自然保护地概念范文
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导语：如何才能写好一篇自然保护地概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
摘要 国外在国家公园法律体制领域进行了诸多国家层面整体性立法的尝试，并从立法目的角度明确了国家公园在保护地体系中的位置。而我国国家公园的法律体制尚待建立，应制定统一的“国家公园法”，并根据国外经验和我国具体国情，对公众参与制度、分区管理制度进行借鉴。创设我国的国家公园法律体制，需要解决立法缺乏整体性，立法目的不协调，法律位阶较低这三个问题。
关键词 国家公园；法律体制；国家公园法：立法目的；保护地
基金项目：北京市社会科学基金项目“北京居民环境法律意识状况研究(13FXB026)”阶段性研究成果
“国家公园”最早兴起于美国，一般认为是由美国艺术家乔治·卡特琳提出，指的是设立在自然资源和文化遗产区域内并对其进行充分保护和有效利用的场所。它作为一项现代文明的重要成果，是保护环境的重要形式之一，被实践证实能够在环境保护和利用方面实现双赢。尽管“国家公园”在我国尚属于新生事物，但其上位概念，保护地[所谓保护地，依据国际自然和自然资源保护同盟(IUCN)的定义指的是：致力于生物多样性、自然及其相关文化资源的保护和维护，并通过立法或其他有效手段进行有效管理的陆地和海域。本文认为，保护地是各种类型及名称的保护区、公园、名胜区的总称。]的建设在我国已经持续多年，自20世纪50年代我国建立广东鼎湖山自然保护区以来，风景名胜区、地质公园、自然保护区、森林公园等在数量和规模上均有了长足的发展。据统计，目前我国已经建立自然保护区2669处，面积占国土陆地面积的15%。尽管各类保护地在数量上已经有了长足的发展，但是多头管理、权责模糊、缺乏监管的保护地管理现状并不能很好地实现保护生态系统完整性和为公众提供旅游、科研、教育、娱乐场所的目的。正是因为这个原因，国家发展和改革委员会同相关部门于2015年5月制订《建立国家公园体制试点方案》，旨在通过国家公园体制的创设来统合现有混乱的保护地管理状况。截至2015年6月9日，我国已选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市开展国家公园体制试点。遗憾的是，由于我国的国家公园发展时间较短，尚处于试点阶段，并未形成有效的法律法规体系。但是，在我国目前正式的法律中虽然并没有使用国家公园之名，却已经有国家公园之实。因此，对国家公园法律体制的创制也并非需要完全重新开始，更多的还是需要对现有保护地法律体制进行整合及完善。在此背景下，本文拟从国外的经验成果出发，结合国家公园法律体制创设所面临的新生问题以及保护地法律体制的现存问题进行分析，以期为我国国家公园法律体制的发展提供建议。
我国现有保护地法律体制的现状及存在的问题
我国保护地的立法工作自20世纪70年代启动以来，已形成了一套在宪法指导下较为全面的法律体制。现有的保护地体制有九种类型：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。相应的也形成了各自的法律体制，其中以自然保护区的建构最为完整。自然保护区以《自然保护区条例》为核心，并在发展规划、分级分类、土地利用等方面形成了一系列的专门立法，同时为了对同类型的保护地实行更为精细化的管理，各部委也制定了相应的部门规章，地方性立法也逐渐完善和落实。尽管在数量上，我国的保护地法律体制已蔚为壮观，但受制于旧的行政体制与立法理念以及分散立法的弊端，整个法律体制依然存在诸多问题，而这对实现生态文明建设是不利的。
缺乏整体性
权力的实然行使先于法律授权，此种现象屡现于我国的早期立法，现有法律体制的形成更多的是过去部门利益纠葛的产物。现有的九种保护地体制分别形成了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家城市湿地公园管理办法》《国家级森林公园管理办法》《国家湿地公园管理办法》《文物保护单位保护管理暂行办法》《水利风景区管理办法》等条例及办法，立法模式缺乏整体性。这也是在实践操作中出现，一块保护地，数个名称，多部门管理的混乱局面的直接原因。
立法目的不协调
在我国的保护地体制中，按照《自然保护区条例》的规定，其设立目的是为了“保护自然环境和自然资源”，并未提及对自然资源的合理利用与开发，也就是说其施行的是一种“严格保护”的策略。此种策略并非完全不妥，在各国也常常适用于濒危物种以及核心区域的保护，但只有在自然环境和自然资源的保护极度迫切时，适用“严格保护”才是合理的。我国的自然保护区占保护地体制的绝大多数．约占国土面积的12.96%，在如此大范围的区域内完全禁止开发利用，一方面将严重阻碍地方利用优势资源发展经济，进而导致地方对自然保护区建设的冷淡，影响长远的自然保护效果；另一方面，法律的实施不在强制而在合理，明显不符合实际的禁止性规定，只会使得一些正常的资源利用行为变成“违法行为”，不符合法治之理念。
法律位阶较低
我国关于保护地的现行立法，除《自然保护区条例》以及《风景名胜区条例》属于行政法规以外，主要由有关职能部门颁布的部门规章以及地方性法规组成，其立法位阶较低，效果较差。这些法规由于效力位阶的原因，使得规定的内容方面受到了限制，一方面，类似于限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚并不能规定；另一方面，当条文的规定与其他法律产生矛盾时应当适用上位法，这进一步削弱法规的实效。因此，保护地法律体制需要更高位阶的综合性专门立法。
国外在国家公园法律体制领域的经验
自1872年美国建立黄石公园以来，世界各国掀起了兴建国家公园的热潮。紧随美国之后，加拿大于1887年建立了Banff国家公园，澳大利亚、英国、新西兰、韩国等国也相继建立了各自的国家公园，并形成了一系列法律体制。尽管各国的国家公园法律体制各不相同，但主要发展经验均借鉴自美国，而且已经形成了国际上通行的模式。因此，通过对它们的国家公园法律体制进行研究，抽取出其中的共性，将为我国国家公园法律体制的建设提供有益的借鉴和参考。
属于保护地体系
国际自然和自然资源保护同盟(IUCN)在其分类标准中根据管理目标的不同将保护地分为以下六个类别：严格自然保护区或荒野地保护区、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理保护区、陆地和海洋景观保护区、资源管理保护区。在此框架下，各国根据其特点形成了各自的保护地体系，而国家公园正是其中重要的组成部分。
加拿大的保护地体系较为简单，由野生生物保护区和国家公园组成，国家公园是加拿大保护区体系中的重要类型。澳大利亚是迄今为止唯一完全采纳IUCN保护地分类体系的国家，任何联邦保护地在申报时必须明确其申报类型。英国的保护地体系较为复杂，总的来说可以按照设立的目的不同而分为严格保护型和观赏保护型。前者具体包括自然保护区、具有特殊科学定义的地域、海洋自然保护区、特殊保护区、具有地区重要性的地质区；后者则包括国家公园、具有突出自然美的区域、列为遗产的海岸，国家风景区农业方面的类型有硝酸盐敏感区、环境敏感区。新西兰的保护地主要也是按照设立目的来分类的，包括公共保留地、保存区、国家公园。韩国的保护地体系包括严格自然保护区、国家公园、天然纪念物和多种经营管理区，严格自然保护区的设立目的是为了科研、教育等；国家公园的设立目的是为了科研、教育、娱乐等；多种经营管理区则主要以经营活动为目的。
通过对保护地体系分类的国际通行经验进行分析，笔者认为可以将保护地大致按其设立目的不同，分为严格保护类型与利用保护相结合类型，并在各个类型下再按照设立目的或自然属性特征进行细化。
立法层级较高
美国在立法层级问题上极具代表性，自1872年《黄石国家公园法》颁布以来，美国已经建立了一个庞大的国家公园法律体制，其中立法层级最高的当属《国家公园管理局组织法》，其立法层级仅次于宪法。其他国家在国家公园的立法层面也极为重视，一般均在国家层面上进行立法，如加拿大的《加拿大国家公园法》，南非的《国家公园法》等。而且，许多在国家公园管理体制上并未选择中央政府统一管理的国家也一般在国家层面进行了统一框架性的立法，如澳大利亚的《国家公园与野生生物保护法》， 英国的《国家公园与乡村通行法》，德国的《联邦自然保护和景观管理法》等。另外一些国家，尽管并未针对国家公园专门在国家层面进行立法，但一般都对保护地体系进行了高位阶的立法，并在其中明确了国家公园的法律地位，如日本的《自然公园法》，俄罗斯的《特别自然保护区域法》，新西兰的《保护区法》等。另外还有一些国家采取在综合性自然保护立法中确立国家公园体制，如印度的《野生生物法》等。
综合观察各国在国家公园立法领域的实践，无论最终采取何种管理模式，或者使用何种立法模式，多数国家都在国家层面立法中明确规定了国家公园体制，极大地提升了其法律效力与实施的效果。
管理法律制度上有创新
第一，重视公众参与。加拿大在制定和实行国家公园的相关政策时严格依照法律的规定，重视公众参与，《加拿大国家公园法》第2.4条中明确规定： “在国家、地区和当地水平上，适当的公众参与是完善管理计划的必需步骤”。此外，由于英国的国家公园土地大部分为私人所有，为了不侵犯公民的权利，英国的公园管理局在施行任何规划决策时都须经过严格的公众参与。英国的New Forest国家公园管理局曾提出通过增加公园内的停车费来鼓励公共交通出行，但因为土地所有权涉及National Trust、Forest Commission以及很多私人土地，最后也没有成功。
