中与民争利，赚取“低征高卖”的差价，严重损害了以农民为主体的合法利益。在征地过程中，地方政府通过征地权和管理权，可以以计划手段低价支付征地补偿费从农民手中拿来土地，然后再利用市场机制高价转让，获得巨额收益。再加上现有的法律制度对农村集体土地使用权的主体并没有明确的界定，各种农村集体组织利用自己手中的权利牟取利益，造成被征地农民的合法利益遭到严重损害。

4　社会保障制度落后，失地农民没有保障

农民被征地之后，失去的不仅仅是土地本身，同时也失去了附着在土地上面的财产权利和利益，给农民造成了巨大的损失。由于我国是城乡二元经济结构，所以在一次性货币补偿安置的机制下面，农民失去土地的同时也失去了生活保障、就业机会、社会福利等许多权益。而且，我国的农民文化素质相对偏低，劳动技能差，思想比较保守，失去了土地之后重新就业相对困难。尽管现在征地的同时给农民创造了一些就业岗位，但都不能够长久，随着企业改制以及市场竞争日趋激烈，失地农民又纷纷下岗。目前，虽然大量的农民工进城打工，一旦找不到工作，他们仍可以回家种田，但土地一旦被征用，又得不到合理安置，农民就彻底失业了。所以土地征用的顺利实现必须要有配套的社会保障制度为依托。而我国现有的城乡二元结构体制下，农村实行的是以群众互助和国家救济为主的社会保障制度，农民在就业、养老、医疗等方面远远不及城市，在这种保障体制之下，农民的生存权、经济权、就业权、财产权、发展权显然受到了损害。

二、征地过程中农民权益保护的对策

1　完善土地征用程序，充分体现农民权利主体

首先，对征地范围所指的“公共利益’’进行明确界定，进行征地目的和征地范围的改革，明确划分公共用地和经营性建设用地，严格控制公共用地的范围，对于一些经营性用地，坚决排斥在土地征用范围之外，明确进行市场化运作。

其次，完善征地监督体制，改变现行公告程序。政府应该增加预公告程序，及时告知被征地的农民一些征地的情况，让农民行使好自己手中的知情权和参与权，真正参与到征地的过程中来，而且公告程序必须贯穿于征地的全过程，让农民及时了解征地动态，这样才能真正体现农民的权利主体地位。

最后，完善征地后续保障机制。征地是个复杂的过程，在征地后续阶段，政府部门要及时转变职能，本着对农民负责任的原则积极应对征地所引起的一些纠纷，对存在的争议要及时妥善处理，避免激化社会矛盾。总之，征地程序要具有科学性、合理性、可操作性。

2　加强法律体制建设，保障失地农民合法权益

目前，征地过程中存在“公共利益”的界定模糊，征地补偿标准较低，农村保障制度落后等立法缺陷，严重侵犯了农民的合法权益。国家应该尽快完善征地相关法律法规，出台《土地征用法》，从立法的角度保障农民的合法权益。另外，要深化土地执法，打击土地腐败，立法和执法双管齐下，完善征地法律体制，充分保障失地农民的合法权益。再者，还要建设失地农民的行政救济制度、司法救济制度、司法审查制度等。土地征用是一个长期过程，法律保障不能一成不变，要与时俱进，切实关注失地农民的生活状况。

3　健全征地补偿机制，切实合理分配土地收益

要进行补偿标准改革，提高补偿标准，遵循市场化的原则确立补偿基准，对征地补偿机制进行市场化改革，有条件的地区可以采取区片地价的方式；同时，补偿方式由以货币安置为主转变为就业安置、住房安置、划地安置等多元化结合的补偿方式，切实维护失地农民的合法财产权益；要明晰农村集体土地的产权，改变农村集体土地所有权主体缺位和产权不清的现状，因为明晰的产权是合理分配土地收益的保障；深化征地补偿费分配改革，保证收益分配的公开化、透明化。

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我国集体土地征用应遵循的原则包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。2、保证国家建设用地的原则。3、妥善安置被征地单位和农民的原则。4、谁使用土地谁补偿的原则。

我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。

我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。

我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。

关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序

我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

一、集体土地征用应遵循的原则。

1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。

2、保证国家建设用地的原则。

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。

3、妥善安置被征地单位和农民的原则。

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。

4、谁使用土地谁补偿的原则。

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

二、征用集体土地的补偿范围和标准。

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：

1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。

三、我国土地征用中存在的若干问题

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。

四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。

1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事

业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农

民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。

4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，

近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？

五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。

1、要确立规范的征地制度标准。

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

2、要科学界定“公共利益”的范围。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。

3、要规范政府的征地行为。

在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。

4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。

笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。

参考文献资料：

1、《宪法》第10条第三款规定

2、《土地管理法》第47条规定

3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文马建华张卫国主编人民法院出版社

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关键词：土地资源；管理；现状；问题；解决方案

Abstract: We often heard on television saying: "China is of a vast territory with abundant resources". However, with the economic development, population increasing and urbanization accelerating, urban land is increasingly tense. Therefore, it has become the urgent task for the land resources management department to rationally manage land resources, so that it can maximize the use of function.

Key words: land resources; management; status quo; problem; solution

中图分类号：DF453文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

我国是世界国土面积第三的国家，虽然国土面积达到960万平方公里，但是我们国家高原、沙漠、丘陵等占有很大一部分，可利用的土地面积并不多。因此如何将当前可利用的土地资源进行合理利用和整合是国土管理部门工作的重点。近些年国家增设相关的法律法规，加大了对土地的保护力度，相关部门相互配合和努力也取得了较大的成绩，但是仍然有一些非法使用土地的现象存在，因此更好实现土地资源保护是一项长期而艰巨的工作。

当前社会土地资源管理现状

土地使用者不了解土地所有权含义

在中国成立初期，土地归集体所有，大家一起劳作，作物收成归集体所有，最后集体进行分配。随着实行之后，根据每个家庭的人口情况，开始划归相应面积的土地给每个家庭进行生产，每户只是拥有土地的使用权，但是土地仍然归集体所有。但是随着时间的推移，更多人认为土地就是个人的，个人有权处理土地，这就是将土地使用权和所有权相混淆了，两者之间有着很大的差别。随着近些年各地建设工程增多，许多人将土地私自进行工程建设或者私下进行租赁和买卖，这种现象在农村和城中村经常出现，严重阻碍了土地管理部门的管理，导致土地管理日益困难。

集体或者单位在征用土地时漠视土地使用者的合法权益

随着经济发展速度加快，更多地方和城市进行大规模的建设，但是本身建设用地较少，不可避免的要向农村进行土地征收进行集体或者单位项目建设。在土地征收过程中，由于征收对象多为农民，土地收入是其生活收入的重要来源之一，尤其是前几年最为明显。因此在征收过程中要充分考虑到被征收者合法权益，按照土地使用面积，要保证足够的补偿金，避免影响日后生活水平。但是某些地方为了加快建设速度，不考虑土地使用者的合法权益，进行强制征收，不及时发放土地补偿金，或者在发放补偿金的时候，各级部门层层非法挪用，导致补偿金不能足额发放。相当多的农民群众遇到此类情况不知道怎么维护自身合法权益，不采取法律手段，多采用上访和围堵政府部门等过激行为，给社会带来极坏的影响。

3、部分地区频繁出现违规征地情况

在我国有些地区为了招商引资，发展当地经济，当地政府就非法征用农民土地进行进行建设，发展经济，虽然短时间经济得到发展，但是这是一种急功近利，给自己积累政绩的行为，没有看到到地方长远发展。一方面大量征地造成耕地面积骤减，直接导致后果就是粮食产量的锐减，可想而知，全国各地都出现这种情况，国家如何保证粮食安全，危害极深。另一方面，在土地征收后，农民虽然获得一定的补偿金，但是同时也永远失去土地使用权，生活和经济来源得不到长远保障；同时农民在得到补偿金后容易进行赌博、大肆浪费等不良社会行为，给当地社会风气带来坏的影响。再一方面在某些地方，村镇领导擅自征用土地，以新农村建设为幌子，擅自进行房地产项目开发，私饱中囊，破坏土地资源管理的同时，在当地群众中也造成不良影响。

