关于土地确权的规定范文

导语：如何才能写好一篇关于土地确权的规定，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

土地确权是指拥有土地的人在法律规定的范围内，对自己拥有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利，按照法定的程序进行权利的确认，这也是依照法律、国家政策的规定确定一定范围内的土地的所有权、使用权的隶属关系和其他权利的内容。《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。

法律依据

《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。

（来源：文章屋网 ）

篇2

在各级人民政府的领导下，《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《实施办法》施行以来，本市土地管理基本上走上了法制轨道。为了认真落实党的十四大文件中提出的“严格执行宪法和法律，加强执法监督，坚决纠正以言代法”和“加强国家立法和法律实施工作，使国家各项工作逐步走上法制化轨道”的精神，以及国务院明电（92）13号紧急通知的要求，依法全面管好用好本行政区域内的每寸土地。根据《实施办法》第五十九条“本办法具体应用中的问题，由市土地管理局负责解释”的规定，现就土地执法中的有关问题解释如下：

一、关于全市土地统一管理问题（略）

二、关于“已经开发使用的城镇建设用地”问题（略）

三、关于农村土地范围问题

农村土地，大量是集体所有的和一小部分国家所有的土地。农村土地由土地管理局直接管理，不存在代的问题。

四、关于土地确权发证盖章问题

根据《实施办法》第七条规定的精神，土地确权发证工作是地籍管理的核心。《实施办法》第十一条规定“地籍管理工作，由市、区、县土地管理局负责”。确权发证，是一个复杂、严肃的工作，必须按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条之规定：“集体土地所有者、国有土地使用者，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请”。然后，由土地管理局确权并组织测绘、量算面积、登记造册，报政府审核批准。填写国家统一制定的证书，盖政府章（或政府土地权属证专用章）。按《实施办法》第十一条的规定已经开发使用的城镇建设用地的地籍调查工作，在土地管理局的统一组织管理下，房管局参与“办理”地籍管理“事项”，即代办一些具体事宜。

五、关于国有土地使用权审核划拨问题。

根据《实施办法》第三十一条“国家建设使用国有荒山、荒地以及其他单位使用的国有土地的，向本办法第三条规定的管理机关提出申请，按照国家建设征用土地的程序和批准权限经批准后划拨土地”的规定，应该按照《实施办法》第二十二条、第二十三条、第二十四条关于征用土地的程序办理。即：计委立项，规划选址并核发“建设用地规划许可证”，再向“市或者区县土地管理局申请建设用地”，报政府批准后，“由土地管理局根据建设进度一次或者分期划拨建设用地”，等等。

六、关于临时用地审批问题

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相关法条：《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条

基本案情

原告：xx市xx区吕庄社区第七村民小组。

被告：xx市xx区人民政府。

第三人：xx市xx区xx乡人民政府。

原告xx市xx区枣林街道办事处吕庄社区第7村民小组 （以下简称吕庄社区7组）诉称，第三人原溧河砖瓦厂占用我村7组土地25亩，6组约10亩土地，依照原合同约定在砖瓦厂解散后土地归原告所有。1992年公社砖瓦厂解散后，原砖厂占用的土地一直由原告使用至今。2004年被告以（2004）字第003号集体土地所有证把该片土地确认给“xx区溧河乡农民集体”，原告曾依法主张权利，xx市中级法院（2006）南行终字第30号行政判决书撤销了被告的前述办证。被告本应尊重该终审判决把该片土地确认给原告，但被告却无视终审判决于2006年8月再次把该片土地以（2006）字第001号集体土地所有证办到“xx区溧河乡农民集体”名下，被告的办证行为因土地来源资料缺乏、所有权人虚化不实和违背生效判决无效，原告请求法院撤销（2006）字第001号集体土地所有证。被告xx市xx区人民政府辩称，本案所涉及土地的行政处理中存在两个具体行政行为，一个是确定土地权属的行政行为，另一个是颁发土地所有权证的行政行为；前者已发生确定的法律效力，后者尚在吕庄7组提起的诉讼当中；2004年答辩人颁发给第三人的土地所有证因程序存在违法之处而被中级法院撤销，判决书并未判决答辩人不得再颁发土地所有权证，根据土地管理法等相关规定，为土地所有权人颁发土地所有权证是答辩人依法肩负的职责；法院依法撤销了后者，并不当然撤销前者，因此原告认为撤销原土地所有权证后即应将相关土地确定给其所有缺乏事实上的根据和法律上的根据。本案土地所有权的归属已经由政府确定为溧河乡农民集体所有，原告对政府的确权决定在规定期间内未提讼，政府的确权已发生确定的法律效力。答辩人根据溧河乡农民集体的申请发证，未侵犯原告的权利。根据行政法相关规定，原告无权提起本案诉讼。另外，公民、法人或者其他组织对具体行政行为提讼的最长时间是二年，二年的起算点是知道或者应当知道具体行政行为的作出，本案中答辩人为乡农民集体颁发土地所有权证的时间是2006年8月，颁发土地所有权证过程中，就颁证情况在当地进行了公告，原告当时应当知道了答辩人的颁证行为。即使原告有权提起本案诉讼，其也已经超过了法律规定的期限，请求依法驳回原告。

第三人xx市xx区溧河乡人民政府称，原告所诉涉及的土地因土地权属争议，在2001年经xx区人民政府以（2001）9号处理决定、xx市人民政府行政复议决定书确权给溧河乡农民集体所有，并依法由第三人代管；原告所谓的所有权人虚化不实问题，由于第三人所属集体企业原溧河乡砖瓦厂已不存在，根据有关法律政策规定对属于原砖瓦厂所有的集体土地应确权给溧河乡农民集体所有，并且有溧河乡政府代管，证书冠名完全符合法律政策，不存在虚化不实。原告曾为此所有权证书冠名问题于2004年诉讼后，xx区人民政府于2006年重新纠正冠名，颁发的新所有权证书不存在违法无效的情形。原告吕庄7组在本案中不具备原告诉讼主体资格，其请求也不属于人民法院行政案件受案范围，且原告所诉事实早已超过诉讼时效，应依法予以驳回。

经审理查明：1980年10月26日xx县溧河社队企业办公室、xx县溧河砖瓦厂革命委员会与原告签订征地合同，合同约定公社砖厂征用常庄七队（原告原名）土地25亩，地价每亩250元。该合同最后注明砖厂停办以后，所占第七生产队地皮应给第七生产队。1999年9月原告与溧河砖瓦厂因部分土地所有权和使用权发生争议，2001年xx区人民政府作出关于xx乡人民政府与吕庄村第七村民小组土地权属争议的处理决定：“（一）溧河砖瓦厂占用的70526.67平方米土地……，所有权归溧河乡农民集体所有，其四至边界均按查证事实中确定的位置界定……”。xx区吕庄村7组不服，申请xx市人民政府复议。2002年6月8日xx市人民政府以（2002）12号行政复议决定书维持xx区人民政府（2001）9号《关于溧河乡人民政府与xx镇吕庄村第七村民小组土地权属争议的处理决定》。xx区吕庄村7组对此复议决定在法定期间内未提起行政诉讼。后第三人向被告申请土地登记，被告根据第三人提供的土地登记申请书、申请报告、xx区人民政府（2001）9号、（2001）38号文件和xx市人民政府（2002）12号复议决定书等文件资料，经地籍调查，制作宗地图、指定界址，审核、审查，于2006年8月21日为第三人xx市xx区溧河乡人民政府颁发了（2006）字第001号集体土地所有权证。备注：该乡（镇）集体土地所有权由乡政府代管。2010年6月4日原告以被告的办证行为土地来源资料缺乏、所有权人虚化不实、程序违法等为由 ，请求法院撤销（2006）字第001号集体土地所有证。

