农村土地占地补偿标准范文

导语：如何才能写好一篇农村土地占地补偿标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

20xx年农村土地征收管理条例

一、土地补偿费

土地征收的土地补偿费是如何计算的呢?土地补偿费一般为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。

二、土地征收的安置补助费

按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

三、青苗补偿标准

对刚刚播种的农作物，按季产值的三分之一补偿工本费。对于成长期的农作物，最高按一季度产值补偿。对于粮食、油料和蔬菜青苗，能得到收获的，不予补偿。对于多年生的经济林木，要尽量移植，由用地单位付给移植费;如不能移植必须砍伐的，由用地单位按实际价值补偿。对于成材树木，由树木所有者自行砍伐，不予补偿。

四、其他附着物的补偿标准

征收土地需要迁移铁路、公路、高压电线、通讯线、广播线等，要根据具体情况和有关部门进行协商，编制投资概算，列入初步设计概算报批。拆迁农田水利设施及其它配套建筑物、水井、人工鱼塘、养殖场、坟墓、厕所、猪圈等的补偿，参照有关标准，付给迁移费或补偿费。用地单位占用耕地建房或者从事其它非农业建设时，应当按照《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》的规定，缴纳耕地占用税。

农村征地补偿标准要求

1、各项征地补偿费用的具体标准、金额由市、县政府依法批准的征地补偿安置方案规定。

2、土地被征用前3年平均年产值的确定(有关土地补偿费、安置补助费的补偿标准)：按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。

3、按规定支付的土地补偿费、安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费。原土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍的土地管理规定，已经在20xx年3月26日《土地管理法》中删除。

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现行征地补偿制度是由土地管理法确定的，最关键的条款是第47条。国务院法制办主任宋大涵在作草案说明时说，分两步走，先集中精力对第47条进行修改，待土地管理法修正案通过后，由国务院制定条例。

宋大涵表示，从补偿原则看，原47条的规定没有综合考虑土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系以及土地对农民的就业和社会保障功能。从补偿标准看，30倍上限规定过死，不适应不断变化的经济社会发展情况和各地不同情况。

草案指出，征收农民集体土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。

中国土地学会副理事长黄小虎认为，这是一个很大的进步，符合中央提出的改革征地制度要尊重农民的土地财产权的精神。

国务院常务会议讨论通过的草案，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议指出，在工业化、城镇化加快的情况下，占地过多过快问题日益突出，必须推进改革、健全法制，严格约束占用耕地。

报告也提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

按照现行的30倍上限估算，目前农民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。

《第一财经(微博)日报》以占比最大的水稻田的产值计算：全国水稻平均亩产470公斤，以目前稻谷价格2元/公斤可获940元产值;冬季种植经济作物的产出，按占比最大的油菜籽计算，国家发改委价格司20xx年报告称平均每亩产值508元。两项相加，平均每亩产值在1500元左右。按最高补偿30倍计算，最高可获得4.5万元/亩左右。

篇2

一、我国农村土地征收的相关规定及其现状

在我国，土地征收是集体土地的征收，是指国家为了满足社会公共目的的需要，以补偿为条件，把农村集体所有的土地强制变更为国家所有的土地的行为。基于我国现行土地政策和保护农业经营者尤其是农民利益的考虑，《物权法》对征收土地承包经营权作了严格限制，并规定“：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”然而，我国农村土地征收还存在着不少问题，使农民利益并没有得到应有的保护。比如河北省香河“圈地门”事件，香河大规模违规“圈地”行为，据了解河北廊坊香河县从2008年以来，就开始打着“城乡统筹、建设新农村”的旗号，大规模地“圈占”耕地。当地政府占用农民1亩地租金每年一千多，而转手卖给房地产开发商达每亩60多万。从初步调查情况看，香河县个别乡镇存在违规改变土地利用目的、违规占地等问题，严重违反了农村土地流转和利用相关政策法规，扰乱了土地管理秩序，侵害了农民群众利益。

二、我国目前农村集体承包土地征收中存在的问题

随着我国城镇化进程的加快，以“征占农地，搞开发”为标志的城镇化扩张渐入，大量农民失去了赖以生存的土地，农民基本权益无法得到保障。而河北省香河“圈地门”事件恰恰反映了我国目前在征用农村土地方面主要存在的问题包括：

（一）相关立法中对公共利益界定的缺失河北香河县个别乡镇违规流转、占用土地，并将这些土地用于搞“规模形象”建设、房地产开发等违规改变耕地利用目的而进行所谓的城镇建设。我国《物权法》第132条规定：国家为了社会公共利益的需要，可以征收承包土地，但应当给予土地承包经营权人充分的、合理的补偿。[2]可见，我国立法中对什么是公共利益并没有明确的界定，从而导致现实生活中存在对公共利益扩大解释的倾向，这也成为造成大规模征地失控和耕地流失的重要原因之一。

（二）补偿范围小，补偿标准低《土地管理法》及《物权法》第42条第二款确定的农用土地征用补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费和青苗补偿费等。补偿的范围对与土地有间接关联的附带损失并没有予以补偿。此外，立法中对于保证和提高农民以后生活水平也没有做出明确规定。（三）土地征收程序缺乏规范性?以河北香河县为例，从2008年以来，就开始打着“城乡统筹、建设新农村”的旗号，大规模地“圈占”耕地。显然，一些政府在征用农村集体承包土地过程中并没有按照严格的法定程序，同时也表明了我国农村集体承包土地征收程序缺乏规范性。

三、征用农村土地承包经营权的保护

（一）界定“社会公共利益”，切实保护耕地在进行城乡统筹建设规划中，要严格控制建设用地总量，尽可能保证农村建设、社会事业发展等规划符合土地利用总体规划。如果确因新农村建设试点需要局部调整土地利用总体规划的，须在不占用基本农田的前提下，经依法核准后再进行调整。

（二）完善农用土地征用审批程序，保护农民的切身利益在农村规划建设中，一定要严禁像香河县一样的违法征用土地行为。为保护农民的切身利益，还应该依法做好土地征用工作，切实维护被征地农民的知情权、监督权和申诉权，并做好征地补偿安置争议协调工作。

（三）完善农村土地征收补偿救济制度首先，应该完善包括制度和行政复议等行政救济制度。其次，还应当赋予农民征地补偿纠纷的诉权，通过公益诉讼等司法救济制度来保障对农民的补偿等。此外，凡是征地未经批准以及征地补偿款没有兑现到农民手中、安置不落实的项目均不得占地开工。

四、关于农村土地征收问题的探究思考

（一）在当前农村土地被大量征用而未能得到真正保护的背景下，不禁会想起一句话“《物权法》是把富人的别墅和穷人的茅屋平等保护的法律。”现实生活中最受伤害的是得不到平等保护的社会弱势群体。希望我国保护社会弱势群体的法律能够进一步完善，增进社会的民主性。

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随着我国工业化、城镇化建设的步伐加快，社会经济得到快速的发展。国家对农业政策进行了大幅调整，随着集体土地效益的提升，农村土地问题也不断的增多，严重影响了社会主义新农村的建设步伐，阻碍了农村经济的平稳、快速的发展。本文主要探讨了在农村土地管理中存在的问题，并提出一些解决措施以供参考。

关键词：

农村土地；管理问题；解决措施。

土地是农民赖以生存和发展的生活保障，是农民最基本地生产资料。近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。土地和农民的利益紧密相连，解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此我们要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，以促进农村的可持续发展。

1、农村土地管理中存在的问题。

改革开放以后，我国农村土地采取，各项法律法规也随之不断完善，得到了广大农民的拥护，促进了农村的发展。但是，也有一些地方无视法律的存在，有法不依，违背农民群众的意愿，侵害农民的合法权益，影响了农村的稳定发展。总的说来，农村的土地管理中存在以下几点不足：

1.1农村村民宅基地违法层出不穷。

目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地；当前，有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易；《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：