过度利用土地资源，造成环境破坏

随着近几年房地产开发速度加快，土地价格日益飙升，频频出现新的“地王”

。开发商开发项目的目的就是谋求利益，当高价拍得土地以后，势必要迅速收回投资成本，寻求更多的利益。因此一些开发商不惜以破坏环境为代价，例如：砍伐土地上的树木，过度取土导致地质结构变化等等，肆意使用土地资源，过度的开发和利用，已经远远超出土地自身承受范围。将自身发展建立在破坏环境的基础上，这和我国当前制定的可持续发展政策是相冲突的，希望有关部门能够重视，以免造成更大的环境破坏。

5、相关土地资源管理法律法规体系不健全

虽然我们国家当前已经制定了相关的法律法规对土地资源进行管理，及时补充和修订，相对的管理体系较为健全。但是由于地方的保护政策和违规行为导致法律法规不能落实在实处，加上相关的法律法规的制定有时跟不上土地资源形势的变化，在某些地区出现暴力征地，甚至出现人身伤亡，使土地所有者的权利得不到保障。同时在出现土地纠纷的时候，没有相关法律法规进行保护，容易造成社会混乱，影响和谐社会的发展，因此相关土地资源管理的法律法规的进一步健全刻不容缓。

二、怎么处理好当前社会土地资源管理存在的问题

1、国家尽快制定和健全相应的土地资源管理的法律法规

只有依法管理土地资源，才能靠法律强制性对违法行为进行制裁，才能真正保护土地资源，这只有制定和健全相关的土地资源管理的法律法规才能实现。国家在对相关法律法规进行制定和完善之前应该通过土地普查和严格的调研，对当前的法律法规进行修订和补充，让法律法规的制定符合当前社会的发展。加大执法力度，对出现问题的地方要追究相关责任人责任，实行领导问责制，对领导决策和土地纠纷事件出现严重失误的也要追究其责任。明确土地使用者的权利，保护土地使用者的合法权益，更好的制约地方官员违法乱纪现象的发生，阻止腐败的滋生。使地方政府能够及时转变观念，考虑到长远的发展，将土地管理同国家的可持续发展战略更好的结合在一起。

2、提升土地资源管理人员的整体素质

我国土地分布较广，各个地区土地管理情况各自不同，因此土地资源管理是一项庞大而复杂的系统工程，要想做好管理工作，还是得依靠相关工作人员进行认真扎实的工作才能实现。而现在土地资源管理人员素质参差不齐，整体专业素质不高，并且缺乏必要的专业知识和能力，特别是缺乏整体素质高的专业人才，而且责任心不强。因此要做好土地资源管理工作就要求相关工作人员具备相应的专业知识，定期进行专业知识的培训和考核；同时广泛招纳具备跨行业、多学科和多技术特点的人才加入进来，提升管理队伍的整体素质；另外通过各种培训和教育加强工作人员的社会责任感，将土地资源管理推向一个健康快速发展的轨道。

合理开发和使用土地资源

对获得土地建设的集体和单位要加强土地资源管理监督工作，应该遵循市场经济发展，合理开发和使用土地资源，避免因为过度开发和使用土地造成区域环境的污染和破坏，造成不良社会影响。

提高土地使用者的法律意识

在建立和健全土地资源管理的法律法规同时，应该加强土地使用者的法律意识，当遇到暴力征地或者违规征地的时候，意识到违法行为存在的时候，应该拿起法律武器保护自己的合法权益。只有当法律意识逐渐提高，才能逐渐杜绝违法使用土地资源事件发生。

结束语

随着经济建设步伐加快，土地资源利用会不断增加，广大民众也对土地资源管理逐渐重视起来。我们主要从当前我国土地资源管理的现状以及存在的问题进行分析，从而得出相应的解决方法。为了更好开展土地资源管理工作，这不仅需要国家相关法律法规的保护，还应该加强土地资源管理队伍的建设，同时加强相关法律的普及，只有这样才能杜绝违法使用土地资源的现象出现，使土地能够得到更好的开发和利用。

参考文献：

[1]孙广富.建设资源节约型社会土地管理问题的思考[J].国土资源,2005年

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土地作为农民最宝贵的家庭财富，既是基本生产资料，又是农民日常生活的主要来源，换句话说，农民的各项权益都与土地息息相关。然而近年来，随着工业化、城镇化进程的不断加快，大量农业用地被征用使得部分农民脱离了对土地及土地附着物的依赖，这部分人就成为失地农民。根据统计数据初步预计，至2020年，失地农民的数量将超过1亿。为了解决失地农民的长久生计问题，以政府为主导所建立的失地农民社会保障制度通过在各地广泛实施也取得了一定的成效，也随之产生了许多问题，针对失地农民的社会保障制度不足这一根本性制度障碍，以及其他障碍使得针对失地农民的社会保障面临着公共性流失的危机。

一、相关概念阐释

（一）失地农民

失地农民是指在城市化、工业化的进程中，被国家依法征收全部或大部分农业用地的农民。从法学角度出发，失地农民指因失去土地而失去包括财产、就业机会、基本生活保障等各项权利，以及与土地有关的一系列权利的特殊法律主体[1]。

对失地农民的界定主要包括以下几方面：首先，由于国家征用土地，他们失去了全部或者大部分耕地；其次，土地在被国家征用后，他们的身份被转化成城市居民；第三，在居住形式上，失地农民通常以一个群体的形式居住在城市的郊区或城市内某一区域，形成城中村。

（二）公共性

综合各位专家的观点，“公共性”主要表现在：公共部门活动的公正与正义；人民主权和政府行为的合法性；公开、参与；公共部门活动的最终目的是公共利益；支持公民社会及其公共舆论的监督作用。总之，作为公共部门管理活动的最终价值观就是“公共性”，并且在这一基础上，形成公平、公正、公开等一系列价值体系[2]。

（三）失地农民社会保障的公共性

土地作为农民最可靠的收入来源，不仅是一种外在的物质形态，更是一种重要的心理依托。失地农民社会保障的公共性主要包括四方面：首先是责任主体的公共性。政府部门的公共性决定了其应该主动承担起对失地农民的补偿、安置和保障的责任。其次是价值观的公共性。政府部门采纳的政策最终达到的目标要契合失地农民的利益。第三是目的及效果的公共性。失地农民社会保障要达到的最终目标是使农民在失去土地后，基本生活不会陷入困境。最后是管理及监督过程的公共性。政府在管理过程中应当建立有效的内外监控机制，确保为失地农民提供完善的社会保障，维护失地农民的权益。

二、失地农民社会保障公共性流失的表现

（一）责任主体的公共性流失

契合失地农民需求的社会保障公共产品不足。目前我国失地农民社会保障制度没有形成一套完善的体系，大多数失地农民并未得到基本保障，或者只能维持最低生活水平，覆盖面窄，统筹层次低，保障方式单一。各地区为推出创新性补偿方式大多不顾及当事人的意愿，采取政府主导的方式，从根本上忽略了失地农民的利益诉求和需要，由于缺乏沟通以及相应的激励机制的欠缺，引起失地农民的不满。

针对失地农民社会保障的相关法规政策滞后。政府针对失地农民社会保障本应建立起一套完善的法律法规政策。然而我国在这方面相对滞后，首先体现在我国在土地征用方面没有制定相关法律法规。由于法律没有对公共利益做出明确界定，使得地方政府在征用失地农民土地时扩大征地范围，变相侵害了失地农民的合法权益。

（二）价值观的公共性流失

政府在制定政策目标时与公共利益相契合才能保证价值观的公共性。而政府在设计失地农民社会保障之初，价值观就偏离了公共性。片面追求行政效率，没有把维护失地农民的根本利益作为出发点。论保障水平，失地农民远低于城镇居民，同时，由于失去了附着于土地上的各项权利，失地农民从而丧失了低保、医疗救助等各项权利，这都与价值观公平、公正的理念相悖。

