新土地承包法全文范文

导语：如何才能写好一篇新土地承包法全文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、今年上半年工作回顾

（一）农经总体工作部署

1、提出工作要点。我站在《__农经》第4期简报上印发了《__县20__年农经工作要点》，作为今年我县农经工作的纲领性文件，用以指导各乡镇开展农经工作，圆满完成各项目标任务。

2、编印《__农经》简报。继续借助于《__农经》工作简报，为全县广大农经工作者提供一个学习法律、宣传政策、增长业务、浏览信息、交流经验、激励先进、鞭策落后以及营造一个百家争鸣的工作平台。截至目前，我站共印发《__农经》26期次，今年已编印9期次，起到了很好的宣传指导作用。

（二）农村土地承包管理工作

1、进一步完善了农村土地承包数据的录入和补充工作，我县土地承包数据库将于6月底前上报市局审核。

2、进一步加强农村土地承包经营权流转的管理和服务。

（1）强化了宣传发动。经过积极争取，我县今年将农村土地承包经营权流转工作列入农业农村工作的重要议事日程，把农村土地承包经营权流转工作情况纳入到新农村建设发展新产业工作统一考评。今年5月，探讨如何加快和推进我县农村土地承包经营权流转促进规模经营工作列入了全县新农村建设工作会议研究的重要内容之一，大大提升了农村土地承包经营权流转工作的重要性。此外，为指导和规范乡、村农村土地承包经营权流转工作，我站在《__农经》第7期简报上全文编发了农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》和《__市农村土地承包经营权流转办法（试行）》，供各乡镇组织学习和抓好宣传、指导、服务工作。

（2）开展了摸底调查。为摸清我县农村土地承包经营权流转的现实状况，更加切合实际地开展农村土地承包经营权流转指导、规范、服务工作，我站全面组织开展了一次农村土地承包经营权流转方式、流转面积、流转规模、流转期限、流转原因、流转手续、流转地用途、流转效果、流转纠纷情况、流转管理状况、流转潜力等摸底调查，形成了《__县农业局关于农村土地流转情况的调查报告》，针对我县农村土地承包经营权流转存在的主要问题，提出了可操作性强的进一步规范和加快我县农村土地承包经营权流转的建议。

（3）搭建了服务平台。县农村土地流转服务中心已于5月15日成立，负责指导全县农村土地承包经营权流转服务工作。截至到目前，县农村土地流转服务中心已经挂牌，该服务中心公章、工作职责、管理制度、信息公开栏等已制作到位，并配备了3名工作人员，落实了工作经费。乡、村农村土地流转服务站（室）也已基本组建到位，有待于进一步规范和完善。

（4）明确了试点示范。要求小乡镇建立1～2个示范点，大乡镇建立3～5个示范点，示范点的选择和确定必须在6月底前到位。

（5）上报了流转信息。我站建立健全了土地流转信息按季上报制度，今年第一季度的土地流转信息已如期上报，第二季度的土地流转信息将于7月上旬前完成。

（三）农民专业合作社建设工作

1、举办了财务会计制度培训班。为进一步贯彻实施《农民专业合作社财务会计制度》，规范农民专业合作社会计核算工作，我站于4月中旬举办了农民专业合作社财务会计制度培训班，培训乡镇农民专业合作社辅导员10人，农民专业合作社理事长、会计36人。

2、确立了县级示范点。为发挥示范带动效应，我站根据各乡镇对辖区内农民专业合作社县级示范点的推荐和各县级农民专业合作社的自荐情况，经过深入实地调查、考核、评比，择优确立了5家农民专业合作社为我县20__年农民专业合作社县级示范点。要求各乡镇根据县级示范社的推荐条件择优认定1家以上农民专业合作社作为乡镇本级示范社。

3、制作了农民专业合作社发展图片展。为宣传我县农民专业合作社的发展成果，我站举办了5家农民专业合作社建设和发展图片展，起到了很好的宣传促进作用。

4、带动了农民专业合作社的发展。到目前为止，我县今年经

县工商局注册登记成立农民专业合作社5家，并全部进入运作阶段。

（四）农民负担监督管理工作

1、重点开展了一次面向农民专业合作社的收费项目、依据、标准的清理整顿工作，将各部门对农民专业合作社的收费纳入了农民负担监管范畴，切实保障了农民专业合作社的快速健康发展。

2、大力宣传《村民“一事一议”筹资筹劳管理办法》，引导和促进村民逐步规范“一事一议”筹资筹劳行为；组织各乡镇对去年以理事会、路委会、桥委会等民间组织名义筹资筹劳项目资金的使用情况开展专项审计，审计工作在6月底全部结束，审计结果要进行公开，接受群众监督。

3、进一步健全和完善了农民负担接待、受理、督办、查处、反馈制度，确保了专人接待，督办有力，处理到位，反馈及时。

（五）农村财务管理工作

1、举办了村集体经济组织会计培训班。为提高村级财会人员的政策水平、业务素质和职业道德，规范村级财务管理工作，推进村级财务管理规范化建设进程，维护群众的合法权益，消除因村级财务管理混乱等影响农村社会和谐稳定的不安定因素，我站于4月中旬举办了2期村集体经济组织会计培训班，培训乡镇财会辅导员10人，村级财会人员115人。

2、开展了财务公开“

难点村”调研活动。我站积极组织开展财务公开“难点村”难点情况调研活动，认真剖解和分析“难点村”当前存在的主要问题，有针对性地提出了治理工作措施，形成了《__县农业局关于财务公开“难点村”难点情况的调查报告》，为及时完成村务公开、民主管理“难点村”的专项治理工作夯实了坚实基础。

二、今年下半年的工作安排和打算

（一）农村土地承包管理工作

1、举办业务培训。我站将于7月上、中旬举办一期乡、村农村土地流转服务人员业务培训班，进一步提高他们的业务指导能力，不断规范我县农村土地承包经营权流转工作。

2、印发宣传单。为让广大农民真正了解农村土地承包经营权流转的精神实质，自愿融入到农村土地承包经营权流转活动中去，我站将于7月份印发农村土地承包经营权流转知识宣传单，向广大农民群众宣传加快农村土地承包经营权流转的积极意义和重要作用，宣传农村土地承包经营权流转应该坚持的基本原则，推荐农村土地承包经营权流转形式以及可采用的流转方式，告知流转注意事项等。

3、抓好试点示范。进一步加强对农村土地承包经营权流转示范点的指导和服务，确保试点一个，成功一个，以推动我县农村土地承包经营权流转工作快速有序发展。

4、建立仲裁机构。在今年11月底前，成立__县农村土地承包纠纷仲裁委员会，建立土地承包纠纷仲裁庭，着力解决农村土地承包纠纷，化解矛盾，理顺情绪，规范行为，排除隐患，加快和促进我县农村土地承包经营权流转。

5、健全登记备案。督促乡、村农村土地流转服务站（室）建

立健全登记备案制度，对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立土地流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。

（二）农民专业合作社建设工作

1、做好统计监测数据上报。认真做好农民专业合作社基础数据的审核，确保数据真实、完整，按时完成网上数据上报工作。

2、增强示范带动效果。对农民专业合作社县级示范社逐一配备业务指导员，进一步加强示范社建设的指导、规范和督促，积极打造标准社、模范社、实力社，充分发挥示范带动效应，带领我县农民专业合作社尽快走上健康快速发展的轨道。

3、加强市场开拓。积极组织和推荐合作社参加各类产品展示展销会、订货会，在__三农网上推介合作社产品，推荐合作社加盟全省合作社产品连锁超市，继续与大型连锁超市沟通，促成合作社与超市合作，拓展合作社产品销售渠道。

（三）农民负担监督管理工作

1、清理规范涉农收费项目。以《__市涉农收费手册》为依托，进一步清理和规范我县涉农收费项目、标准，切实保护农民群众的合法权益。

2、重点抓好专项治理。配合省、市行动，联合纪检、监察、纠风部门，针对农民反映强烈的建房乱收费、乱罚款和农村

中小学校乱收费问题，以及向农民专业合作社乱收费、乱摊派问题，开展一次全县性专项治理工作。

（四）农村财务管理工作

1、总结试点工作经验。及时总结去年村级财务管理规范化试点工作经验，切实查找问题，进一步扩大试点工作面，下发20__年村级财务管理规范化试点工作方案，推进我县村级财务管理规范化建设工作进程。

2、加大村级财务审计监督力度。组织各乡镇进一步做好去年

村（居）委会换届选举审计后续工作，加大审计监督力度，防止集体资源浪费和无序开发，防止集体资金被少数人占有或挪用，确保集体资产保值增值，促进农村财务管理的规范化建设工作。县站将对各乡镇农村审计工作的开展情况和审计效果进行抽查，重点抽查土地补偿费和村级补助经费的管理使用以及群众反映强烈的事项，发现问题，严肃处理，不徇私情。

3、开展财务公开“难点村”专项治理工作。根据我县财务公开“难点村”调研活动中对“难点村”难点情况剖解分析出来的实际问题，有步骤有目标地逐一落实治理工作措施，力争到年底实现和超过30％的整改率。

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在我国，关于权利位阶问题在学界引起较大关注的集中讨论可以追溯至2000 年前后。在这次关于权利位阶问题的讨论中，学者的学术交锋主要集中在两个问题上：其一，是否存在权利冲突;其二，是否存在权利位阶以及其如何形成。

(一)是否存在权利冲突

权利冲突不仅是法学的研究对象，经济学、社会学的学者也对该现象有所关注。美国经济学家罗纳德科斯(Ronald Coase)曾从权利的相互性角度解释权利冲突，提出了泛权利冲突论。这种观念下，一个人所失去的正是另一个人所得到的。任何权利的行使都被抹上了相对性的色彩，也就意味着，凡有权利行使之处，便是权利冲突之所在。这种观点不仅肯定了权利冲突的存在，更强调了权利冲突的无所不在，这种观点暗含的逻辑是权利有无限延伸的范围，个体的权利在社会生活的交集中重合碰撞，在何种权利或利益得以优先实现的问题上难以达成共识，于是产生纠纷矛盾。1996 年，苏力教授发表《〈秋菊打官司〉的官司、邱氏鼠药案和言论自由》一文，该文对言论自由与名誉权发生冲突时的何种权利该得到优先实现进行了论证。他对权利冲突的存在持当然的肯定态度，认为这是社会生活的必然。

