农村制度建设范文

导语：如何才能写好一篇农村制度建设，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

农村社会保障制度建设状况

改革开放以来，福建省经济持续增长，农村也发生了很大的变化，农民生活水平不断提高。但是，相对城市而言，仍然有相当一部分农民生活困难。为解决这部分农村贫困人口的温饱问题，建立农村居民最低生活保障制度，2003年2月3日省政府下发了“全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知”。“通知”规定：从2003年1月起，凡家庭人均年收入低于1000元的农村居民都将纳入低保范围，对纳入低保范围的农村贫困人口实行应保尽保；其中对五保户给予全额补助，对其他贫困农民给予差额补助；农村“五保”对象除了享受当地居民最低生活保障待遇外，省政府还将采取多种救助和帮扶措施，使他们供养标准不低于当地农村居民的一般生活水平。省政府在2004年2月10日召开的全省农村居民最低生活保障会议上对外郑重承诺：2004年福建省将全面建立和实施农村居民最低生活保障制度。按照省委、省政府的部署，福建省将在3年内解决全省农村贫困人口温饱问题。为此，省民政厅、财政厅、农办等部门将全省农村贫困居民的低保标准核定在年人均收入1000元，并按此标准对各地农村贫困人口进行认真核查。全省低于保障线的农村贫困居民共有70.6万人，需安排3.4亿元的低保资金，占农村总人口的4.2%。目前，福建省是全国少数几个实现了农村贫困人口应保尽保的省份，民政部对福建省的这一做法给予高度评价。

在福建省各级党委、政府的领导及广大农民积极参与下，农村合作医疗在解决农民基本医疗保障，防止因病致贫和因病返贫等方面取得了一定的成果。2003年，福建省委、省政府贯彻落实国家《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，于4月中旬正式把厦门市同安区、泉州市安溪县、龙岩市新罗区作为开展新型农村合作医疗的试点地区，2004年，又选择两个县进行农村医疗合作制度试点探索，着重帮助农村“五保户”、特困户等贫困农民家庭解决大病医疗问题，并争取3年内在全省全面推开。福建省通过因地制宜、分类指导、精心组织，积极推进试点工作，引导农民群众自愿参与，合理设定农民参加合作医疗的各项指标，在农民自筹资金参加合作医疗的同时，各级政府按一定比例安排资金，发展以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，探索农村合作医疗的多种管理模式。力争2010年在全省农村基本建立起统一的农村合作医疗制度。

农村社会保障制度建设中存在的困难和问题

由于政策和历史的原因，当前的社会保障制度不仅表现为城镇与农村双轨制的二元结构，而且存在若角和薄弱环节。随着市场经济体制改革的深化，农村社会正处于转型之中，竞争日益激烈，农业与农村的市场风险、自然风险和社会风险正逐渐增加，而日趋小型化的家庭难以真正承担保障功能，农村迫切需要社会救助、养老保险和医疗保障等三项社会保障制度以及优抚安置和社会福利服务。目前，以集体经济为基础的农村社会保障制度已基本解体，以土地为基础的传统保障制度逐渐削弱，福建省适合农村发展需要的多元化的社会保障制度尚处于形成阶段，农村社会保障制度落后，农民因病致贫、因灾致贫，进城务工农民享受不到劳保待遇等问题十分突出。

一、农村社会保障的范围小，农民参与的积极性低。2004年，福建省农村基本养老保险覆盖率约12%，只有160万人左右参保，要实现全社会保障覆盖率达70%以上的目标，农村的覆盖率最少应达到60%以上，平均每年要提高3.46个百分点，平均每年约需增加50万人保险，实现的难度较大。在农村医疗保障方面，2002年全省共有村民委员会14869个，其中实行合作医疗的1614个，实行医疗保险的393个，实行大病统筹的355个，实行其他医疗保障方式的村936个，目前尚有11571个村还没有实行任何形式的医疗保障，占总村委会的77.8%。另一方面，由于经费和参加的人数都有限，加上获得保障的手续繁琐，农民参与社保的积极性不高。

二、农村医疗卫生保障几乎处于空白状态，疾病成为农村贫困的重要因素之一。福建省在建设农村合作医疗制度的过程中，尽管取得一定的进展，但仍存在诸多问题。体制改革滞后，资金投入不足，卫生人才匮乏，基础设施落后，农民因病致贫、因病返贫的问题十分突出。医疗卫生问题已成为制约农村经济和社会发展，阻碍农村奔小康的重要因素。农民最需要的医疗保障几乎处于空白状态，近90%的农民是自费医疗群体，这不仅导致卫生筹资体制呈现高度不公平性，而且直接或间接地导致农村医疗服务体系运转不良。

三、进城务工人员社会保障长期缺位，成为社会中的一个高风险人群。自上个世纪八十年代以来，进城务工人员一直是推进城市化、工业化进程的重要力量，但他们却长期被排斥在国家社会保障制度之外，进城务工人员社会保障缺位已成为社会不稳定的重要因素。目前，全省向城市转移的农村剩余劳动力有60多万，加之外省在闽务工的劳动力约230万人，这近300万进城务工人员基本没有什么社会保障可言，是社会中的一个高风险人群。

四、社会保障资金缺口较大，农村社会保障工作开展困难。目前，福建省用于社会保障资金的缺口较大，各地区虽然按照条例的规定将最低生活保障资金纳入了财政预算，但实际上最低生活保障资金十分有限。有的地方将低保对象限定在特困人口上，不愿意承担过多低保对象的保障金；有的地方财政困难，只有吃饭财政，无力筹集低保资金。在一些贫困人口较多的地区，实际工作中经常出现“僧多粥少”的局面，有些地方甚至出现以资金定保障人数的现象。随着最低生活保障面的逐步扩大，政府必然面临筹集保障资金的困境，最低生活保障基金将面临更大的压力。

五、农村社会保障管理不善，工作效率较低。目前，民政、劳动与社会保障、卫生、保险、乡政府等部门都分别管理了其中的一块，容易出现有利益时争管和有责任时相互推诿的情况，不利于农村社会保障的统筹规划和高效运转。争管使得大量的管理资源浪费在各部门间的争夺与博弈之中，如农村的合作医疗和保险，就有民政、卫生与劳动保障部门都争着管；而在有困难时，相互推诿责任与义务又使得农民找不到应该负责的部门，造成农村社保体系的服务质量较差，效率较低。

农村社会保障制度建设的对策建议

健全的农村社会保障制度包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚、社会服务五个方面的内容。但从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠、老有所养、病有所医”。因此，农村社会保障的各项制度建设，重点是加强最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保险制度和就业保障制度。我们建议：

一、政府主导，稳步推进农村社会保障制度建设。

要发挥政府对农村社会保障制度建设的主导作用，合理调整社会成员对公共资源的占有情况，促进城乡协调发展。首先，政府有权利和义务通过宏观调控、社会管理和公共服务，保障城乡公民平等地占有和使用公共资源的基本权利。其次，政府作为市场经济游戏规则的制订者，必须保证公平竞争的基本前提，营造协调发展的和谐环境，防止由于农村“制度贫困”造成竞争不公。第三，政府作为社会经济政策的制定者，有权利和义务保证社会福利最大化。福建省各级政府和有关部门要把农村社会保障工作列入重要的议事日程，纳入福建省国民经济和社会发展“十一五”规划，确保社会和谐稳定。

二、加大力度，完善农村最低生活保障制度。

福建省农村最低生活保障制度的建立，实现了农村贫困人口的应保尽保，有力地保障了他们的基本生活。建立农村最低生活保障制度的最大瓶颈是资金问题，可以通过征收统一的社会保障税，建立农村最低生活保障基金会，逐步加大政府投入的力度，来解决最低生活保障资金的到位，确保最低生活保障对象全部能够领到足额的保障金。还可以在地方级个人所得税收入中直接提取相应的比例作为低保资金，汇入财政低保专户封闭运行。同时在县级以上政府建立最低生活保障资金的调剂金，倾斜投入经济相对落后、集体财力不足、救济人口较多的贫困地方。通过采取多种救助和帮扶措施，使这些人的供养标准不低于当地农村居民的一般生活水平。

三、积极探索，建设农村社会养老保险制度。

以建立“项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当”的多层次养老保险体系为目标，加快福建省农村养老保险制度建设。要坚持“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，逐步扩大保险覆盖面，提高农村社会养老保险的社会化程度。由于受经济发展状况和个人收入水平限制，在具体实践过程中应该统筹兼顾，从不同的实际情况出发，采取不同的方式方法：一是在经济较发达地区，凡农民人均收入超过全省平均数的，应依法实行强制保险，以保证养老保险覆盖面的扩大；二是在温饱问题基本解决的地区，主要采取诱导方式，由政府宣传引导，积极稳妥地推进农村养老保险；三是在一些较贫困地区，应当分步实施，循序渐进，坚持“发展、巩固、发展”的原则。

四、开拓创新，建立新型的农村合作医疗制度。

首先，要建立健全以大病统筹为重点的新型的农村合作医疗制度。在未来一段时期内，福建省可以采取新型农村合作医疗的模式，即建立农民个人出资为主、集体扶持、政府适当支持的筹资机制，筹集农村合作医疗基金，形成政府引导、农民互助、合作共济的农村基本医疗保险制度，并尝试把农村医疗保险制度建设纳入城乡一体化建设规划中。坚持“低水平、广覆盖”，保障农民基本医疗需求，切实缓解农民因病致贫、因病返贫问题。

其次，要建立与农村合作医疗制度相配套的城乡统一的医疗卫生服务体系，即市、县、乡、村纵向的“四级”医疗机构管理体系，着重解决农村卫生院、所设施落后与“缺医少药”难题。如在城市的统筹层次内，规定几家医疗机构作为“龙头”；在县级统筹层次内，积极探索把村级卫生所纳入到乡镇卫生院的管理范围之内，推进县、乡、村卫生服务管理一体化。在推行农村合作医疗的过程中，重新配置医疗资源，便于统筹安排多年来呈贫富不均态势的城乡医疗资源，让广大农民也能享受到与城市居民同样水平的医疗服务。

五、因地制宜，建立失地农民就业和社会保障制度。

针对部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”的状况，建议：一要改革和完善土地征用制度，使失地农民得到公平的补偿，权益不被侵犯。二要建立完善就业保障制度，与就业培训、失业保险等制度相配套，使失地农民得到妥善的安置，有一个公平公正的就业环境。三要建立完善社会保障制度，防止失地农民被社保边缘化，因地制宜建立失地农民社会保障的安全网。