（三）目的及效果的公共性流失

目前，我国失地农民社会保障的总体情况是失地农民社会保障覆盖面窄，保障范围小，保障水平低，相关的法规政策不足。有些地区虽然建立了失地农民社会保障的基本框架，但是保障方式不全面，无法解决失地农民的后顾之忧。此外，大多数地区的失地农民没有被纳入到社保体系中，城乡给付水平差异过大，大多数被征地农民面临失去土地之后生活无以为继的困境。加之失地农民自身参保能力弱，所以并未享受到基本的生活保障。

（四）管理及监督过程的公共性流失

当前，针对失地农民的社会保障制度的运行过程中，地方政府作为责任主体存在比较突出的公共性流失现象。政府的责任主体地位不明确，责任意识不强。主要表现在政府挪用了土地补偿费用中用作失地农民社会保障基金支出的部分资金；社会保障费用在征地前未按有关规定落实；社会保障风险准备金不足。

三、失地农民社会保障公共性流失的原因

（一）责任主体公共性流失的原因

作为失地农民社会保障的责任主体，公共性流失源起于政府的公共性与理性经济人的特性相冲突。政府本身的活动应当从公共性出发，然而政府在从事任何活动之前又是自利的，政府的自身缺陷与公共性流失表现出的自利性，反映在失地农民社会保障方面，就是降低自身所应承担的责任以及相应的财政承担。例如在给予失地农民补偿时给付水平设置较低以平衡财政赤字、采取单一的补偿方式以降低行政成本，提高行政效率，从而导致保障水平低。

另一个原因是政策执行过程中责任主体的流失。表现在失地农民社会保障制度方面，就是上级部门所颁布有关失地农民社会保障各项法律法规，无法得到顺利落实；违法征收土地，简单安置失地农民，没有提供相应的基本保障；侵犯失地农民的合法权益。

（二）价值观公共性流失的原因

我国的城乡二元社会结构对城市和农村采取的资源配置和再分配制度不同。户口迁移、社会保障等制度对城市人口和农村人口实行区别对待，这就造成失地农民在劳动就业、社会保障等方面处于弱势，使得农民在失去土地的保障后成为社会的边缘群体，土地被征用是直接原因，然而深层原因是城乡二元社会结构。实则反映了我国农民群体处于弱势的现实，农民组织化程度较低，缺乏利益表达机制，其只能接受其他利益集团安排，无法保障自身享有正当的权益。

四、防治失地农民社会保障公共性流失的措施

（一）防治责任主体公共性流失

首先，政府应当完善公共物品的供给机制，建立失地农民社会保障体系。扩大保障范围，放宽失地农民享受较低水平社会保障的权限。一个完善的失地农民社会保障体系应该包括：将失地农民纳入城镇最低生活保障的覆盖范围；建立针对失地农民的社会养老保险制度；建立针对失地农民的多层次医疗保障，包括新型农村合作医疗、商业医疗保险、医疗救助；促进失地农民劳动就业，解决他们的后顾之忧。

其次，相关法律法规部门应加强法律体系建设，以强有力的法律保证保障失地农民的合法权益。政府应尽快修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障失地农民权益不相适应的条款，充分考虑被征用土地的现实情况、失地农民的基本生活保障和未来的发展需要等多种因素，确定一套公平合理的征地补偿费用体系。

（二）社会保障城乡一体化

合理界定政府的职能，加强其公共性建设。政府应该清醒地认识到，建立一套失地农民社会保障制度并不能从根本上解决问题，要想推进我国社会保障制度建设就必须构建城乡一体化的社会保障体系。因此，其根本在于打破城乡二元社会结构的束缚，使得失地农民的社会保障制度既不脱离农村社会保障制度建设，也不会有碍于最终实现社会保障城乡一体化。

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关键词：土地征收；补偿；对策

随着经济快速发展和工业化快速推进，土地征收带来诸多问题，尤其土地征收的补偿问题成为社会关注的热点和焦点。土地征收补偿不仅关系到被征地农民的切身利益，与我们社会公平及经济发展也是密不可分的，有效识别和解决我国土地征收补偿问题、维护被征地农民利益是我国构建和谐社会的必然要求。

1.土地征收补偿存在的问题

近年来，我国土地征用补偿安置工作有了显著改善，土地征用补偿标准得到了明显提高。但是，在工业化水平及经济持续发展的推动下，土地征用速度、规模及范围越来越大，土地补偿引发的问题和激化的矛盾仍是屡见不鲜。通过国内外相关研究综述发现，我国对土地征用补偿是按照土地原有用途进行补偿，部分地区率先引进了货币补偿安置与留地及不完全货币化补偿安置相结合的创新模式，但是，我国土地征收补偿仍存在一些问题。

（1）土地征收补偿安置工作缺乏法律保障

尽管我国土地征收补偿的主体是政府及土地主管部门，但是在实际的操作过程中，土地管理事务所、拆迁事务所等机构成为代行使土地征收补偿部分行政职权的承托方。问题就在于，相关法律法规中，没有对这些承托行使土地征收补偿部分行政职能的部门的职能和法律地位有相关明确的规定，这必然导致土地征收补偿工作的进行。

（2）土地征收补偿标准低、补偿方式单一

相关数据显示，居住消费的增幅稳居前几位，然而，土地征收补偿标准仍然是围绕政府的定价，标准低，这样导致房价与补偿标准之间形成了巨大的差价，最终没有使被征地农民得到利益，反而是脂肪问题更加突出。我国土地征收补偿一般都以现金为主，有些采用现金和劳动力安置相结合的防水剂，而没有考虑土地征收对被征地农民造成的长远影响，土地作为农民生活安全感的重要支撑，农民的文化程度和劳动技能整体不高，现金补偿只让农民一时拥有大量的现金，短期内生活水平大幅上升，但是当这些补偿款使用完后，农民的生活将得不到任何的保障，生活水平下降。

（3）土地征收补偿范围较窄

土地征收范围是政府对征收土地那些财产进行补偿的一个范围限定，发达地区和不发达地区在征收补偿范围上存在差异，但是都存在范围较窄的问题。土地征收对被征地农户造成的影响不单单是一个方面的，那么补偿范围不应当仅仅根据土地征收的标的物，更重要的是应当根据被征地人所受到的损失。应当综合考虑土地征收给被征地者带来的综合损失，并进行补偿。补偿的目的就是为了减少对被征地者造成的损失，如果仅仅做出狭窄的补偿进行敷衍，那么这种补偿矛盾是难以解决的。

（4）土地征收补偿方法及执行尺度不一致

为了有效解决我国土地征收问题，很多地区都采取了变通方法执行相关土地征收的问题，这样就导致各地对土地征收补偿的执行在方法上各有迥异，甚至同一地区在不同的时期和范围内的补偿方法也是各不相同。有些地区对于征用土地存在手续不全问题、新建的没有拆迁的旧屋都不给于补偿，但是也有根据具体的实际情况作出区别对待的。这样，补偿的方法和执行的尺度不一致，必然会给土地征收补偿安置工作的顺利开展造成影响。

（5）征收土地缺乏科学的价值评估方法

我国土地征收拆迁补偿计算的基础数据由政府制定，政府制定的这些基础参数，是根据一定年份的调查数据而来的，由于成本原因，往往很多年变动一次，与市场价格相比，具有很大的时滞性，无法适应市场的变化。仅仅评价土地的产值，很容易造成与土地真实的价值的差异。我国在实际评估，主观性较强，主要是根据各种条件进行估价，缺乏一个理论模型。所以土地评估不简简单单就是产值倍数法进行评估，要结合实实际情况，综合考虑各种因素后，确定一个评估方法。