其后，刘作翔研究员在2002 年发表《权利冲突的几个理论问题》一文中，指出只有合法权利才存在冲突的问题，违法行为不导致权利冲突问题。也正是在这一划定中，证明了其认同权利冲突的存在。这两位学者虽未言明权利冲突存在的原因，但在其全文的论述中可以发现其亦蕴含权利边界难以清晰界定，必然出现交织冲突的逻辑。在反对者中，郝铁川先生的观点较有代表性。其2004 年发表的《权利冲突：一个不成为问题的问题》一文，成功将问题回溯到是否存在权利冲突的阶段。其认为权利冲突是个伪命题，是20 世纪80 年代民法对义务本位的强调导致的权利本位的反扑。此后，学界对该问题的讨论继续持续，也从法理学界延伸至宪法学中对基本权利保障范围的讨论之中，即宪法中的外部理论与内部理论之争。所谓外部理论，简而言之是将权利和权利的限制当做两个问题来处理。首先解决权利的构成，即确定主体和保障对象(行为)，权力本身(right in itself)基本权利的初步保障范围，这时候权利保障范围是宽泛和没有边界的。然后考虑权利的限制问题，通过对衡量公共利益、他人权利、国家功能等现实因素进行确定，用基本权利+限制的方式确定权利(基本权利的实际保障范围)。而内部理论是指，权利自始至终都有其固定范围。当确定一个权利是什么的时候，就同时确定了权利的限制是什么，二者互为表里。综上可知，学者对权利冲突是否存在的意见分歧根源于其对权利边界认识的不同。若认为权利的边界模糊不清，甚至根本没有边界，那么由于社会资源的有限性与个体需求的多元性，权利冲突现象必然存在;若认为各权利的边界清晰，则所谓的权利冲突则理论上不复存在，因为各权利的行使范围依然在立法中得以充分规范。而对于权利边界的认识不同则需追溯到其对权利形成或是权利保障范围的形成方式之不同。

(二)是否存在权利位阶

关于权利位阶是否存在的意见分歧主要集中在权利的平等性以及权利位阶本身性质的问题上。苏力教授在《〈秋菊打官司〉的官司、邱氏鼠药案和言论自由》中虽然没有直接提出权利位阶的概念，但是在其论证说理过程中，已然暗含了不同类型的权利可以被分类被排序的逻辑前提。反对者中，刘作翔先生与郝铁川先生的观点较为突出。刘作翔研究员认为平等原则是法律的重要原则，主体的平等性是民法约束力正当性的重要支撑，权利是由主体行使的，为权利进行排序形成不同位阶，是对平等原则的违反，所以不应用权利位阶的方式解决权利冲突。如今看来，该观点的可商榷性是显而易见的，在其之后也的确有学者对该观点进行了较为尖锐猛烈的回应，但时至当下，刘作翔研究员仍坚持该观点。郝铁川先生认为划定权利位阶是徒劳无益的。因为权利冲突包含的是利益冲突，利益冲突背后是价值冲突，而价值是最为多元的，是当时处于改革开放初期的中国正在经历深刻变革而无法科学反映的，因此难以达成价值的共识，所以所谓的权利位阶便无法形成。也正是因为位阶无法形成，所以应该将矛盾的化解求之于划定清晰的权利的边界。他赞同刘作翔研究员提出的所谓权利冲突是合法权利的冲突的划定，认为权利边界清晰了自然就不会存在冲突。时至今日，我们同样不难发现，该学说也有待商榷。因为所谓明确权利边界的行为本身就是在进行立法层面的权利位阶的应用。

面对社会组织和生活方式的重大变迁，利益的多元化程度加深，权利和利益边界模糊性的实际存在，新生权利类型的不断生发以及权利冲突背后价值目标的冲突日益激烈都要求法律对以上冲突作出必要的回应。权利位阶理论作为一种理论模型，其存在意义既在于立法层面对需要法律调整的社会关系中存在的冲突矛盾进行高效类型化地规制，将立法者对权利冲突作出的既有判断通过法律进行固化;又在于将该理论运用于司法之中，在有法可依但有解释空间的情况下，运用权利位阶理论进行合理解释，在无法可依的空白状态下，参考既有的权利位阶体系结合个案作出利益平衡。权利位阶理论之所以遭受质疑，与其本身的权限确有关联。根据对权利概念的通说可知，权利是被法律确定的利益、法力或意思。无论用何种解释，都意味着权利还有其下位概念。王利明教授在2014 年发表的《民法上的利益位阶及其考量》一文中阐述了利益位阶的概念，利益相对单一的类型化给予了利益位阶更强的确定性。

二、权利位阶的作用方式

权利位阶的作用方式渗透于法律渊源形成及作用的各阶段与阶层，权利位阶存在的意义是立法和司法两方面的，其具体的适用方式也可以从这两方面分类。

(一)立法层面的运用

面对纷繁复杂的社会冲突，立法的功能就在于理性化一次性地解决一类问题，将立法者业已形成的价值判断通过法律进行固化。权利位阶理论在立法层面的适用多体现在立法过程及立法者的价值判断形成中。王利明教授曾提出在法律没有明确规定的情况下，借鉴比较法上的做法，并结合我国司法实践经验，可以考虑从如下几个方面进行考量：第一，与基本法律价值相联系的有关个人的生命、健康的联系程度。第二，与人格尊严的联系程度。第三，与社会全体成员的关系度。既是因为大多数人是公共利益的组成主要部分，又因为奥尔森的集体行动理论提出人越多越难行动。第四，经济秩序的关联度。第五，法律是否明确列举。笔者认为，虽然该确定方式的前两者本身基本就蕴含着某种价值判断，但这是无法避免之必然，因为人类在作出任何价值判断时必然依循某些先验的价值，无论这种先验是因为世代积累而演变成所谓颠扑不破的真理还是自然法、宗教意义上的当然和必然。该学说为我们提供了面对规范空白时处理权利冲突的方法，即考虑和已有重要价值结论的关联程度从而得出综合判断。

(二)司法层面的运用

权利位阶在司法方面的适用可以根据有无法律可依分为法律解释中的适用和个案平衡中的适用。

1.法律解释中的适用。权利位阶在法律解释中的适用体现在两个方面：一是在有法可依且解释路径明确的情况下，将固化在立法之中的价值判断具体化到个案之中;二是在有法可依但解释路径不明确的情况下，运用权利位阶理论进行合理解释。

2.个案平衡中的适用。在个案中适用的前提是无法可依，即在实际案例中通过对个案涉及利益的类型化后参照一般意义的权利位阶规则，结合案情进行利益平衡。这里需要注意的是，即使在有法可依时通过权利位阶理论的运用没有得出统一的解释，但此时的没有结果也是一种结果，依然要严格遵循先检索法律的步骤。有学者指出，在此过程中要充分体现对既有权利位阶的尊重，突破利益位阶规则应当承担论证负担，法律没有规定利益位阶时，诉诸比例原则。权利位阶的具体适用方式可简化为图2。

三、权利位阶在司法个案中的运用

早在2003 年，就有学者指出大规模的立法时代将告终结，司法国家的时代必然到来。相比法律立法层面规范配置的宏大与综合，权利位阶在司法中的适用只有在个案的分析中才能厘清其运行机理。笔者通过对2009 年《最高人民法院公报》第12 期(总第158 期)刊登的李维祥诉李格梅继承权纠纷案，具体阐释权利位阶理论在个案中的运用。

(一)案情简介

被告李格梅与原告李维祥系姐弟关系。农村土地实行第一轮家庭承包经营时，原、被告及其父李圣云、母周桂香共同生活。当时，李圣云家庭取得了6.68 亩土地的承包经营权。此后李格梅、李维祥相继结婚并各自组建家庭。至1995 年农村土地实行第二轮家庭承包经营时，当地农村集体经济组织对李圣云家庭原有6.68 亩土地的承包经营权进行了重新划分，李维祥家庭取得了1.8 亩土地的承包经营权，李格梅家庭取得了3.34 亩土地的承包经营权，李圣云家庭取得了1.54 亩土地的承包经营权，三个家庭均取得了相应的承包经营权证书。1998 年2 月，李圣云将其承包的1.54 亩土地流转给本村村民芮国宁经营，流转协议由李格梅代签。2004 年11 月3 日和2005 年4 月4 日，李圣云、周桂香夫妇相继去世。此后，李圣云家庭原承包的1.54 亩土地的流转收益被李格梅占有。原告曾多次与李格梅协商，李格梅均不同意返还。请求判令原告对该3.08 亩土地中的1.54 亩土地享有继承权，判令被告向原告交付该部分土地。

(二)该案中权利位阶理论的运用

根据案情可知，该案的争议焦点较为清晰即家庭承包方式的农村土地承包经营权是否可以继承。通过对以上法律的梳理我们可以得出结论：第一，该案中涉及的权利冲突是国家所有权和公民继承权(如果将继承权理解为所有权的延伸，则是国家所有权和公民所有权)之间的冲突，这两种权利均属合法权利。第二，该案属于有法可依的情况。根据现行立法可知：其一，我国农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。以土地的使用性能作为区分标准，农村土地承包经营权首先可以类型化为四荒地的承包经营权和非四荒地的承包经营权，非四荒地的承包经营权又可以细分为一般农用地的承包经营权 (包括耕地、草地、养殖等)和林地的承包经营权。以经营方式作为区分标准，农村土地承包经营权可以类型化为家庭承包方式的农村土地承包经营权和招拍挂方式的农村土地承包经营权。其二，家庭承包是我国当下农村承包经营的主要方式，招拍挂形式虽不仅限于四荒地但非四荒地实行招拍挂的在实践中适用较少。其三，我国现行有效的各层级法律及规范性文件内容上基本一致，有个别抵牾之处也有可以进行合理解释的空间。其四，我国农村土地承包经营权的承包方以户为主体。虽然有学者指出应区分承包方主体和农村土地承包经营权的主体，《物权法》已经完成了对农村承包经营权主体为农民个人的确认;且《民法通则》中农村承包经营户的含义也与承包方所谓的农户含义不同。

但目前而言，除了学者个人提出的这种解释可能性以外，并没有具有法律效力的任何文件加以证明，而农户的表述在各级立法实践中均有所体现，所以笔者认为不应轻易得出该学者之结论。既然我国家庭承包以户为主体，则如果可以继承的话，继承的开始时间为该户全部成员均已死亡，即绝户的情况，否则应秉承增人不增地，减人不减地的原则。我国现行法中对农村土地承包经营权是否能被继承的规范结果可归纳为表2。法律解释，即在该案中农村承包土地经营权不可继承。这与法院的最终判决也是一致的。该案的裁判要旨为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条的规定，农村土地家庭承包的，承包方是本集体经济组织的农户，其本质特征是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位实行农村土地承包经营。家庭承包方式的农村土地承包经营权属于农户家庭，而不属于某一个家庭成员。根据《中华人民共和国继承法》第三条的规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。农村土地承包经营权不属于个人财产，故不发生继承问题。除林地外的家庭承包，当承包农地的农户家庭中的一人或几人死亡，承包经营仍然是以户为单位，承包地仍由该农户的其他家庭成员继续承包经营;当承包经营农户家庭的成员全部死亡，由于承包经营权的取得是以集体成员权为基础，该土地承包经营权归于消灭，不能由该农户家庭成员的继承人继续承包经营，更不能作为该农户家庭成员的遗产处理。此时应特别注意，对于具有时代性的问题，立法的滞后性有可能导致对现行法的价值判断已不符合现实冲突解决的需求，但是此时司法者却必须保持克制，尊重立法者的价值判断。