“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”。在我县的土地件案中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。这种现象尤其在县城结合部和城镇郊区比较突出，无形中建立了土地隐形交易市场，既影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第32条规定：“每一户用地面积使用耕地不超过130m2，使用荒山荒地不超过210m2，使用其他土地不超过180m2”，而在实际操作中，每户都大大超出了批准面积。依据《中华人民共和国土地管理法》76，77条规定，对违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状或没收新建的建筑物和其他设施，而法律赋予土地管理部门的执法权力就是单一的制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民的经济利益。没收或拆除很不现实，这是当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地处理难的问题。因此，对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。

1.2节约集约用地意识薄弱。

随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，这使人地关系呈现紧张的状况，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。据调查，每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为30%，尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以用开发出的荒地来弥补的。二是截至2010年12月31日，中国耕地面积为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%“，当前，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。虽然各地有序开展农村土地整治，对土地实现了”占补平衡“的管理，补充了新增耕地，但是新增耕地的质量也不过关，这必然会影响到农民的收入。三是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。

1.3土地承包经营操作不规范。

农村税费改革以后，农村集体经济收入大大地减少，导致集体经济较为薄弱，入不敷出。一些地方的经济来源除了较少机动地承包费以外，几乎没有其他收入，甚至出现了新债务。因此，为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。

2、解决农村土地管理中的对策分析。

2.1严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序。

新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。

对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。

2.2严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益。

由于农村普法的大力宣传，广大农民对我国的土地政策和法律法规有了充分了解，懂得了自身的权利和义务，懂得如何维护自身的合法权益。基层干部就更应当提高法律意识，因此应当组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。

2.3做到保护耕地和经济发展并重，严格土地的补偿标准。

严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。努力实现经济、社会的全面发展。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，努力提高土地利用率。在农村的征地问题中，普遍存在的问题就是土地的补偿费低，且土地增值分配不科学的现象严重，这也是导致大量耕地被占用的主要原因。因此为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地征地补偿，结合当地的土地市场价格，使老百姓得到应有的补偿。全面考虑本地农民的生活状况，并按照最低生活标准赋予土地应有的市场价值。

2.4加强执法监督，严肃处查违法占地的行为，为失去土地的农民提供必要的社会保障。

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论文关键词：土地征收　失地农民权益　法律保护　和谐社会

论文摘要：和谐社会建设的成功与否、依法治国方略的能否实现，这要求国家关注农村、关注农民，尤其是重视失地农民权益的法律保护问题。目前农村土地在征地过程中，失地农民的许多合法权益受到侵犯，从而导致社会矛盾日渐突出。为了继续顺利推进城镇化，同时又维护被征地农民的合法权益，必须完善土地征收的法律规范，以实现社会的和谐发展。

近年来，随着工业化和城镇化进程的不断加快，农村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地农民的许多合法权益没有得到很好的保护，一些失地农民已成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，从而导致社会矛盾日渐突出。如何来保障他们的合法权益，是一个值得思考的理论问题和现实问题；也关系到我国和谐社会建设的成功与否和依法治国方略的能否实现。

一、失地农民法律权益保护的理论思考——基于和谐社会和法治的视角

如何保护失地农民的合法权益并解决好失地农民的就业和生活问题，这是全社会都非常关注的热点问题。笔者认为，应该贯彻和谐社会和依法治国的原则，以维护法的实质正义为目的，以保护弱者的利益为根本，在公平、公正的立场上，切实解决好农村土地征收中所涉及的农民权益的法律保护问题，这样才能维护好农民的合法权益，维护社会的稳定。

（一）和谐社会与失地农民权益法律保护

和谐社会是社会关系得到全面有效调整，人与人之间和谐相处的社会。要把我国建设成和谐的社会主义社会，就必须认识到：我国是一个农业大国，农民占全国人口的绝大多数。农村、农业、农民问题是我国社会主义和谐社会建设中的一个重要而又突出的问题。没有农村的现代化就没有全国的现代化；没有农民的小康就没有全国人民的小康；没有农村的和谐、稳定就没有全社会的和谐、稳定。必须高度重视“三农”问题，解决好农民的生存与发展过程中的种种难题。然而，目前农村土地征收中出现的侵犯农民合法权益的现象与我国和谐社会的建设格格不入，必须对失地农民的合法权益给予切实关注，充分维护好作为弱者的农民的合法权益，使他们失地后仍然能得到更好的生存和发展。只有这样，我国和谐社会建设才能得到更好的发展，人们才能过上幸福安定的生活。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是和谐社会的内在要求。

（二）依法治国与失地农民权益法律保护

民主法治是和谐社会的基本特征之一，法治建设与和谐社会构建具有内在的高度统一性。现代社会中，法律及其调整机制已经成为社会调整的主要手段，依法治国，建设社会主义法制国家，已成为人们的共识。法对社会的调整，主要是调和社会各种冲突的利益，对社会机体的疾病进行治疗，进而保证社会秩序得以确立和维护。我国已经把依法治国写入宪法，建设社会主义法制国家已成为我国人民的追求。然而，在我国农村土地征收中却大量出现违反法律，损害农民合法权益的现象。如以低价征用农民的土地，安置失地农民不到位，补偿方式单一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地费。农民作为弱者的利益得不到法律的保护，这违背了法的宗旨在于保护弱者这一精髓，也违背了法的实质正义。这与我国依法治国方略的实施很不相称。只有依靠理性法律制度对社会关系的调整，确立实质法治，才能构建和谐社会。只有依法处理各种农村土地征收中涉及农民权益的问题，才能充分而又平等地保障和实现农民的生存权、发展权。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是依法治国的必然要求。

二、我国失地农民法律权益保护的不足

（一）农村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得农民失去土地的随意性过大

我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款也作了同样的规定。这些规定都强调了征收的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，在实际土地征收中，“公共利益需要”缺乏明确界定。现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”，从而在导致在实际操作中，国家机关以“公共利益需要”作为不当征地的最好理由，把公共利益的外延到所有经济建设，把所有市场主体的商业投资亦视为公共利益的需要，从而频繁使用征收手段。事实上，土地被征收后，由哪些具体的建设项目来使用被征之地具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用，这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。正是由于农村土地征收的“公共利益需要”界定不明，导致农民失去土地的随意性过大，出现农民本不应该失去土地却失去土地的情形；也导致土地征收中出现不规范的情形增多，进而损害了农民的合法权益。

（二）农村土地征收的法律规范滞后，农民的合法权益得不到有效法律保护

第一，土地产权法律制度的不足。首先，土地所有权行使主体法律界定不明。我国土地法规定农村土地归集体所有，农民不是农村土地权益的主体，但是对于谁来代表农民拥有这些土地所有权，谁来行使、如何行使这些土地所有权，却没有明确的法律规定，也没有明确的程序。其次，集体土地所有权权能的不完全性。《民法通则》规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”对照所有权的四大权能，我们发现集体土地所有权的权能是不完整的，受到很大的限制。土地处置权自始至终没有赋予农民。由于农民没有完整的土地产权，农民的土地财产权在土地流转时受到严格约束和限制，其财产权益得不到保障。

第二，土地补偿标准极不合理，补偿费过低且理论依据不足。《土地管理法》规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。现行土地征收的补偿原则只是按照原用途原产值进行适当补偿，目的是“使需要安置的农民保持原有的生活水平”。这种规定并没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨，没有将土地作为资产处理，不符合政治经济学原理：级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定，平均年产值反映了土地的肥沃程度，但是对于士地的地理位置、劳动生产率都不能明确反映。

（三）土地征收法律程序不完善

土地征收法律程序不完善主要包括两个方面：一是缺少对行政机关的监督机制，缺少被征收人参与程序。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位。在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。也就是说，他们是集体土地征收行为的行政相对人，对自身权利被公权力剥夺的决策过程并不知情，也没有参与。由于在土地征收程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。二是土地征收程序中对被征收者的司法保护不足，缺乏救济程序。从我国情况来看，对于征收批准决定的可诉性，过去一直被理论界所忽视，理论界认为，由于法律规定国家征收土地时承担的是补偿责任，不是赔偿责任，不具有可诉性。司法部门对理论界的这种认识表示认同，表现在人民法院在受案上一直把征收批准的决定的起诉拒之门外。