裁判结果。xx市xx区人民法院于2011年3月23日作出（2011）宛龙行初第71号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。宣判后，xx市xx区枣林街道办事处吕庄社区第七村民小组不服，上诉至中级人民法院。中级人民法院于2011年9月28日作出驳回上诉，维持一审的判决。裁判理由。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“ 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。本案中，虽然原告提交的征地合同中有“砖厂停办以后，所占第七生产队地皮应给第七生产队”的约定，但涉案土地发生争议后，已经人民政府作出处理，征地合同的约定不具有确权效力。《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法人代表证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明……”。本案中，第三人申请登记时向被告提交了上述规定的有关文件资料，该宗土地已经宛城区人民政府和南阳市人民政府确权，确权决定已经生效，具有公定力和约束力，该宗土地权属明确。被告在登记程序上虽然存在着表格填写不完备等问题，但未达到违法程度，属于行政瑕疵，不影响行政行为的效力。这些瑕疵未侵犯原告的土地所有权，不能据此撤销行政登记行为。被告经审核为第三人登记发证并无不当。

篇4

2002年9月24日，李某与邻居发生宅基纠纷，向镇政府提出申请，请求镇政府对其宅基地使用权给予明确的答复。

2003年1月15日，原告李某向本院提起行政诉讼，要求被告镇政府履行法定职责。在诉讼过程中，原告自行撤回起诉。1月18日，被告镇政府受理了原告李某的申请。2月20日，被告与原告进行谈话，告知原告其宅基地于1994年已经确权，现再次要求确权没有依据。原告与高某的宅基地的界限清楚，不存在调解和处理的问题。

李某坚持认为：2002年，其与邻居因走道问题发生纠纷，找到良乡镇人民政府要求解决，良乡镇人民政府未予解决。同年11月，以镇政府行政不作为为由再次起诉。后被告言明将给予处理，为此原告撤回了起诉。但被告仍未作出处理，故原告第三次诉至我院，请求判令被告对相关问题及时予以公平处理。

被告答辩认为：1、原告未向我方申请对其使用过道进行处理，所以我方不存在行政不作为。2、由于李某和高某的宅基界限清楚，李某本人也承认不存在争议，故不存在处理问题。李某家走西北门经过邻居宅基地是侵权行为，侵权行为不属于我方的职权范围。其要求再次确权没有依据，我方已于2003年2月20日告知李某。3、我们准备通过协调，做其邻居的思想工作，促使其对李某家予以适当补偿，在其宅基上走道，并与村委会签定协议，但李某未按通知时间到村建科参加调解。

房山法院经审理判决驳回原告李某的诉讼请求。

「评析 ：

在本案处理中有以下几种意见：

第一种意见认为，被告负有解决个人之间土地所有权与使用权争议的职责。原告向被告提交的申请书中载明：申请被告确认其宅基地使用范围，被告就此问题已告知原告“你家宅基地档案明确，不存在重新确权的理由”。原告向本院递交的起诉书中载明，其要求被告就使用的过道进行公平处理。但原告在申请书中并未要求被告对过道问题进行处理，故原告起诉被告不作为的理由不能成立。应依据最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条的（一）项之规定，判决驳回原告的诉讼请求。

第二种意见认为：被告负有解决个人与个人之间土地所有权与使用权争议的职责。原告的申请和其向被告提交的证明材料均证明，原告向被告申请解决其与邻居间发生的过道使用权的纠纷，进而要求被告对其宅基地进行确权。被告立案后虽然进行了调查、调解工作，但未达成调解协议。在未达成调解协议的情况下，被告应当参照《土地权属争议调查处理办法》的规定，对原告要求解决的土地权属纠纷作出书面处理决定。被告对原告的申请未作出书面的处理决定的行为是错误的。故应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款的规定，判决被告良乡镇在判决书生效之日起60日内履行法定职责。

本案是履责之诉。行政机关依照有关法律法规的规定，负有一定的行政管理职权，但法院如何审查行政机关是否履行了其法定的职责，其标准不尽统一。笔者认为，审查行政机关是否履行了其法定职责应从以下几个方面入手。

一、审查原告申请的事项

申请的事项是否由该行政机关主管

根据有关法律、法规和规章的规定，我国许多行政机关具有保护公民人身权和公民、法人和其他组织的财产权的法定职责。法定职责就是法律法规规定的，行政机关在行使其行政职权的过程中必须承担的义务。但由于法律法规赋予行政机关不同的行政职权，因此行政机关所负有的法定职责也不尽相同。如公安机关负有保护公民人身权、财产权的法定职责，而工商部门不负有保护公民人身权的法定职责。就本案来说，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第16条的规定，负有解决个人与个人之间土地所有权与使用权争议的职责。因此，原告申请就使用的伙道进行公平处理，被告负有法定职责。

申请的事项是否是应当依申请而作出的行政行为

在行政行为的分类上，行政行为可以分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。依职权的行政行为是指行政主体根据其职权而无需行政相对人申请就能主动实施的行政行为。依申请的行政行为是指，行政主体只有在行政相对人提出申请后才能实施而不能主动实施的行政行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第16条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。由此可见，本案原告申请的过道使用权争议属于被告应当依据申请而作出处理的争议。

申请的具体事项是什么

由于行政管理权非常宽泛，特别是基层人民政府的法定职责，既包括土地争议的处理，也包括土地使用权的确定，因此，确定原告的申请至关重要，本案原告申请被告就其家宅基地范围进行确权，因此原告的申请属于确权申请。

二、审查被告的执法程序

按照通常的理解，“作为”就是行为人积极地有所“为”，“不作为”就是行为人消极地有所“不为”。但在行政法上，行政主体的“为”与“不为”却存在着实体与程序之分。任何一个行政行为都是实体与程序的统一。即程序上是消极地“不为”，实体内容上必定是不为，而他只能是一个行政不作为。程序上的积极“为”，如进行立案、调查、作出否定性的决定，实体上是否定的结论“不为”，而他只能是行政行为。很多人又称其为“积极的不作为”。就本案而言，原告申请后，被告进行了立案，并对相关证人进行了调查，提出了调解的意见，调解不成后，明确告知原告否定性意见，被告对原告要求确定其宅基地使用权之申请已经作出了行政行为。

三、审查被告调查认定的事实

审查完上述事项后，最终需要审查被告调查认定的事实。就本案而言，被告认为原告申请就其宅基地使用权进行确权，被告以就原告之申请作出了处理，被告并没有收到原告申请解决过道纠纷的申请，因此也不存在行政不作为。通过对事实的审查，可以确定，原告向被告申请的请求是“对其家的宅基地使用权给予明确的答复”，而被告已就原告之请求明确答复“其家的宅基地于1994年已经确权，现再次要求确权没有依据。其与高某的宅基地的界限清楚，不存在纠纷的问题，因此，不存在调解和处理”。原告的申请书中并未申请被告解决伙道纠纷，被告认为没有收到原告申请解决伙道纠纷的申请，因此也不存在行政不作为的理由成立。

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关键词：集体土地；使用权；建议

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

1 重视准备工作

在开展农村集体土地所有权确权登记发证工作时，应当由该县人民政府通告。农村集体土地确权登记发证工作，工作程序、内容应该执行《土地登记办法》、要约束与保障并重，应该具有统一性、可靠性和完整性，还要采取便民措施，提高工作效率。

1.1 提高认识，强化领导

农村集体土地登记发证工作关系农村和农民群众切身利益。为保质保量完成好农村集体土地登记发证工作，县政府成立以分管县长任组长，国土资源局局长任副组长，由国土、财政、农牧、发改、民政、林业、公安、交通等相关部门负责同志为成员的农村集体土地确权登记发证工作领导小组，负责组织领导全县农村集体土地登记发证各项工作，协调解决好工作中遇到的重大困难和问题；领导小组在县国土资源局下设办公室，负责农村集体土地登记发证日常工作。该项工作由国土部门负责具体实施，各乡镇及县直有关部门全力配合，任务要落实到人。