四、权利位阶在司法中运用的克制

至此，我们发现在现实生活中，司法中权利位阶在运用时常需要保持克制，这对法律的整体运行是至关重要的。

(一)权利位阶在司法中适用需要克制

要强调对权利位阶在司法适用中保持克制，本身就隐藏着这样一个逻辑思路：因为权利位阶在司法中的适用容易出现不受控制的倾向，而这种倾向又是危险的，所以需要克制。这种倾向是由于权利位阶的不确定性导致的。即使强调主张用权利位阶理论解决问题的学者，也多数认可，无论在立法或者司法中，并不存在确定的权利位阶。其原因在于：第一，权利位阶常常过于抽象，在解释论层面有很大的发挥空间。第二，概念构造的不允许，利益并不是权利，而是权利本质构成中的一个重要因素，是个体自主地位的物化。权利往往包含多重利益，单一的利益可以排列出位阶，但是包含多个利益的权利却很难排列衡量。第三，立法在不同的时期有不同的侧重，不同时期政策不同，背后是价值的多元与发展，寻求共识的难度与成本越来越大。第四，立法具有不可避免的滞后性，必须通过法律解释，所以权利的位阶也具有不确定性。第五，权利位阶具有个案属性，每个个案最终总需要一个结果，但是这个结果绝大程度上是个性的。这些原因既表明了权利位阶具有不确定性，也从侧面印证了法官在运用权利位阶过程中需要谨慎判断。

(二)克制的具体方式

结合上文分析，笔者认为权利位阶在司法中适用的克制可以通过如下途径实现：

1.对立法目的解释的尊重。对于立法目的的解释在个案中很大程度上体现在对现行法中规则的甄别与筛选。以上案为例，在初步检索到的规则中，有不同效力层级的规范出现，甚至有些规范是没有法律约束力不能被作为裁判规范的(例如律师协会出台的行业规范性文件)，这些需要剔除。与此相似的还应关注规则的时间效力。在此类基础性形式上的甄别后，就应该对规则进行立法目的的解释。首先找到规则所规范的冲突权利的类型，如该案中国家所有权与继承权(个人所有权);然后理解现有规范的立法目的，如现行立法具备一定过渡性，是实行的配套立法，现实中以户作为单位更为常见等，都是对立法目的进行合理解释的必要考虑。

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2007 年 12 月 29 日国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》，全国各级档案部门积极投身于档案服务民生的工作实践中。随着经济社会的发展，民生档案已经成为化解社会矛盾，调整民间纠纷，保障人民群众合法权益的重要凭证。在新形势下，档案服务民生工作如何实现与时俱进，取得良好的社会效益，成为摆在档案工作者面前的一项重要课题

民生档案的范畴

国家档案局局长李明华在新华社记者专访中提到，民生档案，是党和政府各部门、各单位在保障和改善民生工作中形成的真实记录，是维护人民群众各项权益的原始凭证，直接关系到每个人的切身利益和权益。十二五期间国家档案局先后公布两批100种国家基本专业档案目录，明确婚姻登记档案、城乡居民健康档案、病例档案、拆迁档案等14种为民生类档案。从全国范围来看，基层民生档案工作的对象并不仅限于国家档案局公布的14种，在基层档案馆中，还有知青档案、房产档案、公证档案、土地承包档案、林权档案等也被划入了民生档案的范畴。

民生档案利用背景

民生档案资源分布分散。

****档案局（馆）曾于2014年做过一次全区民生档案情况调查，调查范围依据省档案局公布的17家涉民单位展开，范围涵盖35类与民众息息相关的档案，对全区民生档案情况 基本掌握。根据信息更新，我区实际情况是：

档案馆目前馆库现实状况局限，民生档案实体分布分散，主要以各综合档案室保管为主。区档案馆目前馆藏档案170个全宗11.3万卷8.2万件，涉及民生档案的占馆藏全宗的85%，主要内容为房地产、户籍、婚姻、土地承包合同、移民及学生档案等。民众利用率高的公证档案、医疗档案、住房档案、工商档案等仍保存在公证处、医院、国土局、市场监管局等各档案形成单位综合档案室，各涉民单位每年档案增量非常大，统计看出，2015年，国土局形成土管档案1.3万卷，公积金形成公积金存提贷业务档案0.2万卷，市立医院形成医疗档案5.6万卷，市场监管局形成涉民业务档案0.13万卷、0.8万件；至2015年底，国土局涉民业务档案总量达28万卷，公积金达1.1万卷，市立医院达62万卷，市场监管局达10万卷、100万件。由此可见，民生档案信息分散，信息资源部门分割，实体整合难度大。

民生档案利用需求日益增加。

区档案馆2015年利用4449人次，6466卷（件），2016年利用5638人次，6174卷（件），传真362张，复印9641张；其中民生档案利用人次4928，占全年利用人次的87.6%；民生档案利用卷（件）次4737，占全年利用卷次的76.7%；民生档案利用传真362张、复印6241张， 分别占全年总量的100%和64.73%。

民生档案利用矛盾凸显。

随着民生档案利用率的攀升，民众在需要利用民生档案时，往往会由于实体资源的分散性及服务方式单一性等问题，需要奔波于办事部门和档案馆之间。而且，时常面临档案资料不全、窗口办理手续烦琐、等待时间过长等问题。因此，公众对民生档案的利用需求剧增与民生档案服务资源分散性及手段滞后性之间的矛盾成为当前民生档案服务急需解决的问题。

民生档案利用改革做法

以“最多跑一次”为抓手，全面推进民生档案利用服务高效化。结合群众需求，不断优化民生档案利用服务方式。

1.确立档案利用办法，规范档案利用制度。今年，区档案局印发《*****档案馆档案资料利用办法》，并在区法制办登记备案，规范档案信息资源利用程序。对于未开放、涉密档案查询利用、档案资料外借服务等，确立申请审查制度，承诺两个工作日办结，避免敏感信息泄露。档案利用办法的确立进一步促进档案利用服务规范化、高效化、透明化。自今年4月份施行以来，共办理14件申请。

2.实行“异地查档、跨馆服务”。破除地域限制，全省档案数据联动查阅，在提供齐全证件的情况下，利用需求者在区档案馆内即可查阅异地档案信息，获得档案利用需求。如，**籍方先生到我馆提出查阅本人婚姻信息申请，而方先生的婚姻登记原始档案保管在温州乐清档案馆，我馆向温州乐清档案馆发起跨馆服务的申请，10分钟后，方先生即可获取乐清档案馆有关档案信息。开展省内“异地查档、跨馆服务”以来，查档效率进一步提升，民生档案利用增速显著。今年1-6月，我馆共受理200多人次跨馆查阅服务，其中邮寄送达5例，查阅区域除市内，还辐射至温州、杭州、富阳。同时，区档案馆从两方面着手，进一步树立高效、优质利用服务。对外，开通微信公众号实行查档预约，对年老或者行动不便的群众上门提供查档利用服务；对内，与区民政部门婚姻登记处联动，利用电话、微信等渠道互通有无，为利用者提供一次性到位的服务，减少查阅者两头跑的概率。

3.编制《**区第一批重要民生档案指南》。为进一步缓解实体分布分散与民生档案利用需求日益增加的矛盾，今年3月份以来，区档案局在省、市档案局的统一部署下，根据列入《浙江省重要民生档案参考目录（第一批）》档案种类，摸排全区各部门，初步完成《**区第一批重要民生档案指南》，该《指南》涉及人力社保、民政、国土、公局、教育局及中小学校、经信、就业、房管、卫计及卫生机构等32家单位，详细载明47种105项重要民生档案的名称、主管部门、形成部门、保管部门、档案内容、查阅方法、查阅地点、咨询电话。民生档案指南的出台，明确档案归属，规范查档手续，档案利用指向性一目了然，真正意义上实现查档只跑一次。

4.优化民生档案信息化建设。如何提高档案信息化水平，尽快实现信息共享，是实现民生档案“一站式”服务的必经之路。区档案局以新馆建设为契机，突破暂时的条件约束，率先开展数字档案登记备份工作，通过省级规范化认定。作为全省民生档案信息基础数据库工程建设示范单位，扎实推进藏馆档案信息数据基础库建设，目前已建有文书、婚姻、民国等13类馆藏档案专题库。馆藏条目数据库已全覆盖，馆藏档案完全实现条目式计算机检索，机读目录达114万条，馆藏档案全文数字化累计完成460万页，局域网上全文可浏览数达88%以上。2012年，对馆内数字档案管理软、硬件进行全面升级，数据查询速度大幅度提升，为查阅者带去切实便利。

数字档案利用是目前档案馆档案利用的最重要手段，除保障馆内自身数字化水平外，同时在全区开展数字档案室及规范化档案室创建。目前我区已建成数字档案室59家，计划于2020年前机关单位数字档案室全覆盖。

5.加强指导，提升全区档案管理水平。

通过自上而下全面铺开的方式建立监管，加强对各级部

门单位档案管理工作的指导，以提高基层档案管理能力构建全区档案工作格局，为民生档案资源共享利用奠定基础。

在基层村一级，开展行政村档案集中整理，联合街道每年开展一次，至今已连续开展4年。在部门一级，开展档案双随机执法检查，确认“档案安全监管”和“电子档案监管”采取“双随机”抽查机制，明确本行政区域内的机关、团体、企事业单位、以及重点建设项目列入抽查对象。每年继续推行街道和单位年检工作，将“最多跑一次”审批类事项归档范围的制定、数字档案室、规范化综合档案室创建等重点工作列入年检内容。

篇4

关键词：农村土地 证券化 土地产权

研究背景

当前，资金流入不足、土地流转困难等已成为我国农业经济发展的主要障碍。农村土地证券化作为一项农村金融制度创新举措，其意义不仅仅是融通农业发展资金，更为重要的是其所引发的一系列农村体制创新，特别是农村土地制度创新，对于克服当前农业发展面临的诸多障碍具有重要意义。

所谓土地证券化就是以土地收益作为担保发行证券，是在不丧失土地产权的前提下，利用证券市场的功能，将不可移动、难以分割、不适合小规模投资的土地转化成可以流动的金融资产。土地证券化吸收了直接融资和间接融资的优点，是一种非负债型的全新融资方式，盘活了沉淀在土地上的大量人类财富。

农村土地证券化的必要性

（一）有效解决资金融通问题，发展农业生产

制约我国当前农业发展的一个主要问题是农业资金投入不足，特别是缺乏有效的长期资金供应。现有的农村金融体系只能提供短期资金，并且近年来由于多方面原因，农村金融体系的支农功能被不断削弱。由于缺乏有效的长期融资渠道，农业长期投资特别是土地开发、农田基本建设、农业产业化经营等进展缓慢，严重影响农业发展的后劲。因此，寻求农业发展所需资金特别是长期发展资金是我国当前农业发展战略中的关键。

融资证券化是当前国际金融业发展的方向，农业要发展，要实现现代化就不能被排除在融资证券化之外。农业资金的解决最终还是必须依靠农业制度自身的创新，如果能够充分利用土地作为一种不可再生资源所具有的增值特性，对土地实行证券化，广泛筹集社会资金甚至是外资，就可以为我国农业生产提供一条可行的融资渠道。