例如，对进城务工人员的社保工作，可采取分类指导的方式。对多年在城市工作，有稳定的职业、稳定的生活来源和相对固定的住所，已经城镇化的进城务工人员，建议直接纳入城镇社会保障制度；对以农业为主、以务工为辅的进城务工人员建议纳入现有的农村社会保障制度；对处于流动状态的进城务工人员，有的可能会变成产业工人，也有的可能会再回去务农，当务之急是建立工伤保险制度，这种社保项目不存在帐户积累与保险关系接转问题，成本亦不高，对进城务工人员来说是一种职业风险的分散机制，对用人单位而言是符合国际惯例和建立在《劳动法》基础之上的工伤赔偿机制。

课题指导：张帆

课题组负责人：金铁平杜 民陈 奇

篇2

当前，我国经济已经发展到了一个深水区，而社会保障体系远远无法满足群众现代生活的需求，对社会制度进行改革势在必行。最近几年，国家社会保障制度改革的重点主要是城镇地区，对农村和农民的社会保障制度建设改革还不是很重视，农村地区的社会保障体系建设不是很完善，做好农村地区社会保障制度的建设和改革工作是一项迫在眉睫的工作。本文主要结合作者多年来的工作经验，就农村地区社会保障体系建设的问题和对策提出了自己的看法，以供同仁借鉴。

一、农村社会保障制度建设难题分析

1.农村社会保障制度建设缺乏合理的资金来源

长期以来，我国农村地区的社会保障制度建设都被边缘化，发展进程十分缓慢，导致出现这种问题的主要原因就是资源来源问题。传统的农村社会保障体系建设的资金来源主要依靠家庭集资和农村集体出资建设，资金来源途径十分单一。尤其是改革开放，家庭联产承包责任体系实施以来，集体补助的力量逐渐被削弱，很多落后地区的农民群众已经负担不起这部分资金，最近几年尽管我们积极的推行新型合作医疗和社会养老保险，但是多数钱还需要群众自己负担，因此，当前解决资金问题是摆在我们面前的一个难题。

2.农村社会保障制度缺乏法律保障

现阶段，我国农村社会保障制度建设还没有一部完善的法律体系作为法律保障，地区性的社会保障制度远远不能满足农村社会保障制度建设的需求，而且在相关法律制度建设过程中还面临着很多难题，例如我国的《土地法》和《土地承包法》以及《劳动法》等相关法律体系建设的原则性较强，在制度建设过程中，还缺少具体的可操作的法律条款，从而导致了现阶段我国农村社会保障制度建设还缺少法律保障，阻碍了农村社会保障制度的顺利实施。

3.农业保险制度建设不完善

农业是弱质性产业，农业在生产过程中，很容易受到自然灾害和市场供需的影响。此外，农业生产是自然再生产和商品再生产相结合的过程，生产受到了商品属性等特性制约，生产时间和劳动时间不一致，生产周期比较长，农产品还具有季节性。因此，在农业生产过程中存在很大的不确定性，使得农业生产风险较大，很多保险企业前几年针对农业风险制定了不同的农业保险，但是由于风险高，赔偿多等原因，导致很多保险企业不再受理这种保险，因此，如何进一步完善农业风险防范机制也是农村社会保障制度需要解决的一个突出问题。

二、我国新型农村社会保障制度建设对策和建议

1.针对地区差异性，建立对口援助制度

我国东部地区和西部地区经济发展存在显著的差异性，农村地区之间发展也存在着很大的差异，因此，完善农村社会保障制度，应该将东西部地区的农村经济收入水平进行有效的区分，并要充分考虑到同一个区域不同地区之间的经济收入情况，基于此原则，应该逐渐建立农村社会保障体系的对口援助制度，实现东西部地区的财政平衡，东部地区和中部地区农村社会保障体系建设比较完善和发达的地区应该积极的对口援助西部地区农村社会保障体系不发达的地区，逐渐实现农村社会保障资金平衡供给，提高西部地区农村社会保障制度建设水平不高的现状。

2.强化农村社会保障制度的立法工作

完善的法律体系是农村社会保障制度建设不可或缺的重要部分。现阶段，我国农村社会保障制度的相关法规建设还比较落后，与其相关的立法工作较少涉及，即使一些地区颁布一些区域性的法规，但是其适应性不广泛，也只是针对某些地区进行的设置。在立法过程中，社会保障法规立法标准还没有统一，急需相关部门设立相关的农村社会保障法律体系确保农村社会保障制度的顺利的实施，切实解决好现阶段我国《土地流转法》、《农村社会保障法》和《土地承包法》中存在的不合理的地方，为完善这些法律提供必要依据。

篇3

农村信用联社内控制度建设情况汇报

市农村信用联社所辖21个信用社，2个信用分社，63个储蓄网点，服务于26个乡镇（农场）的16万农户。前些年，因内控不严，管理松弛等原因，曾是经济案件高发区，仅200年就发生5起经济案件。从200年起，他们坚持以人为本，把内控制度贯穿于工作的始终，多次被人行丹东市中心支行、沈阳分行、丹东市监管分局评为先进单位。

一、以专业的法规教育人，为内控制度建设营造良好的基础环境

该联社努力营造学习制度的氛围，提高员工对法规制度的熟知程度和运用水平。首先，他们出台了《市农村信用社学习规章制度实施意见》，主要内容包括《商业银行法》《辽宁省农村信用社员工违反规章制度处理暂行办法》，《金融违法行为处罚办法》等。在学习方式上，联社采取信用社集中学习，专业岗位学习和职工自觉相结合的方法，要求员工每次学习都要结合工作实际，写出学习体会。联社绩效考核办公室定期下乡横坐标并将结果记入绩效管理之中。其次，有针对性地开展培训，提高全辖干部职工对制度法规的运用水平。他们共举办各类培训班12期，培训员工300多人，占职工总数的45%。在培训方式上，重点加大了专业技能、政策法规和法制教育等内容的培训力度工。聘请律师讲授经济合同法、担保法，提高了信贷管理人员的法律意识和依法管贷的能力；请派出所所长讲法制教育课，提高了全员安全防范意识，增强了执行安全保卫工作自觉性。在此基础上对全辖600多名员工进行了两次内控制度，政策法规学习情况测试。对考试不及格的，被告见习上岗3个月，只发生活费350元，经补考不及格的给予下岗处理，增强了全员遵规守法的竞争意识。

二、以创新的制度约束人，构筑内控防线

（一）出台了员工家庭财产担保制度，构筑“自控防线”。

每年初由信用社（部）主任与员工及家属签订经济担保书。员工及亲属自愿以其家庭的全部财产（房产、经济收入及存款等）为员工提供经济担保；财产由家属保管，但在合同期内不能挪作他用，不得转让，出售。一旦员工违法违纪，除对其处以行政处分外，还要处理家庭财产弥补给信用社造成的损失。200年初，新城信用社主任到一信贷员家签订担保合同时，当着员工的面向其家属提出该员工有参与社会赌博问题，要求家属关注其行为。事后，其爱人和父母对该员工进行了监督、帮助、教育，使其很快改掉了恶习，不仅完成了社里下达的各项工作任务，还被联社评为放贷收息能手。

（二）出台了全员风险抵押金制度，构筑“互控防线”。

即信用社副主任，联社科长以上干部，每人向联社审计科上交3000元风险抵押金，信用社、联社员工每人向所在单位交纳7000元，作为各类案件风险抵押金。在不发生责任风险的前提下，至退休时返还。每年年初由联社领导与信用社主任及联社科长、联社科长与科员、信用社主任与专业负责人、负责人与职工之间层层签定担保合同。合同规定，凡是信用社在岗职工每人至少要找2个以上担保人，以向单位缴纳的风险抵押金为其提供担保。一旦员工给信用社造成经济损失，首先追究担保人、信用社主任和贫乏专业负责人的经济责任，同时追究担保人的经济连带责任，上限为3000元。员工若找不着担保人或没有签订担保合同的职工，要交纳双倍风险抵押金，每月发生活费350元，安排适当工作任务的比例计发。一年后对工作表现突出的补办上岗手续，否则，固定工限期调离，合同工解除劳动合同。200年年初，联社在对孤山信用社一信贷员办理内退手续前进行离岗审计时，发现该人有2万余元违规贷款未能收回，便将其7000元风险金上划联社，令其限期收回贷款，并暂缓办理内退，迫使该员工全身心收贷，将2万元违规贷款本息全部收回。经联社审计科核实后，避免了贷款损失。

（三）参加现金保险及附加的雇员忠诚担保保险，构筑“它控防线”。

联社牢固树立了“花钱买安全、花钱防风险”的经营理念，构筑起一道社会防线，一旦发生强抢等信用社自身难以控制的意外事件，能够获得社会补偿。首先开办了雇员忠诚担保保险，使信用社的损失降到了最低点。孤山信用社一储蓄员携带7.2万元库存现金潜逃，经立案侦破未果。20天后，人保市支公司经核实后，认为确属雇员忠诚担保保险理赔范围，便全部赔偿信用社7.2万元。其次，开办了现金保险业务，收联社每年交给人民保险公司8000元保费，使联社存放在保险柜内的现金，营业柜台上点算的现金和运送（含提、缴款）现金，若年内发生火灾，爆炸，被盗，遭抢劫，现金管理售货员在遭受抢劫过程中受到意外伤害等属保险责任内的损失，由保险视风险程度给予最高100万元的赔偿。现金保险附加的雇员忠诚担保保险条款则规定：由联社每年向保险缴纳3万元保险费，凡被保险的员工在保险有效期间，在受雇过程中，采取欺骗或不忠实行为非法转移现金，造成的损失，由保险公司在赔偿限额内负责赔偿。全年累计的赔偿最高额达150万 元，每次事故最高赔偿额为29万元，使农村信用社的现金有了可靠的社会保障。

三、以严格查处手段规范人，确保内控落到实处。

（一）分层次检查。第一层次是基层信用社自查，以各信用社主任为核心。第二层次是联社各专业科抽查。把稽核大队划归到各专业科，专业科日常业务积极开展序时检查，突击检查和整体拉网式大检查。他们针对案件高发区组织了两次信贷大检查，发现各类违规操作性问题40多个，全部进行了处理。第三层次是审计稽核检查。联社把审计事后检查与事中检查有机结合起来，凡是涉及到大型财务开支，诸如固定资产维修，购建和出售以及大宗采购项目，绩效工资奖惩兑现等，都要审计部门事中审计，保证了大宗项目财务开支准确无误。

（二）实行整体离岗检查。200年联社对辖内6个信用社和信用分社的会计，储蓄和信贷三个专业进行了整体离岗检查，联社组织审计科，财务科，存款科，信贷科，集中人力，集中时间，深入到社，集体接管上述三个专业的工作，分别用一周时间替代他们具体操作经办相关业务，从中贯彻各项制度潜在的弊端。他们在新立信用社储蓄专业整体离岗检查中发现储蓄所下午下班后，在与保卫押运和信用社会计出纳之间进行的现金尾箱，当日业务传票及收付单证的交接程序上存在着责任不清，手续不全的问题，及时制订了《市信用社储蓄日交帐业务及调缴款业务操作规程》印发全辖贯彻执行，进一步完善了储蓄管理操作制度。