1.2 明确责任，加强配合

农村集体土地确权登记政策性强，涉及面广。各乡镇及县直有关部门要认真履行工作职责，加强协调配合，确保该项工作顺利推进。

县国土资源局负责土地登记发证工作的资料收集、地籍调查、权属审核、技术指导服务、质量检查等工作。各基层国土资源所负责与各乡镇的工作衔接及登记材料的受理等事项。充分利用“二调”和变更调查资料，收集分析档案资料和非农业建设用地清查等有关资料。

1.3 强化监督，遵守法纪

土地登记工作具有很强的政策性和法律性，各乡镇及有关部门和群众要加强对土地登记工作的监督，对工作不负责任和弄虚作假的行为，要依纪依规处理，严禁、吃拿卡要和乱收费、搭车收费等增加农民负担的现象发生，工作人员在土地登记工作中、、的，依法给予党纪政纪处分。

1.4 依据规定，保障经费

按照中央2010年1号文件和国务院办公厅《关于落实2011年中央“三农”政策措施分工的通知》以及《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）要求，统筹安排，将农村集体土地确权登记发证有关工作经费足额纳入县财政预算，保障工作开展。防止因经费不落实，未能按时限要求完成农村集体土地所有权登记发证工作，而造成农转用、土地征收审批暂停、农村土地整治项目不予立项问题的发生。

2 完善操作流程

瞄准农村土地确权登记发证工作任务，统一安排，任务到村，责任到人，本着先易后难的原则，力求方便群众，外业勘测与内业审查报批有机结合，及时上报外业勘测资料，分工合作，提高登记效率。

2.1 现场踏勘设计

2.1.1 设计乡实施方案，确定建筑后退红线

没有编制乡村建设规划的区片，应依法、依村镇规划国标确定沟、渠、堤、路、线路的建筑后退红线。

2.1.2 明确登记发证的排除范围

不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。登记发证的排除范围，除法定情形外，包括：不同时符合土地利用规划和乡村建设规划的；本农民集体或其成员以外的主体，住宅、乡村企业、公共设施和公益事业以外的用途；拟复垦区、拟征地区、拟拆迁区；建议：集镇土地等级为I级的区片；严格落实农村村民1户只能拥有1处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民1户申请第2宗宅基地使用权登记的；在新农村建设和地质灾害搬迁安置点已统一安置的，原有房屋不再重复登记。

2.2 制定工作计划

各村（社区）结合乡工作计划，制定上报村工作计划。

2.3 落实工作计划

各村（社区）成立组织、明确责任、落实计划。乡村可作出激励和责任追究规定：使乡村（社区）认同工作目标，激发工作活力；对土地确权登记发证人员作出“按实施方案和细则作为”的约束和强制；使村级土地登记人员保持“立场中立”，中介于管理人与申请人之间。

3 规范登记行为

按照便民、高效、规范的要求，提出以下意见：

3.1 可委托

3.1.1 土地权利人长期外出的

联系片的村（社区）干部凭授权委托书和人身份证明，申请、收件等事项。

3.1.2 土地权利人外出无法联系的

可先由村（社区）出具证明，证明界址清楚、权属无异议后，由乡政府在村（社区）公告栏或宗地现场公告，公告15日后无异议的，以公告和村（社区）证明为界址确认的依据。

3.2 确保界址清楚

界址点、线，关系建设用地的位置、面积和权属，应确保界址清楚。即：勘丈前通知，设置界址（点）标桩；勘丈时，精确到点到位； 绘制宗地草图时，保证界址点和宗地草图位置的固定，一定要标记界址线类别。

3.3统一制作农村宅基地权源证明文件

农村宅基地，因历史原因，多数无法提交权源证明材料，可以村民组为单位召开村民代表会议，在事先制作的格式文书上，由利害关系人和村民代表及村民组长签字、村和乡签章，以此为本组各户权源证明。

4 强化质量管理

4.1 先试点后展开

通过小面积试点和全员培训，明确工作任务，掌握操作要领和工作方法。

4.2 农用地认定为必经程序

禁止非法占用基本农田建设，完善农用地转用审批手续，落实耕地占补平衡义务。

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关键词：选择试点；准备工作；登记质量；登记发证

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-09-0051-1

截止到目前，舒兰市共完成390个宗地的登记发证工作，登记面积1850.51平方公里，形成各种档案材料400多卷，有291个宗地没能完成登记发证，其原因有如下几种情况：一是乡镇之间的权属问题，因历史上一直界址不清双方不能确权盖章，现正在调解之中；二是集体土地所有权与国有水库为邻，存在纠纷，界址一直不清，不给相邻的集体土地盖章，现在舒兰市国土资源局正在调解之中；三是集体土地所有权与国有农场边界历史上一直有纠纷，现在政府正在组织有关部门协调处理；四是集体土地所有权与国营林场之间的确权问题，都需要与林业部门进行共同阅边确权，工作量较大，大部分正在共同确权过程中，其中包括有纠纷不给盖章的，所以政府正在组织有关部门进行协调解决。

1 选择试点，总结经验

首先选择了朝阳镇旭阳村具体开展试验，在地籍调查时，集中参加权属调查的工作人员，按照部里《技术规定》要求，边学边干，边研究边总结。进入内业整理阶段，由技术人员讲解绘制地籍图、宗地图，填写各种表格，进行面积量算等系统培训。遇到疑难问题大家按照技术规定共同研究、探讨，在较短的时间内，大家统一了思想，初步掌握了调查的方法和整理内业的技术要示，探索出了工作思路，然后各村全面铺开。通过试点，总结了经验，确定了工作路子，锻炼了队伍，为全市开展集体土地所有权登记工作奠定了良好的基础。

2 各项准备工作是顺利完成的基础

2.1 组织准备

集体土地所有权登记是一种政府行为，切实依靠政府对登记工作的邻导，是开展土地登记工作的关键。在省、市主管部门部署开展集体土地所有权登记工作之后，我们及时向市政府主管领导进行汇报，得到了市政府的重视，并下达了舒政办发〔2002〕69号文件《关于印发集体土地所有权登记发证工作方案的通知》，成立了以主管局长牛基和为组长的邻导小组，以地籍科长和一名高级工作师和一名助理工程师为成员的技术小组，为集体土地所有权发证工作提供了有利的组织上的准备。

2.2 技术准备

集体土地所有权登记工作是一项技术性、业务性很强的基础性工作，没有一支技术强、业务精、作风扎实的骨干队伍是不行的。因此，我们极为重视队伍的培训。在总结试点经验的基础上，根据国土资源部下发的《技术规定》，结合我市及试点的实际，制定了舒兰集体土地所有权登记技术规定，制作了整套登记表格和权属调查附件资料。对全市国土系统土地登记工作人员进行集中培训。从土地权属资料的收集到外业调查，从内业资料的整理到权属审核等分阶段、按步骤详细讲解。并将土地确权的相关法规的条款摘录汇编成册，下发乡镇国土所，为其土地确权提供法律依据。

2.3 全面收集资料，为确权做准备

主要收集了以下资料：一是1989年土地利用现状调查、土地权属界线协议书、历年土地变更调查、非农建设用地审批和土地登记等成果资料；二是收集各乡镇志、村志和行政村的所有权形成和历史演变的权属资料；三是根据工作需要收集国有林地，水库，河流、道路等资料。为土地确权工作提供准备。

2.4 积极筹措资金，做好物资上的准备

集体土地所有权发证工作不仅要投入一定的人力和物力，还需要一定的资金投入，舒兰市国土资源局在资金极其紧张的情况下给予了大力的支持，一切图、表、卡、册都由局里准备，统一下发，并且宗地图也由局里复印，大大减轻了各乡镇所的负担。