（二）有效促进土地流转，实现土地规模经营和农业的集约经营

以家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制是我国农村经济的基本制度，在过去30多年中对推动我国农业经济发展发挥了重要作用。但是，在目前下，无法在全国范围内进行土地资源流转和合理配置，无法实现土地规模经营，直接影响着农业发展的后劲。在社会主义市场经济体制下，固然应该得到巩固和发展，但这一切必须通过土地经营权的流转才能实现。只有建立土地经营权的流转制度，才能实现土地这一农村基本生产要素的流动，盘活土地存量，优化土地资源配置；实现土地的规模化、集约化经营，为农村产业结构的合理化调整及农业技术水平的提高奠定基础；才能有效推动农村社会分工，促进农村劳动力转移。

土地证券化使土地经营权的价值货币化，突破了土地经营权无法与其它生产要素进行价值和价格比较的限制，这为农村土地流转机制的形成创造了条件。土地证券化从制度上实现了将难以流动的土地转变成流动性较强的证券资产，土地流动变成了证券流动，这样一方面使土地流动的成本大幅度降低，提高了市场效率；另一方面也使土地的流动区域极为扩大，土地资源在更大的范围里进行优化配置，从而提高土地效率。可以说，土地证券化本身就是一种低成本的土地流转方式，值得进一步的推广。

（三）推动农村土地产权制度改革，实现家庭承包经营责任制与现代农业的对接

农村土地使用权证券化，不改变现行的的核心内容。推行农村土地使用权证券化后，农民仍可以和现行的一样，享有土地的长期使用权。同时，还可以通过证券化的土地获得其他重要的权利。

首先是投资权，在我国，农民拥有土地经营权，土地证券化是借助于有价证券这种虚拟资本形式来承载拥有土地经营权所产生的收益，土地证券就成了土地使用权的凭证，农民持有土地证券可以凭借其进入资本市场，行使资本投资和交易的职能。其次，农民可以以手中的证券化的土地使用权进行投资，也可以以手中的证券化的土地使用权进行抵押，获得发展农业和非农产业所需的信贷资金。总之，凡是证券资产所具有的功能，土地使用权证券均可享有。这也为农民参与资本市场创造了条件。

因此，土地证券化运作实质上是在不改变农村土地集体所有权性质、稳定农户家庭承包权的基础上，确保农户可凭土地经营权作价入股，按照自愿原则组成股份合作制企业，并使农业企业的内部治理结构逐步得到完善。这是一种让农民变“股民”的制度创新，实现了家庭承包经营责任制与现代农业的对接，较好地解决了我国农村家庭承包经营责任制面临的一系列制度问题。而且，由于土地使用权证券化后，农民仍可长期持有，因而并不影响农村土地具有的保障功能。

农村土地证券化的思路

（一）按照物权理论规范现有的农地承包经营制度

按照物权化的基本思路，有必要对农民享有的农地承包经营权进行到位的界定。从我国农地产权制度变迁的历史看，农地承包经营权一开始是以债权形式出现的，并且在目前看来还带有很大程度上的债权性质。也正是因为存在这种债权的性质，一些并非与该权利对等的义务被捆绑进土地合同中，作为人的乡村干部也就存在随意调整土地分配关系、随意向农民摊派不合理费用，乃至随意调整和变更承包合同的可能。因此农地承包经营权的证券化首先要解决的就是农民对农地承包经营权的固化，并且剥离附加在这种权利上不对等的义务，使这种权利变为证券化资产。

（二）固化国家、集体和农民在农地层面的财产权利

对现行的农村土地集体所有制度进行改革，实质是权利与利益的再分配。农地制度改革要改善目前农民在与其他利益体博弈中的弱势地位和不利局面，要在一定程度上体现村民自治的基本要求，要防止其他利益集团运用合法的或非法的手段对农民和农地实施利益鲸吞的可能性。

土地的集体所有制是讲不通的，农村土地承包法具有不彻底性。还有相当一部分学者认为，从发展的角度看，应该给予农民对土地完全的处置权。一般意义上的农地集体所有限制了内部成员对其应有的“份额”的权利，不利于农地经营权的流动、农地的重组和治理结构的健全，不利于土地的有效利用，甚至也不利于农民利益的保障。

（三） 建立相应的农村土地非农化制度

农村土地的非农化权利高度集中在国家，这是必须坚持的基本方向。但是，从目前我国农地的非农化现实来看，还存在一些问题：一是其适用范围过宽，一些私人目的而不是公共目的的非农化用地也纳入了土地征用的服务范围。二是其补偿额过低，所补偿的是农民对土地的劳动投入，而不是土地使用权的价格，不包括农地对农民社会保障权利让渡的补偿，不包括农地改变用途后的升值补偿。三是我国城乡分割的二元经济结构致使地价收益的社会性没有体现在农民身上。土地剩余收益不能进入农民的直接消费，而应该成为资本当然是正确的，但这些资本归谁使用，资本利得如何分配等，都是比较现实的问题。农地承包经营权证券化将土地的农业用途凝固给农民时，一方面要考虑农民承担市场风险的能力和农民破产后的社会保障问题，另一方面更要考虑农地非农化对农民的长期影响。

（四）以证券化为最终方向全面实现承包经营权的资本化

自20世纪80年代中期以来，我国东南沿海地区率先开展了农村土地股份制的尝试，并在近些年来得到了蓬勃发展，取得了一定的成效。实行土地股份合作制，对农民来说不再直接经营土地，能够降低机会成本，并从土地上获得因经营效率提高而增加的收益；对管理者来说，集体有各种社区公益功能需要以土地等生产要素的所有权作为物质基础，而新的制度安排，不仅没有缩小这些权利，反而使之得到扩张；对国家而言，这种制度安排在不改变土地所有权的条件下，实现了生产要素的优化配置，推进了农业的规模经营，加速了农村剩余劳动力转移，培育和发展了农村的市场经济。当然，从目前来看，这种初级阶段的农地承包经营权证券化还不是很规范，其股份化、证券化的功能还没有得到充分的发挥，还存在很大的制度建设空间。

随着土地作为重要的生产要素功能的恢复，土地价值的发现机制就变得尤其重要。特别是在农地承包经营权资本化的早期，一定要首先解决农地定价问题，明确农用地生产力（价值）核算。将土地的土壤结构、地质结构等自然指标，结合当地的地理位置、经济产出率、气候和农艺技术等经济因素，进行科学的定级估价，真实反映土地的资源价格、资本价格和社会保障价格，使农地承包经营权证券的初试定价和交易有一个比较精确的标准。同时，还必须注意一个问题，即股份化的路径选择问题。现有的思路一般是通过集体经济组织来实现农地的资本化和证券化，但是很显然增加了证券化的交易成本和寻租的可能性，在中央和省级政府对证券化价格给予适当指导的情况下，让农民自由地选择资本化和证券化路径，应该成为农地承包经营权资本化和证券化的重点。

（五）建立区域性的证券信托、交易市场和农地价格指数

农地承包经营权证券化进入农业类公司，只是部分实现了证券化资产的第一种功能，即资金吸纳。完全实现证券化资产的资金筹措和资产运用还需要依靠发达和便捷的证券市场乃至资本市场。农地承包经营权的资本化、证券化，必然涉及到区域性资本市场的建设和规范。从我国全国性的资本市场的发育和发展情况看，资本市场发展情况的好坏与建立初期的制度有很大的关系，任何对资本市场的纠偏行为都涉及到数量巨大的利益群体，其难度可想而知。对于区域性的农地经营权证券化市场（以下简称农地证券市场），由于交易活动的复杂性和频繁性，其交易主体就不仅仅是区域内的民众，所以尽管是区域性的证券市场，在坚持完善资金筹措和资产运用两大核心职能大方向的前提下，仍然要高度注意建设初期的制度规范。对此，我们必须完善农地证券的登记和农地证券基本价值确认，建立和规范农地证券交易的中介机构，建立健全农地证券市场的监管机制和手段。

同时，还要大力开展土地证券化和土地信托模式研究，积极探索与农地和农地证券有关的金融创新，寻找土地、农业、金融更深层次的结合点。重点研究适合我国市场经济发展、土地资源有效开发利用及公有制国情的土地证券化和土地信托的法律法规、管理体制和运行机制。促进土地在更大范围流转，促进社会化的大资本流入农业，在推动农地价格适度上涨的同时，提高我国农业的国际竞争力，并推动农业剩余劳动力的快速转移和中国的城市化进程。

参考文献：

1.马义华.农村土地证券化研究[D].中国学位论文全文数据库

2.黄小彪.农村土地证券化：功能、障碍与对策分析[J].生产力研究，2005(10)

3.朱玉林，陈洪.农村土地证券化融资研究[J].经济地理，2006(3)

篇5

2016年上半年，县档案局围绕市档案局工作目标，在县委、县政府的正确领导和市档案局的指导下，明确“严规范，重管护，出亮点，力争先”的工作思路，进一步夯实业务基础，以档案信息化建设、文化产品开发、档案宣传为重点，创新档案利用机制，以依法治县为契机，努力推进档案工作法制化，为__县科学发展、跨越发展提供了有效服务。现将上半年工作总结如下：

（一）服务为先，着力抓好档案资源建设。

提供多样化的档案服务，半年共接待档案查阅者550人次，提供档案2100余卷，复制档案1350余页；积极开展全文数字化工作，认真清理馆藏，以民国档案、民生档案为基础落实档案全文数字化工作的全宗和案卷。

（二）强化规范管理，夯实档案业务基础。

1、4月1日，召开了全县档案人员61人参加的档案工作业务知识培训会，并按上级主管部门要求分别送4人次到省档案局档案系统业务培训。

2、强化目标任务落实。按照市局2016年工作要求，结合我县档案工作实际，县政府与全县所有乡镇和县级相关部门签订了责任书，并制定了年度目标考核细则，实行层层落实，分类考核。

3、抓实档案行政执法工作。制发了__县档案局《关于开展档案工作行政执法检查的通知》，对全县机关、企事业单位共24个档案规范化管理单位和2个市级重点建设项目单位进行档案行政执法检查。

4、全面督查，加强档案规范化管理工作。制发了__县档案局《关于2016年档案工作规范化管理复查工作的通知》，从4月起，对全县规范化管理复查单位档案工作上门进行了全面督查、指导，并作好规范的指导记录，截止5月底已全面完成24个单位的复查督导指导工作。

（三）立足档案事业，服务经济社会发展。

1、服务全面深化改革工作。根据市局文件精神，结合__县实际：一是制发了《__县档案局加强机构改革中档案管理工作的意见》文件；二是对新组建和重组单位的档案如何规范管理和在全面深化改革中如何做好档案处置和提供利用工作进行上门督查、指导；三是完成新组建和重建单位按照国家档案局（第8号）令的要求，对《机关文件材料归档范围和档案保管期限表》的编制和报审、备案工作。

2、服务经济建设。对辖区内1个国有企业贯彻实施国家档案局10号令，完成宜宾天池金堂煤业有限责任公司《企业文件材料归档范围和档案保管期限表》的审查、备案工作；分别对辖区内金堂煤矿、__县玛斯兰德商务酒店建设项目等市、县级重点建设项目档案工作进行专项督查。