2.土地征收补偿问题解决对策

通过对土地征收补偿存在问题的研究，提出解决这一问题的对策建议，对保障被征地者的切身利益、减少社会冲突、建设和谐社会具有十分重要的现实意义。

（1）建立土地征收弹性补偿标准

土地征收补偿标准不该是一成不变的，随着经济的发展，应当以市场价格为参考来确定补偿标准，以解决土地征收补偿标准低，被征地农民满意度低的问题。首先，可以在不违背国家相关法律法规的前提下，以市场为导向，将土地的市场价格作为参考，真正实事求是的面对补偿标准与市场价格的差异，并采取措施来弥补这一缺口。补偿的多少还是被征地农民最关注的问题，这一标准提高了，那么有利于征地工作的进行。其次，在确定土地补偿标准的时候，不仅是表面的“变通”，采取差异化的补偿标准，应当将区域发展状况、城市消费水平、城市居住消费等问题综合考虑进行“变通”。

（2）丰富土地征收补偿方式

尽管一些地区率先引进和尝试使用一些新的补偿方式，但是我国整体存在补偿方式单一的问题。通过对国外相关文献研究和国内先进地区经验启示，丰富土地征收补偿方式可以从以下几个方面进行：第一，留地安置。为被征地农民划定生产经营用地、农业用地、开发市场用地等，保障被征地农民的后续生活收入。第二，就业安置。增加转业培训，提高被征地农民服务技能；为被征地农民提供相关非农就业信息。第三，社会保障安置。健全社会保障，将被征地农民纳入社会保障体系，这可以有效解决其后顾之忧。

参考文献：

[1] 申建平. 对农村集体土地征收补偿范围的反思[J]. 比较法研究，2013（2）

[2] 张娟，贺海燕. 农村征地补偿制度的法律思考[J].经济研究导刊，2013（6）

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论文关键词 集体土地 征收 征收程序 征地补偿安置

一、集体土地征收制度概述

（一）概念与背景

在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。

所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。

集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。

（二）集体土地征收的基本程序

《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。

征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。

补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。

确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。

（三）集体土地征收补偿制度

农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。

除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。

从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。

此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。

二、集体土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。

由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。

（二）征地补偿的非市场化

2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。

（三）征地程序不完善

前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。

三、完善集体土地征收制度的建议

（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围

目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。

合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。

（二）具体完善集体土地征收程序

首先，法律应当严格、明确地界定“公共利益”的范畴。界定公共利益时，可以采用列举加概括的立法方式，在进行概括时，还应当运用比例原则，进一步缩小公共利益的范围。按照法律明确列举和比例原则概括的双重限制方法能够有效的防止因公共利益不明确导致的行政权力滥用，加强对公共利益审查的力度。

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关键词：“四金”政策；失地农民；四金农民

基金项目：“天津市大学生创新创业训练计划项目 项目编号：201410069047”

随着近年来经济的快速发展，我国的城镇化进程不断加快，但因此也造成了失地农民数量的急剧增加。为解决这一难题，政府提出了“四金”政策的新途径。

一、“四金”政策的意义

首先是失地农民问题的存在。失地农民是城镇化推行过程中出现的“城市病”之一。这一群体在失去作为基本生产要素之一的土地之后，由于户籍制度的不完善、自身素质的限制等原因而在教育、医疗等方面无法享受真正的市民待遇。此外，农村土地产权制度、土地征用与补偿制度存在诸多缺陷使他们进一步变成了“种田无地，就业无岗，低保无份”的三无农民。

然而，政府应对失地农民问题的效果并不理想。一直以来的简单的补偿和单一的保障不足以补偿失地农民生存权、发展权和经济权等权利的缺失，难以很好的遏制问题的继续扩大，给各地城镇化的进一步推广造成了障碍。

在这个背景下，“四金”政策作为解决失地农民问题的新途径出现。自2004年始，以苏州、天津、上海等地区为试点区域，针对城市化进程中失地农民安置问题提出了“四金”政策，对促进农民增收，解决农民安置问题具有一定的理论与实践意义。

二、“四金”政策实施现状

04年“四金”政策推出之后，天津、江苏和上海作为第一批试点开始了一系列的探索与实践。天津市东丽区作为先锋之一，通过促进充分就业、增加股金收入来源、提高资产收益率和健全社会保障体系等途径，积极打造“四金”农民。2013年，东丽区举办职业技能大赛并组织招聘会， 3785家企业与14.8万名职工成功签订工资集体协议，全年新增就业1.38万人；同时，累计有75个村共10万人纳入失地养老保障，约14.1万人参加城镇职工医疗保险，26.2万人拥有城乡居民医疗保险[1]。与此同时，江苏省借助就业创业“五个一工程”、失业登记制度、农村“三大合作”改革等措施从薪金、股金、租金、保障金四个方面加强失地农民的保障。在实施效果较为突出的苏州工业园截止2006年农村居民收入达11875元，高出苏州市平均水平2500多元。[2]此外，上海市推行的小城镇社会保险模式也是失地保障方面的他山之石。由此可见，在各地谨慎而积极的探索下，“四金”政策已初见成效。但是整体来看实施情况良莠不齐，在四金统筹发展、覆盖面以及规范性等方面还需要进一步完善。

三、国内外经验借鉴

通过查阅国内外的文献资料，针对国内外相关政策的实施情况以及国内多数地区存在的问题总结出了以下可借鉴的经验：

（一）国外模式借鉴

1、建立健全相关法律体系

面对由于农村土地产权不完善以及土地征用缺乏相应的法律依据而引起的政府强制性征地、征地用处不合理及农民维权渠道欠缺等一系列的问题，一些国家相继建立起了一套规范政府征地行为、赋予农民司法保障的法律体系。在规范政府征地行为方面，英国有《强制征购土地法》。其规范首先是只有特定的机构才能有对土地的强制征收权，其次征收的提出以及批准要按照法定程序进行，最后对于征收的核准是要通过议会进行的。在美国，土地征用被称为“最高土地使用权”。其相关法律主要是《美国联邦土地政策管理法》[3]。全球范围内，各国在赋予农民司法保障方面达成共识，允许对于征收批准有异议者在公布两月内向行政法院提讼。

2、制定规范的征地补偿制度

造成农民对于征地的不满以及失地后生活水平下降的部分原因是征地补偿制度的不完善和政府克扣法定补偿。大多数国家的土地征用补偿中，货币补偿通常由土地征用费和土地赔偿额两部分组成。土地征用费即土地的价值，而土地赔偿额是对土地所有人因征地而造成的其他损失的补偿。在土地征用费用确定方面，美国、德国、英国等均以市场价格为基准。而在土地赔偿方面各国规定略有不同，美国主要是考虑土地的将来预期收益，德国主要是征用标的物自身及所带来的利益补偿。一个合理的补偿制度正是我国现在所或缺的，它的实现不仅仅缓和了失地农民的不满情绪而且在很大程度上给予他们一定的保障。

3、完善社会保障制度

以各国的情况看来，对于保障制度主要是包含了两方面的内容。第一就是社会养老保险的构建，以此来弥补土地的保障效益。第二就是开展相关的就业培训活动，促进农民的就业，给予薪金收入的保障。

（二）国内经验借鉴

近年来在我国对于失地农民安置以及“四金”方面的有效措施，主要集中于以下三个方面。

1、货币赔偿与股份分红方式

部分地区在征收土地时采取了货币赔偿与股份分红相结合的方式。这种方法主要是在征收土地时先给予一定的货币资金来保障农民的当前生活。与此同时，使农民将土地作为资产来入股，每年可按照征收的土地领取一定分红。这种方式不仅为农民取得征地当时的现期收入还保证了之后的预期收入，保障效果还是可观的。

2、划地安置方式与支付租金

划地安置即现在比较常用的宅基地换房，在政府实施征地的同时会按照规定的比例用新建的公寓楼去换取农民的土地。对于拥有土地较少而偏好于较大面积住房的家庭要按照超出面积来支付一定的现金，而对于新公寓不足以弥补的情况政府也会退予部分现金。 2005 年 10 月 11 日，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，同意天津等地开展试点。而有些地区政府征用土地是以租用的形式，定期给予租金补偿。