3 加强指导检查，及时调度，提高调查登记质量

土地登记工作在全面铺开前，我们成立了技术指导组和检查指导组。技术指导组从外业的权属调查，地类权属变更到内业资料的整理、面积量算，及表格的填写等进行具体指导，全程操作。检查指导组主要侧重督促检查土地登记整体工作的进展情况。注意发现倾向性问题，总结基层好的做法和经验，并在全市推广。通过具体指导和检查，较为全面地掌握全市工作进展情况，使出现的问题得到及时纠正，减少了工作失误，提高了登记质量。在实际工作中，我们感到，根据工作进展情况召开调度会议是一种好的工作方法，会上可以集中交流经验，好的做法可以得到推广，从而加快登记工作的进度。

4 登记发证

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《财经》记者 吴金勇

安徽省宣城市国土资源局宣州区分局办公室。

地籍科干部王纯生正在桌前看几张宣州区的卫星遥感图像,“011是水域,013是旱地,104是农村道路这些范围和权属我们都要到现场核对,并画出准确位置。”王纯生解释说。

这些图就是第二次全国土地调查(下称二调)的图件正射影像图,其比例尺为1∶10000。宣州区的影像图共有130幅,每幅对应的实际面积为27.2平方公里。

2008年6月,国土资源局宣州区分局从国土部得到了这些图,9月至12月,宣州区组织了40多人的专业调查队,以影像图为基础,分组实地对全区每一块土地的地类、权属等情况进行外业调查和内业的数字化处理。

“我们主要根据‘二调’成果中的数据和图件来制作出集体土地所有权宗地图,然后以村为单位进行调查,并签订土地权属界线协议书。”

此次安徽的农村土地确权,要确认的是宅基地使用权、农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权,即“三项确权”。

2008年7月国土资源部了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发〔2008〕146号)文件(下称《通知》),《通知》下发后安徽省开始进行试点。

目前,安徽全省宅基地使用权登记发证率刚达到46%。

而按照《通知》的要求,全国各地本应在2009年年底前,基本完成这项工作。

宅基地权证成鸡肋

中国的农村土地归集体所有,集体土地包括农业用地、建设用地和未利用地,而宅基地属于建设用地的一部分。

1993年和2005年国家曾经两次对农村集体土地进行过少量确权,但大部分集体土地权属证明仍没有发放,确权工作也一度搁置,直到2007年3月《物权法》出台。

《物权法》将宅基地使用权定义为用益物权。“用益物权是一种财产权,可以说这一规定使得农村宅基地的财产价值开始显性化。”中国土地勘测规划院规划所所长张晓玲说,“物权法定,国家要想保护农民利益就要给他们权属证明。”

基于此,2007年6月国务院第二次全国土地调查领导小组办公室公布的《第二次全国土地调查总体方案》要求,要充分利用土地调查成果,加快推进土地登记发证,完成农村集体土地所有权登记发证工作。

2009年初,国土资源部召开全国土地变更调查汇总会要求,当年全国要基本完成农村土地确权登记,确权范围也由原来宅基地使用权一项延伸到农村集体土地所有权和集体建设用地使用权,即“三项确权”工作。

2009年3月10日开始,宣州区国土资源分局组织调查员进村逐户实地调查。调查结果以村民组为单位报当地国土所进行初审,然后再上报区国土分局审核。审核结果在村民组内张榜公示15天,期满无异议,则进行注册登记,颁发证书。

截至目前,宣州区宅基地确权率为40%多。

对于宅基地使用权证,一些村民认为,有了它可以更方便在村内规范流转房屋。比如在同村内,一处地理位置的优越房屋,正处于闲置状态,而另一农户的子女正要分户申请建房,这时就会发生同一集体组织内部的流转。

这种案例,在裘公社区刘村就有几个。“买房比自建更合算,价格按房屋建筑面积算,大约1000元/平方米。”裘公社区居委会主任王喜林说,“这种村内流转可以节省新增建设用地,又盘活宅基地的存量。”

但除了这种少见的需求,“证书能带来的好处还不大,房子不能抵押,同村人买房的又太少。”裘公社区刘村村民刘启说。

从刘村几个村民介绍的情况来看,尽管《物权法》将宅基地列入用益物权,但只赋予农户占有和使用两项权利,忽略了收益权。同时农宅“一宅两制”的特点仍未改变,宅基地属集体所有,无偿取得,不能出租买卖;房屋属个人私有,可以出租买卖。

不过,这种制度容易导致所有权人和使用权人互相侵权。一方面,无偿取得的宅基地易产生多占和浪费;另一方面,集体所有下的宅基地限制农户向本集体外的成员流转,而“一户一宅”的规定又基本堵死了同村的流转需求。

“宅基地的制度设计之所以如此慎重是因为它是农民最后的栖身之所。尽管现在大批农民在城市打工,可是一旦经济紧缩,他们就要返乡,如果没有了宅基地和房屋,就会形成很大的社会问题。”张晓玲说,考虑到农民打工和返乡的两种可能,他们规划所在计算《全国土地利用总体规划》中的建设用地规模时,对这部分摆动人口是要乘上1.3倍系数的。这种“双向占地”计算方法和目前的宅基地管制一样,尽管有不适应市场化的地方,但确实能够最大限度保护农民利益。

与此观点不同,王喜林认为,如果真为农民利益考虑,国家就应该实行城乡同地同价同权政策,允许宅基地使用权流转和抵押。

难挡征地潮

“从土地流转的角度来看,集体土地所有权证能够促进经营承包权的流转规模和范围的增加。”宣城市国土资源局水阳国土所所长许荣根对《财经》记者说。

目前,水阳镇的4个社区居委会、24个村委会都建立了流转形式多样、运行方式市场化、程序合法化、流转合同规范化的流转机制。在流转承包中,农户可以自行协商流转,也可以委托村委会或社区居委会集中流转。

裘公社区居委会就设立了蔬菜合作社,并以合作社名义将240亩耕地承包经营权集中,土地集约使用。这240亩地占社区总耕地面积的十分之一,转包的经营权期限从2009年-2019年。

领到土地所有权证后,转包的合约各方心里更踏实了。今年的转包价格已从去年的500元/亩,涨至550元/亩,明年将达到600元/亩,后年可达到650元/亩。

不仅承包权的流转价格看涨,所有权证还解决了以往村际土地承包经营权和所有权的争议问题,同时促进了经营权的跨村流转。

1995年国家土地管理局的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中强调,农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的,应视为现使用者所有。

“在没有所有权证的情况下,出现上述情况,如果本村土地被邻村耕种了20年,就可能要不回来了。” 裘公社区居委会主任王喜林说,“现在这种担心没了,我们可以跨村流转而不必担心所有权争议。”

但对于农民最关心的征地程序和补偿问题,即使有了所有权证,也不会有多大实质变化。按现行法律,建设单位在获得政府批准的征用土地方案和供地方案后,被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内,持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

换言之,权属证书的主要功能在于确认补偿“受益人”,而非抵挡征用本身。

确权冷,置换热

与确权相对冷清形成对比的是,“农村建设用地置换”在安徽各地搞得红红火火。

宅基地的确权与集约节约利用,原本是一枚硬币的两面。“明晰产权和规范农村住宅两者的关系应是相辅相成的,这在我省《关于开展农村集体土地确权和登记发证工作的通知》中规定得非常明确。”安徽省国土资源厅一位官员说。

但在现实中,两者却出现了分野。

地方政府更倾向于规范农村住宅―土地节约集约―旧村改造―城乡统筹这条土地整治的路径。据安徽省宣城市国土资源局测算,2009年至2015年,该市平均每年需新增建设用地3万亩,相应耕地缺口约2.5万亩,而全市旧村改造就新增耕地潜力约为10.13万亩。