3、抓好农业农村档案工作。进一步加强和规范乡镇、村（社区）档案工作。编写了《__县农村土地承包经营权确权登记颁证档案整理归则》，并对确权登记档案进行指导、检查。

（四）重视档案安全，强化档案保管保护。进一步完善档案保管、保护规章制度，对档案保管、保护实行不定期巡查。半年来，由主要领导带队检查安全4次，切实做到责任到人，措施到位；在注重档案实体安全的同时加强档案信息安全管理；对馆藏档案进行全面清查，分门别类制订抢救计划。对发生虫霉的馆藏档案进行冷冻杀虫处理，防止虫霉蔓延，今年共杀虫1500余卷，以确保档案安全，库房日常管理得到加强，九防措施到位。

（五）爱国主义教育功能进一步发挥。及时更新网上爱国主义教育基地展厅内容，不断完善和丰富爱国主义教育素材。开展中小学档案教育社会实践基地创建活动，利用国际档案周开展爱国主义流动展让档案深入人心。

（六）档案宣传和档案文化产品开发工作再上新台阶。

1、认真开展“七五普法”普法、普法教育、依法治理工作、法治文化建设等工作。一是利用“6.9”国际档案日，结合我县实际，举办“档案馆开放日”活动，并邀请退休老馆长刘乐华为前来参观人员作讲解；二是发放宣传资料等多种形式开展宣传，面向社会大众，传播档案文化，展现档案工作“记录历史、传承文明、服务社会、造福人民”的重要作用；三是开展档案法律法规下乡活动，将档案法律法规送进乡村、社区、学校、企事业单位，共发宣传资料2000余份。

2、深度挖掘档案文化产品。做好1965年__县籍赴滇戍边人员档案资料的收集、整理工作，《走进1965，__县热血男儿赴滇戍边记忆》的编著工作已经完成送出版社，联合县党史（地方志办）开发相关档案文化产品。

（七）以人为本，抓好干部队伍建设。

1、积极推进“精准扶贫”工作。推行“一线工作法”，安排一名机关干部到玉峰村任“第一书记”，同时，还组织全局职工深入仁义乡玉峰村，进村入户，走访贫困户，了解村情民意，倾听群众心声，制定帮扶措施，为贫困户脱贫搞好规划，确定增收项目和脱贫目标。采取“送政策、送思路、送信息”等措施，帮助解决贫困户的生产生活困难，切实做到“精准扶贫”。

2、党建工作上新水平。积极创新党建工作机制，以保持党员队伍先进性为核心，以促进党员自觉实践党的宗旨、充分发挥先锋模范作用为目标，以创新活动方式为手段，建立“一套管理机制”（即党支部领导下的组织“目标管理”和个人“设岗定责”机制），实行“五步工作法”（即民主决策、任务分解、公开承诺、组织实施、考评奖惩），引导和激励党员在各自岗位上自觉践行党员先进性要求，努力打造一支“为民、务实、廉洁、高效”的档案干部队伍，为全面完成各项任务打下坚实基础。

3、努力践行“三严三实”，深化领导班子创“四好”活动，严格落实党建工作责任制，认真落实党风廉政建设“两个责任”。

4、按照“两学一做”工作要求，认真开展学教活动，充分发挥党员先锋模范作用。

1、上半年已完成260万页的馆藏档案扫描工作，5月上旬馆藏部分档案全文数字化查询进入试运行。该项目拟于7月底全面完成，8月份可望实现__县档案馆馆藏档案全文数字化查询利用。

2、首创《档案在行动》季刊，提高档案工作知晓率和营造各级关心重视档案氛围，受到市局领导高度肯定。

（一）存在不足

1、综合档案馆建设滞后，严重影响__县档案事业发展；

2、干部队伍适应信息化建设所需的知识和技能有待提高；

3、重大重点项目档案规范管理部门配合有待加强。

（二）下半年工作打算

1、认真贯彻中、省、市、县《关于进一步加强和改进新形势下档案工作的通知》文件精神，为开拓__县档案事业全面发展奠定良好基础。继续加大贯彻落实国家监察部、人力资源和社会保障部、国家档案局《关于档案管理违法违纪行为处分规定》（监察部令第30号）力度，努力营造全社会重视档案、关心档案的浓厚氛围；

2、加速推进档案全文数字化工作，力争提前实现馆藏档案全文数字化利用查询；

3、档案规范化管理再上新台阶，按照档案管理要求，提供优质服务，严格标准，从严把关。全面完成档案规范化复查、新增和晋升任务；

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XX年11月---XX年11月，XX境内林区社会治安秩序比较平稳，没有发生重特大盗伐、滥伐林木案件和森林火灾案件，涉林纠纷明显减少，因此各项林业工程建设和大面积股份制造林工程开展顺利。期间，我局共立各类森林刑事案件39起，查处林业行政案件928起，查破治安案件19起。从已发生并立案查处的案件中分析，我县今年林区社会治安呈以下几个特点。

一是涉林纠纷与去年同期相比明显减少，林区和谐气氛渐显。全年共受理各类纠纷案件28起，其中涉林纠纷24起，均已成功调处，没一起转为刑事案件的。主要原因是新一轮的土地承包制落实后，林地管理权和使用权得到确定，林木的所有权和经营权逐渐明晰；林农的法制意识得到进一步增强，有纠纷找政府，通过法律途径解决，所以未发生群体性涉林械斗事件。

二是重特大森林刑事案件的发生率呈明显的下降趋势，但零星盗伐林木案件有所回升，小面积滥伐现象时有发生，森林资源受损大幅度减少。XX年，盗伐林木案件发生13起，达到刑事案件立案标准的9起，数量超过10立方米的仅有2起；滥伐林木案发生35起，达到刑事案件立案标准的11起，滥伐林木50立方米以上的只有3起；另发生1起非法采伐珍贵树木案。客观上，全县境内森林资源已现枯竭之势，特别成材林匮乏，案源也随之枯竭。主观上，第一是森林公安机关一次又一次的严打专项整治活动起到了不可代替的震慑作用；第二是随着林木所有权的确定，林农爱林护林意识不断增强；第三是林业主管部门特别基层派出所、林业站对辖区内森林资源的监管力度进一步加大，底子清，对乱砍滥伐行为发现得早，制止得快，确保了森林资源受损降到了最低；第四是持续四年“创建安全文明林区”活动带来的社会效益开始凸现，发挥作用。

三是森林火警火灾案件发生率与去年同期相比明显偏低，全县生态安全明显增强。XX年11月20日至今，全县境内共发生森林火警火灾16起，其中火警7起，火灾9起，过火总面积289公顷，其中受害森林面积145公顷。与去年同期相比，森林火警火灾发生次数下降了56%，但受害森林面积上升了19%，森林火警火灾案件的查处率为92%。年内持续高温天气较之去年减少为做好森林防火工作提供了条件；各项森防责任制的有效落实和各项防火措施落实到位是今年森林火警火灾发生次数下降的主要原因；对已发火警火灾案件的及时查处、对失火肇事者严厉打击所起到的震慑教育作用也是火警火灾发生次数下降的重要原因。

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一、工作情况

(一)领导干部廉洁从政的自觉性进一步提高

一是认真落实领导干部廉洁自律工作有关规定。在“两节”、“升学高峰”期间，通过下发文件、在电视台播发通知等形式重申了廉洁自律纪律有关规定，开设了举报电话。落实了领导干部个人重大事项报告制度，有5名领导干部对子女结婚情况进行了申报。二是对领导干部从政行为进行监督。认真落实“三必谈”制度，对2名领导干部进行诫勉谈话；对39名新任职的正副科级干部进行任前廉政教育谈话。三是加强农村基层党风廉政建设工作。各派驻纪检监察室对所辖乡镇“三重一大”和村重大“三资”事项进行监督，实行“三重一大”事项月报表制度，对大额度资金使用是否符合政策规定等“三重一大”内容进行全程监督。四是认真开展了党风廉政宣传教育工作。组织全县党员干部观看电视剧《远山的红叶》及陈玉霄事迹报告会专题片。出版一期《廉政诗文》专刊，创作了廉政陶艺作品：历代清官人物——凛然正气。开展了“我为官德说句话”活动，全县处级领导干部及各单位部门的主要领导撰写了从政理念。五是认真落实《廉政准则》。组织了县委中心组《廉政准则》学习，观看了《廉政准则》情景短剧；开展了全县“书《廉政准则》，做廉洁干部”硬笔书法竞赛；开展《廉政准则》网上知识答题；在信息《党风廉政建设专栏》全文刊发《廉政准则》。

(二)依纪依法处理违纪人员，采取人文关怀回访受处分人员

全年共受理举报68件，初步调查核实46件，立案46件，结案46件，其中大要案19件。处分党员干部44人，免于处分2人。其中一般干部4人，其他人员37人。党内警告13人，党内严重警告15人，一年3人，4人，9人。下发检查、监察建议书11份，纠正问题23个。加强了对检查、监察建议书的执行力度，定期开展检查，督促执行到位。

对受处分人员，采取定期回访方式了解其思想、工作、生活情况。具体工作中，采取“三查三看”形式进行定期回访；采取谈话谈心形式帮助其放下包袱；采取多方协调形式帮助其解决困难；采取信息反馈形式向组织反映情况。对真正从思想上认识自己错误，并从行动上积极改正错误的同志，积极向县委常委会反馈情况，建议对其重新任用。通过人文关怀和组织信任，使其感觉到没有被组织抛弃，促其重新竖立起干事创业的信心，积极主动地投入到新的工作当中去。，共对24名受处分人员进行了回访。

(三)认真开展纠风专项治理和加强政风行风建设

至月份集中开展教育乱收费治理活动，共收缴违纪款3.4万元；查处销售假冒药品问题1起，销售假冒药品问题78起,涉及金额4.7万元；纠正和查处农村土地承包、流转、征收和征用拆迁中损害农民土地权益问题35个；查处哄抬农资价格、制售假劣农资坑农害农行为74个，涉及金额19.6万元；查处乱收费、乱罚款、乱摊派等其他各类损害农民利益案件2个；药品集中采购让利患者140.98万元，集中采购药品降价总金额13万元，降价幅度为22%；取消不合理收费项目1个，金额3800元；查处涉企不合理收费问题3个，涉及金额5万元；清理行业协会和市场中介组织违规收费项目2个，查处涉企违规违法案件3个，涉及金额5万元；全年检查公路三乱8次；协调处理交警队和农机监理站执法问题各1件；组织了47家参评部门开展“关注民生改善环境服务发展”群众满意单位评选活动；各参评部门共出台优惠政策308条，出台优惠措施295条，为企业和群众办好事实事518件。