第二，实行精细化分区管理。加拿大的国家公园在设置时实行严格的分区管理， 《加拿大国家公园法》规定，国家公园可以分为五个区：特别保护区、荒野区、自然环境区、户外游憩区、公园服务区，每个区域的保护和管理政策各不相同，游客在其范围内的活动行为也受到不同程度上的限制。日本的自然公园按照风景秀丽等级、自然生态系统的完整性、人类活动对自然环境的影响程度、游客使用的重要性等指标分为特别地区和普通地区。另外德国的国家公园也大体上可以分为核心区、限制利用区和外围防护区。精细化的分区管理制度可以针对国家公园内不同区域的生态状况，在保护和利用之间进行更为细致的平衡，以更好地实现可持续发展。我国构建国家公园法律体制的思路
制定统一的《国家公园法》
第一，实现立法的整体性。在保护地体制语境下，分散的立法模式更多的意味着部门利益的纠葛，以及体制的不统一，各保护地类型相互重叠，既不利于统一政策的贯彻落实，也不利于生态生境的保护与利用。国家公园体制作为一项新的保护地类型，其创设更应贯彻统一整体的思路，否则其与现有的自然保护区、风景名胜区等保护地类型便无本质区别，这也是国家公园体制试点的初衷。综合国外的经验，各国在国家公园立法模式层面主要采用单独立法或者与其他保护地类型统一立法的模式，单独立法模式常见于判例法国家，而且其立法主体是立法机关而非行政机关。结合我国分散立法的背景，综合改革成本与可行性的考虑，制定统一的《国家公园法》，明确国家公园与其他保护地类型之间的关系，在国家公园领域首先实现统合管理，这可以很好地实现“一区一法”的落实。若切实可行且改革动力充足，下一步制定统合度更高的《保护地法》也是可行的。
第二，提升立法位阶，加强法律的实效性。综合各国经验，无论采取何种立法模式，多数国家选择在国家层面制定国家公园的基础法律。首先，从国家与地方的关系出发，国家层面的立法能够统一全国的国家公园政策，为地方特色的发展提出整体的框架性建构，同时由于法律位阶的提升，还能敦促地方切实落实国家公园体制。其次，从部门与部门的关系出发，国家层面的法律制定摆脱了部门立法分散的窠臼，在一定程度上削弱了部门利益纠葛对法律制定的影响。最后，从法律位阶本身的意义出发．国家层面的立法自由度更高，无论是在行政处罚的设定方面，还是与其他法律的关系方面，提升法律位阶对国家公园体制的落实都是有益的。
第三，明确立法目的。参考IUCN以及各国对保护地分类的经验，对立法目的的明确可以在大方向上界定各保护地类型之间的边界。如果将保护地大致按其设立目的分为严格保护类型与利用保护相结合类型，将国家公园归类为利用保护相结合类型则更为妥当。结合IUCN的经验，笔者认为可以将国家公园定义为：为了当代和后代能够享受良好的自然生态，法律规定应当排除不合理开发利用和人类侵占，仅在符合目的的限度内允许科研、教育、游憩等活动，以实现可持续发展的区域。
借鉴各国在国家公园法律制度上的创新
第一，在国家公园立法中明确公众参与相关规定。由于国家公园的设立需要限制区域内居民的生产生活，甚至影响地方政府的经济发展，因此为确保国家公园能够在地方落实，减少民众的阻力，同时保护公民的合法权利，应当在立法中明确国家公园设立以及政策实施过程中的公众参与程序，以提供平台让民众反映自己的现实需求。而且，公众参与在保证政策制定公开透明的同时，还能在一定程度上提高规划决策的科学性。
第二，细化分区管理制度。精细化的分区管理制度可以针对国家公园内不同区域的生态状况在保护和利用之间进行更为细致的平衡。德国的分区管理模式较为可行，将国家公园分为核心区、限制利用区、外围防护区，各个区域内的开发利用程度依次提高，如有必要，也可根据开发利用类型的不同进一步细分。
主要
参考文献
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篇2
摘要 文章借鉴了国际主要国家的国家公园管理体制模式，以美国为例分析了国家公园管理体制的基本特征，指出我国在设计国家公园体制时，平衡开发利用与保护关系时所需要关注的几个核心问题，从合理界定国家公园概念、明确分类标准，统一管理的权力配置，国家公园管理机构的职能定位，推动国家公园体制法制化，社会共治等方面提出了建立国家公园的实现路径。
关键词 国家公园；自然保护地；自然保护区：体制设计：美国
基金项目：环保公益项目“生态系统管理方式下的环境管理体制研究”(201209054)
“国家公园(National Park)”的概念源自美国，自1872年世界第一个国家公园——美国黄石国家公园建立以来，美国国家公园系统已达到400个左右。由于美国的成功实践，使得国家公园作为一种实现自然生态保护与利用双赢的先进管理模式，逐渐被越来越多的国家所接受，成为国际自然生态保护的主要方式之一。2013年末，自党的十八届三中全会将“建立国家公园体制”纳人生态文明制度建设范畴，并成为中央全面深化改革领导小组重点推动生态文明制度建设的12项改革举措之一以来，无论是学术界，还是国家相关部委和地方政府，对国家公园的讨论和关注度急剧升温，产生了关于国家公园的各种不同理解和认识。其争论焦点主要集中在国家公园的功能定位，国家公园体制的本质特征，以及与我国现有的自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等多种自然生态保护管理模式的关系等方面。这些关键问题直接影响着我国国家公园体制设计和实现途径的选择。
国家公园的基本内涵与功能定位
国内外对国家公园的内涵逐渐扩展，并有不同理解。20世纪三、四十年代以前，英美等国的国家公园主要保护对象是自然景观和野生动物，后来扩展到包括历史人文遗迹。Longman词典把国家公园解释为由国家规划、保护及供人们游览的具有自然、科学和历史意义的区域。1872年美国国会通过的《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法案》（简称《黄石国家公园法》）中，国家公园是指达到“保护并防止破坏或损坏，保护所有林木、矿藏、自然遗产，保护公园里的奇景，保持公园的自然状态”目的，防止“由不明智的捕鱼和游乐产生的破坏”而建立的自然资源保护区域，主要为“为人民福利和快乐提供公共场所和娱乐活动的场地”。1916年，国会通过的《国家公园管理局组织法》又进一步明确建立国家公园的目的就是“保护风景、自然和历史遗存、野生动植物，让人们以保护的态度和方法欣赏它们，并让它们得到我们后代的永续利用”。
1994年，国际自然资源保护联盟(IUCN)出版的《保护地管理类别指南》，认为国家公园主要以生态系统保护和游览为目的实施管理的保护区，对该类陆地和／或海洋自然区有以下要求：为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护；禁止有损于保护区规定目标的资源开发或土地占用活动；为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供一个环境和文化兼容的基地。
IUCN将自然保护地(Protected Area)划分为六种类型：严格的自然保护区／荒野保护区、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理区、陆地和海洋景观保护区、资源管理保护区。国家公园作为其中的一种类型，截至2014年7月，根据IUCN和UNEP的统计数据，全世界符合IUCN标准的国家公园共5220处，自然保护地为207201处，其数量约占上述各类自然保护地总数的2.5%。
我国《自然保护区条例》对自然保护区(Nature Reserve)的定义为“对代表性的生态系统、珍稀濒危动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在地、陆地水体或者海域依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”。我国将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。核心区，禁止任何单位和个人进入；除《自然保护区条例》第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动；缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动；实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。可见，我国的“自然保护区”基本包括了除历史人文遗迹以外，几乎所有的IUCN保护区(Protected Area)类型，侧重强调和注重的是自然特征保护。缓冲区、核心区则分别与IUCN定义的严格的自然保护区和荒野保护区相似。我国自然保护区的实验区，以及风景名胜区、森林公园、地质公园等从用途上与IUCN和美国定义的国家公园十分相似，但管理体制却有很大差异。国际主要国家的国家公园管理体制模式
从世界范围来看，目前建立了国家公园的多数国家和地区都成立了国家公园管理局，并通过立法来确立该机构的地位。其中有英国、德国、意大利、挪威、澳大利亚、新西兰、日本、韩国等不少国家将国家公园及类似保护区的管理工作纳入国家环境保护行政主管部门的工作范围，统一规划、指导和监督管理（见表1）。而美国的国家公园管理机构隶属内政部。