3、建立养老保障

中国有一句老话是说养儿防老，而对于农民除了子女土地也是自己养老的一份保障。随着人口老龄化，加之失去土地使得失地农民的养老保障大大削弱。针对此，北京、上海等地分别出台相关文件，规定在征地时给予失地农民养老保障。2004年7月北京市人民政府颁布了第148号令――《北京市建设征地补偿安置办法》，规定由于土地被征用而农转非的劳动力在退休时缴纳养老保险期满15年的可以每月领取养老金，没有满15年的个人账户的储存额一次性归还。各地的相关政策虽然有些许出入但是都为失地农民的养老上了一份保险。

四、最优“四金”模式探究

经过对国内现状的分析，吸取国内外经验并结合当前国情，总结出了如下的一套“四金”模式。

（一）完善就业体系，保障薪金收入

失地农民充分就业是实现可持续生计、可持续增收的关键，是打造“四金”农民的重点所在。

首先，建设就业服务体系，加强建设市、县、镇、村四级服务体系，完善失业登记、失业培训、就业推荐等各项服务。第一，建立就业保障机制。做好失业登记、就业指导、就业信息等工作，保障失地未就业农民再就业的合法权益。第二，建立失地农民就业素质技能培训体系。根据失地农民的文化程度、年龄段及企业的需求定期举办就业技能培训、失地农民就业培训、失地农民创业培训；规范培训流程、完善培训内容、监督培训进度、确保培训质量。第三，实行“订单式”培训模式，实现就业与企业的良好对接，提高就业率。

其次，招商引资，扩大就业岗位。第一，政府应引进与农民素质相契合的以劳动力、资源等生产要素为基础的产业。同时，村政府依据本地区产业优势，发展与本地区优势要素相适应的产业。第二，大力发展旅游、餐饮、服务等第三产业，建设与之相关的配套设施。第三，建立创业投资政策扶持机制，鼓励农民创业，增加就业机会。

最后，加强法律建设，完善监督机制。政府应完善相关的法律，以保障失地农民的合法权益。实时监控、监督就业培训中心、劳动保障工作站等具体工作，确保政策的确切落实情况。

（二）完善入股安置，保障股金收入

增加失地农民股金收入是实现其收入结构多元化、提高生活质量的重要手段。

首先，加强教育引导，促进入股投资。政府通过教育引导和利用典范效应为失地农民普及投资入股相关知识，鼓励其改变陈旧保守观念进行合理投资。其次，统一核算标准，公平投资入股。注意股权设置、资产核算标准等方面的问题，保证资金、土地等生产要素的合理入股，保障农民的合法权益。接着，结合当地实际，合理入股投资。合理利用集体资产及农民个人资产。政府根据区位优势和特色产业，开辟投资新渠道，确保投资收益。然后，信息公开透明，接受村民监督。

（三）开发利用土地，获取租金收入

增加失地农民租金收入是确保其基本就业的前提下，开拓收入来源，实现再度增收的有效途径。

首先，将闲置房屋出租给务工人员，增加农民租金收入。其次，开发预留用地，修建房屋设施，开发商业设施。政府对当地闲置土地统一规划、综合开发，修建经营性住房、商业性设施，并合理出租、利用，获取盈利性收入。将收入合理分配给农民。接着，政府通过民主问询，集中农民资金，收购或商业设施，让购使用权，收取租金。最后，加快集体经济产权制度改革。政府处理好农村集体土地资产权属和利益关系、加强集体资产的管理，积极发展土地股份合作制。

（四）完善社会保障制度，解决后顾之忧

建立健全的失地农民基本生活保障制度，是失地农民生活生产的基础。

首先，建立居住安置机制，解决农民的住房问题。政府科学规划、合理布局、承招建筑开发商统一建设，保证工程的质量，提高失地农民的居住条件和生活质量。

其次，建设基本社会保障体系。第一，完善失地农民最低生活保障制度，保障贫困无业农民最低的生活保障权利。第二，完善养老保险、医疗保险。在推行新型农村医疗保险的同时，村镇再给予相应补贴，实现医疗双保险；第三，提供贫困救助、残疾人救助、贫困生救助等多项补助。给予贫困、残疾、失业等人群一定数量的货币救助。

最后，保证保障机制的公开性。公开失地农民的保障范围、保障标准、保障内容等，接受人民的监管，增加失地农民的信任和拥护。

参考文献

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[3] 汪晖.城乡结合部的土地征用：征用权与征地补偿[J].中国农村经济，2002.2：40―41.

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论文关键词：失地农民；养老；保险制度

失地农民是指在我国城市化背景下因自己承包的土地被征用而丧失土地的农民。当前我国这个社会群体正在迅速扩大。据估计，目前我国完全失去或部分失去土地的农民高达4000万～5000万人。按照《全国土地利用总体规划提要》的预计，2000～2030年，我国占用耕地将超过363．34万hm，失地或部分失地的农民将超过7800万。失地农民由于在就业、收人等方面具有极大的不确定性，生活很不稳定，在当前社会就业压力增大、社会保障机制不健全的情况下，造成了一系列令人担忧的问题。为此，笔者探讨失地农民养老保障制度，并对相关问题提出解决途径。

1失地农民问题产生根源

1．1我国土地所有权不明晰  《土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用。但是，法律未对“公共利益”作出明确界定，大量盈利性商业项目都以“公共利益”的名义取得征地资格，尤其在拉动经济增长的前提下，地方政府为了较快提高经济增长率而鼓励房地产开发商占用土地开发房地产，因此，完全意义上的公益性用地并不多。土地出让只能采取被国家征用的形式，一些商业项目用地都是由政府低价统一征收后再高价转卖给开发商，根本就没有农民与开发商的接触，农民没有与买方讨价还价的机会。

1．2征地补偿标准过低  根据现行的《土地管理法》的规定，我国征地补偿费计算方法为产值“倍数法”，即征用土地的补偿费为该土地被征前3年的平均产值的6～10倍，如果支付给农民的土地补偿费不能使需要安置的农民保持原有的生活水平，可以增加安置补助费，但是综合补助不能超过土地征用前3年平均产值的30倍。但是这种补偿办法忽视了土地资源差异而带来的增值差异，不考虑土地的地理位置，只考虑土地产值。这种补偿办法对大多数失地农民来说是极不公平的，因为他们不但没有得到所在区域环境变为城市后的收益，反而要为在城市边缘生活支付比原来在农村生活高得多的生活成本。

2解决失地农民养老问题的必要性

2．1征地速度超过了经济发展水平  因为城市非农业部门缺乏就业机会，而且失地农民的文化素质普遍偏低，使得大量农民失地又失业，我国现在没有与之相配套的合理、科学的社会保障体系，农民又没有能力参加城镇社会保障体系。据统计，失地农民参加城镇社会保障体系只占总人数的5％左右。如果缺乏生活或养老保障，农民就会拒绝交出土地，政府的征地工作难以开展，城市化进程受到较大的阻碍。

2．2农民曾为国家工业化做出了很大的贡献  在计划经济时期，国家通过“统购统销”，农民为国家的工业化付出了约6000亿～8000亿元的代价。应该给与农民以国民待遇，保证农民和城市居民一样享有社会公共服务和完善的社会保障体系。否则，失地农民被边缘化，全面建设小康社会就失去了本来的意义。

2．3“农转非”政策遭抵制致使城市化进程减缓  “农转非”政策在实际实施中并不顺利，究其原因在于农民拒绝接受“农转非”过程中可能出现的既失去土地又无权分享城市化的成果而被城市抛弃，得不到任何必需的生活保障。农民对“农转非”的抵制必然减缓城市化的进程。只有切实保护好农民的利益，彻底消除农民的后顾之忧，城市化才会更快速、健康、有序地进行。

2．4农民养老问题是关系国计民生的大事  城市化的一个重要标志是农民数量的减少，如果一方面农民数目在减少，另一方面部分改变了户籍性质的失地农民又成为了新的城市贫民，其结果必然造成关系着我国经济发展和社会稳定的失地农民和城市贫民两大难题互为掣肘、难以圆满解决的不利局面。因此，政府应及早对失地农民进行补助参加养老保险，这样才能够达到建设和谐社会的目的。