(四)扎实开展执法监察、效能监察工作，深化源头治腐

一是围绕国家和省、市关于宏观调控、结构调整、关注民生、资源节约、环境保护、节约用地等政策措施及县委、县政府相应决策落实情况进行监督检查。今年月，会同县财政局、审计局、建设局、发改委等部门组成联合检查组，对全县扩大内需民生项目及其它新增投资扩大内需项目进行了一次全面监督检查，项目总投资17715.8万元，其中国家投资8573万元，地方配套资金9142.8万元，检查中，对个别项目配套资金没有足额到位和项目的前期手续、审批程序资料不全、不规范等问题进行了纠正。二是加大了行政效能方面案件的查办力度。严肃查处有令不行，有禁不止，破坏和干扰县委、县政府重大决策部署的行为；在工作中推诿扯皮、敷衍塞责的行为；违法违纪问题和行政管理活动中的过错行为；加大了对违反规定乱收费、乱罚款、乱摊派及、失职、渎职致使当事人合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害等案件的查办力度。三是围绕全县正在实施的重点项目加强监督检查。今年，河水库、水库除险加固工程、人民医院新建病房楼等重点项目进行了监督检查，对不合理发放问题进行了纠正。四是加大对行政效能投诉案件的受理和查处力度。畅通投诉渠道，加强对行政机关和执法部门工作效能、服务质量的监督。建立环境监督联系点，对干扰破坏经济发展环境的案件进行查处。五是加强对财政资金收支情况的监督管理。会同有关部门，完善和规范了财政转移支付制度，严格执行“收支两条线”规定，并对执行情况进行了专项检查。六是围绕县委中心工作开展监督检查。今年，5月份，成立5个小组对各乡镇春耕生产情况进行专项检查；月份、月下旬，成立6个小组对全县奶牛生产情况进行专项检查；月份，成立9个小组轮流对博天糖业甜菜收购情况进行监督检查。

（五）加强制度建设，建设反腐倡廉制度体系

加强了反腐倡廉制度的制定。今年制定了《重大项目操作规范》、《县纪委、监察局关于加强派驻纪检监察室对辖区乡镇监督的实施意见》、《关于受党纪政纪处分人员在任免和年度考核方面受限的通知》、《县政府投资项目质量监管和责任追究制度》、《县反腐败工作协调领导小组工作制度》、《关于控告人对被控告人处理结果不服的处理规定》等一系列工作制度。这些制度的制定与实行，为形成内容科学，程序严密，配套完备，有效管用的反腐倡廉制度体系，打下了良好的基础。

二、廉洁自律情况

在廉洁自律方面。一是加强学习。注重政治理论学习，努力提升政治素养；注重提高个人修养，牢固树立正确的世界观、人生观和价值观；注重学习廉洁自律各项规定，遵章守纪。二是公道正派。工作中充分发扬民主，广泛征求意见，力求决策科学。依纪秉公办事、严格执纪、坚持原则、坦率真诚、主持正义。三是严于律已。严格按照党员领导干部廉洁自律的规定约束自己，正确对待名利，自觉抵制腐败。

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关键词种植业;污染;现状;原因;应对措施;浙江余姚

中图分类号 X592 文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)11-0323-03

种植业污染是典型的隐性污染,单次污染强度浅、不易察觉,但需治理面广,与农业生产相辅性强。为此,根据《国务院关于开展第一次全国污染源普查的通知》以及《农业部办公厅关于做好第一次全国污染源普查农业源普查工作的通知》精神,余姚市自2007年11月开始,历时一年半,对全市辖区21个乡镇的种植业污染状况进行了认真细致的调查取证,得出了不同区域(种植模式)的污染状况、污染物流向及对环境的影响强度,并提出了初步应对措施。

1 余姚市种植业面源污染现状

1.1种植业历史与现状概况

余姚市是浙江省重要的产粮大县(市),历史上粮食年复种面积曾达5.33万公顷,总产超32万吨。20世纪90年代开始,大规模高效种植模式的引进、推广和应用,使种植业的结构发生了较大变化。传统作物棉花、油菜种植面积日趋萎缩,春粮一度淡出了余姚市的主要冬季作物,早晚两熟制水稻生产模式也遭单季稻模式的强力冲击。与此同时,高效蔬菜(包括设施蔬菜)、林特果业面积得到了迅猛发展。2007年全市以水稻为主的粮食作物播种面积2.81万公顷,单产6 390kg/hm2,总产17.9万吨。其他种植面积较大的作物有:蔬菜1.97万公顷,花卉苗木0.38万公顷,果园0.69万公顷,茶叶0.39万公顷。全市目前已形成了滨海加工型蔬菜、山区林特、沿姚江水稻和近郊花色蔬菜为区域特色的布局。随着城乡一体化三产联动不断加快,余姚市农业产业结构不断优化,传统农业逐步向现代农业迈进,区域化布局、标准化生产、产业化发展、集约化经营的格局基本形成。

1.2种植业面源污染现状

1.2.1污染的形式与种类。种植业污染的种类多种多样,其中最为主要的是化肥、农药和地膜。种植业产出的秸秆,若不合理利用,处置不当,未作无害化处理而随意丢弃,也会引起对环境的污染。在日常的农业生产活动中,化肥中的氮、磷等营养物质容易富集,农药中的重金属及其他有机、无机物也容易沉积或扩散。这些物质以不同的形式进入到周围的大气、土壤、水体和农产品中造成直接污染,还往往会随着大气、水的运动和食物链进行长距离迁移,从一种环境介质扩散转移到另一种环境介质,影响到远离农药化肥使用地的环境与动物;有些农药化学性质比较稳定,施用后会以多种形式残留在农作物和其他环境要素中,对土壤、农作物、地下水等环境介质造成持久的污染;还有一些农药脂溶性极强,这些农药往往会通过在生物体脂肪内的积累和浓集,积少成多,变低毒为高毒,对生物体及其后代构成严重威胁;农药的残留和富集也会使害虫天敌等有益生物种群减少而害虫抗药性增强,加大了虫害治理难度;化肥的不合理使用,还会对种植业活动本身所依赖的农田地力造成损害,致使土壤结构破坏、地力下降、水土流失等。

1.2.2对环境的污染状况。种植业中化肥、农药、地膜的污染强度由它们的使用量、使用频率和本身特性所决定。表1和图1反映了2001~2007年度间余姚市作物播种面积与化肥、农药使用量变化情况。在播种面积不断下降的同时,化肥、农药等投入品却逐年增加。农药的使用量还与当年病虫害发生程度密切相关。

基于对2001~2007年余姚市统计年报和普查数据分析,发现余姚全市平均用肥量(折纯,下同)781.5kg/hm2,其中纯氮439.5kg/hm2,五氧化二磷166.5kg/hm2,氧化钾175.5 kg/hm2。氮磷钾比值为1∶0.379∶0.399,与农业发达国家氮磷钾1∶0.46∶0.36这一合理比值比较接近,只是磷稍显不足。但从总量上看,余姚市7年间平均每公顷化肥投入量已超过发达国家,为防止化肥对水体污染而设置的225~250kg/hm2这一安全上限的3.17倍。大量的化肥流入江河造成水体污染。

据宁波市有关部门对余姚江水体污染状况的测定分析,余姚市境内每年流入姚江的纯氮达2 688t,五氧化二磷305t。不同区域(种植模式)之间的使用情况也极不平衡。泗门、小曹娥、临山、黄家埠等滨海乡镇旱作地肥料用量最高,氮、五氧化二磷、氧化钾依次为683.5kg/hm2、286.5kg/hm2和276.0kg/hm2,分别高出全市平均值的55.3%、72.1%和57.3%。而牟山、马渚、丈亭、三七市等姚江两岸水稻种植区,氮肥平均用量337.5kg/hm2,磷肥123kg/hm2,钾肥151.5kg/hm2,都不及全市的平均值(见图2)。

2008年共抽样调查544hm2耕地(含园地)不同种植模式上的农药使用情况,分别对有效成分为毒死蜱、阿特拉津、氟虫腈、吡虫啉、其他有机磷类、其他有机氯类、其他氨基甲酸酯类等共14类(种)进行了汇总分析,其中平均用量为:毒死蜱502.5g/hm2,吡虫啉45.2g/hm2,氟虫腈155.3g/hm2,丁草胺21.8g/hm2,乙草胺7.7g/hm2。全市使用农药总量接近1 600t。图3是余姚市与部分亚洲邻国单位面积上的农药使用量对比模拟图(设泰国为1)。余姚市单位面积上的农药使用量在国内、省内都居较高水平,农药使用量达23.13kg/hm2。

地膜主要用于早稻育秧和以旱作为主的设施栽培,全市年总用量约75t。其中早稻育秧应用地膜35.5t。近几年来,因推广直播和机插,免去或简化了育秧环节,使用量减少,且能基本实行回收,不存残留。残留主要集中在棉花苗期育秧护苗,瓜类、豆类等作物早春全程覆膜增温避草应用上,以滨海棉蔬区和市郊设施蔬菜基地为多,使用总量40t,残留总量约14.1t,占全部地膜使用量的18.8%。图4反映了余姚市2001~2007年间地膜用量逐年稳步增长的走势。

2引起种植业污染的原因分析

2.1种植业环保立法工作滞后

种植业污染防治、环保监督、农村生态环境管理等缺乏法规依据,造成种植业面源污染防治和农村环境保护工作无法可依。

2.2农业生产经营者缺乏生态环境保护的应有素质

“产量型”农业仍有市场,化肥的施用是提高土地产出水平的重要途径之一,农药则起着保产护产、免遭病虫草鼠为害的作用。许多农民一味追求产量,缺乏生态环保意识,大量地使用化肥、农药、农膜等。有资料表明,各种作物对肥料的平均利用率,氮为施用量的40%~50%,钾为30%~40%,磷为10%~20%。而农药的利用率则更低,只有10%左右的药剂附着在目标作物体上,大部分农药降落于地表。农田生态系统因为化肥农药的不断增加积累而严重失衡,过剩化肥农药下渗、外排至沟渠江河,超出环境的自净能力,使整体环境的污染程度加剧。

2.3假冒伪劣农资泛滥,缺乏投入品流通之外的监管机制

余姚市种植业执法中队已成立多年,并且经常会同工商、质监等职能部门集中力量开展以种子、农药、化肥、农膜为重点的农资打假专项治理“绿箭”行动,遏制了许多假冒伪劣农资的流通。但一些不法商贩为避免查处,想方设法减少流通环节,采用“直销”进农家、到田头及各种“优惠”等手段,拓展他们的假冒伪劣农资市场。这些假冒伪劣农资含量不符规范、成分不清,还往往含有大量的有毒有害物质,经常施用,对环境的污染破坏难以估量。

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2.4农业技术推广体系不够健全,缺乏对种植业面源污染防治措施和技术的科研攻关

农业标准化运作、资源化利用、绿色食品、有机食品等对环境友好的先进实用技术推广工作力度不大,农业生态研究和面源污染防治的科研攻关滞后,种植业面源污染状况得不到有效控制。

2.5政府的某些惠农补贴政策在一定程度上也助长了污染的加剧

为保障供给总量和实施惠农政策,政府在良种、肥料等农资投入上实行多种补贴,这不仅会激励农户增加投入,扩大生产;同时,无意中还会在一定程度上损害环境,助长污染的加剧。

3应对种植业污染的措施

3.1抓紧开展种植业环保立法工作

根据浙江省人民政府办公厅转发的浙江省环保局、浙江省农业厅《关于加强农业农村污染防治工作意见》的通知精神,抓紧开展适合本地实际的农村生态环境保护条例、农业废弃物资源化管理办法及农业生产投入、排放限制标准等地方性法规的制定和现有相关法规条例的完善工作;逐步建立强化农业环境、农产品质量的监测体系和农药化肥等化学投入品市场准入、农田准投及安全追溯制度,使之能真正做到有人执法、有法可依、执法不难和违法必究。