例如，英国由环境、食品和农村事务部负责制定国家公园在国家层面的环境政策，由其所属的公共机构——国家公园管理局负责国家公园的管理职能；挪威环境部的自然管理司负责各类保护区的保护和国家公园规划；韩国由隶属环境部的国家公园管理公团负责管理，依托环境部委托，保护国家公园内的自然资源、开展资源调查及研究，公园设施设置、维护及管理、公园区域的清洁以及宣传教育活动的日常管理工作；澳大利亚的国家公园监管职能主要由其环境“大部”所属的执行机构大堡礁海洋公园管理局和国家公园指导委员会承担；新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由保护部负责管理。
在加拿大，国家公园的管理主要由联邦政府、十个省政府和两个地区政府进行。对于联邦政府设立的国家公园，加拿大实行垂直管理体系，由联邦遗产部国家公园局负责国家公园的一切事务，费用来源于财政预算。省立公园由各省自己管理，其管理机构并不接受联邦国家公园管理局的管理，也不接受其指导。
在德国，为国家公园设立的政府管理机构成为国家公园管理处，隶属于所在地的县议会，必要的管理经费由州政府根据规定下拨到县。国家公园管理处提出并制定规划和年度计划，经营并管理国家公园及其设施，保护、养护国家公园内的动植物，鼓励并参与有关科学考察和科学研究，对公众进行宣传教育并管理旅游和疗养业。美国国家公园管理体制基本特征
在管理制度和组织体系设计上，各国体制设计差异较大，国际上公认的，最为完善的是美国国家公园管理体制，其管理体制具有以下几个突出特征。
国家公园管理法律体系完善
美国联邦政府、内政部、国家公园管理局关于国家公园的决策，大到发展目标及规划的确定，小到建设项目的审批和经营行为的规范，无一不是按照法律规定的程序来进行。从1872年《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法》（简称《黄石国家公园法》）、到1916年《关于建立国家公园管理局及相关目的法》（通常简称为《国家公园管理局组织法》）、1964年的《野生动物保护法》以及《土地和水资源保护法》、1965年《国家公园特许经营法》、1968年的《国家小径系统法》和《自然风景河流法》、1970年《国家公园管理局一般授权法》以及1978年的修正案、1980年的《阿拉斯加国家土地保护法》、1998年的《国家公园综合管理法》、2000年的《国家公园空中观光管理法》等一系列法律系统完整地明确了国家公园管理局的基本职责、权限和管理程序，以及与其他相关部门的事权、财权关系。对国家公园管理具体事务进行了规定。除了国家有完整的国家公园保护法律规定之外，每一个国家公园还有自己独立的法律。
国家公园管理部门是国家公园资产的人
1872年美国《黄山国家公园法》规定，国家公园由美国全体公民所有，由联邦政府直接管理。国家公园范围内需要变更土地利用方式，必须通过议会批准。1916年《国家公园管理局组织法》规定，如果确定的国家公园边界内包含了非联邦所有的土地，国家公园管理局可以在相关联邦法律授权下通过各种努力，如可以通过获取全部房地产所有权，或采取让渡或获取路权等办法获取非房地产所有权等方式与土地所有者在购买价格达成协议。
作为管理者只能进行维护和管理，而没有随意支配的权力。如果需要变更国家公园内的土地使用方式，必须要经过国会批准通过。这一观念在美国的国家公园管理过程中处于支配地位。作为美国国家公园管理体系唯一的统一管理机构，国家公园管理局主要负责提出和起草有关国家公园体系管理立法建议、制定有关公园范围内的自然资源、土地资源和历史资源保护的管理要求以及公园服务的特许经营许可。国家公园管理局虽然是内政部的一个独立执行局，但其局长要由参议院提名，总统任命。这种制度安排适应了国家公园管理局作为国家和公共利益人的定位，也可以在一定程度上避免成为部门利益人的风险。
国家公园具有明显的公益性
国家公园的设立是为全体公众的，让全体公众享受国家公园。美国1916年通过的《国家公园管理局组织法》规定，“国家公园是联邦政府为国民福利的专门需要而保留（免受开垦）的土地，国家公园内不得从事盈利性开发，不得砍伐捕猎，不得引进外地物种”。因此，国家公园管理机构不得从事商业性经营活动，公园内商业经营项目通过特许经营规定办法委托企业经营。管理机构从特许经营收入中提取的费用，所占比例非常低，必须全部用于公园系统的支出，为游客提供展览、展示、解说、咨询、安全保护、紧急避险等公益。美国有2/3的国家公园免收门票，国家公园的年票票价也很低。
联邦政府对国家公园实行三级垂直管理
美国国家公园服务监督职能由内政部的国家公园管理局分国家公园管理总局、区域办事处、基层管理局三级垂直管理。国家公园管理总局下设七个区域办事处，负责各自地理区域的公园特许经营许可和运营监督。各国家公园设有公园管理局，具体负责本公园的管理事务。地方国家公园与公园所在地政府没有隶属联系，保证了管理部门的权威性和独立性。
在人事管理上，国家公园的管理人员由国家公园管理总局统一任命、调配，工作人员有固定员工和临时员工的区别，固定员工纳入国家公务员系列，一般要求有较高的学历，必须经过专门培训才可能进入国家公园管理局及各个地区局。临时员工主要是满足旅游旺季的工作需要。管理人员统一着装，配备先进设备，以保证国家公园的资源保护和服务质量。
经费独立，列入美国联邦经常性财政支出
美国的国家公园是产权国有的自然遗产和自然状态下不可移动的文化遗产，所以美国的国家公园为非营利性事业单位，为全体美国公民提供公共服务，经费主要依靠政府的拨款，部分靠私人或财团捐赠。有24部联邦法律以及62种规则、标准与执行命令来确保国家公园体系作为国家性遗产资源在美国联邦经常性财政支出里的地位，保障了国家公园的主要资金来源，维持其非营利公益机构的性质，真正将“保护第一”的原则应用到实践。
分权、限权的权力配置方式较好地平衡了利用与保护的关系
美国国家公园管理局不是业主，虽然是产权人身份，但不具备产权处置权和经营权，即不能将公园自然资源资产作为生产要素投入获得收益，更无权将资源转让牟利。公园管理费用只能来自联邦政府部门预算。门票收入不能用于员工的工资支出，临时员工工资亦由公园管理局部门预算支出。作为公园资产使用的补偿，国家公园管理局可以从特许经营项目收入中提取一定比例收入，但只能专门用于为游客提供公益。为了约束这部分收入的合规使用，1998年美国国会又通过了《国家公园综合管理法》，要求从1999年起，所有特许经营收入必须存人美国财政部的一个特别账户，其中80%由公园管理机构用于自身改善游客服务或为一些优先或紧急项目提供资金，其余20%由国家公园管理局在全国国家公园内调剂使用。
为了避免国家部门在国家公园建设中牟利，1965年美国国会通过《国家公园特许经营法》，坚持管理和经营分离原则，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿、河流运营、纪念品商店等旅游服务设施向社会公开招标，经济收入与国家公园管理机构的管理绩效无关。这样的体制安排有利于斩断国家公园管理机构自身的开发利用冲动。同时，还规定国家公园管理部门、工作人员不得从事商业性经营活动，工作人员及家属不得接受特许经营权所有人提供的商品和服务，其家属也不能到特许经营权所有人所属企业就业。1978年修正的1970年《国家公园系统一般授权法》又规定禁止国家公园管理局允许有损于公园价值和公园建立宗旨的任何活动，除非由国会做出直接和明确规定。如果发现国家公园管理局做出了有损于公园生态整体性的特许经营许可或其他行为，其上级部门，内政部直至国会都可以要求其终止，必要时可以通过司法途径予以纠正。
公民作为国家公园产权的实际所有者参与管理决策
国家公园管理部门的重大举措必须向公众征询意见甚至进行一定范围的全民公决，尤其是国家公园的规划设计方案必须经过公众讨论并吸收公众的合理意见，才能最终完成。这种决策过程可以更多地考虑多数人的利益而非局部或少数人的利益最大化。
我国建立国家公园体制的改革建议
国家公园体制设计关键点在于如何在利用与保护、开发与管理之间寻求平衡，在保护自然生态系统的完整性和原真性的前提下，实现其文化、休闲等方面的使用价值。为此，需要重点关注以下五个核心问题。
科学定义国家公园，分级分类选择不同的自然生态保护体制模式，避免一刀切
定义国家公园首先需要明确设立国家公园的目的、入选国家公园的基本条件、国家公园涵盖的保护地类型等。自然保护区是一种严格的保护地类型，其首要目的是保护珍贵且脆弱的生态环境，强调保护好生态系统的多样性、完整性和原真性，其次才是开发利用其自然文化价值等。设立国家公园其目的是要在保证生态系统服务功能不下降的前提下，适度开发其自然文化价值。
因此，建立国家公园体系之前首先要对现有各种自然生态保护地和自然景观资源管理园区的自然景观生态价值进行评定，依据自然生态系统的天然性、独特性、稀有性、生态功能的重要性、生态敏感性和脆弱性等特征制定新的分类标准和入选条件，根据自然景观生态价值分级管理，而不是将现有所有相关自然生态保护地都纳入国家公园体系。具有重要环境调节功能，特别是生态敏感、脆弱的自然生态系统，应纳入严格保护，并限制其文化娱乐价值的使用，采用世界自然保护联盟的自然保护区管理模式。具有一般环境调节功能的自然或人工生态系统可采取国家公园管理模式。
合理配置国家公园土地所有权、使用权和监管权，形成相互制约、相互协调的有机整体