3解决失地农民养老问题的途径

3．1加快完善相关法律体系  针对目前存在的制度保障不科学、不合理的问题，各级人民政府应从政府规划人性角度人手，制定可行方案。尽快制定和完善失地农民社会保障的政策和条例，使失地农民的社会保障有法可依，从法律上保障失地农民的利益。尤其是对目前关于失地农民的社会保障政策还相对处于真空状态的地区，更要加快步伐，尽快制定出适应当地实际情况的相关保障政策和条例。对于那些已经制定了政策的地区，要根据政策在实际执行过程中出现的问题对其加以完善，以更好地保障失地农民的利益。

3．2资金来源

3．2．1被征地单位的征地补偿费。征地补偿是失地农民在城镇化进程中能获得的最直接的经济效益，是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制是解决失地农民问题的关键。逐步提高土地征用补偿费标准势在必行，要按照当前土地的市场价格和收益、土地的潜在收益、农民使用土地的年限(至少30年)、农民失去土地的间接损失等因素来补偿失地农民。

3．2．2政府土地出让金收益提成。地方政府应该拿出土地出让金的一个固定比例投入社保基金，以解决所有失地农民的养老保障问题，至于拿多大的比例这与当地的经济发展水平和生活指数相关。这种制度最好是以省为单位，如果地区经济发展不平衡，也可以缩小试点范围，以市为单位进行。

3．2．3政府财政每年专项列支。财政补助是失地农民参加养老保险的助推器，对失去土地的农民参加养老保险，各级财政更应该给予适当补助。政府在农村社会养老保险制度中的补助资金应采取多元化方式进行筹集，其来源包括地方政府划拨专项经费、上级财政对经济欠发达地区给予适当补助、从农村的计划生育社会抚养费中提取一定比例、筹措一定社会捐助资金、设立专项公益基金，同时，还可考虑将土地使用费、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村养老保障基金补助渠道。

3．2．4土地收益价。广东的“南海模式”是最为典型的例子，农民变成股民，农民的土地承包权变为股份分红权，这促进了农民非农化和向第二、三产业的转移，同时保障了农民的土地收益权，保障了基金的来源。

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一、基本情况

**区总面积**平方公里，其中农村面积**平方公里，农业人口约占总人口的*%，是城乡并存区。近年来，我区牢牢抓住市治西迁、**建设全面启动等机遇，围绕市委、市政府提出的“一年一个样，三年大变样”的奋斗目标，确立了“举全区之力抓城市建设，合万众之心建经济强区”的发展战略，在全区抛起了新一轮大规模城市建设热潮。从2001年至今，全区共有省、市、区重点工程建设项目**个，共投入资金**亿元。全区**个街道、乡、镇均有城建开发任务，共开发征用土地**多亩，累计拆除房屋约**万平方米，拆迁群众**户，其中农民**户**人，农村拆迁安置量大任务重。我区拆迁安置工作在各级各部门的高度重视下，在广大拆迁户的理解支持下，总的来说进展顺利，并创造了、“**模式”和“**模式”这样的好典型。

二、我区开展拆迁安置工作中主要经验

拆迁安置工作情况复杂、矛盾突出、任务繁重。在工作中，我区克服种种困难，冲破重重阻挠，取得了一些成绩，积累了一些经验。

1、领导重视是搞好拆迁安置工作的保证。拆迁安置工作牵涉面广，情况错综复杂，没有强有力的领导组织作保障，工作很难开展，为加强领导力量，强化保障措施，一是建立了领导联系项目制。按照“一个项目、一位领导、一套班子、一种模式”的工作思路，由一位区级领导联系一个具体项目、一在严格执行政策的前提下，对该项目的拆迁安置全权负责，形成了对拆迁安置工作齐抓共管的领导格局。二是建立了领导联系街道制。由于街道的拆迁安置任务较重，压力较大，矛盾较多，为减轻街道的压力，区委向每个街道派出了2至3名区级领导协调指导拆迁安置工作，及时化解矛盾，解决问题，收到了很好的效果。三是成立了处理拆迁安置遗留问题领导小组。区委、区政府成立了拆迁安置遗留问题领导小组，负责对全区拆迁安置遗留问题进行全面处理，并明确了责任领导、责任人，提出了处理意见，确定了交办时间。我区大部分拆迁安置遗留问题的处理都有了较大的进展，为以后的开发建设和拆迁安置工作扫清了障碍，夯实了基础。

3、宣传到位是搞好拆迁安置工作的基础。拆迁安置工作是一项政策性很强的工作，加大有关法律、法规和政策的宣传力度，引导群众正确认识和掌握拆迁安置工作有关政策，正确对待拆迁安置中的矛盾和问题十分必要。在工作中，我区注重多途径、多形式、多方位做好有关政策法律和宣传工作和拆迁户的思想工作。

4、依法办事是搞好拆迁安置工作的关键。拆迁安置工作事关每一位拆迁群众的切身利益，稍有不慎，就会引起矛盾，造成不稳定因素，只有严格依法律办事，才能将矛盾消除在萌萌芽状态。一是严格按政策补偿，二是严格坚持“三公开”原则三是严格坚持“三带三包”政策，即带感情、带政策、带拆迁方案，包协议签订、包过渡、包稳定。

5、妥善安置是搞好拆迁安置工作的重点。我区积极主动与相关部门衔接，全力促进农民安置用地的落实和农民安置房的落实。全区共核定“两安”用地总指标**亩，已办理红线的安置用地**亩，另有**亩正在办理之中，目前，已搬进拆迁户的农民安置小区达*个，正在建设的农民安置小区的**个。在几年的拆迁安置工作中，我区创造了地“**”和“**”等成功的安置模式，存在的主要问题

（一）在我区实际拆迁过程中存在几个突出问题，主要表现在以下几个方面：

1、少数干部群众对拆迁安置的政策了解不够、理解不透，或者误解了拆迁安置政策。由于缺乏拆迁主体和被拆迁人之间的对话交流的渠道，作为拆迁主体一方的干部对群众的疑问不能正确解答，甚至有的干部对群众反映的问题敷衍塞责，上推下压，引起群众的不满。

2、在拆迁调查工作中，对补偿标准的尺度掌握出现偏差。尽管政府部门按照拆迁政策，制定了统一补偿标准，但由于对同类房屋的结构、装修、价格等问题的认同上存在差异；对居民建在集体土地上与国有土地上的房屋估价混同；甚至存在个别讲人情、论亲疏，对拆迁地面积的丈量、拆迁标的物的估价不统一，出现个别超面积丈量、超值估价等现象，致使被拆迁人之间相互攀比，引发矛盾。

3、由于现行的有关拆迁安置法律规定的原则性强，实际可操作性较差，有些村组制定的村规民约，有部分违反现行法律政策的规定，且在发放拆迁安置补偿过程中缺乏透明度，侵犯了被拆迁群众的合法权益。

（二）拆迁安置工作较为滞后，超期过渡现象严重。

1、拆迁安置工作体制理顺不畅。街道、乡（镇）对拆迁安置工作重视不够，思想不够统一;相当多的干部对政策理解不透彻，执行政策存在较大的偏差；部分项目管理人员责任心欠佳，导致很多项目前期工作难以落实；部分拆迁单位及拆迁户对拆迁工作不配合，漫天要价，导致有些项目的拆迁工作难以推进。

2、农民安置工作落实欠佳，超期过渡现象严重。由于近年来大开发、大建设，特别是一些省、市重点工程建设的需要，农民拆迁大多是先拆迁后安置或边拆迁边安置的情况下开展的，加之部分安置用地、安置资金难以到位，导致大批拆迁农民住户安置难以到位，长期处于过渡状态。目前全区尚有*户*人在外过渡，占总拆迁人数的*%，且大部分是超期过渡。

（三）失地农民的生活出路问题难以解决。被拆迁后，农民失去了赖以生存的土地，且绝大部分农民除农活外无别的一技之长，较难找到工作，安置补偿费又十分有限，缺乏足够的资本开展经营活动，社会保障、子女入学等一系列问题得不到妥善解决，必然给社会带来不稳定因素。