3.2注重培训教育,努力提升农业经营者环境安全意识

要充分发挥广播电视、报刊杂志、网络等公共媒体对种植业环境问题的舆论宣传与监督作用,加强对农村广大人群特别是农民的培训教育。把种植业污染的危害和原因多层次、多形式地进行宣传报道,普及农业生态环境知识,提高公众的认知度、环保意识和参与意识,切实提升农业经营者思想意识,并形成相应的行为规范。

3.3强化农技服务能力,积极开展种植业面源污染控制的生态工程研究

3.3.1传统灌排条件下氮磷肥的淋溶规律摸索。研究不同灌溉制度与同一施肥水平、同一用水管理条件下,以及不同施肥方法和施肥水平、不同排水条件下的氮磷转化、迁移规律,拓展研究污染控制技术、污染区域修复技术等。

3.3.2合理水肥管理技术研究。提高氮肥利用率,实施科学合理的水、肥管理措施,通过节水减少流失,保护生态环境,促进农业增产。重点研究不同条件下水、氮合理管理的技术措施,减少氮肥淋溶的节水灌溉技术与田间管理制度。

3.3.3测土配方施肥技术推广应用。余姚市2008年已列入测土配方施肥技术推广项目实施县(市),在水稻、榨菜等大宗作物上的测土配方工作已经启动,应抓紧研究建立不同作物、不同施肥方式、不同施肥时期的施肥量最小化和肥效最大化模型。引导农民科学施肥,积极推广有机肥、生物肥、专用肥、缓释肥等新型绿色肥料。

3.3.4主要农药在主要作物、土壤、水体中的积累、降解与持久性研究。鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药;推广病虫草害综合防治和精准施药技术;普及推广嫁接、轮作、防虫网、性信息引诱器和频振式杀虫灯等技术。

3.3.5农膜、秸秆等农业废弃物的污染治理与资源化利用研究。积极开展秸秆还田、秸秆饲料、秸秆燃料、秸秆沼气、秸秆食用菌等多渠道综合利用的试点示范与推广,尤其要加大秸秆还田力度,以减少化肥的使用量。积极推广可降解地膜,鼓励多渠道、多途径回收,切实提高回收率。

3.4加强农资监管体系建设,杜绝假冒伪劣农资投入

这一点可与种植业立(执)法结合起来综合考虑,不仅要查处假冒伪劣农资的流通,也要对假冒伪劣农资的使用者进行说教处罚,彻底消除假冒伪劣农资的生存空间。

3.5加快农村土地使用权流转,推行绿色扶持政策,促进绿色生态型生产

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一、民生档案工作的新内涵和重要意义

民生问题涉及社会各个领域，涉及不同的群体层面。尤其在全面建设小康社会的新阶段，民生问题不仅其内涵在不断拓展，而且其构成要素也在不断变化，既有政治的、又有经济的，既有精神的、又有物质的，既有文化的、又有生活的等等。民生档案从内涵上来讲,是指机关、社会组织和个人形成的与人民群众利益直接相关的专门档案,是民生问题的原始记录和真实反映。从外延上看，民生档案是指教育、就业、分配、社会保障、医疗卫生、公共管理等民生领域中形成的各类涉民档案。具体来说，民生档案主要涉及以下领域及内容：一是民主政治档案，包括公民在参与民主选举、村务公开等方面所形成的档案；二是社会保障档案，包括公民在劳动就业、工资福利、收入分配、养老保险、最低生活保障、生产安全等方面所形成的档案；三是国企转制档案，包括国企转制后企业资产评估、流向、转让、拍卖、重组以及职工安置、分流、政策处理等方面所形成的档案；四是教育卫生档案，包括学校教育收费、学生招录、公平施教以及防疫妇保、医保、医患处理等方面所形成的档案；五是安居乐业档案，包括土地承包、拆迁征用、房屋权属、山林延包、移民安置、人口婚姻、转业复退、知青安置、环境居住、食品安全等方面所形成的档案；六是公共服务档案，包括公民在出行、旅游、休闲、娱乐、办事等方面所形成的档案。民生档案涉及的领域和范围非常广泛，与广大人民群众的切身利益息息相关，与和谐社会建设密不可分，做好民生档案不仅是时代的需要，历史的需要，更是构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会的需要。

1、做好民生档案工作是建立解决民生问题长效机制的重要基础。任何民生问题都具有针对性，解决民生问题，首先必须确切界定和掌握涉及的范围和对象，这就需要建立健全这方面的基础档案，从而为制定和实施解决民生问题的政策提供可靠依据。只有全面掌握有关民生问题的基本情况和实际数据，才能保证解决民生问题的有关政策的针对性、连续性和可操作性。因此，做好民生档案工作，对于及时总结经验，探索规律，制定政策，落实措施，建立解决民生问题的长效机制有着不可替代的基础作用。

2、做好民生档案工作是维护人民群众合法权益的现实需要。随着经济社会的快速发展，群众对档案利用的需求日益增长，档案馆、室和有关部门保存的大量民生档案已经成为破解社会矛盾、调处民间纠纷，保障人民群众合法利益的重要凭证。就以__县为例，20__年—20__年，县档案馆共接待查档者6230人次、利用档案10582卷次，其中公民个人利用档案达到了4871人次、6827卷次，占总利用人次的78.2%。这充分说明民生档案的建立、保存和利用，与人民群众的利益是密切相关的。因此，切实做好民生档案工作，是确保涉及群众利益的事件有档可查，有案可稽的关键举措。

3、做好民生档案工作是推进档案事业发展的重要途径。改革开放以来，我县经济社会发展取得了巨大成就，作为记录和反映这一辉煌历程的档案工作，也得到了长足进步。但在整个档案事业发展中，民生档案工作仍是一个薄弱环节，与不断发展的形势任务还不相适应。这既是档案工作面临的挑战和考验，也为档案事业发展提供了新的机遇和空间。因此，档案部门和广大档案工作者，围绕深入实施“小县大城”发展战略，切实增强做好民生档案工作的紧迫感和责任感，积极做好民生档案的积累和管理，科学开发利用各种民生档案，扎实推进民生档案管理的规范化、制度化和现代化建设，是推动我县档案事业又好又快发展的重要途径。

二、当前我县民生档案工作现状及存在的问题

近年来，我县档案管理部门在县委、县政府的领导下，与有关部门密切配合，大力加强民生领域的建档管理，努力发挥档案行政 主管部门在民生档案资源收集、保管和监督、利用上的主渠道作用，取得了一定的成效。

1、民生档案的建档工作扎实推进。县档案局按照“建档对象一个不漏、归档材料一份不少”的要求，加强对社会保障等民生领域建档工作的监管、指导和服务。目前，全县14个乡镇的综合档案室全部达到省三级以上标准，石塘镇小顺村等行政村正积极开展“新农村示范档案室”创建工作；库区移民档案、二轮土地承包档案和山林延包档案的建档率达到100%，县社保处、县民政局低保科、县农医办均建立了综合档案室，为11008名养老保险对象、12796名医保对象、2792户4247名低保对象和86891名新型农村医疗合作保险参保对象建立了完整的档案。同时，不断拓展建档新领域，我县的重大活动档案管理工作和山林延包档案数字化工作走在全省前列，受到了省档案局的充分肯定，并在全省交流推广。

2、民生档案资源建设和整合力度不断加大。近年来，我县档案部门本着“以人为本”的服务理念，加大对婚姻、房产、移民等与人民群众生活密切相关的档案资源的收集力度，不断提高馆藏民生档案的比重。据统计，截止20__年底，县档案馆已接收婚姻档案254卷；接收破产和转制企业档案2509卷，接收土地、移民、山林档案1126卷，接收人口普查档案624卷。实现了多种民生档案资源的整合和共享。

3、民生档案资源开发利用工作取得明显成效。随着经济社会的发展，个人利用已经成为档案馆利用者的主体，越来越多的普通百姓开始走进档案馆。档案馆接收的破产企业档案，为破产企业职工办理特殊工种提前退休、计算工龄、领取住房补贴等提供了真实凭证；移民档案，为全国大中型水库农村移民后期扶持政策的落实提供了有效依据。20__年，为配合我县的山林延包工作，县档案馆将馆藏的林业“三定”档案提供给各乡镇录入、参考，共出借档案287卷、44031页，为山林延包工作的顺利开展打下了良好基础。

近年来，我县的民生档案工作虽然:请记住我站域名取得了一定的进展，但从调研情况看，也存在不少问题，突出表现在以下几个方面：

1、一些部门对民生档案工作还不够重视。一些部门对民生档案工作的重要性认识不足，认为是“软任务”、“拖得起”；有的职能部门和单位领导的档案意识淡薄，档案工作处于无序管理、自生自灭状态；一些部门在处理民生问题时，只考虑眼前工作需要，没有从长远利益出发，将档案工作列入议事工作日程，加强民生档案的归档管理；有的职能部门把档案看作垄断资源，既不依法向国家档案馆移交，也不向社会提供利用；等等。

2、档案行政管理部门对民生档案工作监管难度大。县档案局作为档案工作的主管部门，对民生档案工作负有监督、指导的责任。但一方面由于民生档案工作牵涉人事、劳动保障、民政、教育、卫生、城建、林业、国土等多个职能部门，与乡镇、行政村和社区等大量基层组织密切相关，任务重、头绪多、工作量大，人手紧张的档案部门常常感到力不从心。另一方面，在工作中还存在牵头管理部门不明确、部门间协调配合不够等问题，造成档案部门难以有效参与和监管。

3、民生档案资源的管理存在安全隐患。一方面，县档案局（馆）现有办公、管理用房440㎡、库房360㎡，均建于上世纪80年代初，由于当时投入不足，设计落后等原因，目前有四大问题日益突出，一是库房面积过小，库容量已经饱和，无法满足档案接收工作的需要。二是库房保管条件不符合要求。现有库房在防潮防霉、防虫防热等方面均达不到档案保管所需的要求，导致部分档案出现纸张发黄变脆、字迹模糊褪色、甚至虫蛀霉变现象。三是房屋陈旧、设备老化。近几年来档案局（馆）办公楼、库房的梁、瓦、檐等多处腐朽老化，库房地基下沉，二楼地面也因不能承受档案密集架的负荷而凹陷、变形，已成危房。四是现址与县人武部军火弹药仓库的距离不足百米，达不到远离工业区和易燃易爆场所的要求。另一方面，社保中心、医保中心、农村新型合作医疗办公室等单位大多是新建单位，人手紧、经费缺、档案工作难以有效开展，有的单位甚至没有档案用房，每年新增的档案只能分散保存在各个业务部门或个人手中。由于以上因素，给民生档案的安全留下了很大的隐患。

4、民生档案的社会共享度不高。社会保险、社会救助、最低保障、再就业等民生档案与群众日常生产生活密切相关，利用比较频繁，然而这些领域的档案工作才刚刚起步，档案管理和利用服务手段比较落后，社会共享度不高，难以有效满足群众利用需求。土地、婚姻、房产等档案与各职能部门的业务工作密切相关，加上县档案馆已无力接收，导致这部分档案大多分散保存于相关部门，难以集中统一向公众开放，对老百姓利用档案造成了极大不便。