三、完善失地农民法律权益保护的建议

（一）严格政府责任并促进土地进入土地使用权市场进行交易

近现代法治的实质和精义在于控权，即强调权力在形式和实质上的合法性。应具体列举公共利益所包括的范围：国家投资的各类重点建设项目，以及直接满足公共利益需要并列入国家计划的集资建设项目；能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；国防事业；教育、文化、卫生、体育、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等社会福利事业；各级国家机关建筑用地。国家进行土地征收应仅限于公共利益需要这一理由。但也要认识到，属于“公共利益需要”的情形在社会生活中是无法列举完毕的，这就导致很难避免打着“公共利益需要”的牌子为“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改变用途。因此，还应有相应的行政监督机制来配套。

（二）改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位

土地产权主体，即土地归属，是土地产权制度的基础和核心。我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有。这种土地集体产权实际上是个笼统的概念，不能使农民成为法律意义上的市场主体，出现了多元主体并存的局面。按照《土地管理法》第10条的规定，“集体”可以是乡（镇）、村、村民小组三级，在不同程度上它们都是农村集体土地产权的所有者代表，这必然造成征地行为发生时多元利益主体为争夺所有权而发生冲突，并可能损害农民利益，在实践中往往成为基层政府增加农民负担、侵犯农民权益的依据。

权利界定是土地产权交易的基本前提，也是权利人获得利益的基本前提。通过修改相关法律，给农民和国有土地拥有者以及城市其它土地拥有者同等的权利，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，只有这样才能使农民的土地权益从根本上得到保障。

（三）明确土地征收的法律补偿标准

关于补偿标准的计算，这是争论最为激烈的地方。主要有两种代表性观点，第一种是主张区分被征土地是公益性用地还是非公益性用地。对非公益性用途的征地采用市场价格进行“征购”，对公益性用途的征地仍采用现有补偿标准（可有所提高）；第二种是采用市场价格来进行补偿，不区分是否是公益性用地。第一种观点仍有牺牲农民利益之嫌，冠冕堂皇但却无法掩盖事实的不公。笔者赞同第二种观点。我国应确立以市场定价为主的补偿标准，避免土地征收补偿与开发土地增值出现巨大利润“剪刀差”，以及由此引发的征收中滥用职权现象。由于我国目前依然实行的是国家垄断土地一级市场和严格控制土地二级市场，无法实现土地的自由流转。因此，首先应对土地实行定级估价，通过土地评估事务所等市场中介机构的综合评估，根据地块所处位置、供求情况、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素，得出土地的参考价格。只有按市场价格对农民土地进行补偿，才能合理公正地保障失地农民的利益，让农民失地不失利。

（四）严格土地行政征收的法律程序

首先，应建立和完善行政征收合法性调查、审批和监督程序。在行政主体递交行政征收方案后，主管部门依法对行政征收土地方案的合法性进行调查，如是否符合公共利益的需要，是否有通过市场化运作等获得土地的其它途径，严格在审批的范围内进行土地征收，杜绝少征多占、滥征滥用等违法行为的发生。其次，建立和完善土地征用的听证制度。听证制度是保障相对人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害关系人要参与土地征用决策，土地征用主体必须认真听取相对人的意见和建议，对行政相对人提出的针对土地征用有关的问题给予合法合理的解答，否则主管部门有权否决土地征收主体的征用方案。

参考文献：

1、陈小君等.农村土地法律制度研究——田野调查解读[M].中国政法大学出版社，2004.

2、韩中山，姜志钱.完善我国土地征收补偿制度的思考[J].安徽农业科学，2005(7).

3、林建伟等.房地产基本问题[M].法律出版社，2006.

4、王大高.土地征收补偿制度研究[J].比较法研究，2004(6).

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关键词：农村土地管理 问题 治理 对策

在当前我国社会保障体系尚不完善的情况下，土地除了是其赖以发展和生存的基础外，还具有社会保障的功能作用。因此在广大农民的心目中，土地既是资源，更是资产。随着我区工业化、城镇化建设步伐的加快，农村经济得到长足发展，集体土地效益大幅度提升，农村土地问题也随之凸现。笔者通过调查走访，试就如何治理农村土地问题作点探讨。

1.农村土地管理中存在的主要问题

近年来，我区通过组织开展“百日行动”和卫片执法，有效地打击和遏制了各类违法用地行为的发生，但由于一些地方的法律意识不强，非法占地、违规用地的现象仍时有发生，给农村土地管理带来了被动。

1.1村民宅基地管理不到位。

目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：

一是非法占地。即未经批准擅自占地或采取隐瞒房屋、虚报人口、变更户籍等欺骗手段骗取主管部门批准宅基地。这种现象较为普遍，尤其在城乡结合部和建制镇比较突出，既有失公平正义，又扰乱了管理秩序。据统计，2011年全区共立案查处非法占地5宗，占全年立案数的27％,面积1.08亩。

二是少批多占。《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第32条规定，村民建房“每一户用地面积使用耕地不超过130m2，使用其他土地不超过180m2，使用荒山荒地不超过210m2”。实际中，村民超面积占地、擅自改变宅基地用途的现象时有发生。2011年赫山区立案查处少批多占2宗，占全年立案数的11％,面积0.19亩。

三是非法转让。《土地管理法》第62条规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”；第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。在农村土地件案中，相当部分是反映村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地后倒手转让，从中非法获取暴利。在2011年全区共立案查处非法转让3宗，占全年立案数的16％,涉地面积1.36亩。

根据《土地管理法》第77条的规定，对农村村民违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状。但法律赋予土地管理部门的权力只有单一的制止权，没有强制执行权。待按照法定程序作出行政处罚和申请法院执行期间，足以让村民的违法建筑形成规模和建成事实。事实上，土地管理部门在此期间己依法责令，尽了执法责任，但违法当事人如果拒不执行，国土部门在没有强制手段，又没有强制执行法规依据的情况下，实在没有更多好办法对付，结果只能是以次罚代主罚，收取罚款了之。这种立法上导致的“以罚代批”法律后果，却往往得由国土部门来承担“以罚代批”的执法责任。

1.2土地利用集约化程度不高。

发展离不开搞建设，但只要是搞建设就总得用地。我区正处于工业化、城镇化中期，资源驱动型的工业化模式、土地扩张型的城镇化模式与刚性的土地规划计划约束及资源禀赋间的矛盾相当尖锐，大量农村土地，包括耕地因发展建设而被征用。

一是非农建设占地。据调查，我区每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少达30%，尤其在中心城区、工业园区周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以靠实施国土整治所开发出的土地来弥补的。

二是城市扩张侵地。当前，我区正在实施“东进东接”长沙发展战略，各类招商类发展项目、民生项目和基础设施建设项目遂年增多，必然要占用一定的耕地甚至基本农田。虽然对土地实行“占补平衡”管理，并有序开展农村土地综合整治以补充新增耕地，且不说新增耕地的数量如何，至少在质量上也难以过关。

三是发展项目用地。近年来，我区加快了小城镇建设的步伐，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。而建设中由于缺乏对用地的合理规划，必然会造成土地闲置的现象。另外，农村居民点不集中，一户多宅、空心村以及超标用地等，也造成了一定的土地资源浪费。

1.3承包经营权流转不规范。

一是政策因素致穷。自农村税费改革以后，农村集体经济收入锐减，一些地方的集体经济来源，除了少量机动地承包费外，几乎没有其他收入，导致入不敷出产生债务。

二是法律意识淡薄。有的基层干部为了提高集体经济收入，随意变更《土地承包合同》、收回或者调整农民承包土地，使农户的权益受到损害。

三是民本观念不强。一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中个别地方出现挪用农民土地补偿费和安置补助费的现象。

2.解决好我区农村土地管理问题的对策

资源竞争是当今国际综合国力竞争的重要体现，资源短缺已成为制约区域发展亟待破解的首要难题。因此，妥善解决农村土地问题，具有十分重要的现实意义。

2.1下大力气加强农村宅基地管理

一是申报程序规范化。结合我区工作实际，新建宅基地应由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，村委会鉴署意见并盖章，交乡（镇）政府及国土所审查后，再报国土分局统一审批、登记确权、颁证。