（三）实行格式化检查。他们出台了《市农村信用社会计事后监督实施办法》，对每天发生的会计出纳业务进行事后监督，会计结算，信贷和储蓄业务中贯彻规章制度情况进行再监督检查。对库存现金，重要凭证，抵押质押有价物品，资金调缴，费用开支等50多个检查项目，编制了9张检查表格，供各级检查售货员现场逐项检查登记，防止检查售货员不到现场或检查不细的现象发生。

（四）连带责任的处罚。对于违反规章制度的问题，凡是经各级检查部门应检查出而没有查出的，都要逐级追究连带责任，对玩忽职守的，要调离管理岗位。他们在贷款检查中，发现一个基层信贷员超权跨区放款5万元，未经联社审批，不公责令他限期收回了这笔贷款，处罚600元，而且对该社负有直接管理责任的信贷负责人罚款300元，对该社主任和联社信贷科长各罚款200元，同时，对联社信贷科包社科员经济处罚100元，并在全辖通报。

篇4

关键词：农村养老保障；政府责任；非常责任

一、问题的提出

进入20世纪90年代以来，我国农村养老问题日益突出。一方面，上世纪70年代推行的人口计划生育政策成效显著，也导致了当今及未来的中国面临巨大的人口老龄化压力，而且我国农村老龄化程度比城市更严重。由庞大的农村老龄人口构成的养老问题将是中国未来最棘手的社会问题之一。另一方面，20世纪80年代以前维系农村养老的家庭养老模式随着社会经济发展、家庭结构变迁、人口流动及养老观念变迁等，其保障功能日渐退化，农村养老保障制度的需求日益紧迫。

同时，我国建设农村养老保障制度各方面的条件并不完善。如我国农业经济整体水平不高导致农民缴费能力有限，地区经济发展不平衡，个别地方经济发展极其落后，制度主体———农民的观念跟不上，这些极大地制约了我国农村养老保障制度的建设。虽然我国于1991年6月正式制定并颁布了《县级农村养老保险基本方案》，但这一制度由于种种原因最终于2001年被叫停。之后农村养老保障制度一直处于探索中，中央及相关部委相继出台文件、法规表示了对这一制度的重视，但统一的、全国性的制度至今尚未出台。

笔者认为，建设农村养老保障制度首先要明确政府责任。目前情况下制度建设资源有限，作为公共利益代表者的政府不仅要承担常规责任，而且要承担“非常”责任，才能保证制度建设的顺利开展及以后的可持续发展。本文拟从政府承担非常责任的视角对我国农村养老保障制度建设中政府承担的责任进行探讨，以期对我国农村养老保障制度的建设有所裨益。

二、有限条件下之非常责任分析

综观各国社会保障制度的发展实践，政府主导是一重要规则。政府除了具有社会保障的制度设计、财政投入、运营监管等常规责任外，在不同国家特定时期政府还承担着“非常”责任，如德国统一后，由国家负担一笔资金，在东部地区建立了与西部地区接轨的社会保险制度，由国家来解决发展不平衡的地区之间的社会保障问题并承担一定成本。特殊时期的“非常”责任是政府进行社会管理的必要措施和手段。目前我国农村的养老保障建设就处于一个特殊时期，这决定了政府除了承担一般责任外， 必须承担与时代背景相对应的特殊责任，以实现制度的运行及更高层次上的社会意义。

（一）承担更多的财政责任，即转轨成本，以扶持制度建设步入正轨

一般认为制度化养老保障的出现是由于工业发展到一定阶段，社会生产生活方式商品化，个人无法也无力抵御长达一生的时间中可能出现的各种风险，养老问题成为普遍性的社会问题时，国家为社会大众提供的一种准公共物品。关于建立农村养老保险制度的经济条件，不同的学者有不同的看法。多数学者认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。[1]就我国情况来说，我国在2001年时人均gdp已经超过了发达国家建立农村养老保险的平均水平，但就我国农业经济而言，大部分地区处于分散的粗放经营状态，且农业就业人口比例一直比较高，从2001年到2005年，我国农业就业人员比例平均为48.16%，农业在gdp中的比重2001到2005平均为13.8%，农业贡献率偏低，从2001年到2005年平均为5.36%.① 我国农村经济整体落后的情况使得我国建设农村养老保障制度过程中面临困难，需要政府承担更多的责任。

我国“未富先老”，为我国农村养老问题的解决增加了难度。在正常情况下，建立农村养老保险制度，在制度运行过程中努力追求自我平衡和自我发展，政府承担的责任限制在一个适度的范围内即可。在我国这种非常状态下，则需政府更多的强势介入，需要政府提供更多的公共资源补充，否则制度建设很难开展，即使勉强开展了也不能持续发展下去。在“我国解决农村养老问题的战略机遇期，前进则一举多得，不进则退，且日后制度建设的成本会成倍增加，甚至会因此而阻碍国家既定战略目标的实现。”[2]这意味着政府要在制度建立初期乃至更长的时间内承担更多的财政养老责任。我们可以将这部分财政责任称为“转轨和谐成本”，即在由非正式的家庭保障向正式的制度保障转轨的过程中，为保障社会稳定和谐，政府应承担的代价或责任。这部分责任包括为60岁以上无积累的老人提供保障的责任，为贫困人口，尤其是中、西部地区的贫困人口提供减免部分或全部养老保险金的责任等。

世界银行的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》指出“政府的首要任务是让人们拥有基本权利，包括建立法治，维护公正的政策环境，保持宏观经济的稳定，提供基本的社会服务和建设设施，保护弱势群体等”[3].近年来我国农业经济不景气，我国农村老年人因老返贫的现象比较普遍，已经给农村社会带来一些不和谐的因素，这部分人是目前中国农村最大的弱势群体。保障这一群体的基本生存权利是政府义不容辞的责任。经济落后不是制约农村养老保障制度建设的关键因素，正如杨燕绥教授等人指出那样“解决农村养老保障问题的关键不是资金，更重要的是解放思想和体制创新”[4]，如果制度设计合理，责任界定明确会大大降低制度成本。政府作为社会管理者和公共资源分配者应该努力承担这一责任。我们应该看到，建立这一制度对我国目前、未来的经济社会发展利大于弊，有利于促进农村经济发展，缩小城乡差距，建设和谐社会，促进我国整体经济发展上一个新台阶。

（二）充分发挥宏观调控和利益协调功能，缩小地区差异，为制度可持续发展奠定基础。

我国人口众多，地域辽阔，区域之间，特别是农村区域经济发展不平衡呈扩大趋势，东、中、西部地区之间，不同省份之间农民生活水平差异悬殊。对于经济发达地区来说，如东部沿海及中部某些地区，建立农村养老保险制度条件完全具备，而对于西部某些地区来说，直接建立个人缴费的养老保险制度则有困难。这就决定了现阶段政府在农村养老保障制度的建设过程中不能搞“一刀切”，而是要根据各地不同的养老需求，同时考虑不同人群的实际需要建立多层次分类别的养老保障制度，待时机成熟，实现制度的统一。

为实现社会经济的和谐发展，在现阶段有必要充分发挥政府的宏观调控和国民收入再分配功能。政府不仅要在农村养老保障制度建设过程中，充分发挥宏观调控功能，对经济落后地区适当给予政策、财政支持，尽量扩大统筹层次，扶持制度建设步入正轨；同时在经济建设过程中，通过政策导向作用引导资金流向，通过扩大就业等使经济发达地区为经济落后地区的经济发展和养老保障建设出一份力。

摘　要：农村养老保障制度建设势在必行。在有限条件下政府除承担常规责任外，鉴于我国农村经济发展落后、农村人口众多加之地区之间经济发展不平衡的现状，还必须科学、合理地承担制度建设中的非常责任，即转制成本、利益协调、组织引导的责任，才能保证制度建设的顺利开展及健康、持续运行。

关键词：农村养老保障；政府责任；非常责任

一、问题的提出

进入20世纪90年代以来，我国农村养老问题日益突出。一方面，上世纪70年代推行的人口计划生育政策成效显著，也导致了当今及未来的中国面临巨大的人口老龄化压力，而且我国农村老龄化程度比城市更严重。由庞大的农村老龄人口构成的养老问题将是中国未来最棘手的社会问题之一。另一方面，20世纪80年代以前维系农村养老的家庭养老模式随着社会经济发展、家庭结构变迁、人口流动及养老观念变迁等，其保障功能日渐退化，农村养老保障制度的需求日益紧迫。

同时，我国建设农村养老保障制度各方面的条件并不完善。如我国农业经济整体水平不高导致农民缴费能力有限，地区经济发展不平衡，个别地方经济发展极其落后，制度主体———农民的观念跟不上，这些极大地制约了我国农村养老保障制度的建设。虽然我国于1991年6月正式制定并颁布了《县级农村养老保险基本方案》，但这一制度由于种种原因最终于2001年被叫停。之后农村养老保障制度一直处于探索中，中央及相关部委相继出台文件、法规表示了对这一制度的重视，但统一的、全国性的制度至今尚未出台。

笔者认为，建设农村养老保障制度首先要明确政府责任。目前情况下制度建设资源有限，作为公共利益代表者的政府不仅要承担常规责任，而且要承担“非常”责任，才能保证制度建设的顺利开展及以后的可持续发展。本文拟从政府承担非常责任的视角对我国农村养老保障制度建设中政府承担的责任进行探讨，以期对我国农村养老保障制度的建设有所裨益。

二、有限条件下之非常责任分析

综观各国社会保障制度的发展实践，政府主导是一重要规则。政府除了具有社会保障的制度设计、财政投入、运营监管等常规责任外，在不同国家特定时期政府还承担着“非常”责任，如德国统一后，由国家负担一笔资金，在东部地区建立了与西部地区接轨的社会保险制度，由国家来解决发展不平衡的地区之间的社会保障问题并承担一定成本。特殊时期的“非常”责任是政府进行社会管理的必要措施和手段。目前我国农村的养老保障建设就处于一个特殊时期，这决定了政府除了承担一般责任外， 必须承担与时代背景相对应的特殊责任，以实现制度的运行及更高层次上的社会意义。

（一）承担更多的财政责任，即转轨成本，以扶持制度建设步入正轨

一般认为制度化养老保障的出现是由于工业发展到一定阶段，社会生产生活方式商品化，个人无法也无力抵御长达一生的时间中可能出现的各种风险，养老问题成为普遍性的社会问题时，国家为社会大众提供的一种准公共物品。关于建立农村养老保险制度的经济条件，不同的学者有不同的看法。多数学者认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。[1]就我国情况来说，我国在2001年时人均gdp已经超过了发达国家建立农村养老保险的平均水平，但就我国农业经济而言，大部分地区处于分散的粗放经营状态，且农业就业人口比例一直比较高，从2001年到2005年，我国农业就业人员比例平均为48.16%，农业在gdp中的比重2001到2005平均为13.8%，农业贡献率偏低，从2001年到2005年平均为5.36%.① 我国农村经济整体落后的情况使得我国建设农村养老保障制度过程中面临困难，需要政府承担更多的责任。