三、对策和建议

1、加大拆迁安置法律政策宣传的力度

在多年来的拆迁安置工作中，我们积累了一些成功的经验，其中重要的一点就是对拆迁安置法律政策的宣传。在每项重点工程建设的拆迁征用地之前，首先召开动员大会，向被拆迁村组和拆迁户发放大量的宣传资料，是一项有益的必不可少的工作。但是，从调查了解的情况看，主要存在的问题是对相关法律政策宣传的广度和深度不够。为此，在进行重点工程拆迁工作的时候，我们除了开好动员会外，要加强相关法律政策宣传工作。对参与拆迁安置工作的干部要进行相关法律政策的学习和培训，尤其对被拆迁范围内的村组党员和干部进行更深层次安置补偿法律政策的学习和宣传，利用他们的幅射作用，教育和提高全体被拆迁安置群众的政策法律素质。对可能出现和已经出现的问题，特别是对基层党员干部发现和提出的政策问题，有针对性地加以认真负责地解释和说明。如某街道拆迁户两年两次搬迁，安置无着落，其反映强烈。据了解，该安置地已在规划建设中，政府巳按时足额发放了过渡费，这是政府拆迁安置工作中的一项政策规定，通过政策宣传，这些拆迁户很快消除了怨愤。实践证明，只要我们及时做好拆迁安置相关法律政策的宣传工作，就能够得到广大群众的理解和支持，许多矛盾都可得到预防和解决。

2、坚持拆迁调查、安置中公开、公平、公正原则

由于当前重点工程的拆迁工作任务繁重，特别是拆迁安置工作时间紧，且工作量大，为了追求工作效率，政府在拆迁调查工作中实行大兵团作战，这往往是要以牺牲公正为代价的，也成为产生安置拆迁纠纷的原因之一。为此建议主管部门，要切实把握好公正与效率的关系，坚持公开、公平、公正的原则，以公开促公正，以公平保稳定。在拆迁安置补偿过程中，主管部门对土地征用要公开进行，把征用地批准机关、批准文号和征用土地用途、范围、面积、补偿依据以及农业人员安置办法、办理征地补偿登记地点、期限等，在被征用拆迁地予以公告；对拆迁补偿要公开进行，把征用地拆迁数量、补偿依据、补偿费数额、被安置农业人员数量、农业人员安置方式、房屋安置方式、征地补偿安置方案及其具体实施的步骤等，在被征用拆迁地予以公布，接受被拆迁地群众的监督，防止被拆迁人的合法利益受到侵犯。特别是安置对象和房屋拆迁等补偿安置到人到户的，更要十分注重公开、公平、公正的原则。同时成立核查组，掌握统一补偿标准，对群众提出的异议进行复核调查，对存在的问题进行纠正，确保重点工程拆迁安置工作在公平、公正、公开的原则下进行，最大限度地减少因拆迁安置不公而引发矛盾。

3、完善拆迁安置工作中可操作性的法律规范

目前，我区安置拆迁补偿依据主要是《**征地补偿安置条例》，但该条例原则性强，在实际操作中仍有许多困难，由此引发的各类矛盾纠纷较多。在我国法制不断健全的今天，人民群众的法律素质不断提高，依法维权意识不断增强。为了进一步规范我区安置拆迁补偿工作，使安置拆迁补偿工作做到有法可依，制定相应的操作性较强的《安置拆迁补偿办法》已经迫在眉睫。根据宪法精神和民法通则、婚姻法、妇女儿童权益保护法、计划生育法以及《**征地补偿安置条例》的有关规定，结合工作实际，现提出以下具体意见：

（一）农业人口数的统计应严守政府通告之日的底线，对前不溯及，对后不顺延。

（二）服义务兵役（含超期服役的）的现役军人应参与安置分配；未随军迁出、其户口在拆迁地的军人家属（包括其配偶和子女），应同等参与安置补偿分配。

（三）拆迁地的在校大、中专学生，其户口虽已迁出，但未分配安排正式工作的，凭在读学校证明和学生证，应同等参与安置补偿分配。

（四）具有拆迁地户口，正在劳改劳教的人员，应同等参与安置补偿分配。

（五）享受五保优待的人员，应同等参与安置补偿分配，其补偿费由村组代管。

（六）拆迁地已出嫁妇女，离婚后因生活无着落而回迁的人员（含已回村落户、法定抚养的小孩，）和婚嫁到拆迁地妇女而离婚后其户口仍在拆迁地的人员（含再婚随迁、法定抚养的小孩），应当同等参与安置补偿分配；婚嫁农村的出嫁女，其户口未迁出的人员，只能一次性享受一方安置补偿，已在男方参与安置补偿的人员，不参与本地安置补偿分配；未参与男方所在地安置的人员，应当参加户口所在地的安置补偿分配。如户口回迁或者未迁出的上述人员与村组另有书面协议的，可按协议执行。男到女方落户的可参照执行。

（七）婚嫁城镇、未随迁的拆迁地半边户及其子女，应同等参与安置分配；但一方已享有国家福利分房的，可不考虑宅基地和住房的政策性优待。

（八）原籍在拆迁地，因生活所迫或历史上的政治原因被迫外迁，后其户口又回迁原籍，并分有责任田土的人员，应同等参与安置补偿分配，外地回迁户与村组另有协议的，可按协议执行。

（九）返乡居住的离退休人员，不参与安置补偿分配。其配偶系再婚的农村户口，经村组集体研究和村民会议通过，准许其迁入的，应当给予安置补偿，但与村组有协议的，可按协议执行。

（十）违反计划生育政策法律，未处罚到位的计划外生育子女，不参与安置补偿分配。农村独生子女可享受安置补偿有关政策性优待，按相关政策执行。

（十一）无正当理由迁入的农业人口（含空挂户），不参与安置补偿分配。

（十二）欠有国家税费、集体公益事业折价款以及其他集体欠款的人员，其安置补偿可以折扣欠款后按实发放。

4、转变工作作风，树立政府良好形象

重点工程建设利国富民，对加速经济发展和加快城市化进程意义重大。同时，拆迁安置补偿费的发放到位，涉及到被拆迁群众的直接利益，也是被拆迁群众最关心、最实际、最容易引发各种矛盾焦点问题，这些都对政府工作提出了很高的要求。重点工程建设中的拆迁安置工作，从一个侧面体现了政府部门工作作风的好坏和工作水平的高低。在拆迁安置补偿过程中，政府转变工作作风在一定程度上促使工作水平的提高。我们保持优良的工作作风，就会得到广大被拆迁群众的理解和支持，使重点工程的建设有序推进；反之就会遭到部分拆迁群众的抵触，使重点工程建设受到阻滞。为此我们要牢记五心，转变作风，打造诚信政府形象。即在拆迁安置工作中，接待群众咨询要热心；调查补偿情况要细心；听取群众意见要耐心；核实安置补偿标准要公心；善后安置要关心。此外，要保持拆迁安置工作的延续性，切实落实对被拆迁群众的承诺，勤政为民，真正做好被拆迁群众的公仆，从而树立起人民政府的良好形象，获得广大人民群众的支持和拥护。

5、统筹项目建设与拆迁安置，促进安置小区建设社区化。一是要坚持先安置后拆迁的原则。坚持对所有工程严格实行“先安置后拆迁”的原则，采用“项目+安置”的办法，将农民安置地与建设项目一并办理手续，一同报建。二是要实行集中留地，统一安置，积极推行“咸嘉模式”的成功经验。即：一是集中统一重建安置。坚持统一规划设计、统一报建、统一建设、统一质监、统一物业管理，利用有限的土地资源、科学、合理地安置好农民，做到高标准规划、高质量建设、高水平管理，使农民安置小区联体成片功能完善、设施齐备、适宜居住。二是因地制宜，发展产业。充分利用农民生产安置用地，采用土地入股、自主开发等方式，大力发展后勤服务业和商贸业，使农民变股民，从经营中分红获利，建立稳定的收入来源。三是多途径安排农民就业。安排拆迁农民从事物业管理和后勤服务；积极与征地建设单位协调，在用工上优先考虑当地农民，鼓励失地农民从事个体经营和兴办企业，并提供一定的优惠。