为了确保国家公园的公益性，世界各国除了英国、法国等少数国家外，大部分国家公园的土地都是国有或联邦所有，即使私有土地也要通过赎买、捐赠等形式实现国有化，德国等联邦国家因联邦政府没有直接管理土地，但也必须在州有土地上建立国家公园。在处理国家公园公共土地权属问题上，各国普遍采取所有权、使用权和监督权分离的方式，其中美国是国家公园体制设计在运用现代产权管理方法和分权制衡理论最为成功的国家，由于其保护模式较好平衡了保护与利用之间的关系，而被越来越多国家所效仿，甚至形成了“国家公园运动”。美国内政部统一行使国家公园土地所有权管理，国家公园土地变更利用方式，必须通过议会批准，内政部和国家公园管理局均没有随意支配土地利用使用的权力。国家公园管理机构作为监督国家公园土地和自然生态资产使用的部门，采取管理与使用权分离、国家公园特许经营的体制，国家公园管理局是非营利性的政府部门，其运转的资金来源主要为国家财政预算拨款。同时，通过特许经营方式实现国家与地方、与当地居民的利益共享。相关旅游服务由个人或企业在政府规制下开展特许经营，而不是有关政府部门。国家公园的管理者不能是个人、企业或社区，只能是联邦政府部门。同时，确立资金使用的程序和绩效评定方法，保障国家公园的正常运行，服务于公众需求，增进社会公共福利。国家公园管理部门从特许经营许可中提取的收入必须专项用公园维护和服务公众，并有专门账户管理。这一系列管理权限的分权和制衡体制，有效避免了公园管理部门倾向经济收益，而忽略生态环境保护的弊端。
推进国家公园体制的法制化
完备的法律体系是国家公园体制的保障。但是在我国正式的法律中没有使用“国家公园”这一词语。现有的保护地体系中，只有自然保护区和风景名胜区有相应的行政法规，即《自然保护区条例》（2011年）和《风景名胜区条例》（2006年）。尽管有些地方性的法律法规规定了国家公园的开发、规划、保护、管理等工作，但都显得比较简单、笼统，尤其是对地方政府及各级主管部门的权、责、利等方面没有作出明确的界定。
新的体制需要与之相适应的法律、政策来规范。建立国家公园体制，需要用法律的形式明确保护对象、主管部门的职责和义务、国家公园的保护和管理、资金来源、对资源进行破坏和损害的法律责任等内容。由于制定法律的过程耗时较长，在立法过程中就需要用其他政府性文件指导、规范国家公园建设。
确保国家公园监督管理部门监督管理权的统—性、独立性
为了有效处理国家公园体制运行中保护与利用的平衡关系，需要适度区分生态系统开发利用管理部门与生态系统保护管理部门的管理权限，设置权力滥用防火墙。为此，国家公园的土地权属管理和自然生态资产使用监督管理职责应该分别实施统一管理，分别归属三个部门。国家土地管理部门统一管理国家公园的土地所有权，国家资产管理部门统一监督国家公园土地的生态资产经营收益及分配，国家公园土地使用的生态保护监督权统一配置给生态环境保护监督部门。国家公园的具体管理部门应定位于监督者的角色，同时必须做到国家公园管理与经营的相对分离，同时，保证国家公园管理机构具有稳定独立的财政经费来源，保证其正常的保护与管理国家公园的日常开支，专注于保护监管而非经营开发、盈利，从而避免国家公园的管理受制于地方政府和其他部门，或因自身经济利益驱动而成为牟利主体，对保护带来的不利影响。根据所管理的生态系统地域特点，跨行政边界的国家公园列入上级行政主管部门或政府的直属或派出机构，并独立于经营性自然资源资产管理部门和相关行业管理部门，在保证一定的监管独立性的同时，提高执法权威性。理想的国家公园管理部门应该是政府的行政管理部门，具有执法主体资格，至少应是国家级公益性事业单位，从而保证其专注于保护监管而非经营开发、盈利。
鼓励利益相关方参与，重视社区共建
国家公园是全国人民的自然或历史财产，充分发挥公民、社区居民、地方政府、非盈利组织、企业等利益相关方的作用，塑造共同价值的观念，鼓励公众参与国家公园的保护，重视公众监督的重要性和有效性，招募志愿人员，非公务性的国家公园管理事务尽量安排周边居民就业，以保证国家公园管理目标和公共利益的实现。另一方面，可充分调动民间组织、国内外机构、社区、志愿者在内的社会各界，采取社会捐助的方式，支持国家公园的保护管理工作。
主要
参考文献
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篇3
我国地域辽阔,气候多样,地质地理条件复杂,形成了种类繁多、奇异独特甚至是世界上唯一的地质遗迹。包括各种岩溶、丹霞、火山、冰川、海岸、花岗岩奇峰等奇特的地质地貌景观,典型的地质剖面和构造形迹以及丰富多样的古生物化石等。在东北,黑龙江五大连池有“中国火山博物馆”之称,吉林长白山火山地貌景观,内蒙古克什克腾不仅有美丽的大草原,而且有神奇的地质地貌景观,美丽的湖泊河流和火山遗迹;在华北,发育了许多具有重要价值的地质剖面和古生物化石产地,如天津蓟县的前寒武纪地质剖面,蓟北、辽西中生代热河动物群、河南西峡恐龙蛋化石遗迹、山东山旺中新世化石群、二连的恐龙化石群,北京周口店猿人遗址,还有著名的中岳嵩山,不仅文化遗产丰厚,而且在地质学上是世界上典型的前寒武纪构造运动和地层遗迹等;在西南,云南路南石林以千姿百态的岩溶峰林引人入胜,澄江动物群以丰富的古生物化石展现了寒武纪早期地球生命大爆发的过程,还有贵州织金溶洞,川西北龙门山的飞来峰,雅鲁藏布江大峡谷,高大挺拔的喜马拉雅山等;在西北,有秦岭北麓的翠华山的山崩地貌奇观,秦岭地区的高山峡谷、独特的风蚀地貌和冰蚀地貌,雄伟的西岳华山,还有著名的矿产地如白云鄂博、甘肃白银、金川等;在东南,湖南张家界以奇特的砂岩峰林地貌景观独娇天下,旅游胜地江西庐山有著名的第四纪冰川遗迹,广东仁化以奇特秀丽的丹霞地貌引人入胜,福建漳州有以“火山盆景”著称的滨海火山景观,福建和浙江独特的沿海海蚀地貌,还有大型矿产地紫金山、西华山等。这些不仅是中国的财富,也是世界的财富,它们在生物演化及人类生存发展中的地位日益重要。保护好地质遗迹资源,是社会文明和进步的客观要求,是人与自然和谐发展和可持续发展的必然选择。
1·地质遗迹的保护
1.1国际地质遗迹的保护概况
国际上对地质遗迹保护十分重视,联合国教科文组织设立了地质遗产工作组,专门负责全球地质遗迹保护工作。世界上许多国家和地区对地质遗迹保护工作也十分重视,其中以美国、加拿大、英国等经济发达国家的地质遗产保护管理工作领先,它们制定了严格的法律法规体系,采取了一系列行之有效的保护措施。国际上对地质遗迹保护的通行做法是建立自然保护区和国家地质公园。联合国教科文组织1999年4月提出了创建世界地质公园计划,目标是每年建立20个,全球共创建500个,并建立全球地质遗迹保护网络体系。
1872年美国率先建立起世界上第一个国家公园—黄石公园,为了保护间歇性喷泉和美丽地质景观及生物多样性,并逐渐制定了利于保护的法律法规,以后又陆续建立起大峡谷,夏威夷火山、猛犸洞和大沼泽地等380处国家公园。随后100多个国家和地区也陆续建起了国家公园,如加拿大的阿尔波特恐龙国家公园、冰川国际和平公园等,日本的拜神山地和屋久岛国家公园,英国的吉安特考斯威国家公园,澳大利亚的大堡礁,印度的恒河三角洲,非洲的乞力马扎罗国家公园等。现今,地质遗迹保护工作已成为全球的共识。
1.2我国地质遗迹保护现状
中国是世界上地质遗迹资源比较丰富、种类齐全的少数国家之一,在世界自然宝库中享有盛名。我国十分重视地质遗迹的保护工作,在上世纪80年代以前,我国地质遗迹多是作为其他类型自然保护区中的一项保护内容。1987年,出台了《关于建立地质自然保护区的规定》,我国开始建立了第一批独立的地质自然保护区。1994年国务院颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》,1995年出台了《地质遗迹保护管理规定》,2000年8月25日成立了国家地质遗迹保护(地质公园)领导小组和国家地质遗迹(地质公园)评审委员会。2000年10月,对全国18个国家地质公园申报材料和单位的答辩进行了评审,最后同意石林、张家界、庐山等11个申报单位为第一批国家地质公园。2001年,国土资源部又继续审定批准了第二批33个国家地质公园。2002年7月29日国土资源部正式《古生物化石管理办法》。2004年2月,国土资源部公布了第三批国家地质公园名单,河南王屋山、四川九寨沟、浙江雁荡山等41处被评为“国家地质公园”。至此,我国的国家地质公园已增至85处,分布在30个省(区、市)。建立国家地质公园最多的省份是四川、河南、福建、安徽、云南、河北等。2005年6月开始申报第四批国家地质公园。按照国土资源部制定的《全国地质遗迹保护规划(2001-2010)》,从2001-2010的10年时间里,我国将建立地质遗迹保护区(地质公园)310处,并力争使5至8处纳入世界地质遗产名录。目前我国已经有12处(全球世界地质公园总数33个)被评为世界地质公园。
近年来,国土资源部门积极推进地质遗迹保护工作,地质遗迹保护管理职能逐步向基层延伸,各省、自治区、直辖市结合实际,制定了地质遗迹保护方面的法律法规,如广西壮族自治区于2002年7月1日起实施了《广西壮族自治区钟乳石资源条例》,广西国土资源部门积极与海关配合,查处了大批走私古生物化石及钟乳石案件。各省积极编写地质遗迹保护建设规划,建立地质遗迹保护区,并投入一定资金用于地质遗迹保护。一些省还开展了地质遗迹调查和评价工作。到目前为止,我国已建立国家级、省级、县(市)级地质遗迹自然保护区426个,其中地质构造、地质剖面和形迹46处、古生物化石36处、地质地貌景观344处。近年来,保护区及面积有较大幅度增加。我国地质遗迹资源主要有如下保护形式:(1)国家地质公园。它是指具有特殊地质意义的珍奇或秀丽景观特征的自然保护区。这些特征是该地区地质历史、地质事件和形成过程的典型代表;(2)独立的地质遗迹保护区;(3)含地质内容的自然保护区;(4)国家风景名胜区中的地质遗迹;(5)国家森林公园中的地质遗迹;(6)国家重点文物保护单位的古猿和古人类遗迹;(7)矿山公园。矿山公园是以展示矿业遗迹景观为主体,体现矿业发展历史内涵,具备研究价值和教育功能,可供人们游览观赏、科学考察等特定空间地域。今年6月,全国首批国家矿山公园开始申报并建立。
1.3地质遗迹保护工作存在的问题