宣州区的具体做法是,首先依据“二调”成果,找到土地利用不合理的旧村或已经人口稀少的“空心村”确立先行复垦区。接下来与全体村民签订拆迁、补偿、安置等协议,然后招标专业复垦队伍对旧村或“空心村”进行土地复垦。最后省国土资源厅对复垦区验收合格后,确认建设用地置换农用地和耕地指标。全区置换后的建设用地指标由区政府统一调剂。

“这既改善了农民生产生活条件,促进了新农村建设,又提高了土地利用率。而复垦后的耕地由村民组统一发包或由原村民自行耕种,增加了农民收入。”宣城市国土资源局宣州区分局规划用地科冯正华说。

2009年宣州区建设用地置换了4000亩,今明两年将再申报置换1万亩。

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一、农村房屋所有权及宅基地使用权登记历史遗留问题的处理

1.建国后依法颁发的权属证书均有效，换发新版证书坚持自愿原则

建国以来，厦门市农村房屋及宅基地权属登记的管理部门及权属证书种类涉及多个：解放初期时市人民政府颁发过土地房产所有证，上世纪六七十年代该项工作陷入停顿，八九十年代农村集体土地使用权登记发证由市土地局办理，颁发过集体土地建设用地使用证，农村房屋所有权的登记发证由各区财政局办理，颁发过乡村房产契证。至1997年5月，农村房屋所有权的登记发证转为市国土房产管理局归口管理。开展工作时，对历届人民政府颁发的权属证书进行了清理。解放初期颁发的土地房产所有证作为今后权属登记的确权依据之一，要求重新换领集体土地使用权证书及农村房屋所有权证书。为了保持政策的历史延续性，原土地管理部门颁发的集体土地建设用地使用证和财政局颁发的乡村房产契证继续有效，权属人按自愿原则申请换领新版证书。

2.换发新版权证时纠正房屋与土地权属人不一致的历史情况

针对财政局原颁发的乡村房产契证与原土地局颁发的集体土地建设用地使用证权属人不一致的情况，在换发新版证书时，坚持房屋所有人和土地使用人一致的原则，在已登记的权属人基础上由相关权益人协商认定一致的权属人，出具书面材料后再受理登记。协商不成的，暂不受理。

3.实事求是地认可各历史时期用地建房审批的合法手续

建国后厦门市农村居民住宅建设及村镇企事业单位建设项目的审批职能部门变化很大，批准建设的证照种类也较多。因此，制定规范性文件对农村房屋及宅基地权属登记的确权依据进行了归纳总结，规定：1997年9月1日《厦门市土地房屋权属登记管理规定》施行之前，依法取得集体土地使用权或依法在集体土地上建设房屋并已竣工使用的，只要具备当时有效的批建手续，即可申请农村房屋及宅基地权属登记。1997年9月1日以后的建设项目或居民建房，应严格按照《厦门市土地房屋权属登记管理规定》的要求提交合法凭证，再办理登记。

4.按照“一户一宅”的原则妥善处理批建手续不完整的农村住房产权登记

由于长期以来，政府在农村用地建房的审批管理上欠账过多，造成很多农村房屋的用地建房手续不完整，因此，在2001年3月23日厦门市人民政府印发《关于加强我市农村住宅建设管理工作的通知》(厦府[2001]综28号)以前建造的房屋，无法按照《厦门市农村土地房屋权属登记发证若干规定》(厦府[1998]综083号)的要求提供完整权属来源材料的，由村民委员会和镇人民政府证实符合“一户一宅”条件的，经执法监察部门对规定标准内的土地、房屋面积收取配套费和增容费后，按《厦门市土地管理若干规定》和《福建省实施办法》以及有关规定限制的人均用地和建筑标准直接给予确权。具体要求如下：经收取配套费和增容费后确权登记的，确定给居住人口3人以下家庭的土地使用权面积最多不得超过80平方米，居住人口6人以上的家庭每户不得超过120平方米，超过部分不予确权；确认房屋产权面积时，居住人口3人以下的总建筑面积最多不得超过90平方米，居住人口6人以上的每户不得超过180平方米，确认的房屋层数最多不得超过3层，超过的层数和面积不予确权。

5.实事求是解决岛内时期旧证毁损的历史遗留问题

由于解放初厦门市时向农村居民颁发的土地房产所有证历时已久，遗失、毁损现象十分普遍，而土地房产所有证存根档案资料(岛内)也未保存，因此对遗失权证的补发成为厦门市农村登记发证的一项难题。根据实际情况要求：基层各土地管理所在接受农村居民的土地房产所有证遗失申报后，向申请人发放《原土地房产所有证遗失申报审批表》，经申请人(应系业主本人或其配偶、直系亲属、委托人)签章，村委会、镇政府(街道办)证明盖章后，由所辖土地所对《厦门市禾山区户地原图》标注的资料、现存的房产及用地情况进行核对、调查、勘丈后，统一登报声明，满1个月无异议的，给予确权。权属人健在的，颁发农村土地房屋权属证书；权属人已死亡的，向申请人颁发《原土地房产所有证遗失调查凭据》，作为其继承人办理继承公证书的凭据，待其继承公证书办理后，再受理转移登记申请，向继承人颁发农村土地房屋权属证书。

二、农村房屋所有权及宅基地使用权登记主要业务的操作办法

1.减轻农民负担，减少行政环节，直接对合法批准的用地面积和建筑面积登记

厦门市农村房屋及宅基地权属登记开展之初，农民违法超占用地违法超建建筑均应先接受处罚，才予登记发证，并在证书上对超出批准用地面积和建筑面积标准的部分，备注“今后因建设需要拆迁时不予补偿”字样。经过实践，这种操作办法加重了农民负担，增加了行政环节，农民时有抱怨。2003年，为了加快农村登记工作，厦门市国土房产局制定文件规定：“对于我市农村地区在2001年3月23日以前持有批建手续但超占用地或超建房屋的，登记机构可直接受理登记申请，在进行权属登记时应在备注栏中如实注明实测总用地面积及实测总建筑面积、违法超占的用地面积及超建的建筑面积，并记载接受监察处理的情形，违法用地和违法建筑今后因建设需要拆迁时按照我市集体土地房屋拆迁补偿的有关规定处理。同时，在农村土地房屋权证的宗地附图和平面附图中，如实绘制实测宗地范围和房屋建筑范围但不予框划红线。对于我市农村地区在2001年3月23日以后违法超占的用地或超建的房屋，应由执法监察部门先行处理后，登记机构方可受理登记申请，权属登记的具体处理办法如前”。

2.尊重农村聚落的居住生活习惯，妥善处理实际建设与村镇规划的矛盾

由于村民建房时房屋地基选址放样的技术手段较为落后，加之闽南地区农村聚落的特点和农村居民住房的建设习惯，农民所建房屋的宅基地形状与批准证照上的示意图经常不尽一致。为尊重农民建房的历史和现实，妥善处理控制城市建设拆迁成本和保护农民利益的矛盾，对于地籍调查时确定四至无纠纷且不影响村镇规划实施和村民公共权益的土地房屋，登记发证时应避免从权属上随意切割、破坏房屋结构，登记的土地房屋面积可以根据实际建筑状况，按照批准的土地面积和总建筑面积对不超过3层的部分进行控制和确认，对于超出批准的土地面积和建筑面积或者超过3层的建筑面积不予确认，并依照相

关规定在登记卡和权属证书上备注。

在对分割宗地建多幢房屋或者合并宗地建单幢房屋的情形进行登记时，应按照批准的土地面积、建筑面积和建筑层数控制登记面积，超出的土地面积、建筑面积、建筑层数不予登记。1999年新《土地管理法》颁布实施后，1宗宅基地批准红线内只能建设1幢房屋，超出批准建筑面积建造的房屋不予登记。宗地合并建设单幢房屋有多个权属人的，应由权属人出具合并登记书面协议，按照协议内容进行共有权登记。