我国“未富先老”，为我国农村养老问题的解决增加了难度。在正常情况下，建立农村养老保险制度，在制度运行过程中努力追求自我平衡和自我发展，政府承担的责任限制在一个适度的范围内即可。在我国这种非常状态下，则需政府更多的强势介入，需要政府提供更多的公共资源补充，否则制度建设很难开展，即使勉强开展了也不能持续发展下去。在“我国解决农村养老问题的战略机遇期，前进则一举多得，不进则退，且日后制度建设的成本会成倍增加，甚至会因此而阻碍国家既定战略目标的实现。”[2]这意味着政府要在制度建立初期乃至更长的时间内承担更多的财政养老责任。我们可以将这部分财政责任称为“转轨和谐成本”，即在由非正式的家庭保障向正式的制度保障转轨的过程中，为保障社会稳定和谐，政府应承担的代价或责任。这部分责任包括为60岁以上无积累的老人提供保障的责任，为贫困人口，尤其是中、西部地区的贫困人口提供减免部分或全部养老保险金的责任等。

世界银行的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》指出“政府的首要任务是让人们拥有基本权利，包括建立法治，维护公正的政策环境，保持宏观经济的稳定，提供基本的社会服务和建设设施，保护弱势群体等”[3].近年来我国农业经济不景气，我国农村老年人因老返贫的现象比较普遍，已经给农村社会带来一些不和谐的因素，这部分人是目前中国农村最大的弱势群体。保障这一群体的基本生存权利是政府义不容辞的责任。经济落后不是制约农村养老保障制度建设的关键因素，正如杨燕绥教授等人指出那样“解决农村养老保障问题的关键不是资金，更重要的是解放思想和体制创新”[4]，如果制度设计合理，责任界定明确会大大降低制度成本。政府作为社会管理者和公共资源分配者应该努力承担这一责任。我们应该看到，建立这一制度对我国目前、未来的经济社会发展利大于弊，有利于促进农村经济发展，缩小城乡差距，建设和谐社会，促进我国整体经济发展上一个新台阶。

（二）充分发挥宏观调控和利益协调功能，缩小地区差异，为制度可持续发展奠定基础。

我国人口众多，地域辽阔，区域之间，特别是农村区域经济发展不平衡呈扩大趋势，东、中、西部地区之间，不同省份之间农民生活水平差异悬殊。对于经济发达地区来说，如东部沿海及中部某些地区，建立农村养老保险制度条件完全具备，而对于西部某些地区来说，直接建立个人缴费的养老保险制度则有困难。这就决定了现阶段政府在农村养老保障制度的建设过程中不能搞“一刀切”，而是要根据各地不同的养老需求，同时考虑不同人群的实际需要建立多层次分类别的养老保障制度，待时机成熟，实现制度的统一。

为实现社会经济的和谐发展，在现阶段有必要充分发挥政府的宏观调控和国民收入再分配功能。政府不仅要在农村养老保障制度建设过程中，充分发挥宏观调控功能，对经济落后地区适当给予政策、财政支持，尽量扩大统筹层次，扶持制度建设步入正轨；同时在经济建设过程中，通过政策导向作用引导资金流向，通过扩大就业等使经济发达地区为经济落后地区的经济发展和养老保障建设出一份力。

（三）加强对农民的组织引导，为农村养老保障建设创造一个有利的“人和”环境。

农民渴望政府为他们解决养老问题，但由于生活环境的封闭保守，加之长久以来形成的惯性思维，绝大多数农民的养老观念还停留在“养儿防老”层次，而对于养老保障制度，一般都采取依赖观望的态度。因此在农村建设养老保障制度的过程中，政府要加强对制度的宣传及对农民的引导。首先实行教育引导与示范引带相结合，解放思想与解决实际问题相结合，增强感召力。农民最重实际，“眼见为实，耳听为虚”至今仍是很多人奉守的信条。在制度实施过程中一方面加强对于农村制度化养老保障基本常识的宣传，另一方面要确实让农民看到政府为农民解决养老问题的决心。只有农民真正理解和接受了制度，他们才会积极拥护制度，才能减少制度运行阻力，降低制度运行成本，保证制度高效运行。

政府在组织引导群众方面具有天然的优势。加强农村基层组织建设，把农村基层组织作为对农民进行组织引导的重要载体。农村基层组织是农民自己的组织，在整合人力资源与物质资源方面具有巨大的优势。在农村养老保障制度建设过程中，充分发挥基层组织的优势，调动广大农民的积极性，有效整合各种养老资源，为制度建设创造一个天时、地利、人和的良好氛围。群众的力量是伟大的，我国20世纪50年代的合作医疗制度同样是在经济发展极为落后的农村进行的，却取得了举世瞩目的伟大成就，被世界卫生组织誉为“世界奇迹”，其成功的一条重要经验就是得到了广大群众的积极响应，这为我们今天建设农村养老保障制度提供了重大的借鉴意义。

三、有限条件下建立农村养老保障制度的现实路径

（一）抓住“人口红利”① 的机遇，尽快建立或完善制度

曾毅指出：“我国在2005—2030年期间，少儿抚养比继续下降，老年抚养比虽然不断上升，但仍然显著低于少儿抚养比，总抚养比先降后升至2030年时与2000年基本持平，2030年的加权总抚养比比2000年增高19.1%.我国在2025—2030年以前劳动力资源十分丰富，即中国目前以及今后20年左右处于‘人口红利’黄金时期。”[5]我们应该抓住这一机遇，为应对2025年后人口老龄化的严峻形势作好准备。加强法律法规建设，将农村养老保险制度在全国大多数地区普及；对于实在无条件建立农村养老保险制度的地区要加大扶贫力度，同时完善农村最低生活保障制度和社会救济制度。

（二）通过人口城市化转移农村劳动力，减少农村养老保障的制度压力。

一般来说，城市化总是与整个现代化相伴随的。但我国城市化发展缓慢，明显落后于经济现代化。从理论上来讲，20世纪50—80年代末的外延型工业化阶段即工业化以规模扩张方式进行阶段是最有利于城市化的时期，但当时由于我国实行抑制城市化的政策，错过了良机。这一方面导致了农村人多地少，农业经济发展受到限制，另一方面导致中国独有的“农民工”现象。20世纪90年代以后，中国的经济增长已经越来越依靠技术进步，技术排挤劳动力的现象普遍发生，此时进行城市化的条件已经不如前一个阶段有利了。考虑到未来，今天又可能是我国进行城市化的最好契机，因为技术越进步靠经济增长吸纳农村劳动力从而推动城市化的可能性越来越小。由于我国户籍制度限制，50%以上的劳动力在从事工业、服务业，而城市人口在总人口中的比重却只有30%多，[6]可见，我国城市化仍有一定空间，适当放宽户籍制度，允许有能力、有技术的农村劳动力在城市落户，这样一方面可以降低我国农村养老保障建设的制度压力，另一方面可以为提高土地收益创造条件。

（三）完善农村土地流转制度，发展农村经济，“激活”土地保障的功能。

农业是国民经济之本，任何时候13亿人口的吃饭问题都不能轻视。作为农村养老保障制度建设的外部条件，完善土地流转制度，使土地实现适当规模的集中，提高农业经济效率，增加农民收入，农民参保能力得到提高，从而也是在一定意义上“激活”了土地的保障功能。

我们强调在农村建立制度化的养老保障的原因之一就在于它能激发农业经济的活力。农村养老保障制度可以为农民解决养老的后顾之忧，使他们不再紧紧抓住产出并不丰富的“土地保障”，而是根据自己的特长寻找合适的工作，一方面可以实现农村劳动力的自由转移，另一方面实现土地的适当集中，从而提高耕地使用效率，二者反过来又可以巩固农村养老保障制度。

四、结论

农村养老保障制度建设势在必行，郑功成教授曾指出“重视构筑覆盖全体国民的社会保护网，这个制度或保护网在现阶段可以是低水平的，多层次的或者是多元化的，但不能有漏洞”。[7]经济因素不应成为制约我国农村养老保障制度建设的关键因素。在有限条件下，强调政府承担必要的“非常”责任，抓住有利时机，充分调动各方面的积极性，是我们在农村养老保障制度建设过程中的明智选择。

参考文献：

[1]戴卫东。中国农村养老保险制度研究述评[j].中国农村观察，2007（1）：71

[2]杨燕绥，赵建国，韩军平。建立农村养老保障的战略意义[j].战略与管理，2004（2）。

[3]彭澎，政府角色论[m].北京：中国社会科学出版社，2002：8

[4]杨燕绥，赵建国，韩军平。建立农村养老保障的战略意义[j].战略与管理，2004（2）

[5]曾毅，人口老化、退休金缺口与农村养老保障[j].经济学（季刊）2005（7）：1059.

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一、现 状

当前，农村信用社在内控制度评审执行中存在某些不足，主要体现在以下几个方面：

第一、重效益轻制度。追求利润的最大化是农村信用社的根本目标。然而实现利润的最大化是离不开内控制度，二者是相辅相成的。但是，我们在实际操作中往往会发生一些矛盾，特别是在深化农村信用社改革的过程中，针对其点多面广的特点，各信用社首先都是从机构网点的增设上考虑，而对点多面广、地域分散可能造成制度执行困难却考虑过少，这种现象在经济不发达的贫困落后地区表现尤为突出。因此就出现了内部控制评审上的一些薄弱环节，有的人乘机挪用、贪污，使内部控制失效。

第二、重开拓轻管理。作为农村信用社，开拓和发展业务是必由之路，但开拓必须与管理并举、发展必须与监督同行，从防范风险、合规经营的角度来说应该是内控先行。然而在实际工作中，有的信用社或出于改革的需要，或出于竞争的需要，往往是改革在先、开拓在先，内控在后、制度滞后。主要表现形式为：一是新业务开办，为了抢占市场，先做起来再说，而管理制度不能及时跟上，使之对一些业务操作的监督上出现真空或断层。二是内部岗位设置，从节约人力、方便服务出发，也会出现制度滞后、检查不到位的问题。三是对日常业务操作情况形成固定的印象，使内部控制缺乏机敏性，忽略了相互制约、互为条件的控制，产生有章不循，违章操作、包干代替的现象。

第三、重检查轻整改。近年来，随着农村信用社内部体制的改革和业务的开拓发展，稽核检查的力度加大、频率加快。但作为被稽核单位，首要的任务是如何应付稽查，尤其对外来的、上面来的稽查，怕通报批评、怕考核扣分、怕进行处罚，其心态是尽量少暴露问题，发现问题少报告或不报告，至于如何对发现的问题进行整改则放在一边，检查人员一走，由于缺乏监督，整改也就大打“折扣”。