由于我国地质遗迹资源保护的法律法规相对滞后,加之宣传力度不够,国民的地质遗迹资源保护意识比较淡薄,对人与自然和谐发展和社会可持续发展的认识比较模糊,致使许多有价值的地质遗迹被人为地破坏,地质遗迹保护工作还面临许多问题。主要是:一是地质遗迹保护法规不健全,现有法规执法力度不够,滥采滥挖,甚至到保护区内非法采集生物化石进行非法买卖的现象时有发生;二是地质遗迹保护经费严重不足,有效的保护设施和保护工程不能及时上马,因自然因素和人为因素造成的地质遗迹破坏仍然很严重;三是对地质遗迹保护认识程度不够,重开发轻保护,造成其他类型自然保护区或风景名胜区内地质遗迹不断破坏;四是地质遗迹资源的基本状况不清,缺乏系统、完整、翔实的基础资料;五是地质遗迹保护区数量过少,许多有价值的地质遗迹资源尚未得到有效的保护;六是相关管理机构不健全,管理职责不到位,管理权属不明确,管理涉及林业、旅游、文物、卫生、海洋等多个部门,出现政出多门和相互推诿现象;七是宣传力度不够。
1.4地质遗迹保护对策和措施
(1)开展全国地质遗迹调查和评估。摸清家底,建立资料档案和地质遗迹数据库,统筹规划,实行合理分级保护。
(2)加强各级领导对地质遗迹保护的责任,明确各部门管理权属。必须明确各级领导的责任。其次,理顺各级各层次间的领导体制以及明确其与有关部门的协调职能。
(3)制定切实可行的保护法规。结合地质遗迹发育的特点深入探讨、拟定法律法规。力求做到依法行政管理,各项工作有法可依。对于新出现的问题,拟定新的法规及有关新的管理规定。进行包括地质遗迹保护在内的地质环境综合评价,遏制重要地质遗迹的破坏。
(4)建立健全稳定的投入保障机制。多渠道、多层次筹集地质遗迹保护资金,国家和地方重要地质保护纳入国家与当地财政计划。建立示范保护区,带动其他保护区的建设。积极开辟新的投资渠道,广泛吸引社会各方面的投资进行地质遗迹保护。
(5)加强科学研究,提高地质遗迹的科学价值。在开展科学研究的同时进行国际学术交流,学习国外的先进科学技术,并把我国的独特的地质遗迹和有关的管理经验推向国际。
(6)大力开展地质遗迹科普宣传工作。由于地质遗迹保护的公益性,应广泛开展地质遗迹保护的宣传。在宣传工作中加强地质遗迹知识的科学普及,提高全体公民自觉保护地质遗迹的意识。
(7)加强地质遗迹保护工作的监督,加大古生物化石出入境的管理。
(8)加快国家地质公园、矿山公园和地质遗迹保护区的建设。许多地质公园不仅是地质遗迹研究基地,地质科普教育基地,也是广大旅游者休闲娱乐的好去处。
2·地质遗迹资源的合理开发利用
保护地质遗迹资源并不排斥对其的合理开发利用,目前,我国境内的一些地质遗迹资源区,由于成功地执行了保护与利用、学术与科研、旅游与开发一体化的旅游发展行动计划,从而获得了很好的社会效益、经济效益和环境效益。
(1)要本着“在保护中开发,在开发中保护”的原则,合理开发利用地质遗迹资源。保护是开发和发展的前提。只有保护好地质遗迹才能为旅游活动提供基础和前提,地质遗迹一旦遭到破坏就失去了作为旅游资源的条件。我国的地质遗迹,有很多都是国家级乃至世界级的,具有重大的科学研究价值,在目前的经济技术条件下作为旅游资源开发利用存在一定的难度,有些还涉及到开发后的环境、社会、经济及可持续发展问题,因此,应先予以保护而后逐步开发,始终把保护放在首位。
开发是目的,不开发资源,社会经济就无从发展,从可持续发展的角度看,资源保护归根到底是为了更好的发展,地质遗迹资源必须通过开发利用,才能招揽游客,发挥其功能和效益,也才能具有经济意义和社会意义;资源保护的必要性只有通过开发才能得以体现,开发是旅游业发展的先导,是促进旅游资源价值充分体现的手段。地质遗迹保护是需要投入资金的,有的还需要投入大量的资金,这对中央财政是一种负担,资金不足导致保护工作难以有效进行。将地质遗迹作为旅游资源开发,既发展了地方经济,成为地方经济新的增长点和支撑点,同时,开发地质遗迹资源促进旅游发展带来的旅游收入的一部分还可以通过各种形式返回地质公园,用于地质遗迹的保护以及基础设施建设和环境的改造,因此,从某种意义上说,旅游资源的开发也有助于地质遗迹的保护。
(2)地质遗迹资源开发,要实行总体规划。在开发之前,要制定科学的地质遗迹开发利用方案,以防止出现公园建设城市化的倾向,防止生态系统固有的自然性和优美性遭受破坏;在开发利用阶段,监管部门要开展动态巡查,及时发现、制止和查处破坏地质遗迹的行为,避免为了追求最大经济效益,过度开发,造成资源、环境的破坏;加大宣传力度,在全社会大力倡导地质生态旅游的新概念,使人们对大自然充满尊重、热爱,在欣赏自然美景的同时,关注、重视地质遗迹资源的保护,实现人与自然的和谐共处。目前,我国许多地质遗迹区已经先行开发成旅游区、旅游景点或疗养基地等,对已经开辟成旅游区的地质遗迹区,应把旅游开发与遗迹保护合理地统筹规划,对未开发旅游点的保护区应考虑制订旅游开发规划。
(3)生态保护和地质遗迹资源开发并举。随着地质遗迹保护区的建立,保护区的生态环境会得到很大改善,自然生态系统得以恢复,进而可以形成自然生态系统和野生生物资源的研究与开发,因此,在论证与建立地质遗迹保护区的同时,应进行生物资源的调查及其开发利用规划。在建立保护区后,应使其成为自然生态系统研究示范区和生物资源的合理开发利用区。
(4)地质遗迹资源的开发要与人文景观相结合。地质遗迹是历史文化和自然遗产的重要组成部分,存在着巨大的科学研究和文化学术价值;自然遗迹与人文景观相结合存在着巨大的旅游价值,二者相得益彰,互为补充。
(5)地质遗迹资源的旅游开发要科学普及到位。在游客中心、博物馆、展示厅、标本陈列室有标本和科研专著、科普读物、科普小册子、画册、照片、幻灯片、光盘、纪念品、工艺品展示与出售。这对提高全民科学素质,提高公民的参与和保护地质遗迹的自觉性大有裨益。结合实地参观和光电或多媒体演示,使游人在欣赏游览的同时,获得不少地学知识。积极开展教学、科研、科技咨询等活动是地质遗迹资源科技开发的重要内容。在缓冲区和试验区建立教学实习、实验基地和科学研究基地,广泛开展科技服务活动是充分发挥地质遗迹自然保护区社会效益的重要途径。
篇4
自然资源指能够供人们在生产、生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质和能量。自然资源法是环境保护法的下位法，包括自然保护法和自然利用法两个部分。我国现行的自然资源法体系存在诸多弊端，应从修改宪法、环境保护法和制定综合性自然资源法等方面进行完善，在完善立法体系应遵循四个方面的立法基本原则。
【关键词】自然资源；范畴；立法体系；立法原则
一、自然资源法的范畴界定
自然资源的范畴界定是我们处理自然资源立法首先应该处理的问题，这个问题关系到我们我们对于自然资源的立法定位，特别是在崇尚概念的大陆法系国家，从传统法律的既有概念出发是人们进一步认识和研究相关学科的基本进路。
（一）自然资源的概念分析
目前学术界对自然资源的定义各不相同，但主要可归纳为以下几种：
（1）自然资源是在一定经济和技术条件下，自然界中可以被人类利用的物质和能量，如土壤、阳光、水、空气、草原、森林、野生动植物、矿藏等。1
（2）自然资源，是相对于非自然属性的“资源”而言的，是指与人类生产或者其他生产活动有关并能为人类所利用的部分环境因素。可见，从环境保护法看，自然资源是组成环境的因素。2
（3）自然资源是自然界形成的可供人类利用的一切物质和能量的总称。3
（4）自然资源就是自然界中一切能够为人类所利用的自然要素。4
（5）联合国出版的文献中对自然资源的涵义解释为：“人在其自然环境中发现的各种成分，只要它能以任何方式为人类提供福利的都属于自然资源。从广义来说，自然资源包括全球范围内的一切要素，它既包括过去进化阶段中无生命的物理成分，如矿物，又包括地球演化过程中的产物，如植物、动物、景观要素、地形、水、空气、土壤和化石资源等。”自然资源是人类生活和生产资料的来源，是人类社会和经济发展的物质基础，同时也构成人类生存环境的基本要素。5
（6）自然资源最有代表性的定义则是由联合国环境规划署于1972年提出的:“所谓自然资源，是指在一定时间条件下，能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和”。6
（7）通常所谓的自然资源是指直接用于物质产品生产过程的自然资源.它们或构成物质产品实体或在物质产品生产过程中被消耗掉.而水、空气、气候条件和自然景观等自然环境条件和要素同样也应视作人类生存、发展所必须的自然资源。7
（8）自然资源一般是指能够进入人类劳动生产过程并被加工成生产资料和生活资料的那部分自然要素如土地、矿藏、水、大气、森林、草地、野生生物等。8
（9）自然资源是指在自然界中经过一系列化学、物理、生物过程而形成的具有一定的时空格局、对人类生活和生存直接或间接产生影响的所有自然因素的总和.广义的自然资源应包括一切具有现实和潜在价值的自然物质。9
（10）一般认为自然资源是指自然界中能被人类用于生产和生活的物质和能量的总称.但在实际中往往只是在经济学意义的“资源”认识之上叠加了“自然”的属性。10
（11）自然资源是指由自然界中地理环境和生物所构成的，吸引人们前往进行旅游活动的天然景观，包括地貌、水文、气候动植物等。11
（12）自然资源是指一切可作为生产投入的未经人类劳动加工而自然存在的物质及其可利用的活动方式，主要包括气候、土地、生物、水、矿产等。12
综上所述，对自然资源这个概念虽然表述不尽相同，但是都具有这样几个组成要素，即（1）自然性（2）有用性（3）可用性（4）物质和能量，但自然资源并不必然是有限性的。这几个特征也是我们将自然资源纳入环境保护法律关系的客体的逻辑前提，同时，这几个特征决定了法律对自然资源这个客体所涉及法律关系调整的特征。从法律角度上讲，自然资源指能够供人们在生产、生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质和能量。