二是用地审查严格化。在审查的过程中，各级各部门要严格把关，认真执行农村村民“一户一基”规定，且审批面积不得超标。农村村民一户多基的，原则上必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。

三是区别对待人性化。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，应考虑村民利益，尽量不；对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。

四是行政管理实效化。国土所地处国土资源管理第一线，要按照有关规定，切实加强对村民建房的监督，做到“用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场、竣工验收到场”。

2.2花真功夫维护好群众合法权益

一是突出依法行政的原则。要严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法依规足额补偿到位，切实做到“先安置后拆迁”，依法维护好被征地农民的合法权益。

二是推行节约集约的原则。在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，要以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。

三是遵循合理补偿的原则。为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地，对经营性用地引入市场机制，使老百姓得到应有的合理补偿。

2.3用责任心引导好承包经营权流转

一是抓住提质这个前提。通过多年来的农村普法宣传，广大农民对土地政策和法律法规有所了解，懂得自身权利和义务，知道要如何来维护自身合法权益。相反，一些基层干部对土地管理的相关法律法规学习不够，法律意识有待进一步提升，唯其如此，方能做到依法行政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。

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关键词:农村;集体土地;征收;补偿机制

我国已经发展成为世界第二大经济体，取得的成绩举世瞩目。但是，我国仍是发展中国家，仍处于社会主义初级阶段，仍然是一个发展中的农业大国，无农不稳，农村问题不可忽视。伴随着城镇化进程，为了追求经济发展和城市扩容，大量农村集体土地被征收利用。但土地是农民的根本，是农民基本的生活保障，与农民的利益切身相关。在农村集体土地征收过程中，存在着许多现实问题亟须解决，要想解决这些问题，就要了解我国农村集体土地征收补偿现状，对症下药，有针对性地分析具体情况，找到一条符合国情、农村现况的农村集体土地征收补偿之路，为农村集体土地征收补偿机制的完善提供指导，更好地实现经济的绿色发展和社会的稳定。

1农村土地征收补偿的产生背景

经济的快速发展，带动了农村的城镇化进程，其生产要素和经济流通都在不断集中，逐渐由传统的小农型社会向现代化社会过渡。在这一变化过程中，农村土地城镇化必不可免，即农村集体土地变成城镇用途土地。这也是农村城镇化的一个显著特征，主要有两方面特点:其一是土地所有权转变，即土地由农民集体所有变更为国有土地。其二是土地性质的变更，即指传统农业特点用地转变为城镇工、商、运、建等用途用地。经过几轮改革，当前我国农村土地制度主要是农村土地集体所有制和家庭承包制，因而，要想实现农村集体所有土地转变为国有性质土地，只能通过政府的行政手段进行征收，再利用一定方式实现土地用途合法转换。土地征收可以说是现代的特殊产物，主要目的是为了满足公共利益和城镇化的需要。之后虽然逐步建立了土地征收补偿的相关制度，但是有着一定的历史局限性，在征收补偿的过程中存在着许多诟病。提出了改革开放，工作重心也随之转移到了经济上来，经济迅速发展，城市建设规模也不断扩大，原有的城镇国有土地规模早已不能满足日益增多的发展需求，土地征收便成为解决这一瓶颈的突破口。但随着不断的土地征收，也带来了许许多多问题，而这些问题如果不能得到有效解决，不仅会严重影响农民的切身利益和土地的合理开发利用，更容易激化矛盾引发群体冲突，影响社会的稳定。

2农村集体土地征收补偿机制现实作用

第一，保障被征收土地农民的利益。农民一辈子都在和土地打交道，土地就是他们基本生活的最佳保障，在以人为本的今天，追求社会公共利益也绝不能以牺牲个人的合法权益为代价。无论是国家、社会、还是个人，损害了农民利益，都必须进行赔偿。第二，缓和社会矛盾。征收必然需要进行补偿，补偿是否合理是双方能否达成一致的前提。必须要让农民的损害最低化，且要有合理合法的征收需求和征收缘由，然后再追求更大的公共利益，这样才能使农民接受征收，避免激化矛盾。第三，维护政府公信力。权力是把双刃剑，政府拥有征收集体土地的权利，但要是没有了限制和监督，就容易滥用权力，甚至是以权谋私，只有让权力运行在阳光下，严格限制和规范权力，才能使政府有权而不任性，真正做到权为民所用、利为民所谋，使政府具有公信力。

3农村集体土地征收中存在的问题

第一，法律存在空白。目前，在国家层面尚未出台针对农村集体土地征收补偿的专门性法律，只是做了一些原则性规定，具体可操作性不强。虽然《土地管理法》和《物权法》规定了农村集体土地的所有权，但土地所有权不是农民所有的，个人只有使用权。在征地补偿过程中，由于集体产权主体缺乏明晰性，往往导致利益补偿主体不明确，利益相关者相互竞争。第二，征收程序不规范。现行法律制度在征收补偿程序中缺少规范性，在土地征收时往往会利用行政强制手段，甚至是利用合法名义来掩盖非法占地的事实，侵害农民合法利益。第三，社会保障制度不健全。土地是农民的根本，是农民生存的重要保障。在征地过程中，农民失去了土地，失去了基本的生活保障。有些地方受到经济发展水平的影响，农民到手的补偿款远远无法满足城市生存发展，但却并不享有城市居民的社保兜底，这在保障农民利益上存在很大缺陷。

4完善农村集体土地征收补偿机制策略

第一，完善土地征收补偿相关法律。目前，农村集体土地的征收补偿主要依靠本省、自治区、直辖市制定的地方性行政法规，虽然给予了地方很大的自主权限，但地方法规不仅法律效力低，而且给一些地方保护主义和权力寻租提供了空间，这明显违背了立法初衷。因此，国家层面的《农村集体土地征收补偿法》至关重要，有利于统一农村集体土地征收补偿方面的制度规范，用法律的利剑保护农民的合法权益，严惩权力滥用，切实保护被征地农民的合法权益。第二，引入农民全程参与机制。农民参与农村集体土地征用是保障农民合法权益的又一重要手段。要不断完善土地征收补偿的相关法律程序。首先，在研究和制定土地征收相关政策之前，必须建立土地征收通知程序，让农民能够有效参与其中。其次，要进一步健全土地征收法律援助程序。努力提高农民法律意识的同时，提供方便、快捷的有关土地征收补偿矛盾纠纷方面法律服务。最后，建立征收补偿民主论证程序。有关部门可以与专家学者、民意代表进行研讨磋商，听取他们的建议和心声，确保找到最大公约数，画出做大同心圆，满足被征地农民不同层次的需求。第三，制定合理土地征收补偿标准。关于征地补偿标准，必须实事求是、因地制宜，不能搞简单的一刀切。首先，根据土地实际用途，按市场价格补偿经营用地，并充分考虑预期收益，以市场定价。其次，要货币补偿为主、多种补偿方式共存。除了补偿经济损失以外，还可以考虑其他安置方式，比如:可以用土地使用权入股，一些有固定收益的项目，可以让农民把土地作价抵资入股，参与土地开发利用。第四，完善征地农民保障体系。相关政策应根据具体情况制定，将失地农民纳入地方社会保障体系，缓解农民忧患，共享改革红利。对于那些失去土地、没有安全保障的人，符合条件的应纳入低保救助体系，并积极帮助解决就业，可以统一进行就业技能学习，增强农民融入现代社会的信心和本领。