6、加强农民安置小区的统一规划，尽快制定好全区农民安置整体规划。一是规划要统一。与市、区总体规划统一协调，农民安置小区建成后直接成为现代化城区的组成部分。二是规划要先行。制定科学合理的全区土地利用规划和年度供地计划，统筹安排城乡建设用地，强化规划约束力，明确失地农民的生活安置一律按居民小区规划建设。三是规划要科学。按照有利于土地综合利用、有利于社区管理和物业管理的“三个有利于”标准，科学规划农民安置小区。四是规划要实用。按照农民生产安置一律作二、三产业规划建设的要求，高起点规划好、预留好生产用地。把规划、预留生产用地与项目开发、市场建设结合起来，使生产用地成为失地农民获得长久收益的主要来源。

7、创新劳动就业服务，促进失地农民就业市场化。一是要加强对失地农民的培训工作。培训重点主要是引导性培训和职业技能培训两个方面。引导性培训主要是对失地农民开展基地权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面的培训。职业技能培训主要是在充分尊重失地农民意愿的基础上，开展家政服务、餐饮、保健、制造、建筑等行业和知识的技能培训。二是结合项目解决失地农民的就业问题。加强项目建设的协调与合作，在建设进从建筑工程中找岗位，建设后中牧业管理和卫生保洁中找岗位。三是完善劳动力市场。加强街道劳动保障管理服务站的建设，进一步完善市场化的就业机制。将失地农民就业与下岗工作再就业统筹考虑，打破城乡“藩篱”，变“变籍门槛”为“素质门槛”。

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一、目前土地还承担着基本生活保障功能，难以大规模铺开

在我国特定历史条件下，农村土地除了发挥最基本的农业生产功能之外，还发挥着确保农民基本温饱的社会保障功能，这些保障主要包括：一是通过对土地的占有、使用和处分获取的利益，在相当长的历史时期内，这些收益满足了农民最基本的生活需求，维持了我国农村在社会转型期的和谐稳定。二是国家为扶持农业发展所提供的各种补贴，包括“黄箱”补贴和“绿箱”补贴。

目前，我国农村劳动力转移的比重不足四分之一，稳定转移的比重更低，在农民收入中，农业收入的比重占到三分之二，种植业收入的比重仍占一半左右。尽管当前农民外出经商务工的人数不断增加，但大多数农民因为无“一技之长”，就业很不稳定。因此，宁肯让田地抛荒，也不愿流转给他人。甚至花钱雇人种地，或者靠每亩倒贴农药、化肥请人代耕，大量良田处于低效利用中。在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转难以真正实现。

二、当前农村土地流转中存在一系列政策障碍

（一）土地流转相关法律制度建设落后

当前农村土地使用权流转日益活跃，但现行法律仍然以限制流转为主，法制建设落后社会发展需要，表现在四个方面：一是集体土地产权权能体系设计过于抽象化，产权细分不够。我国土地管理法仅规定了土地所有权和土地使用权两大类权利，但集体土地所有权主体的具体代表不明确，集体土地使用权的内容、取得方式界定不清楚，集体土地几乎没有抵押、担保等派生的产权权能，其功能的发挥受到严格限制。二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权，但在实际操作中没说明什么人有权承包土地，即什么人算是集体组织的成员。三是规定农民承包土地要承担义务，其中向乡村社会交纳公共开支，但没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用，这一费用的标准是多少，给农民造成过重的负担。四是随着经济增长速度的提高，被占用农地越来越多，但现行的城市土地政策中明确规定农村集体组织的土地不能直接进入二级市场，只有在政府征用土地后转包给土地开发商，这造成土地增值部分与农民无关，从土地上获利的不是农民，而是中间开发商。

（二）土地使用权商品属性不明确

土地权属主要是两个方面，即土地所有权和土地使用权（承包经营权）。相对于一个完整的产权而言，承包经营权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据，表现在：一是土地受让主体有严格身份限制。农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，使土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。二是承包经营人没有完全自。目前国家对农村土地转让进行严格的控制，只允许国家“依法”征用，不准在农民之间进行有偿转让，土地承包经营权转让必须经发包人同意，既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流转权是农户依法享有的权利，农民在遵守法律的情况下应当有自，这才符合商品属性。三是土地承包权不准设立抵押权。我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权，农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。导致承包者不能将土地作为财产看待，缺乏长远的收入预期，土地不能像普通商品一样在市场流动。

（三）现行土地流转制度容易造成对农民利益的剥夺

现行土地流转制度存在五个方面问题：一是农地使用权流转多以农户自发流转和当地基层政权的行政推动为主，农户对市场行情不能充分把握，导致他们对农地使用权流转的定价十分随意，既没有统一标准，也没有统一手续，造成农用地流转市场的价格混乱。二是流转管理无序，操作随意，程序随便，土地流转中既签订了流转合同又经农业承包合同管理机构审查的只是极少数，大部分的流转只进行口头约定甚至无约定。三是部分地区土地确权工作不到位，一旦土地承包经营权流转，产生收益，遗留问题就容易暴露出来，从而产生纠纷。四是土地发包中存在着种种“黑箱操作”行为。五是部分地区农民的流转主体地位极易受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控土地流转，搞硬性流转、越俎代庖。甚至动用警力逼迫农民，搞强制性的土地流转。

三、促进农村土地流转的政策建议

（一）加快完善相关法律法规，实现农地流转的制度化和规范化

尽快制定农村土地流转方面的法律法规和规章，提供详细的规范和健全的程序，以系统引导农村土地流转中各方行为的规范化，确保农村土地流转制度顺利推进。必须通过法律对农村土地流转各主体的权利义务进行合理配置，建立公正合理的运行程序。实体法方面，亟需建立专门的法律法规以及部门规章，针对农村土地流转的基本原则、主体限制、土地类型、流转方式、价格市场、中介机构、监管机构、法律责任形式等内容进行系统的约束和规范，促进农村土地流转的各方当事人能在法律的制度框架内规范行事。程序法方面，各地应在有关法律法规和政策的指导下，结合地方实际，制定切实可行的操作办法，对农村土地流转的各个步骤和程序进行规范，指定专门的部门负责受理、审批、审查及备案工作，用于规范农村土地流转行为。由于各地农业经济发展参差不齐，地方立法可以超前，先行制定地方性的条例或办法，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行。对暂不具备立法条件的地方也应借鉴发达地区的经验，完善土地流转的政策，确保土地流转规范、有序的进行。

（二）建立土地流转增值收益农民共享机制

为确保合理分配土地流转收益，切实保障农民的合法权益，减少或避免土地流转收益流入少数人口袋，必须建立或完善由农民当家做主的土地流转及其收益分配机制，总的分配原则应是初次分配基于产权、再次分配税收参与。一是要全面开展土地确权工作，做好农村土地确权、登记、颁证工作，进一步明晰土地产权。二是要清晰界定集体与农户土地权利之间的界限，规范村集体代表农民流转土地的程序，明确村集体在土地流转中的地位和职责，保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。三是要依法保障农户的主体地位，土地流转要充分尊重农民意愿，是否流转、流转数量、流转方式应由农民自己决定，任何组织不得以行政手段阻碍或强迫农民流转土地，严厉惩处基层干部、村干部越权流转、私自流转等侵害农民土地承包经营权利的行为。四是流转收益除交纳必要的税收外，也应归集体农民所有，并按“公开、公平、公正”和近期与长远利益兼顾的原则落实到户、人。

（三）建立保障农民土地权益的法律援助和纠纷调解机制

要建立矛盾预防机制。进一步完善土地确权工作，妥善解决土地遗留问题，做到先解决问题，再进行流转。要及时处理流转矛盾纠纷，纠正和查处违背农民意愿的强迫流转问题。完善土地承包经营权流转纠纷调解机制。加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设，建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷仲裁，维护农民土地承包经营权的正当权益，促进土地健康流转。

（四）建立健全农村社会保障体系，免除农民流转土地的后顾之忧