根据农村房屋建设管理的状况，厦门市曾规定农村房屋及宅基地实际面积与批准面积的允许误差为3％，因此土地超占或者房屋超建面积在3％以内的，可以计入误差范围予以登记。

对于农民建房时违反规定变换原批准坐落位置的，应从严把关，须经相关部门审批同意后，方可受理登记。

3.凭据有效证明材料确认正确的权属人姓名和房地坐落地址

由于农村居民的文化程度的限制和闽南地方方言的特点，农村居民的身份证姓名和户口本姓名、身份证姓名和建房审批申请人姓名经常因为书写为谐音字或地方方言文字而不一致。因此，进行土地房屋权属登记时，必须坚持权属人姓名与身份证、户口簿名字一致的原则。身份证与户口簿上的名字写法不一致或有曾用名的，应由当地公安部门出具证明；土地房屋批准证照上的业主名字误采用谐音字或者地方方言文字、与身份证的名字不一致的，可由村委会证明具体情况，以身份证名字进行登记。因门牌号调整导致批准证照上的房地坐落地址与实地不一致的，应由村委会和相关民政部门证明变更情况。

4.规范农村登记发证的公告方式

公告是权属登记中的重要环节，特别是在发生行政诉讼时，不规范的公告方式常使登记机构遭遇败诉。为了规范公告方式，明确要求：农村成片土地房屋调查登记审核后，分局应在村委会公告栏将拟确权情况公告并拍照留存，公告存根须由村委会对公告期限和公告地点盖章证明后存入档案备查。批建手续遗失的，应提供原批准单位的查档证明，在市级报刊登报公告满1个月无异议的，方可申请权属登记，国土所应将公告报纸整版原件收存档案。

三、农村房屋所有权及宅基地使用权的流转管理

由于国家对农村宅基地使用权向非农村居民流转作了一系列的禁止性规定，同时，房屋所有权与土地使用权权利主体相一致，是土地房屋权属管理的基本原则，因此，农村房屋所有权的转让也受到严格限制。具体地讲，宅基地使用权的流转，仅只局限于同一集体土地所有权范围内，即宅基地使用权流转的主体仅局限于同一农民集体内部成员之间，所以本农民集体之外的城镇居民和农村居民不能取得该农民集体所有土地的宅基地使用权，也就不能取得该农民集体土地上的房屋所有权，农村房屋及宅基地权属的转移受到严格限制。

《房屋登记办法》也对农村房屋的转移作了详尽的规定，为此，厦门市人民政府办公厅转发了市国土房产局《关于进一步规范农村村民住宅权属转移登记管理的意见的通知》，明确规定，农村集体土地上建造的住宅，仅限于本村集体经济组织成员内部(行政村)流转；购买人应符合厦门市国土资源与房产管理局、市建设与管理局、市规划局《关于转发(福建省国土资源厅省建设厅关于贯彻实施(福建省农村村民住宅建设用地管理办法)的通知)的通知》要求的“一户一宅”相关条件，购买人的身份认定和购买条件由村(居)委会、镇政府(街道办)出具证明(应有经办人的签字)，并经在村内公告无异议的方可受理登记。各相关单位应严格把关，严禁城镇居民和外地户籍人员到农村购买集体土地上建造的房屋。城镇居民和非本集体经济组织内部的农村居民在农村非法购建的房屋，不予确权登记。

四、农村房屋所有权及宅基地使用权的抵押管理

现行法律对农村宅基地上的房屋是否可以抵押没有进行规定。但是，根据《担保法》第37条规定，集体所有的土地使用权也有允许抵押的例外，就是“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”以及“以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”的情形。同时，《担保法》第36条和《物权法》第183条均明确规定：“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”。根据上述规定可以明确，即使集体土地上的土地房屋抵押的，也应局限于乡(镇)、村企业的厂房等建筑物及其占用的集体土地使用权。

因此，厦门市规定，以乡(镇)村企业厂房等建筑物抵押涉及集体土地使用权及以承包方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的集体土地使用权抵押时，应提交该集体土地所有者同意抵押的证明，并应明确实现抵押权的方式。同时，各登记机构应在他项权证上注明：抵押权人在处分抵押物时应当遵守国家和本市集体土地上土地房屋转移的有关规定。处分抵押物时，未经法定程序不得改变土地集体所有的性质和原土地用途。

五、农村房屋所有权及宅基地使用权的继承

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【关键字】农村宅基地登记发证主要问题对策

中图分类号：[F287.8]文献标识码： A 文章编号：

根据国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）和《山东省人民政府办公厅关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（鲁政办字［2011］103号）文件要求，按照市、区政府工作部署，薛城区农村集体土地确权登记发证对外业测量调查队伍，三家中标作业单位会已入场作业，并在2012年12月10日前要完成全区农村集体土地所有权确权登记发证工作，到2013年11月31日前，全面完成全区宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。但由于这项工作在推进实施过程中遇到了一些主要问题及解决对策，浅谈笔者对此项工作的体会：

1、影响我区农村宅基地登记发证的主要问题

1.1群众对确权发证工作不理解，法制观念有待提高

由于相关政策不配套，宅基地不能抵押，转让也有很多限制条件，一些群众认为办理土地登记没有多少用处，因此农民申请办理土地登记预期可能会缺乏热情，积极性不高，给开展工作带来被动。需要通过各种媒介和途径进行广泛宣传动员，切实营造支持和积极参与确权发证工作的社会氛围，要让每户群众真正懂得，确权发证是主张权利的基础，是维护权益的保障，没有证书，维护权益的基础就不牢，基础不牢维权就得不到保证。

1.2违法用地制约了发证

农村宅基地违法用地存在两种情况：一是少批多占;二是未批先建。违法用地必须先进行处理，补办好用地手续后,方可申请土地登记。目前，农村宅基地少批多占和未批先建的情况普遍存在，但由于历史的原因和管理的松懈，导致有部分违法用地行为至今尚未得到依法处理，严重制约着加快农村宅基地使用权登记发证的工作步伐。

1.3一户多宅影响了发证

根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。但由于各种原因，在实际中存在着不少村民“一户多宅”的现象：一是建新未拆旧，近年来随着农村物质生活水平的不断提高，农民为改善居住条件而建新房，但由于管理松懈，造成了部分新房建成后旧房却未及时拆除，形成事实上的一户多宅;二是村民继承祖屋造成一户多宅;三是村民接受赠予造成一户多宅;四是村民购买住宅造成的一户多宅。而根据现行的法律政策，一户只能申请登记一宗宅基地，而且其用地面积不得超过省、市政府规定的用地面积，造成了有很多农村宅基地无法进行土地登记。

1.4积极性不高延缓了发证

村民自愿申请是土地登记的前置条件，但实际工作中，村民申请登记发证的积极性并不高：一是随着社会经济的不断发展和工业化进程的不断加快，大量农民外出打工或经商，造成了有些农村房屋已经是人去楼空，即使有人留守，也只留下老人、妇女或儿童，而有的村民外出打工已长达十几年，早已在其他地方安家落户，甚至中断了与家乡的联系。二是受制于我国现行法律规定之制约，农村宅基地使用权不能单独流转，不允许出让、转让、抵押。对于大多数农民来说，确权登记与否对他们没有多大意义。三是部分农民思想观念陈旧，没有充分认识到宅基地登记的重要性，认为自己的房屋与世无争，土地登记不登记无所谓。

1.5跨区域购房扰乱了发证

随着农村经济的发展和城镇化步伐的加快，农村房屋交易日益增多，部分农民纷纷跨行政村在城镇和交通便利的村庄购买房屋。随着教育制度的改革和学校规范化的管理，以前的村校已撤销归并到乡镇所在地的中心学校，有些偏远村庄距乡镇中心学校较远，部分村民为了更好地培养下一代，方便孩子读书，纷纷在学校附近的村庄购买房屋。由于我国现行法律规定，农村宅基地使用权只能在本集体经济成员内流转，严格禁止不同集体经济组织成员之间流转，所以农村村民跨行政村购买房屋，目前不能办理宅基地使用权变更登记。