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(一)《物权法》对补偿范围没有明确的规定

《物权法》规定不动产征收必须要给予补偿，但是没有明确补偿的范围，这样使得下位法在制定征收补偿范围的时候缺乏依据，从而造成不动产征收实务中出现不公和混乱的局面。

(二)补偿范围的层次不清，与我国物权体系不符

我国目前征收范围不全，主要在于征收过程中仍然以“人”作为补偿重心。相同的不动产，因为权利人的不同，补偿也有所差异。譬如深圳市光明农场在土地征收过程中按照原村民、华侨、外迁户制定不同的补偿方针。又比如面积相同的不动产，因为权利人的人均住房面积差异，补偿也不相同。②政府征收的对象是不动产，理应以“不动产”作为补偿的重心。征收不动产就是剥夺与不动产相关的一切权利，那么应该对所有权利损失给予补偿。我国《物权法》对不动产权利体系进行规定，根据权利主体是否为财产所有人，将物权分为自物权和他物权;根据设立目的不同，他物权又可划分为用益物权和担保物权。用益物权主要强调了建设用地使用权、土地承包经营权、地役权、典权等。

二、国内外不动产征收补偿范围比较借鉴

(一)国外不动产征收补偿范围梳理

西方国家的征收补偿一般都经历了长达数十年甚至上百年的历史，补偿标准在实践中已经发展相对完善，且大都有一部专门的法律对财产征收补偿作出规定。如英国的《强制购买法》，法国的《公用征收法》，德国的《联邦建筑法》。以德国为例，德国的公益征收补偿标准的确立，经历了一个从完全补偿到适当补偿再到公平补偿的历史发展过程。十九世纪，继黑森大公国颁布《征收法》之后，德国各邦都陆续制定了《征收法》，并普遍确立了“完全补偿”原则，充分反映了当时德国法治国家和“财产权不可侵犯”的基本理念。［5］第一次世界大战之后，德国由于战败，割地赔款，导致经济凋敝，无力支持“完全赔偿”，加上社会右翼势力较为浓厚的社会民主主义价值理念，这一阶段《魏玛宪法》确立的是“适当补偿”原则。“适当补偿”原则要求政府在决定补偿的额度时，应当权衡公益的要求以及参考当事人的经济状况来确立其补偿额度，不必拘泥于“全额补偿”。在第二次世界大战之后，联邦德国根据现实状况在《基本法》中又确立了“公平补偿”的原则。该原则要求政府在确立补偿的种类和额度时，以公平地衡量公共及参与人的利益后作决定，这一原则至今仍然是指导德国行政补偿的基本原则，包括许多联邦法律如《军事用地征收法》、《联邦建筑法》都采纳了这一补偿原则。关于德国的征收补偿范围，《联邦建筑法》(第八十五条)将其划分为三种补偿种类，即实体损失(第九十五条)、其它财产利益损失(第九十六条)以及负担补偿(第一百二十二条)。实体损失是针对被征收土地以及其它标的物的价值而言，因而是对征收标的实体的补偿，也是对征收所失权利的补偿。其它财产损失指直接因征用所产生的财产减损或费用。主要包括营业损失、残留地减损、迁移费以及相关费用等。负担补偿是指因实行都市建设计划而采取征收措施，使得人民的生活状态(尤指经济及社会生活方面)，产生了经济方面的损失。和德国一样，其他西方国家都从法律上明确了财产征收的补偿内容，使征收补偿范围更具统一性和权威性。

(二)国内外不动产征收补偿范围比较

通过国内外不动产征收补偿范围的比较，可以得到以下几点:1．国外发达国家财产征收补偿对财产权损失补偿更全面国外发达国家不但对土地所有权给予补偿，还考虑地上设置的其他财产权，包括地上权、长期租佃权、租赁权、渔业权、地上建筑物、附着物等［6］。国内仅就土地使用权(农村土地包括所有权)、地上建筑物、附着物等给予补偿。对设置的其他用益物权补偿考虑不足，如承包经营权、租赁权等补偿无相关规定。2．我国对征收损失补偿不足与国外发达国家相对比，我国目前的损失补偿只有搬迁补助、停产停业补助和临时安置费用，未包含残留地补偿、其他必要费用补偿等内容。其中，停产停业补助，实际上只包含了因土地征收而导致经营中断部分损失的补偿，客户损失、商誉损失等并未考虑。临时安置补助只包含获得新居所之前的正常居住费用，但对于获得新居所所发生的其他费用，如房地产登记相关税费、房地产交易中介费用等为获得新居所所发生的正常费用并未包括在内。3．国内财产征收未考虑相邻地块权益损失从我国现行财产征收补偿的情况来看，无论是收回国有土地补偿或国有土地上房屋征收补偿，均未考虑因征收对相邻地块的影响。4．生活补偿对于因土地征收而引起的人员失业、对生活共同体的破坏等补偿在国内仍然属于空白领域。对生活共同体破坏的损失比较抽象，同时也很难量化，部分国家对该部分损失不予补偿。但是，对于失业者补偿，几乎所有国家把该项补偿纳入财产征收补偿范围，而且，根据我国《劳动合同法》规定，在多种情况下解除劳动合同，用人单位应当向劳动者支付经济补偿。因此，缺失失业补偿，对因征地而中止劳动合同的企业不公平。

三、建立以物权为核心的征收补偿体系

我国土地征收补偿范围的不完善，主要反映在部分权利补偿缺乏规定、部分费用补偿缺失、部分权利补偿不完整等方面，建议从以下几方面对我国土地征收补偿进行梳理和完善。

(一)明确土地各项权利的补偿

针对我国不动产征收只重视财产所有权补偿的现状，有必要对不动产相关权利补偿进一步梳理。结合国内征收的特殊背景，当务之急应该明确对承包经营期和国有土地使用权的补偿。1．细化农村土地承包经营权的补偿我国《土地管理法》对土地征收补偿的规定，没有清晰界定土地承包经营权的补偿。其中部分法律解释认为安置补助费包含承包经营权的损失，但从其计算方法可知，安置补助费并不等同于承包经营权的权益。按照物权体系，农村土地承包经营权由土地所有权分离出来，那么土地所有权的补偿中已经涵盖了对土地承包经营权的补偿，但是这部分补偿应该属于原土地承包农户。另外一种可能性是，国家对集体土地的补偿并非土地价值的全部。针对这种情况，建议从物权角度对土地权益进行梳理，对土地所有权、土地使用权、土地承包经营权等各项权利损失进行评估，制定与各项权益损失相对应的补偿体系。2．完善划拨用地补偿标准按国有土地收回补偿标准，划拨国有土地使用权无偿收回，但划拨国有土地使用权与有偿出让的国有土地使用权并无本质区别，同属于用益物权，权利的损失应当给予相应补偿。目前，很多地方性法规都已经承认了划拨土地的价值，如《深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁管理办法》第一部分规定划拨土地收回给予补偿。也有部分地区采取一定比例的土地标定价格作为划拨土地的补偿标准，各地收回划拨土地使用权补偿标准不一。建议我国在《土地管理法》或《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中根据划拨用地使用权权益损失制定相应的补偿标准，统一各法规补偿规定。3．明确把国有土地使用权的补偿纳入国有土地上房屋征收的范围国有土地上房屋征收中，忽略了土地使用权的补偿。对此，应该在征收国有土地房屋活动中，对土地使用权进行补偿。一种方法是对土地使用权和建筑物所有权分别进行评估后，向权利人进行补偿。另外一种方法，是先对房屋及基地占地建设用地，进行补偿。然后对房屋基地以外的建设用地，作为单独项目进行评估后，向使用权人进行补偿。