（二）自然资源法基本范畴
关于自然资源法，有些著作称之为自然资源保护法，亦有人称之为生态环境保护法、自然保护法等，对其范畴界定也各不相同，而且学界对环境法与自然资源法二者关系的理解各不相同。肖乾刚主编的高等学校法学教材《自然资源法》（法律出版社1992年版）中，把资源保护法只作为自然资源法体系的一个组成部分，但大多数环境法著作中，往往把自然资源法称为自然资源保护法。13 这表现为对自然资源法范畴的认识存在差异，是依据自然资源保护法律规范的调整内容对法律规范调整领域的归类和界定，它与自然保护法概念紧密关联，是继自然资源概念后首先应该回答的基本理论问题。那么，整体环境观的环境法范畴应当如何重界呢？自然资源法的范畴又如何界定呢？我国相当多的环境学者是对于自然资源法的主张可以分为：
（1）“融合论”，即将自然保护法和资源法融合为了自然资源保护法，这在学界占了很大部分，我们可以从众多环境法学的著作可得到论证。“融合论”其实就是否定自然保护法作为环境法子部门的合理性和科学性。该说进而主张自然资源保护法和污染防治法融合为环境与资源法，即大环境法。该说以杜群的《环境法融合论》为代表，她认为自然资源保护法是指自然资源法中关于单项自然资源保护的法律规范的总和。14
（2）“生态保护法”说，也称为“生态法”说、“生态环境保护法”说。狭义上的生态法即是我们说主张的中义性质上的自然资源保护法。该学说以《生态法原理》（曹明德）为代表。我们可以称之为“类似说”。
（3）“独立说”，即主张存在独立的环境法学部门——自然资源保护法（学），主要以《环境资源法学》（吕忠梅、高利红、余耀军，中国法制出版社，2001.6）和《环境法学》（汪劲，北京大学，2006）为该说的主要代表，其中又以汪劲的研究相对较为深入。“独立说”即自然保护法也是我们说积极倡导和主张的。目前学界还未达成对此学说的一致意见和对自然保护法范畴的科学界分。15
可持续发展战略引入中国，带给中国环境法的第一个冲击是:人们愈来愈认识到过去长期以来形成的狭隘环境法的概念和范畴论已经成为发展中国可持续环境立法的认识疑障。中国环境法的概念应当回复到以整体环境观为指导的、国际通行的广义环境法概念，即把狭隘环境法的调整内容扩展到合理开发、利用、管理自然资源方面的社会活动，并重新启用“环境法”术语。 复元的中国环境法范畴应当重新界定为两个平行子法，即污染防治法、自然资源法，自然资源法融合自然保护法（生态环境保护法）和自然利用（管理）法。中国环境法融合污染防治法和自然资源法也合乎法理，也符合可持续发展对环境法的客观要求。融合后的中国环境法概念，反映了环境法调整客体——环境和自然资源在可持续发展的历史条件下从割裂、对立走向融合、统一的客观事实。
这里，我们有必要辨析下“自然保护法”的概念。“自然保护法”和“环境法”一样，有广义和狭义之分。
广义的自然保护法和“环境与资源法”（即广义的大环境法）相同，是指调整因开发、利用、保护自然资源，保护和改善自然环境活动而产生的各种社会关系的法律规范的总称。国际上说使用的自然保护法，以及原苏联和东欧国家的环境法，都采用广义的自然保护法的概念，如俄罗斯的生态法。
狭义的自然保护法，是作为自然资源法的一部分，是指调整因保护某些特殊的自然和人工环境因素，维护生态平衡和环境的优美和谐而产生的社会关系的法律规范的总称。通过对我国环境法学教材的考察，按其保护对象分，分为：自然保护地法、国家公园法、风景名胜保护法、野生动植物保护法、自然和文化遗产保护法、水土保持法等。狭义的自然保护法和自然保护法基本是平行的，专门指综合性的生态环境保护法和特殊区域环境保护法。美国的《原生境法》即是属于狭义的自然保护法。狭义的自然保护法是自然资源法的下位法，主要自然资源保护法律关系客体是具有有限性的自然资源。我们为了避免名称上的混乱，采用狭义上的自然保护法概念，不使用广义的自然保护法概念。
综上可见，作为独立的法律部门的“环境与资源法”（广义环境法），它的基本范畴包括：环境污染防治法、自然资源法（包括自然资源管理和保护法）和自然保护法（自然资源法中的自然保护规范＋生态环境保护法）。自然资源法应包括自然保护法和自然利用法。但如上文所述，自然资源并不必然具有有限性的特征，对于太阳能、风能这些无限资源来讲，目前还没有把它们作为自然资源立法的保护对象，但是，它们又属于自然资源法律关系的客体范畴，其所涉及的法律关系主要是开发和利用法律关系。
应然界定模式用公式表示，即：
环境法(广义)＝污染防治法＋自然资源法＋其他部门法中有关环境保护的法律规范。
自然资源法＝自然保护法+自然利用法=生态环境保护法（包括特殊区域的环境保护）+自然资源法中的自然保护规范＋污染防治法中的自然保护规范＋其他部门法中有关自然保护的法律规范。
自然资源法（即很多的学者书著中所谓的生态环境保护法或者自然资源保护法等概念）应单独成立一个子法，作为环境法的下位法，与污染防治法并列属于总体的环境法的范畴，主要因为它具有的独特保护对象，自然资源法涉及对资源生态的保护，包括整体生境和生态功能以及特殊自然环境。而且自然资源法能够利用环境法的调整方法和调整手段融合进环境法体系。
另外，环境法视域下的自然利用法之所以能统一到环境法中，是因为自然利用法是以生态利益的保护作为最终的价值取向，而非经济利益，对自然资源的利用（主要是无限能源的利用）关系进行调整的目的是生态环境的保护，所以自然利用法也是自然资源法的一个二级法，同时也是环境法的重要组成部分。
由此，我国的自然资源法的体系以及其在环境法中的地位可以如下表示：
宪法
环境基本法
自然资源基本法 （一级法）
单行自然保护法 单行自然利用法 （二级法）
行政法规 （三级法）
二、对我国自然资源立法现状的理性思考
我国自1984年制定第一部自然资源单行法《中华人民共和国森林法》以来，自然资源法制建设就进入了一个快速发展的新时期，特别是立法工作取得了很大进步。一个以各种单行资源法集合为法群形态的自然资源法律体系框架已经初步形成。这一体系基本覆盖了我国自然资源开发、利用、保护和管理的主要方面，使我国的自然资源法制建设初步做到了有法可依，在我国自然资源的开发、利用、保护和管理工作中发挥了一定的积极作用，对制止自然资源的破坏浪费和拯救自然资源的枯竭作出一定的积极贡献。但是，目前我们面对的是一个全球性的资源问题和日趋严峻的国内自然资源形势，因此，全面审视我国自然资源的法制状况，使之更好地适应社会发展的现实，是非常必要的。16
总之，我国已形成了以宪法性规范为依据，以环境保护法为基础，以单项专门法为主干，以其他法律及地方性法规相配套，以国际条约为补充的自然资源保护法体系的基本框架，这一体系框架基本覆盖了我国自然资源开发、利用、保护和管理的主要方面。
1、缺乏明确、统一的生态保护的立法目的和指导思想
保护资源的目的， 一是为了经济利益， 二是为了生态效益， 但主要的应是生态效益， 因为一旦生态效益丧失， 其经济利益最终将受到影响。但就其立法目的而言， 我国已制定的自然资源法中， 只有《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》明确提出了“保护和改善生态环境”、“维护生态平衡”的立法目的； 而《水法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《渔业法》等则偏重于经济利益， 对“保护环境”、“维持生态平衡”等只字未提。指导思想， 是法制建设的灵魂。由于现行有关资源保护的法律多脱胎于计划经济时期， 大都没确立“可持续发展”的指导思想。譬如， 《宪法》、《环境保护法》和各种自然资源单行法等， 仅有经修改的《土地管理法》规定了“促进社会经济的可持续发展”的内容。这种指导思想上的偏差， 表现在法律内容上重资源的开发利用而轻资源保护， 重资源的经济效益保护而轻生态效益保护。这显然不利于维持资源的永续利用和生态保护。17
2、我国自然资源法律体系的框架结构有待进一步科学化、合理化。法律体系功能的发挥通过法律体系的结构来实现， 法律体系的结构本身就体现着法律体系的功能。因此， 构建法律体系首先需要的是赋予该体系一种科学合理的结构。总观我国自然资源的法律现状， 由《森林法》、《土地管理法》等10 部单行自然资源法律集合的法群形态， 是我国自然资源法律体系框架的现实。
(1) 就我国自然资源法律体系的外部结构而言， 我国目前已有15部自然资源法律， 并以此为基础形成了各自的次级法律体系但由于强调部门法律发展和部门利益，如一直以来国家环保总局与国家林业局对生态保护的主管权争议。忽视了部门法律的整合和部门利益的协调， 结果造成法律体系整体功能难以发挥， 最终导致了自然资源整体发展的非持续性。
(2) 就我国自然资源法律体系的内部结构而言， 我国现行自然资源法律基本上也是以调整自然资源的开发、利用、保护和管理等为内容的， 但由于对自然资源的开发、利用、保护、治理关系的处理不当， 导致的结果却是重开发利用，轻治理保护；重视数量增长， 忽视质量提高；资源供需紧张，利用效益低下，破坏浪费严重。
(3) 从我国自然资源法制系统结构来看， 我国现行自然资源法律体系框架由于静态结构缺位， 动态结构失衡， 立法、执法、司法和守法等各个环节相互脱节， 导致整个自然资源法制系统不能高效运作， 法律预期目标难以实现。
3、监督管理责权不清
由于自然资源保护工作涉及内容的广泛性和保护方法的综合性特点，必须要求众多的国