第四、重外审轻内审。外部审计和内部审计都是为了帮助查找问题，纠正违规，防范风险，促使其依法合规经营，然而由于各种原因，农村信用社普遍存在重外审轻内审的问题，对系统内部稽视程度不够，抱着敷衍了事、无所谓的态度，但一听说银监委要来审计、人民银行要来检查却慌了手脚。这种轻视内部审计的做法实际上是轻视了内部控制的作用。

第五、重稽核轻处罚。稽核处罚是保证稽核检查目的的实现。但作为稽核监督部门，如果只查不处，虎头蛇尾，甚至有头无尾，这样也就失去了稽查的意义，稽核的目的也就难以达到。然而，在稽核处罚实施过程中，往往受一些主客观因素的制约，使一些稽核处罚没有得到真正落实或处理不力，因此屡查屡犯的现象也就不足为奇。

二、途 径

第一、完善内控制度建设评审的切入点

1、制定统一制度、规范操作程序。农村信用社原有内部控制制度不仅零散不成熟，随着新型业务的开拓发展，有的甚至是相互矛盾和冲突。这就要求我们：一是必须在对原有制度进行整理归集的基础上，然后根据本社实际，制订出统一的业务管理制度及操作规程，从根本上解决制度多而流于形式的问题。

二是按照组织控制方法，加快内部机构改革，使信用社内部各部门、各岗位形成权责明确、相互制约、相互牵制的统一体。三是完善人事内部控制制度。制定严格的员工行为规范制度和劳动管理分配制度，解决目前存在的分配报酬吃大锅饭等问题。四是决策部门应尽快制定一个管理各项制度的处罚制度，使职能监督部门真正做到处罚有据，从而有效遏制违规经营和有章不循、屡查屡犯行为。

2、完善以“三道防线”为主体的内控监督机制。监督机制作为内部控制的重要组成部分，是内部控制制度建设的基础和核心，其运行好坏，直接关系到整个信用社业务开拓和发展。因此，首先要完善各业务部门的自身监督，加强规范管理，形成横向的制约机制，筑造好第一道自控防线。其次要完善相关部门、相关岗位相互制约、主管部门领导以检查管理为主要内容的相互制约机制，筑造好第二道互控防线。最后要完善以稽核监督部门为主体以纪检监察部门为辅导的内部稽核监督体系，筑造好第三道监控防线。另外我们还要重视和完善社会监督和群众监督，认真执行公开办事制度和民主监督制度。通过构筑和完善“三道防线”，使内部控制达到科学、规范、严密、有效的要求。

第二、加强内控制度建设评审的突破点

1、加强内控制度建设，要在加强内控制度教育上下功夫。内控制度近年来在信用社内部虽然强调的不少，尤其是各级领导可谓是逢会必说、有会就讲，但真正作为内控制度专题还未进行教育学习过，员工对内控的内涵缺乏全面的了解和正确的理解，只是存在模糊的认识。因此，学习是基础，教育须先行，惟有知其然同时也知其所以然，才能增强全体员工执行内控制度的自觉性。

2、加强内控制度建设，要在加强内控科技含量上下功夫。内控制度建设必须走人控、物控、技控相结合之路。人控主要是指抓人的素质提高，增强遵章守纪、遵纪守法的自觉性。物控主要是指配备必要的器具和硬件设施，代替自控互控不到位的真空。技控主要是指开发软件程序控制起到人控物控控制不了的作用，从根本上做到有效地防止和控制差错事故、案件的发生。

3、加强内控制度建设，要在加大稽核处罚力度上下功夫。稽核处罚是内控制度建设的手段，并不是目的。因此要着重解决四个问题：一是统一处罚标准，对事不对人，只要违反了制度规定，不论哪一级稽核检查发现，都应用同一标准处罚。二是实行累进处罚制，对同样性质问题屡查屡犯的实行累进处罚。三是建立有效的违规举报机制，鼓励员工举报违规行为、举报风险情况，并严厉追究有关人员责任。四是实行内部通报制，对那些重大违规问题，屡查屡犯问题，进行内部通报。这样做既可起到相互借鉴作用又可起到威慑作用，从而达到加强内控建设，规范经营行为，减少经营风险，确保安全经营之目的。

第三、强化内控制度建设评审的控制点

1、强化内控制度建设，要建立健全经营效益、业务拓展、风险控制涵盖三个方面的内控考核指标体系，通过建立完善的内控考核体系，达到对机构负责人的有效控制和银行内部自我控制、自我约束、灵活经营的目的，使业务发展与内部控制保持和谐的统一。

2、强化内控制度建设，要完善三个机制即：内部自律机制、内部制约机制、内部监督机制。一是自律机制的建立，可以对业务操作人员产生一种制约，使之在业务工作运行中自觉地执行制度，照章操作，达到一种自律的效果。二是制约机制的建立，可以使业务处理与业务监督彻底分离，避免由一个人包揽经营业务全过程而容易产生的漏洞和弊端。三是监督机制的建立，即信用社内部审计监督部门，它是内部控制中不可缺少而又无法替代的一个主要环节，是　内部控制的特殊组成部分。内部审计对各内部控制环节具有检查、监督、评价的职能和防范金融风险、堵塞漏洞的作用。

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关键词:农村养老保险;养老保险制度

中图分类号:D693.9 文献标识码:B文章编号:1009-9166(2010)017(C)-0088-02

社会保障是社会的“安全阀”,“减震器”,养老保险是社会保障的重要组成部分。农村养老保险是农村社会保障体系的重要组成部分。农村养老保险制度的建设既是建立社会主义新农村的重要组成部分,又是实现和谐社会的有力保障。但是,目前我国农村大多数地区还未真正建立健全养老保险制度,农民的养老问题成为我国社会保障体系中亟须解决的一个重要问题。

一、我国农村养老问题的现状

随着工业化、现代化、城市化进程的推进,人口老龄化加速,家庭和土地养老保障功能弱化,人们的道德观念不断转变,我国农村传统的家庭养老方式遭受到巨大冲击,正面临着新的变化和形势。

1、传统家庭养老功能弱化。我国农村家庭规模朝小型化和核心化发展,核心家庭开始成为当代农村家庭的主要形式。一对夫妻要赡养四个老人,抚养一个或两个子女,无论是目前的家庭收入,还是用于赡养的精力和时间都难以满足四个老年人的养老需求;另外,农村劳动力大量转移,出现大量“空巢老人”。主要呈现以下特征:(1)70岁及以上的老年人比例较高。(2)丧偶老人占相当大的比重。丧偶老人是一个特殊的群体,他们有着不同于有偶老人的人口学特点和社会经济特征。子女外出,对他们的生活会产生更大的影响。(3)留守老人健康状况差。调查发现,留守老人对自己身体状况评价“一般”的比例为24.4%,“较差”的为36%,“非常差”的达6.6%。(4)老人身边有儿子的少。这两个现存因素给农村养老问题带来了严峻的考验。

2、农村土地保障功能逐渐弱化。土地保障是农村养老保险的核心,但受土地制度、土地收入及土地数量的限制,仅依靠土地难以实现农村老年人的养老保险[1]。实行土地家庭承包责任制以后,根据土地政策的规定,土地所有权归集体所有,农户只拥有使用权,无法对土地自由转让,因而农民从土地得到的收益只是土地收成。来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活,以之养老更是奢望。

二、农村养老保险制度存在的问题

从20世纪80年代中期开始,我国开始探索性地建立农村社会养老保险制度。1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》,1995年国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》,在有条件的地区建立了农村社会养老保险制度。[2]我国的农村养老保险自建立以来虽然取得了很明显的成效,但是现行的农村养老保险制度存在很多问题。

1、农村养老保险资金缺乏;资金筹集标准过低,保障能力极其有限;保险费用筹资来源不稳定,社会养老又缺乏充足可靠的资金保障。与城市相比,国家对农村养老保险工作的支持度远远不够。据统计,从全国社会保障费用支出的情况来看,占总人口80%的农民,只享有社会保障支出的10%左右,而占总人口20%的城市居民,却占到社会保障费用的90%[3]。

农村社会养老保险的费率水平也设定得较低。《县级农村社会养老保险基本方案》没有按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计,养老金一经领取终身不变,使方案很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速变化。农村养老保险与农民收入和集体经济有着密切而直接的联系,然而,国家财力有限,政府投入建立农村养老保险的资金更是捉襟见肘,因而资金筹集只能依赖集体和个人[4]。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助,绝大多数普通农民得不到任何补贴。因此,许多农民资金不足,根本不愿意花费多余的钱来参加社会养老保险。更为严重的是为了缓解生产和生活资金不足,相当一部分曾经参加社会养老保险的人也被迫退出保险。

2、农村养老保险资金在管理运行方面存在的缺陷。(1)保费投资形式单一,资金缺乏增值空间。根据《县级农村社会养老保险基本方案》规定,农村社会养老保险基金以县为单位统一管理,县农村社会养老保险机构,在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户,专账专管,专款专用。保费只能用于购买国家财政发行的高利率债券和存入银行获得利息收入实现保值增值,为避免风险,农村养老保险基金不能直接用于投资。这就使得农村养老保险金投资形式单一,缺乏保值增值的有效途径,特别是难以抵消通货膨胀的影响,难以保证养老保险基金不“缩水”,削弱了养老保险基金的未来保障能力。(2)农村养老保险很大程度上是一种商业保险,却缺乏商业保险的运行机制。尽管我国农村养老保险坚持以“个人交纳为主、集体补助为辅,国家予以政策扶持”为基本筹资原则,但大部分地区农民参加养老保险实际上是个人交费、自愿参加,并没有任何国家和集体的补助和补贴。因此,现行农村养老保险制度实际上具有储蓄性商业养老金计划的特征,是商业保险制度的运作和体现。然而,农村养老保险制度强调的又是自愿原则,在没有国家和集体对保费的相应补贴,对养老保险缴费有任何经济刺激的情况下,保费的收缴问题自然成为农村养老保险最难解决的问题,因此商业保险特征的农村养老保险制度却又没有商业保险运作的机制。

三、农村养老保险制度建设的路径分析

商业保险可以弥补分配制度中社会保险的不足,使“效益原则”与“公平原则”达到辩证的统一;商业保险能够提高社会保障的水平,促进整个社会保障体系的良性循环;商业保险扩大社会保障范围,补充了社会保险的空白地带,拓展了社会保险的领域。[5]因此,我们可以在广大农村地区采取一种政府提供的社会养老资金与商业保险相结合,由政府出面替农民承担一部分的保险资金,激励农民自己参加商业保险,即发展建立政府主导型的商业保险制度。主要可以从以下几方面入手:

1、加大政府的政策扶持力度。发展农村寿险事业利国利民,既可减轻国家财政负担,缓解农村社会保障的压力,又可提高农民健康水平和生活水平,加快新农村建设的步伐。这就需要政府给予一定的政策支持和税收减免,如农村寿险保费减免营业税、个人人减免所得税等,建立起合理的利益诱导机制,扩大农民人身保险服务的覆盖面。保险监管机构应加紧制定和完善农村寿险发展的政策和法规,为农村寿险业发展创造一个宽松有利的环境,鼓励和引导保险公司积极开拓农村寿险市场。

2、加强保险知识宣传普及工作,提高农民自觉参加保险的积极性。在宣传方式上,要结合农村特点,有计划、有组织地以黑板报、墙报、投影、宣传单、人员讲解以及当地的电视、报纸、广播等多种方式进行宣传,发动公司人员组织各种形式的文艺宣传队,走进农村宣传保险,提供咨询服务,并定期组织召开产品说明会,送文化、送保险知识下乡。在宣传内容上,既要宣传保险条款,也要结合有一定影响力的重大保险理赔事件和保险公司开展的社会公益活动,通过示范先行、典型引路的方法,进行重点宣传。同时,要结合农村农民的实际,开发设计适销对路的养老保险产品。

3、引入相互保险形式,增加保险市场的供给主体。相互保险是指公司成员之间基于相互保障的目的而设立保险组织,组织成员既是保险人,又是被保险人,可参与司管理,并且可以根据缴纳保费份额的多少享受公司盈余。相互保险机构有以下优势:首先,由于相互保险公司不以赢利为目的,其所提供的保障范围不会受到限制,而股份公司只限于经营赢利性险种;其次,相互保险公司对业务的选择相对宽松,而股份保险公司往往可保风险的选择过于挑剔,过多限制给付条件,使被保人难以得到足够保障;另外,相互保险的目的是为成员供低成本的保险服务,费率较低,而股份公司要将中介佣金、股东利润一并列入保险费中,费率偏高。这些优势使得相互保险机构在保险市场上更具有竞争力。

作者单位:哈尔滨工业大学饮食中心

参考文献:

[1]吴国卿.居家养老和社会化服务.社会科学,2001,(4):25.

[2]卢海元.土地换保障:妥善安置失地农民的基本设想.中国农村观察,2003,(6):62.

[3]彭西哲,宋韬.农村社会养老保险研究综述.人口学刊,2002,(5):31-32.

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关键词 人口老龄化 农村 养老保障

作者简介：孔孟儒，安徽工业大学公共管理与法学院硕士研究生，研究方向：社会管理。

一、 我国人口老龄化现状简要分析

（一）我国人口老龄化的发展历程

（二）“未富先老”的老龄化，导致经济发展压力增强

（三）我国农村老龄化形势更加严峻

二、我国现阶段农村养老保障制度存在的问题

在我国现阶段的广大农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老是基本的养老保障方式，但其养老保障制度仍然存在着一些问题。

（一）养老保障的法律制度不健全

我国现行的养老保障法律制度还存在一定的不足，主要表现在：

第一，目前我国有关养老的制度和政策，大部分分散在其他的社会保障法律制度中，还没有制定出一部针对养老的专业性的法律。相关制度设计较笼统，没有制定具体的原则、标准，也没有对政府和个人责任做详细的解释。

第二，缺乏农村养老方面的法律保障。目前我国农村社会养老保障制度还处于初步发展阶段，有些地方还不够规范化和系统化。

（二）农村社会养老保险参保率低，保障水平较低，而且保障金额长期不增加

由于农民受教育程度普遍偏低，社会保险意识不高，且受“养儿防老”、“土地养老”等传统观念影响较深；而且农村养老保险的补贴额绝对数缺乏激励作用，不利于提高农村居民的参保积极性，养老保险参保率低。在保障水平方面，虽然全国各地的农村养老金发放标准各异，但其养老金的发放金额普遍较低，寥寥几十元的“新农保”，或两、三百元的最低生活保障，并不能满足其基本生活需求。此外，经济在不断发展，GDP在不断增加，CPI和物价在不断上涨，退休工人的工资也在以每年百分之十速度连续增长数十年，而农民的“新农保”和最低生活保障却屡不增加。

（三）家庭养老和土地养老方式面临严峻考验

家庭养老和土地养老是中国农村传统的养老方式，已经维续了几千年。但随着时代的变迁和社会的发展，家庭养老和土地养老受到了制约。

首先，土地承包制度的实行使得农村产生大量的剩余劳动力，城市化也加快农村人口的流动速度，大量农村劳动人口涌入城市，家庭养老面临困难。

其次，随着我国工业化的快速发展，每年都要开发大量的耕地，农村的土地不断消减。农村小规模生产，投入和产出比极低，收人较不稳定，难以满足农民的养老保障的需要。

最后，农村土地只有使用权。国家法律规定，土地归国家所有，农民只有使用的权利，没有拥有权，更不能通过出卖土地的方式来换取养老保障金。

三、加强我国农村养老保障制度建设的对策设想

当我们看到农村里空巢老人那落寞守望的眼神，当我们看到城市中乞讨老人伸出的破旧的空碗，当我们读到社会上冷漠子女不孝敬老人的一些报道，我们还能冷眼旁观、默然置之吗？基于我国人口老龄化的大背景，尤其面对农村老年人口占全国老年人口比例较大的现实，笔者提出加强农村养老保障制度建设的以下几点设想：

（一）坚持城乡统筹发展，提高农村养老保障水平

农村对社会的发展有很大的贡献，他们应该享有与城市职工大致相当的保障水平。党的十八届三中全会给中国农村发展注入了新机――全会决定提出了健全城乡发展一体化体制机制的改革举措。

一是加快构建新型农业经营体系。 二是赋予农民更多财产权利。主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权利等。

三是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，保障农民公平分享土地增值收益。

四是整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展。

坚持城乡统筹发展，国家给予农村养老保障政策上的优惠和经济上的扶持，提高农村养老保障水平，为将来最终建立城乡一体化的社会养老保障制度做好制度准备。

（二）逐步建立家庭、社区、非营利组织“三位一体”的养老模式

现阶段，家庭养老仍然担起向老年人提供经济上的供给、生活上的照顾和精神上的慰藉等责任。但随着农村人口老龄化和劳动人口大量输出，家庭已经没有能力独自完成养老任务。因此，需要社区和非营利组织的大力支持与积极参与，建立起农村“三位一体”的养老保障体系。家庭、社区、非营利组织在统一的养老体制中既可以发挥各自作用，既互相联系，又互相补充，发挥优良的养老功能。必须指出的是，农村“三位一体”的养老保障体系需要得到经济上的有力保证――创新形式发展经济，提高整个农村经济发展水平，增加农村家庭收入，加大国家对社区和非营利组织的财政支持和政策优惠。此外，要加强舆论宣传，弘扬中华民族尊敬老人、爱护老人、赡养老人的传统美德。

（三）建立健全农村养老保障制度，明确政府对农村养老保障的责任

目前我国农村人口老龄化日趋严重，城镇化建设的不断推进，家庭养老面临严峻考验，政府和社会分担农村养老责任是必然趋势。政府要建立和完善农村社会养老保障制度。

首先，完善制度，优化设计。坚持“低水平、广覆盖、再提高”的运行原则，本着“因地制宜、循序渐进、突出重点”的方针，先试点，再吸取经验，补缺补差，有计划的完成工作。

其次，政府要加大财政扶持力度，增加对农村养老保障资金的投入数额和比例。

最后，政府应加快立法进程，使得农村社会养老保障制度有法可依。

健全和完善法律制度使农村社会养老保障制度能够得以真正确立和发展，通过法律的强制作用和规范运行来推动农村社会养老保障制度的健康、可持续发展。

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论文关键词：帕累托改进；农村土地承包；经营权流转；社会保障

十七届三中全会提出在保证土地承包经营权长久不变的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索土地承包经营权的流转。政策允许农民承包经营权的流转，其目的在于引导农业逐步向规模化、集约化发展，提高农业效率，推动农业的现代化进程。

1土地承包经营权流转的帕累托改进效应及经营权流转的前提条件

帕累托改进是建立在帕累托最优的基础上的概念，帕累托最优是指在一个完全竞争的、一般均衡的市场体系中，资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而不使别人的境况变坏，即在不损害一方福利的情况下，就不能增进其任何他人的福利。帕累托最优是现代福利经济学判断一个社会的资源配置是否达到最优状态和社会福利最大化的标准之一。

过多的劳动投入与过少的资本和技术投入的均衡是传统农业资源配置的特点，这显然是农业发展的低阶均衡，农业的高阶均衡应该是资本、技术的投入与农业产出的均衡。传统的农业要发展起来必须打破低阶均衡，使剩余劳动力流出农业部门，而资本与技术等要素流人农业部门。要想逐步改进我国农业的低阶均衡的状况，进行土地规模化经营是一个可行之路，规模化经营必然要求资本与技术的大力投人。

实现土地规模化经营涉及到完善土地流转制度问题。美国和日本分别采取租用别人土地、出台促进流转土地的法律和政策及采取措施扩大农场规模。我国可以模仿美国和日本通过土地租赁实现规模经营扩大的经营模式，这对于我国实现农业现代化所需要的规模要求是适用的，这就需要流转土地承包经营权。

土地承包经营权可以进行流转的一个重要的前提条件就是土地的产权是清晰的，在保证土地所有权归农村集体所有外，土地的使用权、经营权是归农民个人自由支配的(但不能改变土地的农用耕地用途)。

市场是配置资源的基本形式，任何有限经济资源的利用，如果不通过市场机制进行配置将缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。而清晰的产权是市场发挥作用的前提，产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率(coase，1937，1960；north，1990；张五常，2002)，可见，制度约束对于农地市场的作用和经济的效率具有显著影响。只要产权是排他性的和可转让的，不同的合约安排就意味着不同的资源配置效率(张五常，1996)。我国目前的产权具有不完全的排他性，所以不同的合约安排(包括形式和时间)都影响着资源的配置效率。

2我国农村土地承包经营权流转的现状、存在问题及其改进

以来，实现了我国农村土地所有权和经营权的分离，农村逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是对农村土地制度的重大创新，极大的解放了农村生产力，推动了农村经济的快速发展，可以说是我国农业改革发展的第一次飞跃。

2．1农村土地承包经营现状及存在问题

随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，的局限性也逐渐暴露出来，影响和制约着农民增收和农业、农村的进一步发展。农村土地制度需要进行新的改革，实现我国农业改革与发展的第二次飞跃，客观上要求农村土地必须走规模经营、集约发展的道路。政策允许农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。