(二)增加和完善财产减损补偿

土地征收所造成的财产损失很多时候不仅限于征收土地的本身，残留土地、相邻土地同样会因为土地征收而产生价值贬损。财产征收补偿应考虑因土地分割造成残留地块、相邻地块的价值贬损，制定相应补偿项目。另外，部分财产减损补偿并不完整，如:营业损失补偿。目前国内仅针对土地征收期间所造成的损失给予补偿，对于征收造成的客户损失、商誉损失等并未予以考虑。1．增加残留地权利损失补偿土地征收过程中，部分土地因为征收行为而进行分割，难免对剩余部分的土地价值产生影响。如:土地面积变化、土地形状改变等均会造成剩余土地的贬值。［7］剩余土地的贬值是因为征收引起的，所以，征收单位有必要对残留地权利人进行剩余土地的贬值补偿。2．增加营业损失补偿目前土地征收补偿只包含停产停业损失补偿，而停产停业损失只是经营损失的一部分。在很多情况下，营业损失甚至大于土地权利损失的本身。特别对于周边环境依存度高的经营项目，如:酒店、商场等等。这些项目搬迁，所造成的客户损失及商誉损失巨大，重新选址和经营需要花费大量费用，而且必须经过较长时间的培育，才能进入成熟期。经营损失补偿的缺失，会让经营方蒙受重大的损失。3．增加获得新住所、经营场所相关费用补偿对于获得新住所、新的经营场所所支付的费用，目前《国有土地上房屋征收与补偿条例》只给予临时安置费的补偿，但并不包含寻找新居所、新经营场所所包含的必要费用。居住类的房屋市场交易比较活跃，而且，市场上存在大量的房屋可供选择，这点对于住宅类的被征收人影响不大。但是，对于商业类的被征收人影响会较大，由于人流、商业气氛等众多因素的影响，重新寻找新的经营场所必须花费相关的人力、财力，该部分费用由土地征收而产生，应给予相应的补偿。另外，无论寻找新居所或者新的经营场所，大多通过中介进行，中介佣金、交易税金等应包含在补偿范围内。4．相邻地块损失补偿土地征收过程中，相邻地块同样会受到影响。特别在所征收地块与相邻地块存在密切经济关联的情况下，相邻地块可能受到重大影响。因此，建议增加相邻地块损失补偿。由于相邻地块损失有时难以界定，建议由损失方提出，或由房地产评估公司进行评估，经确认后给予补偿。

(三)增加失业补偿

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[关键词] 农村 土地管理 问题

[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）06-0042-01

土地是农民的生存之源、发展之本，农民获得稳定的土地权利是实现其他权利的重要基础。然而，由于城镇化建设用地增加、水土流失、耕地沙漠化、肥力下降以及生态平衡遭到破坏等原因，人类赖以生存的土地正在不断减少。同时，由于人口的迅速增长，人均耕地面积越来越少，使得粮食安全问题成为全世界关注的焦点。如何针对农村土地进行科学有效管理，直接关系到构建和谐农村以及农村的改革发展稳定。为此，笔者对当前农村土地管理进行思考，分析土地管理中存在的问题。

一、当前农村土地管理中存在的问题

目前，土地管理事业虽然已经步人法制化、规范化的轨道，但由于土地权属的二元性即土地分为国有和农村集体所有这两种所有权形式，对于农村土地的利用等管理虽然也得到很大的加强，但仍存在一些问题。

1.1基本农田保护和耕地保护得不够好 虽然各级政府对耕地特别是基本农田保护十分重视，但是要真正落实到农村，存在一定的难度。现在有些农村劳动力的流失，部分农田出现了抛荒现象，甚至出于经济利益的驱动，农民把自己责任田的用途随意改变，如挖塘养鱼等，这与基本农田保护和耕地保护的原则不相符。但有些农村还是遏制不住，这也是农村土地执法难的表现。

1.2农村边角地及老宅基地等所占空间比较大 由于农村土地利用中存在一些历史遗留问题，如巷头与巷尾、房屋与房屋之间往往存在一些边角地，而且有的农村村民大部分已搬迁到别的地方去了，剩下的只有闲置宅基地，成了“空心村”，此类空心村占地面积较大。

1.3农用地转用和土地征收管理欠规范 主要表现在征地程序不规范，未能认真执行征地告知、确认、听证、公告、登记等规定程序；未能在经批准公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价的基础上，向村民公开征地补偿标准、宅基地审批程序等；未能很好地维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申述权，接受群众监督。

1.4农村地质灾害防治环节薄弱 本部分农村村民对地质灾害预防及防治的认识浅，对地质灾害不够重视。而且由于经济和技术等原因，国土资源部门未能健全和完善地质灾害群测群防体系，影响土地保护与耕地的有效利用。

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关键词：农村宅基地；拆迁；补偿；救济；安置

近年来，随着我国经济社会不断发展，土地利用中产生的矛盾不断增多，土地纠纷已经成为农民维权抗争活动的焦点。

在近年来所反映的三农问题中，农村土地问题占68.7%居首位。其中，农村宅基地的征收问题更是占了相当的比重，究其原因则主要可以归结于在征收农村宅基地过程中补偿程序的不规范和补偿机制的不合理，这些都成为了问题引发的源头。

一、北京市农村宅基地拆迁补偿现状

（一）补偿程序不规范

在征收农村宅基地的过程中，补偿程序的不规范导致房屋的所有权人无法得到合理的补偿和安置。

1、监管不利导致审批不规范

在征地初期，由于监管机制的不完善，市公路局对地区乡政府提交的拆迁和安置方案，以及补偿预算缺少一些详细的审查过程，没有做好重建宅基地的保障工作。例如，关于重建宅基地的选址和重建时间等问题，导致农民房屋在被拆以后，乡政府选定农耕地等非法地块作为重建地。在重建时由于违反了国家建设农业住宅的相关规定，得不到建设用地批准，引起地区乡政府与地方人民的矛盾。

2、权威滥用导致村民补偿权益无法充分落实

补偿方式由地方政府单方定价，拆迁补偿价格与市场价格相距甚远，补偿权益无法落实常归因于行败。在农村宅基地被征用的过程中，农民的知情权、监督权、表达权、参与权被无形地剥夺了，更不要说利益的补偿。在权力失控的情况下，行政机关就较容易侵犯公民的权利，因此，对行政权利的约束显得尤为重要。例如，李遂镇镇政府未在村民在房屋拆迁之前告知村民重建宅基地的地址和重建期限，并且在公告发出之后没有听取村民的任何意见，于规定日期拆除了村民房屋，侵犯了村民的知情权、监督权、表达权、参与权等等。

3、急于求成导致强制拆迁变为野蛮拆迁

为了在规定时间内完成上级下达的拆迁任务，地方政府常常在农民不愿搬离自己的居住地时实施拆迁，这种行政权力与农民的权利的冲突将会愈演愈烈，其表现就是强制拆迁，一旦协商不成，便采取越权行为，强制执行拆迁，在户主不在家时就拆房或将户主从其住所中驱赶出来。

根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，在区、县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁补偿安置协议的，经一方或双方当事人申请，由区、县国土房管局裁决。裁决规定的搬迁期限届满被拆迁人拒绝搬迁的，属于征地拆迁宅基地上房屋的，由区、县国土房管局申请人民法院强制执行。

（二）宅基地补偿机制不合理

宅基地使用权是用益物权，由农民以户为单位享有。在宅基地征收过程中，因政府的征收行政行为造成各种权利的消失或损害，都要给予权利主体以充分补偿。而对于征用农民宅基地的补偿方面，由于补偿机制有待完善，没有统一的补偿标准，实践中北京市各地区对农村宅基地使用权被征收，农民是否应获得补偿或者应该获得怎样的补偿作法不一，从而埋下诸多补偿纠纷隐患。

1、对被征收者的救济措施规定不足

根据《土地管理法》的规定，被征收者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征地的政府裁决，该裁决为终局裁决，并没有规定被征收者向司法机关获得救济的权利，导致征地纠纷被拒于司法审查的大门之外。这种制度安排，给征收者以过大的权力，而被征收者连起码的司法救济权都没有。权利失衡，无法通过司法权来制约政府征地行为，也不能有效地维护被征收者的利益。

2、补偿标准不一

据悉，北京市用于各项征地建设的款项是一定的，因而对某些大项目能够提供大量资金，或对于用地较少的项目投入资金相对充足，以致对这些项目征地过程中征地的补偿相对较多，甚至达到使农民暴富的现象。例如，北京市顺义区t3航站楼的农村征地项目，使当地拥有大面积农村宅基地的所有权人得到了大量的补偿金。而对一些占地面积大但是却资金投入小的小项目中，农民宅基地征地所得补偿则非常少。

3、补偿救济暗箱操作

国家征收耕地等的补偿具有具体的标准（《中华人民共和国土地管理法》），但对于征收农村宅基地并没有具体的标准。在现实当中，国家征收城市郊区或者“城中村”农村宅基地的情况并不在少数。由于没有具体的补偿机制，各地方政府为了自己的小金库而截留一部分补偿金额，或者为了引进外资而降低补偿费用而导致补偿不合理，而使得农民的利益受损，从而引起农民与地方政府和开发商的纠纷不断，甚至影响社会稳定。