家行政部门都参与其事，无论哪一个单独的部门都不可能包揽全部自然资源保护工作。而且国家行政机构设置的现实情况也决定了不可能由哪一个部门包揽全部自然资源保护工作《华人民共和国环境保护法》第七条虽然就环境保护的监督管理体制作了规定，但实际上并
没有明确各有关部门之间的关系。而在其他的自然资源保护法律规范中，则往往是仅就某一
个部门，或者少数密切相关部门的监督管理权作出规定。体制的缺陷是实际监督管理工作薄
弱的重要原因之一。18
三、自然资源立法体系的完善路径
自然资源保护法属于环境保护法的一个组成部分。目前，我国自然资源保护法律体系已基本形成，但还不十分完备，与自然资源保护和经济发展的要求不相适应，针对自然资源保护法体系存在的缺陷，应提出进一步完善的建议，以利于我国自然资源保护事业的发展。
1、在《宪法》中增加资源保护的内容
由世界自然保护同盟，联合国环境规划署和世界野生生物基金会合编的《保护地球——持续生存战略》明确提出，各国应通过一个关于可持续发展的全球宣言和盟约，使各国对可持续生存的道德准则作为承诺，并应将可持续生存原则纳入各国的宪法和立法之中。因此，我国的自然资源立法应根据以上精神和我国的实际情况，加以修改和完善。我国现行《宪法》还没有可持续发展的条款，应在适当的时候加以修改，增加可持续发展的内容。因为可持续发展以保护自然资源和环境为基础，发展与资源和环境保护是相互联系的，它们构成了一个有机的整体，应在国家根本大法中得到体现。
2、重新制定《环境保护法》，改为环境基本法或环境政策法
20世纪70年代以来，世界上很多国家和地区纷纷制定了综合性的环境保护基本法，我国1989年的《环境保护法》基本可视为污染防治法，几乎未涉及自然资源的法律保护。如今我们应在现行环境保护法的基础上，增加合理开发、利用和保护、治理自然资源的内容， 将其更名为《环境基本法》或《环境保护基本法》，使其真正成为名副其实的污染防治和自然资源保护方面的综合性基本法律， 并为其他专门性立法提供立法基础。从而，使环境保护法真正能统领整个环境资源法立法体系。
3、制定统一的《自然资源保护法》
世界上许多国家已经或正在制定自然资源管理的法律。目前，我国制定《自然资源保护法》的条件已逐步成熟。首先，可持续发展思想涉及资源、环境、技术、投资、市场等诸多方面，但从总体和长远看，只有资源与环境才是决定持续性的主要因素，而其中以资源利用为中心问题。制定《自然资源保护法》的目的正是为了实现自然资源的可持续发展。合理利用和开发自然资源，满足社会经济、文化、物质生活的需要，同时能满足下一代的合理需要。其次， 1994年我国政府制定了《中国21世纪议程》，赋予了自然资源合理开发、利用、保护的重要地位，确定了自然资源的可持续发展战略。党的十五大报告进一步确立了可持续发展对于现代化建设的战略指导地位，并对自然资源的开发、利用、保护与节约等给予高度重视，这一切都为《自然资源保护法》的制定创造了良好的政策环境与政策支持。此外，制定《自然资源保护法》是构建与完善我国自然资源法律体系的需要。自然资源法律体系应是一个在自然资源分类基础上，以《自然资源保护法》为龙头，以单行法为基干，以各种行政法规、部门规章和地方性法规等为主体，以相邻有关法律为补充的效力层次分明的有机系统。制定《自然资源保护法》正是弥补我国自然资源法律体系结构缺失的重要措施。总之，制定统一的《自然资源保护法》不但有立法的现实条件，而且势在必行。《自然资源保护法》制定的主要内容应包括:制定《自然资源保护法》的目的；《自然资源保护法》的基本原则；自然资源的所有权和使用权；自然资源的管理主体及管理体制；自然资源的开发、利用和补救；自然资源的保护；不断利用自然资源的责任；自然资源与生态环境保护；自然资源有偿利用及收费制度；自然资源税；保护自然资源的教育以及违反《自然资源保护法》的法律责任等。《自然资源保护法》应修正计划经济体制下的自然资源无偿使用的做法，以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到经济发展和自然资源开发保护同时进行。
自然资源基本法为各单项自然资源法之基地和龙头。各单项自然资源法的制定与修改， 从总体上讲要依宪而行， 此外还要从“基本法”的基点出发， 按照基本法所确定的指导思想、原则、制度等进行， 既不能违背宪法也不能违背基本法。自然资源基本法是龙头， 其他单项自然资源法必须随龙头而摆， 纳入基本法创造的构架之中。如果从结构篇章的角度讲， 若制定自然资源法典的话， 基本法可为总编部分， 各单项自然资源法可以组合而成为分编。两者之间是统和分的关系。
4、制定或者修改其他单行自然资源保护法律
对于原有的自然资源保护法律规定，应根据自然资源保护新的原则和新的基本制度，以及其他客观情况的变化，予以适时修订。我国近年来已经修订了《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》等，但这是不够的。对于那些制订较早，作用明显较弱的法律规范，如《草原法》、《水土保持法》，尤其应尽快修订，以便与体系内其他层次的立法相协调，服务于市场经济条件下我国的自然资源保护工作。
四、自然资源立法的基本原则
自然资源立法的基本原则，是指为实现对自然资源进行保护和合理利用的目标，在法律上充分体现自然资源的生态价值和经济价值，在起草、制定或修改自然资源法的过程中，对立法具有指导意义的基本原理和基本方法。笔者认为，我国自然资源立法的基本原则包括以下几个方面：
1、可持续发展原则
可持续发展是人类对新情势审思作出的必然选择，自然资源作为可持续发展的一个独立子系统决定着可持续发展的得失成败，可持续发展作为人类未来的共同发展战略，它将人类社会发展与资源开发和环境保护结合起来，是当前最新的一种发展理念，并正在成为我们立法的一项指导性原则，在可持续发展视野上，自然资源法应当遵循公平分配原则，效益发展原则，协调持续原则，合理利用原则，市场调节和国家宏观调控相结合的资源有偿使用原则。
（1）可持续发展思想是人类在不断探索人与自然关系基础上形成和发展起来的，从其内容上讲，它既不同于强调生物为中心的生物中心伦理观也不同于强调人类均等的人文中心伦理观，而是一种全新发展观念，已成为指导人类社会经济发展的主流思想，它的出现对人类开发利用自然资源的活动提出了新的要求，单纯追求经济增长是速度而忽视自然资源维护的发展模式，面临严峻的挑战，过分主张守护自然而遏制发展的做法同样受到质疑，人类需要在两种极端的观念之间寻找一种和谐与平衡，并通过完善现有法律制度来实现这一目标，要实现可持续发展思想与自然资源法律制度的衔接首先则必须确立与之相适应的立法价值观，可持续发展条件下自然资源法的价值取向应该是公平与效率的统一。
（2）可持续发展一方面突出资源开发对人类生存和发展的重要性，同时必须平衡人类发展与资源开发和环境保护的利益关系，应强调资源环境与人类发展的持续性、内在性、互动性和共存性，注重发展的长远规划和子孙后代根本利益的保护，因此，自然资源法的发展界定应当既满足当代人的需求又不对后代人需求构成危害，人类对资源和环境所采取的保障措施应当对自然生态环境，人类（当代、后代）生活环境构成最有效的维护屏障，并在此基础上实现延续不断，良性循环的发展，以最终满足人类不断提高的生活质量。
（3）为了实施可持续发展战略，我国现有的环境与资源法律法规必须进行修改和完善，以适应可持续发展战略的需要，自然资源保护法是实现自然资源和物质资源的可持续管理，以合理利用和开发自然资源，满足社会、经济、文化、物质的需要，同时满足下一代的合理需要。自然资源保护法应以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到可持续的经济发展与自然资源保护同时进行。
可持续发展要求我们在自然资源立法中，对有限资源的立法应着重保护，如今我国的自然资源法体系中，森林法第一条规定：为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。草原法，第一条 为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展 ，制定本法。
土地管理法，第一条，为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要，特制定本法。
2、尊重自然规律和社会经济规律20
尊重和体现生态规律原则是指在进行资源保护立法时应当充分考虑和尊重自然和生态演变的规律以地球生态系统平衡原理作为制定法律的理论基础。
（1）“物物相关”律，即自然界中各种事物之间有着相互联系、相互制约、相互依存的关系，改变其中的一个事物必然会对其他事物产生直接或间接的影响。资源保护法必须注意对每一种资源要素的保护以各资源要素之间的相互影响，因而资源保护法的体系必然比较复杂，此外，“物物相关”律必然要求人们在开发利用资源时应当注意调查研究和统筹规划，在资源保护法中之所以有“土地利用规划”影响评价等规定其源盖也于此。
（2）“相生相克”律。即在生态系统中，每一生物种都占据一定的位置，具有特定的作用，它们相互依赖、彼此制约、协同进化。因此资源保护法必然要求人们不得向某生态系统引进原来没有的物种或在生态系统中人为地消灭某一物种，也就是为什么在资源保护中有物种保护、野生动植物保护以及动植物检疫等法律的原因。
（3）“能流物复”律，即在生态系统中能量在不断地流动，物质在不停地循环。在环境与资源保护法中有关于发展生态农业以及鼓励建立符合生态规律的生活生产方式的规定，某种物质一旦进入环境，便会在环境中不断地循环，有些还会在生物体内累积（即“生物富集”）发生致畸、致癌、致突变等作用，因此在资源保护法中有关于防止环境污染，尤其是控制有毒有害物质的规定。