农村土地承包经营权的流转，即在保持农村土地集体所有权不变、不改变土地用途和不损害农民承包权益的前提下，拥有土地承包经营权的农户按照依法自愿有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权，实现土地承包经营权在不同市场主体之间的转移和流动。现阶段土地流转的主要方式是转包式流转，指土地承包方自愿将一定期限内的承包权转包给他人，实现土地承包经营权的流转，转包的期限和转包金额及其支付方式由双方自行约定。

这项制度尚处于初期的探索发展阶段，存在一些问题也是在所难免的，重要的是要正确的认识问题之所在，积极探索其解决之道。

农村土地经营权流转过程中，比较普遍的问题是流转中的“五多”和“五少”。所谓“五多”，即农民自发流转的多，零星流转的多，口头协议的多，债权不清的多，隐性问题的多；所谓“五少”，即有流转服务的少，有秩序流转的少，有操作规程的少，有规范合同的少，有档案管理的少。

另外，流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱。多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。因此，中国的农村土地流转市场仍然只是具有雏形，尚处于非常初级的阶段，且发育缓慢，需要政府的引导和相应的政策措施的支持。在我国农村非政府组织或者说是民间组织不是很发达的情况下，政府的官方认证、支持和引导就显得至关重要了。

2．2完善农村土地承包经营机制

针对这些问题，政府应在这几方面着手：一是清理和完善农村土地承包手续，保证土地产权的界定清晰。按照十七届三中全会《决定》的要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定。《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。三是提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入。土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。

3农村土地承包经营权流转与农村社会保障制度的建设与完善

土地是传统农业社会中最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在当前中国农村，社会保障体系尚未建立和健全，土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，是农民的基本的社会保障，对于大多数参与土地流转的农民来说，失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。所以，推进土地承包经营权的流转，要建立在积极而稳定地推进农村社会保障制度改革的基础上，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度，包括养老、医疗、生育等保障。解决好农民自身的保障问题，解除他们的后顾之忧，降低农民对土地的依赖程度，土地的流转自然就会加快。地方政府在开展土地流转工作的过程中，应积极推进失地农民的社会保障体系建设，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立起最基本的社会保障，既可解决失地农民的后顾之忧，也可为我国社会稳定打下坚实的基础。

3．1农村社会保障制度建设与完善

3．1．1建立和健全农村最低生活保障制度，为农民提供最低生活保障

财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组(2007)认为，在市场化、工业化和城市化背景下，构建新型农村社会保障体系应该是一个正确的发展方向。农村低保是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里起步。而且，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度来丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。

最低生活保障制度是对公民生存权的保障。是“最后的安全网”。作为一种制度，农村最低生活保障制度的建立是具有重要意义的，它不是以前那种随意性的临时救济，不是一种施舍性的行为，是人们保证自己生存权的一种应有的权利。基层政府应当重视农村低保工作，为农民的生存提供基本的保障，具体的低保政策由各地政府根据当地经济发展的情况来制定，要保证其有可行性。目前，在我国农村，因病致贫、因教育致贫等现象是比较严重的，如果没有低保来兜底农民的基本生存，后果不堪设想。贫困是动荡的主要诱因，贫困特别是大面积人群的贫困具有明显的负的外部效应，纠正这种负的外部效应，避免动荡，维护社会稳定是政府的应尽职责。

3．1．2健全农民合作医疗体系，保证其病有所医

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年新型农村合作医疗制度(简称新农合)试点推广以来，全国各地已经取得了较多制度建设和基金扩面成效。截至2007年9月底，全国已开展新农合的县(市、区)有2448个，占全国总县(市、区)的85．53％；参加新农合人口达到7‘26亿，参合率达到了85．96％，已有9．2亿人次享受到新农合补偿，共补偿资金591亿元。

新型农村合作医疗制度应进一步的完善，政府财政尤其是中央财政对这部分的投入支出要加大，保证这项制度的健康运行有稳定持续的资金支持。2009年，全国财政收入61316．9亿元，比2008年增加9995．12亿元，增长19．5％，这说明，我国现在的财政收入是完全可以支撑新农合所需资金的。

3．1．3养老保障可借鉴日本的农民年金制度

在农民达到一定年龄后，规定他们必须对土地的承包经营权进行转让，政府给予这部分农民足以保障其生活的补贴，这种做法相当于给了农民退休金，采用农民年金制度会促进整个社会的福利水平的提高。这样就使农民的晚年生活有了保障，同时也极大减轻土地的社会保障负担，促进土地承包经营权的流转。在农民养老方面，也要发挥原有的家庭养老的作用，多给老人们精神上的慰藉，让社会养老和家庭养老能很好的结合起来，让农民也能安享幸福的晚年。

3．2农村土地承包经营权流转与城乡社会保障体系一体化建设

从另外的一个角度来看，不仅仅是农村社会保障的建立和完善有助于土地承包经营权的流转，促进农业的集约化和适度规模经营，同时，农村土地承包经营权的流转也为我国向城乡一体化的社会保障体系迈进，提供了一个很好的契机。

我国现阶段的城乡二元体制是由我国的二元经济模式导致的，从西方发达国家来看，二元经济模式并不是经济发展中必须要经历的阶段。但是，现阶段的发展中国家基本上都存在着二元经济结构，发展中国家的二元经济结构与其所处的经济大环境及采取的经济政策是密切相关的。在和平发展的世界环境中，发展中国家要推动本国的经济发展就要积极地进行工业化，而工业化所需的原始资本积累已显然不能像西方发达围家那样通过殖民掠夺来实现，由此，发展中国家只能在本国范围内进行，硬性的、人为的划分农村和城市，通过政府的政治强制权力来保障城市工业发展所需的资源、资本等，在这其中最典型的应属前苏联的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大规模的全国公有制与高度中央集权的计划经济。全国公有制的本质，是国家掌控资源；高度中央集权的计划经济本质，是国家配置资源。其目标指向，是加速苏联的工业化进程，并倾斜于重工业化与军工化。计划经济条件下，政府掌控经济的发展，为了给社会主义工业化进行原始积累，政府利用行政手段切断农民与市场的自然、自发联系，剥夺其自由进出市场并依据市场价格信号决定自己经济行为的权利，人为压低农产品的价格，以低价收购或强制征收的方式，通过“剪刀差”来获取工业发展所需的资金。政府以自己规定的远低于市场价的价格强制收购农副产品的途径，来为国家进行工业化积累巨额资金。

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【关键词】经济学;农村法律;新农村建设;经济发展

当前我国农村经济发展出现了诸多新情况，新问题，需要新的解决对策与法律制度保障，农村经济建设中的土地流转等现实问题呼唤农村法律制度建设的进一步完善。从，特别是新世纪取消农业税，放开土地流转以来，诸多实践表明，当前我国农村法律制度建设的薄弱环节在于产权制度不够明晰，由于产权不明晰导致的经济纠纷对农村经济稳定发展和社会和谐环境的打造十分不利。因此需要参考新制度经济学的理论，从产权制度入手，分析进一步完善农村法律制度建设的途径与举措。

一、新制度经济学的产权理论

新制度经济学的产权理论由美国经济学家科斯在其著作《企业的性质》中提出。产权理论的主要观点是，当交易成本为零时，只要允许自由交易，经济行为就会达到帕累托最优，而交易成本为正，就会降低经济效率。科斯认为，产权理论包括交易成本、产权界定与资源配置三个方面的内容，其中，交易成本是核心，交易成本的高低将直接影响经济效率的高低。新制度经济学还认为，制度需求与制度环境变化共同催生新的制度安排设计，制度安排设计必须建立在符合实践规律和经济规律两个基础上，不能只考虑实践而忽视经济成本，这样的制度安排是无法贯彻和实现社会福祉进步的，同时不能只考虑经济成本而忽视社会实践的趋势，否则这样的规定也无法真正切合社会实践。新制度经济学指出，经济效率最大化的前提是交易成本的尽可能降低，而从我国农村经济建设实践来看，产权问题构成了交易成本的主体。农村土地流转是在农村土地所有权保持集体所有制基础不变，允许有能力的家庭与个人适当突破原有的安排，通过承包土地使用权的方式实现规模经营。土地流转一定程度上完善了的弊端，即家庭单位的经营导致生产碎片化，制约了大型农机设备等的使用，对农业产值进一步跨越式提升有一定的负面作用。2007年物权法在坚持农村土地集体所有制的根本原则的同时，也为放开土地使用权流转“放开了口子”，肯定了通过合法土地流转所取得的收入的合法性，而且通过合同法等的规定，完善了对于承包及所得的归属问题规定，进一步激发了有能力的个人和企业参与农村经济建设实践的热情，乡镇企业的发展也进入了新的春天。但是在实践中，由于我国农村地域广阔，国情复杂，以及农村法律意识淡薄等问题，物权法关于产权制度安排的一些条文精神并没得到很好地贯彻，导致在实践中出现了一些不必要的问题。

二、当前农村经济发展中凸显的法律制度建设问题

1、法律意识淡薄

新制度经济学的核心思想在于通过规范包括产权在内的制度设计，用制度作为经济发展的保障，换句话说，通过加强法律制度建设来规范经济发展中存在的问题。但由于我国农村长期以来属于人情社会，无论是经济发展还是村民邻里之间的日常交往、生产生活，人们还是倾向于由当地具有一定声望的族长、长辈来进行“断案”，有时候甚至会逾越法律的边界，或者做出与法律精神相悖的决定。同时，由于社会经济发展与城市相比有所落后，加上人员流动性差，当代法律意识与族规以及约定俗成的风俗习惯有一定的出入甚至不同，此时很少会有村民选择使用法律武器保障自己的合法权益。例如，2016年初，广东潮汕地区某村对土地承包的利益归属分成产生歧义，由于当地宗族观念强，根据风俗惯例，族长决定将九成利益收归本村村民，对外地承包商仅分配一成，当外地承包商表示要重新讨论，甚至要提起司法诉讼时，当地村民竟然对承包商群起而攻之，最终合作项目以烂尾告终，当地招商引资又一次失败，经济发展再次出现不和谐的事件。通过这一案例可以看出，当前法律意识淡薄，片面依靠族规村规，已经不适应经济发展的要求，亟待加强法律制度建设，规范制度运行，摒弃旧俗陋习。

2、土地流转等缺乏必要的法律保障

新制度经济学的产权理论的精髓在于，明确产权边界，规范制度设计，用制度“说话”，解决经济发展中出现的问题。当前农村社会经济发展的重要抓手是土地使用权流转，而与之相关的法律制度却不够完善。2007年的物权法虽然确立了土地成本所得由私人所有的精神，但对于土地流转的方式、形式以及后续一应事宜则缺乏必要的条文规定。例如当前城市用地已经确立了招拍挂、使用权转让等形式，保障了城市土地供应侧的良好运行，避免了由于土地流转导致的经济纠纷等问题，而农村则不同，国家至今没有出台一部有针对性的法律法规，因此出现了“各自为政”的情况。例如吉林某村规定，土地流转要通过村、镇、县三级审批，而审批环节设置过多，审批过程不透明，就容易导致权力寻租行为，由此滋生腐败;福建某村规定，土地流转只可以承包给同村的人，不可以承包给外村的人，保障“肥水不流外人田”。由于法律制度不健全，由此导致的权力不当使用、地方保护主义行为对农村土地流转和乡镇企业的进一步做大做强十分不利，需要在未来加强解决。