4、住宅安置办法有待解决

北京市房地产价格近几年来持续攀升，居高不下。这对于失地农民无疑是一个重大的负担。北京市宅基地按照地理位置可分为两类：郊区土地；城中村土地。对于城中村土地的征用，政府大多经过长久的考虑与规划，使得补偿标准较合理。但对于郊区，由于近年来修建公路和基础设施日益增多，并且农村居住土地面积日趋不足，因此乡政府的补偿一般都是采取一次付清安置费用，村民自行解决居住问题。然而，由于经济补偿不到位，补偿救济不足以及地理位置的限制，农村人口的安置问题常常不能得到妥善的解决，从而引起了一系列土地征收上访问题。据不完全统计，每年全国民间调解的宅基地房屋纠纷数量，近十年来每年约55.2万件，而且这个数字每年都在攀升。

5、农民被征用宅基地后的生计问题

由于国家建设用地需要，可供重新建设宅基地的土地面积日益减少。对于那些无法得到重建宅基地的农民，一些当地政府会考虑在给予了合理的补偿金之后，为当地农民办理农业户口转为非农业户口。但由于大多数农民在拆迁之前以耕地为生，并没有很高的文化水平和专业技能。对于较为年轻的农村人口来说，还可以继续学习专业技能或靠劳动力寻求新的生活来源。而对于年龄较大的农村人口来说，学习与再就业显然并不现实，这些人很难在户口改变之后寻找到一份可以维持生计的工作。

二、合理化建议

（一）加强宅基地补偿机制的合理性

1、加强补偿程序的公正性

合理的补偿机制需以公正作为保障，公正则涉及征地利益相关人的知情权、参与权、救济权等。因此，为了确保被拆迁人对补偿程序的参与权利，在拆迁活动的关键环节，如立项、规划等环节，建议引入听证制度。同时，对过渡期内农民的安置问题做出更具体的规定，并设专门审查机构，确保拆迁人在具备安置条件的情况下才能开始拆迁。赋予农民作为被拆迁人时的诉讼主体资格，使农民能够通过诉讼获得司法救济。

2、完善补偿方案的制定原则

补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定后，征收者与被征收者应对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征收土地的政府裁决，对裁决不服的，可以向法院起诉，由法院裁定，以保证补偿方案的公正性。然后，对补偿方案进行公告，这是土地补偿的必经程序，也是有关地方政府的义务和职责。这些建议有利于减少土地征收补偿中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。对征地补偿进行公开，让征地补偿透明，同时让从村民众了解到自己的法律权利，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的监督，又可以避免因土地权属不清等而产生的纠纷。

        3、听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见

根据《征用土地公告办法》有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市、县政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理以及土地征收工作的顺利进行。最后，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到每个农民的合法权益，因此，法律赋予并保障政府部门和农民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。

4、提高农村人口的法律意识

合理的补偿机制，也需要农村民众有一定的法律意识。针对农民的法律知识薄弱的现状，为保障农民一系列权利的视线，政府应加大对农民的法律知识教育，安排专门人员为农民提供法律指导、法律咨询和法律援助，引导他们通过正当、合法的途径解决纠纷。当拆迁人与拆迁人之间，对有关补偿安置协议履行中的纠纷，应以对方为被告向法院提起民事诉讼；如果是对政府有关部门的具体行政行为不服，可以向其上级主管机关提起行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

（二）提高农民宅基地使用权补偿

1、提高补偿金额

虽然北京市已出台宅基地房屋拆迁补偿规则，即房屋拆迁补偿价＝宅基地区位补偿价×宅基地面积＋被拆迁房屋重置成新价，但关于“宅基地区位补偿价”、“被拆迁房屋重置成新价”还应结合当地具体情况予以确定，因此，政府应尽快出台该价格的制定的相关细则，并增加制定方案的透明度。

2、落实住房安置问题

对于有条件的农民集体，应鼓励由所在村组重新安排被拆迁人的宅基地，供原宅基地使用权人自建房屋；对于所在村组安排宅基地确实有困难的，考虑到农村人口主要以耕种为工作的原因，宅基地的丧失不得不是一部分农村人口到县城或城市购房，政府可以考虑提供廉租房或两限房。

3、解决被征收宅基地后农村人口的生活问题

为解决农村人口拆迁后的生计问题，可以参考国外通行的做法，以市政建设为目的进行拆迁时，在市政工程项目如公路等建成后，分配给拆迁户合理的股份，以股利分红对其进行补偿，这种做法在深圳市的拆迁工作中已得到较为成功的运用。仅给予数万元的安置、保养费用，不如给予股利分红，更有利于农民的生存利益。或者通过采用发行土地债券的方式，解决农民宅基地补偿低与国家建设用地征地成本高的矛盾，也使农民可以获得较长时期的土地收益，并获得生产自救和发展所必需的资金。

三、结论

为了完善农村宅基地征收补偿机制，针对执行者，在土地征收的过程中，每一个环节都要增加透明性，进行公示并向公众或者相关利害关系人随时提供可查阅的相关文件报表，以对行政主体的行政行为进行有力制约，以权利制约权力，防止征收权滥用；针对拆迁房屋的所有权人，则应加强协商性，注重被征收者在征地行为过程中的参与，让他们在征收目的性、征收范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施及时保障自己的合法权益，此外还要明确可诉性，设置科学、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自身合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施，在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征收者的合法利益。

参考文献：

1、高勇.城市化进程中失地农民问题探讨[j].经济学家,2004(1).

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烟台开发区建立失地农民基本生活保障制度的做法

烟台开发区是1984年10月经国务院批准设立的国家级经济技术开发区｡20年来,开发建设规模不断扩大,各项事业迅速发展,特别是近几年来,随着众多生产性项目的引进和开工建设,占地规模不断扩大,区域面积不断膨胀外延,由建区初期的22.68平方公里拓展到目前的220多平方公里,其中建成区面积已逾30平方公里,在建区面积50多平方公里｡在这个过程中,由于大量农村土地被征用,导致失地农民逐年增加,截至2005年5月,累计已超过4万人｡为做好失地农民的安置工作,解决他们的后顾之忧,保持社会稳定,该区从2004年开始,依据国家关于失地农民“农转非”政策和城镇职工参加养老保险､医疗保险的有关规定,用土地补偿费､安置补助费的全部或大部分,为失地村民(居民)换取城镇职工最低标准的基本养老保险､医疗保险和生活补助(以下简称“两保一补”)｡其基本内容包括:

(一)失地农民参加“两保一补”的基本条件｡l.该户村民的户籍所在村已划为城区,且享有所在村的村民权利､履行村民义务｡2.土地被征用,家庭人均土地不足0.3亩｡3.该户村民按照有关规定办理了“农转非”手续｡4.该户村民(居民)已经被纳入了所在村(居)组建公司的管理｡5.该户村民向所在村(居)委会提出申请并与之签订相关合同｡

(二)“两保一补”的资金来源和缴费标准｡生活补助费和村(居)民委员会缴纳的基本养老保险､医疗保险费,从土地补偿费和安置补助费列支,个人缴纳的由个人承担｡土地补偿费､安置补助费不足的,村集体可用其他创收弥补｡

失地农民基本养老保险缴费基数,按缴费当年烟台市公布的上年度全市职工平均工资的60%确定;缴费比例按18%执行,其中单位缴纳11%､个人缴纳7%｡以后各年缴费比例随全市调整后的标准执行｡“农转非”人员医疗保险费的缴费基数同基本养老保险费的缴费基数一致｡缴费比例按8.5%执行,其中集体缴纳6%､个人缴纳2.5%｡以后各年缴费比例随全区调整后的标准执行｡