三、做好民生档案工作的基本原则和主要举措

民生档案涉及领域广，涵盖内容多，影响重大，在具体的工作中必须坚持以下基本原则：

1、坚持保管与利用相结合。必须一手抓收集、管理，一手抓开发、利用。要重点加强劳动就业、社会保障、教育、医疗、社会管理等民生领域的建档工作，着力规范村务公开档案、村民档案、流动人口档案、低收入家庭档案、特殊和困难人群档案、城市拆迁档案、移民档案等的管理。同时，要深化档案信息资源的开发和利用，围绕关系人民群众切身利益的重大专题，开展档案信息的深度加工和专题编研工作，建立一批直接服务公众的重要专题数据库和档案编研产品。要逐步推进现行文件查阅中心向政府信息查询服务中心转 变，使综合档案馆真正成为查询政府公开信息的主渠道，让广大人民群众共享民生档案信息资源。

2、坚持城市与农村相结合。一方面，要加强和规范城市街道、社区档案室建设，并以此为依托，建立健全城市低保户档案、“零就业”家庭档案、住房困难家庭档案、残疾人档案等民生档案，使之成为保管和利用城市民生档案的基础平台。另一方面，要加强和规范农村乡镇、行政村档案室建设，进一步推进行政村档案室规范化建设，重点抓好村民档案、流动人口档案、雇主雇工档案、村务公开和民主管理档案等民生热点领域建档工作，使之成为保管和利用农村民生档案的基础平台。尤其要重视抓好贫困山区的民生档案工作，真正让关系群众利益的事都有档可查、有据可依、有证可凭。

3、坚持继承与创新相结合。在长期的实践中，档案管理工作形成了一套行之有效的方式方法，需要继续予以重视和运用。随着现代科学技术的发展，信息网络化、档案数字化正日益改变着传统的管理模式和方式，必须坚持在继承中创新、在创新中提高。档案部门要积极适应时展要求，有序推进数字档案馆工程，优先完成民生档案数字化任务，逐步建立起区域性、多层次、分布式、规范化的各类民生档案数据库群，并通过各类信息网络平台实现民生档案信息资源共享。

按照以上基本原则要求，针对我县民生档案工作存在的问题，下一步，有关职能部门和全体档案工作者必须超前思考、努力探索，在实践中摸索出一条符合时展、顺应形势潮流、满足社会需求、广大公众满意的民生档案工作新路子，切实地服务民生、回报社会。在具体的工作中，要着重抓好以下几个方面：

1、加强领导，形成齐抓共管的民生档案工作格局。民生档案工作与民生问题一样，错综复杂，涉及面广，做好民生档案工作既是一项长期性的基础工作，又是一项综合性的系统工程，需要各方面的支持配合，合力推进。各级党委、政府要加强对民生档案工作的领导和统筹协调，切实把民生档案工作列入议事日程，纳入民生工作的计划和考核内容。劳动保障、民政、卫生、教育、移民等部门，作为民生档案的主要形成和使用单位，要做到认识到位、重点突出、明确责任，依法科学管理，确保民生档案的安全，促进民生档案的利用。档案行政管理部门应本着以保障和改善民生为重点的社会建设和管理工作开展到那里，民生档案工作就延伸到那里的原则，积极关注民生工作的热点，依法加强对民生档案工作的监督、指导和检查，通过组织培训、上门指导、执法检查等形式，使民生档案工作健康、持续、稳步地发展。同时，要积极通过新闻媒体、网站、信息和简报等手段，开展多层次、多形式、多渠道的宣传，普及民生档案知识，提高各级领导和有关部门对民生档案工作重要性和必要性的认识，形成人人关注民生档案工作、自觉做好民生档案工作的良好氛围。

2、强化监管，推进民生档案管理向纵深发展。要使民生档案管理工作有个良好的开端，健康的发展，档案及各有关职能部门要切实承担起历史赋予的责任，加强行业监管，主动提供服务。在具体工作中，要做到“三个超前”：一要超前控制。民生档案不仅信息面广、利用频率高，而且价值系数大，群众特别关注，各职能部门对该收集、应收集的民生档案要做到建档对象一个不漏，建档资料齐全完整。档案行政管理部门要以实施国家档案局8 号令为契机,会同有关专业主管部门共同研究，联合制订各专业领域档案管理办法，将各类民生档案的管理纳入到档案基础业务建设范畴，争取早日建立起比较完备的民生档案管理制度。二要超前监管。要通过法律的、行政的、经济的手段，规范管好、用好民生档案并确保这些重要信息的长期安全、永久可靠。要通过不间断的开展专项执法检查和依法监管工作，增强各部门依法管理民生档案的意识，及时发现和改正民生档案工作中存在的问题，确保民生档案的安全保管和有效利用，推动民生档案工作步入法制化轨道。三要超前服务。档案管理部门和档案工作者在民生档案工作中要发挥主力军作用，不仅要积极主动地为各级领导当好参谋、谋划方案，而且要将业务培训与具体指导结合起来，通过档案目标管理认定、档案年检、考核或示范档案室创建活动等多种形式，帮助、督促各单位提高民生档案业务水平，做好民生档案管理工作，扎实推进各相关单位民生档案管理的规范化、制度化和现代化建设。

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一、社区、农村档案工作是社区、农村建设的一项基础性工作

目前社区档案主要有：社区党建档案、卫生服务档案、低保档案、下岗再就业档案、残疾人档案、健康档案、计划生育档案、社区文化建设档案、民情档案、家庭档案、社会治安综合治理档案、居务公开档案。农村档案主要有：农村党建档案、土地流转和土地承包档案、农村宅基地档案、基本建设档案、农产品种植、加工档案、养殖、畜牧、林业档案、地方特产、民间工艺、农业科技档案、农村文化建设、传统民俗档案、农民养老保险、医疗保险、特困户救助档案以及自我管理村务公开等门类的档案。这些档案有文字、图表、照片、音像、实物、电子数据等不同载体形式，生动地记录着国家最基层的管理活动，反映了党的领导和国家方针、政策在基层领域贯彻落实的情况，是社会发展的微观记录，对国家和社会具有重要的保存价值。

社区和农村档案不仅反映社会最基层的管理，而且反映与人民群众生活息息相关的各种信息，为处理纠纷、化解邻里矛盾、开展司法调解、解决下岗再就业、繁荣社区和农村文化、促进居民村民健康、落实最低生活保障、打击违法犯罪、保证社会稳定，维护社区居民和农村村民的合法权益，为广大社区居民、农村村民积极参与自我管理、提升社区与农村管理水平，完善社区与农村各项服务功能，改善民计民生，推进城乡基层民主政治建设、促进社区与农村物质文明、精神文明进步和建设社会主义和谐社会发挥了重要的作用。社区、农村档案是社区居民委员会、农村村民委员会行使管理职能，服务人民群众活动中形成的原始记录，这些档案资料贴近百姓，具有较强的服务针对性。

二、现行《档案法》缺乏对社区、农村档案管理的规范

当前，社区、农村档案管理中还存在一些问题。由于各地区经济社会发展的不平衡，社区、农村档案的积累和所发挥的作用差异很大，有不少社区、农村对档案工作认识不高，特别是一些落后地区的社区和偏远农村尚未建立档案工作，多凭脑子记，嘴巴说，形成的一些文件材料也都散存在个人手中。初步建立档案工作的，由于档案工作人员兼职的多，且流动性大，经常变换工作岗位，造成档案业务工作薄弱，加之缺乏资金的投入，使已形成的档案资料不能很好地收集和提供有效地利用，难以在社区、农村科学发展中发挥档案应有的作用。

同时，社区和农村档案工作与经济社会发展的形势和要求还不适应，面临着一些困难。如县级档案部门人员较少，农村档案工作的业务指导力量薄弱。据统计，全国县级档案局(馆)平均不足10人，有的地方从事业务指导的只有一到两人。乡镇机关一般只有一名档案员，还大多身兼数职。面向农村的档案信息服务和业务指导、技术培训的力量严重不足。在全国还有相当一部分经济欠发达地区，村级建档的任务还很艰巨，档案保管的基本条件都还不具备。随着国有企业改革和政府机构改革的深化，企业剥离出来的社会职能和政府转移出来的服务职能，如职工福利、社会保障和社会化服务等事务，都由社区组织来承接，社区承担的职能越来越多，形成的档案也就越来越多。由于缺乏档案行政管理部门的监督和指导，社区、农村档案管理还存在一定的混乱现象，如归档范围界定不清，应当归档的文件材料得不到及时归档，档案管理方式五花八门，不能很好地提供利用服务等。

对于社区和农村档案管理存在的问题，现行《档案法》缺少有效的监管规定。纵观现行《档案法》，全文对社区档案的管理没有规定，对于农村档案的管理，也仅在《档案法》第六条第三款提到“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”而对于社区和农村档案机构的建立与运转、社区档案人员的配备、村委会和居委会在档案工作方面的职责以及档案利用与服务等方面都没有提出明确的要求。随着社区建设和农村发展，档案工作迫切需要在上述诸多方面取得突破，以更好地服务于社区建设和农村发展。档案工作的这一迫切需求也尤其需要得到《档案法》的支持和保障。

三、修改《档案法》应与相关法律相衔接。对社区、农村档案管理提出明确的要求

一是与《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》相衔接，明确规定居委会和村委会在档案管理方面的职责。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，城市居民委员会和农村村民委员会是基层群众性自治组织。基层群众性自治组织在自我管理中形成大量的档案资料，这些档案资料不仅是基层群众性自治组织自我管理的记录，也是法律要求公开的信息，既是接受居民、村民监督、查询的凭证，又是有关政府机关调查核实的依据。管理好这些档案对于城市居民委员会和村民委员会的建设，维护居民、村民的合法权益将起到重要的作用。建议修改《档案法》时明确规定村民委员会、居民委员会应当指定专人按照有关档案管理规定管理所形成的档案，并根据法律法规及有关规定提供利用服务，同时接受乡、民族乡、镇人民政府和街道办事处档案机构和工作人员的监督和指导。这样才能确保档案安全和科学的管理，充分发挥档案的作用。

二是针对经济社会发展形势，增设一级档案管理机构。国家管理体制中，乡、镇是区县所辖行政区划设立的一级政府，街道办事处是区县所辖行政区划区县人民政府派驻机构，代表政府对所辖区域行使行政职能。近年来街道社区建设、区街经济迅速发展，形成大量档案，亟须建立档案机构，设立专职档案人员管理本机关的档案。街道办事处作为区、县政府的派出机构，对所辖区域行使政府授予的行政职权，也应当履行档案工作的行政职能，对所属单位的档案工作进行监督和指导。乡镇档案工作一直相对比较薄弱，应当将乡镇建立档案机构纳入《档案法》中，以加强乡镇档案工作，适应乡镇档案管理工作发展的需要。根据《档案法》规定的档案工作实行统一领导，分级管理的原则，在区县和社区居民委员会、农村村民委员会之间设立一层档案监管职能，既是国家层级管理体制下档案管理的需要，也是《档案法》规定的档案管理原则的体现。