2、对策与建议

鉴于当前我区农村宅基地登记发证面临的问题，笔者认为要切实做好以下“五要”，确保这项利民惠农工作的顺利推进。

2.1要制定切实可行的工作方案

农村宅基地登记发证工作时间紧、任务重、要求高，必须健全机构，完善制度，明确分工，细化措施，认真制定切实可行的工作方案，否则就不可能完成好这项任务。建议国土资源部门加快制定农村宅基地登记发证技术规程、验收办法，迅速下发供各地遵照执行。

2.2要严格统一政策界限

统一严格的政策标准是保证农村宅基地登记发证能否顺利推动的关键因素。建议以市为单位，制定《宅基地登记发证政策指导意见》，对之前提到的如面积界限，土地确权，“户”的认定等政策性问题予以严格界定。如果“各自为政”，将会出现同种情况多个结果，导致工作无法进行。

2.3对于“一户多宅”的村民的土地确权的问题的处理

对于一户村民的两处宅基地，面积经过合并没有超出当地省级以上政府规定的面积标准的，可以受理其第二宗宅基地申请；对于因建新不拆旧和因村民购买住宅而造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民拆除其旧宅之前和国家未出台规范宅基地流转法律或政策之前，土地登记机构不得受理；对于因继承造成“一户多宅”的，土地登记机构可以受理。

2.4要加大宣传力度

要加大宣传力度，争取社会各界的理解和广大农民的支持，增强农民保障自身合法权益的意识，在全社会形成凭证管地、依法用地的社会氛围。同时，加大对宅基地私自划拨、倒卖处罚力度，对私自划拨倒卖宅基地的村干部，视情况程度依法依规进行处理，对收回的一些宅基地可安排给其他申请使用者。

2.5要积极发挥基层组织的主力军作用

做好农村宅基地登记发证，一定要发挥好乡（镇）、村、组的主力军作用。迅速行动起来，对调查的每个环节要提出质量要求，进行质量控制，要实行分片包干，进行现场业务指导和质量核查。要充分利用报纸、标语横幅、以会代训、制作专栏等形式，全方位、多层次宣传《土地登记办法》，宣传党的政策，争取广大农民群众的理解和支持，使群众增强协助开展农村宅基地登记发证的自觉性、主动性，从而促进工作的顺利推进。

3、结束语

农村宅基地登记发证工作是涉及农村社会基础稳定、广大农民群众切身利益的一项综合性的重要工作，具有极其重要的意义。做好农村土地确权登记发证工作，是维护农民权益、促进农村社会和谐稳定的现实需要。

参考文献：

1、高延利主编 土地登记实务 中国农业出版社

2、中国土地矿产法律事务中心 国土资源部土地争议调处事务中心 编

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关键词：农业用水；水资源管理；三条红线；水权；疏勒河

2011年，国家提出实行最严格水资源管理制度。2013年1月，国务院办公厅印发了实行最严格水资源管理制度考核办法的通知，首次将用水总量进行了确权分配。自2013年起，甘肃省的年度用水总量将不能超过国家分配的红线指标。在用水总量控制的前提下，通过水资源使用权确权登记，开展水权制度建设，可实现水资源优化配置。甘肃省农业用水量占总用水量的80%，河西内陆河流域接近90%。农业灌溉用水不仅占比高，而且涉及面广、因素复杂、类型多样，确权登记有很多难点。可以说，做好农业用水权的确权登记对于水权制度建设的整体推进具有举足轻重的作用。2014年，水利部将甘肃省列为全国水权试点之一，重点在疏勒河流域开展行业和用水户间水权交易。2015年3月，甘肃省政府和水利部联合批复了《甘肃省疏勒河流域水权试点方案》，根据方案要求，试点的首要任务是开展水资源分配和确权登记，尤其是农业用水权的分配。2014—2015年，笔者在调查分析疏勒河流域水资源及农业用水、水权制度建设情况、水权确权基础条件和制约因素的基础上，首次提出了基于用水总量控制，结合土地合法承包面积和农业用水定额进行确权的方案。通过确权方案的实施，将在严格用水总量控制的前提下，倒逼农业用水户采用节水灌溉措施，调整种植结构，适度压减非法开垦耕地17.9万亩（1亩=1/15hm2，下同），在现状基础上节水2436万m3，既提高了水资源利用效率，也促进了水资源优化配置。

一、疏勒河流域水资源及农业用水确权现状

1.水资源状况疏勒河流域是甘肃省三大内陆河流域之一，位于河西走廊最西端。干流为疏勒河，主要支流有党河、白杨河、石油河、榆林河及阿尔金山北麓诸支流。流域范围包括酒泉市下辖的玉门市、瓜州县、敦煌市、肃北县、阿克塞县及张掖市肃南县一部分，流域面积17万km2。流域多年平均年降水量96mm，多年平均径流量16.18亿m3，与地表水不重复的地下水量0.95亿m3。其中，疏勒河干流全长670km，多年平均地表水资源总量10.82亿m3，不重复地下水资源量0.52亿m3，水资源总量11.34亿m3，人均水资源量2172m3，亩均水资源量555m3。2014和2015年疏勒河干流区农业灌溉用水量达到8.37亿m3。2.农业用水确权现状目前，酒泉市已将用水总量控制指标分解下达到所辖县（市、区），国务院批复的《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》对疏勒河干流地表水资源进行了配置。玉门市和瓜州县按照酒泉市分配的用水总量控制指标，已将疏勒河干流用水量分配至各乡镇和灌区，疏勒河管理局完成了疏勒河干流区地表水量的分配，将其管辖的地表水量分配至昌马、花海、双塔三大灌区内的用水者协会。3.存在的主要问题现有取水许可制度不能有效支撑确权机制的建立，目前，取水许可是一种典型的行政审批，取用水户持有的取水许可证更多反映的是行政管理的内容，取水权作为资产产权的权能不全面，边界不清晰，不符合水权确权登记要求。取水许可制度采用无偿划拨方式，没有引入市场机制，水资源微观配置环节主要依赖行政手段，市场在水权交易环节作用发挥不足，现状水权交易都是通过政府（水行政主管部门）作为中介完成水权交割，新建项目用水需求较少通过水权交易来获取，仍然以行政配置为主，导致确权主体和确权对象的积极性都不足。取水许可精细化管理尚处于起步阶段，部分用水户许可水量普遍偏大，计划用水、取水设施核验、节水设施“三同时”制度没有全面推行，水资源管理信息化程度不高，水资源监测、用水计量等水资源监控能力不足，难以为水权确权提供公平、公正和严格的监控计量支撑。