(三)失地农民参加“两保一补”享有的待遇｡1.年满18周岁至35周岁(以“农转非”时年龄为准,下同)未就业的,由人事劳动部门推荐帮助就业,一年内仍不能就业的,由村集体按18周岁至28周岁和29周岁至35周岁两个年龄段一次性发给4000元和6000元生活补助费,然后由其自主择业;一年之内就业的,按上述两个年龄段及每月333元和500元的标准发放未就业月份的生活补助费｡2.年满36周岁的,村集体为其逐年缴纳基本养老､医疗保险费,缴费年限达到15年时停保｡待男年满60周岁､女年满55周岁时,由社会保险事业处按月核发养老金｡达到退休年龄缴费仍不满15年的,趸缴补足15年后,由社会保险事业处按月发放养老金｡同时,村集体按每人每月100元标准逐月发放生活补助费｡男在60(女为55)周岁前又就业的,停发生活补助费,领取养老金的实施对象,也同时停发生活补助费｡3.男年满60周岁､女年满55周岁以上的,为其一次性趸缴15年基本养老､医疗保险费后,由社会保险事业处按月发放养老金并开始享受医疗保险待遇｡趸缴的金额按趸缴时当年的缴费基数和缴费比例一次齐｡年满70周岁(不包括70周岁)以上的,不同意参保的,由村集体每人每月发给150元的生活补助费｡

关于该区失地农民基本生活保障制度的制约因素

农民向市民､农村向城市转变,是我国现阶段城市郊区和经济技术开发区发展的一个趋势｡面对这种趋势,烟台开发区出台涉及失地农民的“两保一补”办法和措施,迈出了建立失地农民基本生活保障制度的关键一步,其意义是显而易见的,也得到了多数失地农民的欢迎和拥护｡但是,任何一项制度的推行都存在着从逐步成熟到完善的过程,该区推行的“两保一补”办法也不例外｡经过一年多的实践,一些制约因素逐步显现,主要表现在以下几个方面｡

(一)土地补偿收入与全面推行“两保一补”办法存有资金缺口｡根据现行的土地补偿标准,每亩土地补偿费和安置补助费合计在2万元左右,按照“两保一补”办法和基本养老保险､医疗保险的最低缴费年限15年测算,每人需要资金大约4万元｡也就是说,村民人均土地至少要达到2亩以上,才能满足集体经济组织承担推行“两保一补’’办法所需的资金｡从该区实际情况看,大约有1/3的村(居)人均土地不足2亩｡这些村(居)推行“两保一补”办法的缺口资金由谁来填补,需要有相应的解决办法｡

(二)失地村民(居民)就业压力较大｡烟台开发区在推行“两保一补”办法的同时,出台了失地村民(居民)就业优惠政策,制定了许多诸如财政对自谋职业､自主创业或合伙经营小额贷款贴息､从事个体经营(国家限制的行业除外)免征有关税费､鼓励和支持企业单位积极安排失地农民就业､劳务性工程优先安排“农转非”人员施工等具体规定｡经过一年多时间的实践,取得了一定效果,特别是随着近年来开发建设规模的扩大和新办企业的增多,就业机会相对较多,吸引了众多大中专毕业生和国内各类人才｡一些有文化､有技能或年轻力壮的村民,在失地前,多数已经就业｡失地后需要就业的,大多是没文化､没技能､自谋职业困难或是那些老弱病残的村民｡在人才劳务市场,他们的竞争力较弱,用工企业择优录用后,淘汰下来的多是这一群体｡虽然该区在“两保一补”办法上给予他们重点倾斜,每人按月领取100元的生活补助,但是对失地农民的生活来说,这点补助远远不够,就业仍然是他们最大的愿望和最好的生活保障｡这些人员数量大､失去土地的时间相对集中,解决就业的难度较大,容易出现不稳定因素,成为工委､管委和街道､村委十分棘手的一件事｡因此,解决好失地农民的就业问题,已经构成对实施“两保一补”办法的严峻挑战,必须加大力度予以解决｡

(三)失地农民趸交个人应缴比例的保险费有困难｡失地农民过去主要依靠种地维持生活,多数没有积蓄,特别是现已达到退休年龄的失地农民,由于逐渐失去劳动能力,原有土地靠子女帮种,收入来源十分有限,多数依靠子女供养｡按照“两保一补”办法的规定,这些人员也应缴纳个人应该缴纳的基本养老保险和医疗保险部分,人均9300元,而且是一次性趸交,夫妇两人就得拿出近2万元｡许多老年村民认为:“两保一补”办法确实很好,只是交不起个人应交的那一部分钱｡尽管该区采取了一些扶持措施,如提供贷款､村集体用土地补偿费和安置补助费富余部分折成股份的内部转让等,但是仍有部分适龄老人没有申请参加“两保一补”,最终选择了一次性领取2万元至4万元不等的现金之后与村集体脱离关系｡让这些年龄较大的村(居)民自主支配这些有限的现金,能否实现他们的老有所养,值得商榷｡

对该区失地农民基本生活保障制度制约因素的几点思考

上述制约因素的出现,固然有失地农民本身的原因,有失地农民人均土地数量多少的原因,甚至还有“两保一补”办法本身的原因,但是以下几个深层次原因更是不可回避的问题,也是十分重要的问题｡这些问题不仅在该区存在,在全国其他地方也存在,需要引起足够重视｡

(一)解决土地开发利用者与失地农民主体地位不平等问题｡我国《宪法》规定,征地必须以公共利益需要为前提｡可是,从该区的征地情况看,随着经济成份､投资主体､投资项目日趋多元化,土地开发的目的已经很难界定是否属于公共利益的需要,力口工工业､商业､房地产､旅游､娱乐等以赢利为目的项目建设用地所占比重明显加大,远远超过严格意义上的公共利益用地规模｡如果继续沿用强制性行政征地行为,对失地农民显然不公平｡土地是农民的衣食来源,国家在征用农民土地用于发展营利性项目的同时,应该充分保护失地农民的利益,把失地农民与土地开发利用者同等对待,创造条件让农民集体经济组织与土地开发利用者之间平等自愿的“随行就市”,开展等价有偿交易行为,承认双方在法律地位上的平等,政府只充当组织者､协调者,让集体土地直接进入一级市场｡这样,涉及失地农民的许多问题,诸如“两保一补”的资金缺口､就业等问题都可以在“竞标竞价”中得到不同程度的解决,从而减轻政府和社会的压力｡

(二)解决对失地农民补偿不合理问题｡我国现行的土地征用补偿包括土地补偿(含水利设施补偿)和安置补助两部分｡该区执行的是山东省的标准,在征收农村集体耕地时,土地补偿费､安置补助费合计不得低于前三年平均亩产值的16倍,如果在征地时农民人均耕地在0.2亩以下,这两项费用按国家法定上限30倍给予补偿｡尽管这个标准已经是政策的最高标准,但其测算方法对农民说服力较差｡首先,用产值作为征地补偿标准不尽合理｡表现在土地征用单位一般都是套用国家标准进行征地补偿,按传统的粮经作物比测算前3年的产值,而没有或较少考虑现代城郊农业已由传统农业向生态农业､精品农业和高效农业发展的因素,土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的｡由此形成的土地征用价格也就不能反映耕地的产出价值,属于偏低的价格｡其次,征地补偿标准未包括土地的增值部分｡农民土地被征后,随着用途的改变,地价往往会成倍的上升｡但在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素｡征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益,是他们最重要的生活来源,同时也是最容易引起征地矛盾的焦点｡寻找政府､征用地主体､失地农民间最佳的利益接合点,建立合理的征地补偿和利益分享机制,是解决失地农民问题的关键｡为此,应充分考虑失地农民的实际,以征地补偿费全部进入社保体系为前提,以农民能领到城区最低生活保障金为测算基准,通过允许集体土地直接进入一级市场､制定集体土地保护价､根据不同土地的规划用途竞标竞价等途径,以市场化运作为主､以政府指导为辅的方式,提高农民集体土地的收益水平,使失地农民在无须缴纳个人养老保险和医疗保险基数的条件下享受“两保一补”政策,是解决“两保一补”资金缺口的有效途径,也是建立失地农民社会保障体系的一个重要选择｡