三、新制度经济学视角下农村法律制度的构建路径

1、加强教育

有了好的法律制度还不够，必须要在广大的农村地区营造起“知法、守法、懂法、用法”的良好氛围，要让制度设计落地，扎根广大人民群众的内心。以山东寿光为例，当地农村基层组织自发建立起普法教育工作小组，对农村地区进行专门的普法宣传教育，特别是对土地流转、承包利益分成等与群众密切相关的经济行为进行从法律角度的剖析，增强民众的法律理念、法律意识，对于培养农民的守法意识，能够识别经济行为中的法律风险，让广大村民群众对经济纠纷能够“防患于未然”。同时，在中小学开展学法教育，聘请外地专业教师，在国家教育大纲框架内，对法律常识“从小抓起”，根据当地的统计数据，普法教育从2008年至今7年来，当地的经济案件立案率逐年下降，广大村民在与开发商签订合同、租约时能够使用好法律武器保障自己的利益，用法律规范行为，用制度保障经济发展大局，对当地经济建设稳定发展具有十分重要的意义。

2、完善立法

建立一套完善的法律制度体系，立法是前提。新制度经济学的核心也在于必须建立起一套内容完善、行之有效的法律体系，完善法律运行的制度设计。当前我国已有的《农业法》、《村民委员会组织法》以及《物权法》等，对农村法律制度建设起到了框架性的作用，但是不可否认的是，这些法律只是在制度层面上给出了原则性的规定，或者即便是有一定的细化但也是仅仅就某一个方面而言的，无论是从数量上还是质量上都有一定的不足，无法满足实际工作的需要。例如粮食问题，我国是农业大国，亦是产粮大国，然而却没有一部根本性法律对于关乎我国粮食生产安全及粮食产业发展的法律。特别是近期从中储粮黑龙江林甸直属库的事件到农业部集中批准种转基因大豆进口而导致的争议，粮食相关重大事件扎堆更显现出凸显出粮食立法之必要。

四、总结

农村经济建设需要法律制度为保障，新制度经济学坚持这一认识，并认为良好的法律制度保障能够起到“经济剂”的作用，减少不必要的交易成本，提高经济行为效率，促进整个农村经济社会的全面发展，进一步提高社会经济现代化水平，缩小城乡二元化发展的差距。此外，新制度经济学所主张的产权明晰观点，对当前土地流转、承包利得分配等现实问题亦有较好的现实意义。未来，要通过加强立法、培育农民法律意识等措施进一步加强农村法律制度建设，更好地为社会经济建设服务。

【参考文献】

［1］陈佳佳．基于制度视角的湖北省农村土地流转研究［D］．中南民族大学，2015

［2］科斯，德姆塞茨，诺斯．财产权力与制度变迁［M］．上海三联书店，2016

［3］德姆塞茨．所有权、控制与企业［M］．经济科学出版社，2015

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为进一步加强我县的社会救助工作，建立对困难群众的长效帮扶机制，切实保障农村困难群体的基本生活权益，根据国家、省、市农村综合改革会议精神，结合巧家实际，经县人民政府研究，现提出如下实施意见。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照以人为本、促进我县农村经济发展、全面建设小康社会的要求，以“以民为本，为民解困”为宗旨，以各项社会救助制度的建立和完善为重点，以救助制度和机制创新为动力，以服务网络和信息化建设为手段，进一步完善“政府主导、归口管理、部门协作、社会参与、责任明确”的工作机制，通过系统完善，点上突破，面上扩展，建立以最低生活保障、灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，与经济社会发展水平相适应、覆盖城乡的社会救助体系，更好地维护困难群众的基本生活权益，促进社会稳定和协调发展。

（二）基本原则

1、政府主导、社会参与原则。建立健全农村社会保障制度，是政府各部门的重要职责，同时要广泛动员社会力量，调动各方面的积极性，共同参与，合力推进。

2、统筹城乡、协调发展原则。建立健全农村社会保障制度要统筹规划，政策设计要互相衔接、互为补充，配套联动，协调发展。

3、量力而行、稳步推进原则。根据我县经济实力，尽力而为，量力而行，从解决困难群众最急需的问题入手，有步骤、分阶段实施，由点到面扩展，逐步建立健全全面、规范的农村社会保障制度。

二、工作重点

（一）建立完善农村居民最低生活保障制度

我县于*年6月启动全县农村居民最低生活保障工作，要规范和完善我县农村居民最低生活保障制度，严格按照省、市有关规定和我县农村居民最低生活保障实施方案要求，按市下达的指标数将符合条件的农村贫困人员纳入低保范围（*年市下达我县指标数41238人，年人均补助不低于360元），切实做到动态管理、该保才保；推进和完善“分类施保”；认真解决低保家庭因病、因灾或因子女上学而遇到的特殊困难；尽快实现县、乡（镇）、村三级低保信息网畅通；保证低保金及时足额发放到低保对象手中；农村最低生活保障制度原则实行属地管理，不得跨乡（镇）申请，严格“户报、村评、乡审、县定”审批程序，在审批过程中要做到公开、公正、公平，在操作过程中不得随意违背政策规定缩减程序。要加大农村低保政策的宣传力度，保证农村居民在知晓政策的前提下及时申请低保。县民政局要根据当年农村低保标准线及县扶贫办统计核定的绝对贫困人口数，对保障金额、保障人员作适当调整，实行差额救助，实现动态管理，确保农村困难居民的基本生活得到稳定保障。

（二）扎实做好自然灾害救助工作

进一步完善以救灾工作分级负责，救灾经费分级负担制度为基础，灾害应急机制为主体，社会动员机制相配套的灾害救助体系，逐步开展灾害紧急救助工作。我县地处边远贫困山区，自然环境十分恶劣，各种自然灾害频繁不断，要认真落实“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾方针，按照“救灾工作分级管理，救灾分级负担”的要求，根据灾情合理安排救灾资金。要进一步加强和规范经常性社会捐助工作，积极探索更为科学的救灾款物发放办法，坚持“专款专用、重点使用”的原则，增强资金分配透明度，缩短资金拨付周期，使灾民能够得到及时救助，确保有限的资金发挥最大的效益。加强救灾物资储备建设，尽快申报巧家县救灾物资储备仓库建设。

（三）进一步完善农村五保供养制度

坚持落实国务院《农村五保供养工作条例》，完善以财政为主供养的农村五保供养机制，加快乡（镇）敬老院改造建设，加快县福利院搬迁建设，为基本实现集中供养创造条件。强化政策措施，确保供养资金落到实处。要根据我县农村最低生活保障、五保供养方式、财力状况等因素，科学合理地确定五保供养标准，坚持集中供养为主、分散供养为辅的原则，将符合条件的五保对象全部纳入供养范围，月人均补助不低于60元（我县现有五保供养对象2259人，已纳入定期定量救助1456人），不断加强敬老院的建设和管理，提高乡（镇）敬老院的集中供养率，使农村五保供养对象的基本生活、看病就医得到彻底落实。

（四）加快农村医疗救助

全面完善农村特困人口医疗救助制度，真正解决农村特困群众看病难的问题，把为农村特困群众筹资代缴新农合基金作为一项长期的扶助制度来抓好落实。进一步搞好与农村新型合作医疗制度改革的衔接，确保我县农村特困群众全部参加新型农村合作医疗，使他们看病难、看病贵问题从根本上得到解决，在保证他们基本生活的同时，看病就医得到基本保证。

（五）进一步完善流浪乞讨人员的救助制度

进一步贯彻落实《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法细则》，完善农村人口到城市后因生活无着落的流浪乞讨人员救助管理的政策法规体系，坚持“自愿受助，无偿救助”的原则，积极创新工作方式。加快救助管理设施建设步伐，合理布局，建立方便、快捷、安全的救助管理网络。加大流浪儿童救助工作力度，切实保护流浪儿童的合法权益。加强人员培训，提高救助管理工作规范化、社会化水平。搞好流入地与流出地之间、救助管理站的临时救助与其他社会救助制度之间的协调，有效预防和控制流浪乞讨现象。

（六）完善新型农村合作医疗制度

新农合筹资采取以家庭为单位、由农民自愿参加、并自觉缴纳个人费用，做到资金安全、手续健全、责任清楚。在筹资过程中，要注意防止违背农民意愿的倾向与做法，禁止在农民不知情、未同意的情况下垫资代缴合作医疗费，严禁强迫农民参加合作医疗，鼓励有能力的社会团体、企业、单位或个人出资对部分农户的缴费实行帮扶。不断完善医疗救助政策，加大政府对医疗救助资金的支持力度，扩大救助范围，对农村五保户、贫困户、计划生育奖励对象参加新农合缴费实行代缴。在筹资方式上坚持以县为单位统筹，实行家庭帐户+门诊减免+住院费用按比例补偿的模式，坚持报销比例与补偿比例一致的原则。新型农村合作医疗基金是民办公质的资金，必须按照“以收定支、收支平衡、公开、公平、公正”的原则，纳入新型农村合作医疗基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，确保基金安全和完整。

（七）进一步完善社会互助制度

积极发展慈善事业和“爱心”救助超市，做好款物接收发放的管理工作，开展社会互助活动。要筹建慈善机构。慈善机构要广泛开展慈善募捐和救助活动，汇集社会资金和物资，开展灵活的单项和个体救助，弥补政府政策未能涵盖的领域。要开展经常性社会捐助活动，使之成为政府对困难群众救助的必要补充。

三、组织实施

民政部门：负责我县农村低保、五保供养制度、灾害救济救助、流浪乞讨人员救助、农村医疗救助、社会互助等制度的健全完善。

县卫生局及新农村合作医疗办公室：负责全县农村医疗合作制度的建立完善，协助民政部门做好农村医疗救助工作。

四、工作要求

（一）提高认识，加强领导

建立健全农村社会保障制度，是落实科学发展观、全面建设小康社会的重要举措，是完善农村稳定机制，建设社会主义新农村的客观要求。各有关部门要进一步增强建立健全农村社会保障制度的责任感和紧迫感，进一步加强组织领导，采取有力措施，加快工作进度。有关部门要各司其职、各负其责，密切配合，形成推进农村社会保障制度建设的合力。

（二）加大投入

财政根据财力状况安排必要的资金支持农村社会保障事业的发展。同时要广开渠道，多元筹资。

（三）完善农村社会保障的管理监督机制