二、确权方案基础条件分析

1.可确权水量分析明确可确权水量是水资源确权的前提。在落实最严格水资源管理制度的情况下，用水总量控制指标将是可确权的唯一指标。根据酒泉市下达疏勒河干流区的瓜州县和玉门市的用水总量控制指标，在扣除生活和工业以及生态用水后，瓜州县进一步确权分配到乡镇和农民用水者协会的农业用水量为40822万m3，其中地表水29032万m3，地下水11790万m3。玉门市进一步确权分配到乡镇和农民用水者协会的农业用水量为40529万m3，其中地表水29032万m3，地下水11790万m3。这即是本方案的可确权水量。2.确权面积分析灌溉面积是水权确权的基本因素，由于历史原因，疏勒河水权试点区内耕地发展过程较复杂，笔者通过调查走访，选择目前认可度较高的几类面积进行统计，分别是1997年开始的二轮土地承包面积、国家土地占补平衡面积、2003国家政策性新增耕地，这三类土地均得到了土地管理部门的合法确认。除上述耕地外，干流区内个人或组织开荒的耕地未取得相关法律认可，笔者将其归为计划外发展耕地面积。从调查统计情况看，二轮土地承包面积最小，整个疏勒河干流区仅为70.67万亩，包含所有合法的承包面积则为168.37万亩，另外据统计，区内还有17.93万亩计划外发展耕地面积，总耕地面积达到186.30万亩。3.灌溉水利用系数分析灌溉水利用系数影响着水量从总取水口到斗口断面的水量损失，直接决定了最终用水户水权的数量。考虑灌区内灌溉水利用系数的不确定性和输水过程中的水量损失往往由水管部门承担，最终用水户并不关心斗口以上的水量损失，而水管部门可以在灌区内统一调配灌溉水损失量，采用一个总体灌溉水利用系数即可控制整个灌区灌水损失量。同时，目前水权确权的控制节点也在斗口，因此，笔者采用总体灌溉水利用系数对农业用水权进行配置，不再按照作物进行划分。4.灌溉定额分析定额能够直接评价水权分配的合理性，继而推算各水量方案能够支持发展的灌溉面积，是水权确权研究的重要基础条件。疏勒河干流区内自然环境、土地条件差异较大，由此造成区内不同区域的灌溉定额亦差异较大。根据调查，疏勒河流域净灌溉定额在235~658m3/亩之间。参考国务院于2011年批复的《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》确定的农业灌溉用水定额，通过现场调查分析，将定额折算至斗口断面，确定疏勒河干流区各灌区斗口断面净灌溉定额在490～550m3/亩之间。考虑斗口以上渠系水利用系数，分析各灌区毛灌溉定额在609～979m3/亩之间。

三、确权方案基本规定

1.制度构建针对制约因素，在国家取水许可制度有效的前提下，引入用水权制度，把用水权作为取水许可权利的延伸，即直接从江河湖泊取水的仍按照取水许可的规定办理，末端用水户则按照用水权制度进行管理。同时，制定配套建管机制，在国家水资源监控能力建设项目全面实施的基础上，统筹其他取水户计量监测设施的配备，为水权确权提供保障。2.确权总量疏勒河流域农业用水权确权分配水量包括浅层地下水可开采量、当地地表水可利用量及泉水水量，可分配水量不得高于本区域“三条红线”用水总量控制指标。农业可分配水量为疏勒河干流区县域可分配水量扣除合理的生活、非农生产、生态环境用水量和预留水量后的剩余水量。3.确权对象农业灌溉用水按耕地面积确定各农民用水者协会的水权，即按地定水，水随地走，分水到农民用水者协会。地下水取水量核定到机井口，地表水取水量核定到斗口。4.确权原则按照灌溉面积和灌溉定额“双控制”原则，对法定承包灌溉面积配置水权，计划外发展的灌溉面积不配置水权。农业用水户的水权额度按承包的耕地面积和亩均耕地可分配水量核定，亩均耕地可分配水量按县域内农业可配置水量平均分配。农场灌溉配水面积根据县区调整情况同比例核减。5.确权次序坚持优先利用地表水、合理开采地下水，混灌区先配地表水后配地下水，地表水留有余量，地下水要在可开采量之内，超采区内要限制开采，逐步封井压田，实现总量、定额、地下水水位三控制管理。6.确权程序农业灌溉用水权确权先公示、后发证。水权证由县级政府登记发放，水权证有效期届满后，根据实际情况，对用水户的水权重新进行调整分配。

四、农业灌溉用水确权方案

根据以上分析的农业灌溉用水确权总体思路和基础条件，影响农业水权确权的因素众多，但总可确权水量和确权耕地面积是两个关键因素。总可确权水量直接决定了区内各用水单位的水权量，而耕地面积则决定了各用水单位的水量分配比例。笔者用“三条红线”控制指标用水量作为总可确权水量，按照水法规定的水资源配置优先序，在扣除生活、生态和工业用水量后作为农业灌溉用水可确权水量。用土地管理部门合法确认的1997年开始的二轮土地承包面积、国家土地占补平衡面积、2003国家政策性新增耕地三类面积合计作为农业灌溉用水确权耕地面积。采用斗口以上的综合毛灌溉定额作为确权因子，最终方案见表1。

五、确权方案合理性分析

笔者以用水总量控制红线作为总可确权水量，在扣除生活、生态和生产用水量后，剩余水量作为农业灌溉用水可确权总水量，既未超过国家确定的用水总量，又遵守了水法关于水资源配置优先序的规定。目前酒泉市、瓜州县和玉门市分别针对“三条红线”水量进行水权确权分配，并通过政府文件的形式加以确认，该水量已在疏勒河水权试点区获得一定承认，具有很好的群众基础，易于推广实施。“法定承包耕地面积”相对于笔者提出的另外两个农业确权面积来说，“国家二轮土地承包面积”由于时间久远，与现状情况相差较多，且有很多合法耕地未被包括，存在明显缺陷。而“总耕地面积”未被法律完全承认，存在计划外开垦荒地，加之依据区内总耕地面积分配，亩均用水量严重偏离了灌溉实际。同时，向全部耕地面积配水也与国家即将开展的“压地节水”政策不符。因此，采用合法承包耕地面积，既最大限度地囊括了各类有国家政策依据支持的耕地，也限制了部分“黑地”，与国家的土地利用政策也是一致的。

1.用水保证程度分析

该方案下，农业水权总确权面积为168.38万亩，涵盖了“国家二轮土地承包”“国家土地占补平衡”“2003国家政策性新增耕地”等国家历年法定认可的承包耕地面积。但在“三条红线”水量约束下，亩均毛定额为509m3/亩（玉门市）和459m3/亩（瓜州县），经分析该定额不能满足现状条件下的农田充分灌溉。这种情况下，玉门市需通过节水措施或压缩耕地面积，节约27.71%的水量。而瓜州县则需通过节水措施或压缩耕地面积，节约32%的水量。但考虑到国家正在实施河西高效节水灌溉项目，若完成规划目标，此问题将得到解决。

2.预期管理效益分析

对农业用水进行水资源确权，有效遏制了农业用水无序增长趋势。本方案按照对法定灌溉面积进行配置水权，计划外发展的17.9万亩灌溉面积不配置水权，明确了政府在水资源配置中的导向，依法保障合法耕地用水权益，坚决杜绝开荒土地的不合理用水需求，如此可有效避免农业用水无序增长导致存量指标互相挤压以至区域水资源用水结构严重不协调。明晰水资源使用权在行业间的初始权属，为水资源的市场调节提供了最基本条件，通过水资源确权和交易，盘活用水指标存量，为新上用水项目开辟新的指标通道。

3.预期社会效益分析

水权制度的改变意味着利益相关者在水资源使用中相关利益的变化，相关利益者在水资源管理中的参与程度也会随之变化。民主参与农业用水，充分发挥了利益相关者管理的积极性，增强了利益相关者的主动参与性。创新后的水权制度使得用水者的用水收益和水资源利用率密切相关，节约的水资源可以为用水者带来显著的收益，那么用水者就会有很强的节水意识，想办法提高水资源的利用效率，提高了水资源管理收益。

4.预期环境效益分析

本方案对农业用水权的确权，结合《敦煌水资源合理利用与生态保护规划》，充分考虑了区域生态环境用水需求，同时对地下水开发利用也有限制。在新的水权制度下，提高水资源的利用效率会提高用水者的收益，那么用水者就会尽可能地提高水资源的重复利用率，从而也会减少废水的排放。在新的水权制度下，用水户有了十分明确的水权，如果上游用水者在用水中产生的污染对下游的用水者产生了负面影响，下游用水者为了保护自己的水权免受影响，就会采用相关的政策手段取得补偿，提高水资源承载能力，从而改善水环境。

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