（4）“负载定额”律，即任何生态系统都有一个大致辞的负载能力上限，包括一定的生物生产能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部冲击的能力。
（5）“协调稳定”律，即只有在结构和功能相对协调时生态系统才是稳定的，为了使生态系统的结构和功能保持协调状态，必须千方百计地保持生物物种的多样化，尽量减少外来干扰，同时鼓励人们去创造结构和功能相对协调，生物生产能力高的人工生态系统。这些要求导致了资源保护物种的多样性，保护森林植被保护生态系统免受干扰以及确保创设结构和功能相对协调的人工生态系统的规定的产生。
（6）“时空有宜”律。即每一个地方都有其特定的自然和社会经济条件组合，构成独特的区域生态系统，在开发利用某特定地区的生态系统时，必须充分考虑它的特性。
在立法过种中，应当时刻以生态规律衡量某项调整人类行为的法律规范，在考虑保护当代人类自身利益的同时，还必须考虑保护人类的生存条件即生态系统，考虑到人类近期或者长期利益的实现还需要有众多的环境条件作支撑这样才能使人类的行为符合生态系统平衡的要求，才能保存证人类世代的利益。
3、整体性和区域性相结合原则
自然资源具有整体性，所以对其保护不可人为地将各个自然要素割裂开来进行立法，整体性和区域性相结合原则是指“把行政区域与自然条件有机地结合起来，视为一个有机整体，用系统论方法进行全面分析，立足区域特点，利用区位优势，创造比较优势，促进区域经济、社会和生态环境全面持续发展。”各地的地理、自然资源、经济、政治、文化、历史、传统、习惯和人文景观等等，具有其独特的一面，因此，地方环境立法必须从当地的实际情况出发，重点针对地方现存的生态环境问题，在发展地方区域经济时突出地方特色，进而推动地方的环境、经济和社会的和谐、稳定、健康发展。 另外，在处理地方环境立法与中央环境立法的关系上，亦应在保证法制统一的原则下遵守地方环境立法优先的原则。
4、合理开发与利用的原则。
不论是人类中心主义还是生态主义都不否认自然资源的人类利用性， 问题的关键是如何保持生态平衡和可持续发展。因此， 坚持“合理”为前提就是必不可少和十分重要的。合理开发与利用中的开发不单是强调对自然资源开采、挖掘、砍伐等， 还包括用途的开发， 新资源的开发(如替代资源) ， 决不能只停留在传统消费模式上； 利用也不单是指使用和消耗， 而是要拓展到合理配置、高效、综合利用， 强调生态效益、经济效益、社会效益三结合。22
同时，笔者认为自然资源有偿使用不能作为自然资源法的基本原则，而只能作为自然保护法的基本原则。其实，并非所有自然资源都具有有价性， 只有当自然资源具有有限性或者稀缺性的时候，才使人的劳动有了对象， 方可物化为社会财富，从而产生价值，自然资源法对此类资源应通过有偿使用原则着重维护整体的生态利益，而对无限性的自然资源不可适用该原则，如太阳能、风能、潮汐能等。
【注释】
1、金瑞林：环境与资源保护法学，北京大学出版社2006年版，第5页。
2、韩德培：环境保护法教程（第四版），法律出版社2003年，第3页。
3、蔡守秋：环境资源法学，人民法院出版署，中国公安大学出版社2003年版，第4页。
4、肖乾刚：自然资源法教程，法律出版社1987年版，第3页。
5、姜文来：关于自然资源资产化管理的几个问题，载于资源科学 2000年，第01期。
6、陈俊：一种永续经营的思维观，载于首都经济贸易大学学报2005年01期。
7、蒲志仲：资源环境与自然资源价值化，载于江汉石油学院学报，1994年 03期。
8、尹昌斌，陶陶：环境资源综合管理的基本思路，载于中国人口.资源与环境，1998年02期。
9、王庆礼，邓红兵，钱俊生：略论自然资源的价值，载于中国人口.资源与环境， 2001年 02期。
10任勇：树立森林环境资源价值观解决林业生产的两种外部性——试谈林业定位及环境经济政策，载于林业资源管理，1999年 02期。
11、张书理，李桂林：对赛罕乌拉自然保护区开展生态旅游的思考 内蒙古环境保护，2001年第2期。
12、李碧宏： 重庆库区资源状况及对策研究重庆师院学报(哲学社会科学版)，2002年第1期。
13、参见金瑞林：环境与资源保护法学2006版，北京大学出版社，第316页注1。
14、杜群：可持续发展与中国环境法创新——环境法概念的复元和范畴的重界，北京师范大学学报(人文社会科学版)， 2001年 03期。
15、夏少敏 陈真亮：我国自然保护法研究综述，引自中国环境法网
16、姜素红：论我国自然资源立法及其完善，2005年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集。
17李爱年：论自然资源保护法体系的完善，载于湖南师范大学社会科学学报，2001年01期。
18、秦天宝：关于我国自然资源保护的立法思考，载于国土与自然资源研究，1999年第4期。
19、李爱年：论自然资源保护法体系的完善，载于湖南师范大学社会科学学报，2001年01期。
20、参见金瑞林：环境与资源保护法学，北京大学出版社2006年版，第74页。
21、班红光：西藏生态环境与自然资源保护立法研究，中国政法大学硕士论文2006年。
22、王宗廷：论制定自然资源基本法，载于中国地质大学学报（社会科学版），2005年第1期。
【参考文献】
[1]金瑞林：环境与资源保护法学，北京大学出版社2006年版，第5页。
[2]杜群：我国环境与资源法范畴若干问题再探讨，载于法学论坛，2001年第 2 期。
[3]胡涛：从国土资源法与自然资源法、环境保护法关系的角度论《环境保护法》的修改，载于中国环保论坛。
[4] 欧阳晓安，杨志祥：我国环境资源立法的缺陷与完善初探，鄂州大学学报2001 年1 月。
[5]孟庆瑜，刘武朝：自然资源法基本问题研究，中国法制出版社2006年版。
[6]秦天宝：关于我国自然资源保护法律体系的评价及立法取向，中国人口资源与环境1999年第3期。
[7]崔金星：自然资源保护立法研究，昆明理工大学2005年硕士论文。
[8]王灿发：社会主义市场经济条件下自然资源立法的基本原则。
[9] 孟庆瑜，陈佳：论我国自然资源立法及法律体系构建，载于当代法学1998年第4期。
[10] 汪振江，杨艳霞：自然资源立法改革模式比较，甘肃科技2002年第1期。
篇5
内容提要: 行政地役权起源于传统民法地役权，但又在性质、目的、取得方式、救济途径等方面区别于民法地役权。行政地役权可以通过管制方式设立，但最好通过行政合同模式或捐赠奖励模式设立。不管是什么类型的公物，它都存在行政地役权与私法财产权并存的二元产权结构，一般应由公法物主和私法物主分别行使，且服务于特定公共利益的行政地役权优先于服务于供役人私人利益的私法财产权，并排挤私法财产权。
当笔者在探讨公物管理中的法律问题时，首先面临的一个难题是行政主体或社会公众对公物（直接服务于特定公共利益的财产）享有何种权利。这是大陆法系国家一直争论不休的问题。经过进一步研究，竟然发现它与理论上鲜有研究的行政地役权或公共地役权是如此相似，那么行政地役权理论对于我们剖析公物上的财产权结构将有什么帮助呢？本文拟对此作些探讨。
一、行政地役权概念的构建
在优士丁尼法中，役权这个词从总体上是指对他人物的最古老的古典权利，包括人役权（servitutes personarum）和地役权（servitutes rerum）。地役权是一类以不动产为对象的、有限度的享益物权，他们一般表现为一块土地（需役地）的所有主在有限的范围内利用邻居土地（供役地）满足自己的利益的权利。[1] “地役权是为一块被称为需役地的土地而设立的，它几乎被视为该需役地的附属品和它的一种品格。这种权利当然归需役地和所有主所有，权利随需役地所有主的更迭而更迭。”[2]地役权最初产生于罗马农业经济生活的需要，集中体现为通行权和用水权等乡村地役权。后来，为了维护需役地所有主或建筑物所有主的一般生活需求，保障或改善其生活环境，出现了排水役权、加高或限制加高役权、禁止妨碍采光或观望役权、搭梁役权等城市地役权。
在传统民法中，当两个不动产所有人或者使用人的不动产相邻，一方为自己土地利用的便利，必须使用对方土地时，有相邻权制度和地役权制度可供利用。“然在相邻关系，为法律上当然发生之利用调节，可认为所有权本身之范围，而在地役权，则系超过此法律所规定最小限度之调节，依当事人之意思，为较大之调节，而有由外部从属于所有权之特权性质。”[3]这就是说，相邻权制度乃出于法律的强制性规定，其运用范围有限，所能包容的仅限于传统地役权，基本上可以用法定地役权称之，有学者主张用“邻地权”概念来取代[4]。但是当需要超出相邻权的范围利用他人土地（相互之间的土地并不相邻）时，则应通过合意方式设立地役权以解决利用他人土地的特别需要，这种地役权可称为协定地役权。“地役权的客体范围广泛，权利内容也不确定，为当事人灵活协议、更好地进行土地资源利用提供了空间。”[5]，弥补了物权法定原则的不足，适应了社会进步的需要。因此，许多国家都陆续将地役权予以法定化，如《美国财产法重述（1944）》第450条就规定：
“地役权是对于他人占有的土地的一种权益，它(a)使得该权益的所有人有权对该权益所在的土地进行有限的使用；(b)使他有权获得保护，免受第三人对此使用的干涉；(c)不受土地占有人意志的限制；(d)是这种权益的所有人占有土地的一般附随特征；(e)可以通过转让行为设立。”[6]
行政地役权概念取自传统地役权概念，又称为公共地役权[7]，是指为了公共利益或公众利益的需要，使不动产所有者或使用权人（下称“供役人”）容忍某种不利益或负担， 从而使国家或公众（下称“受役人”）取得一种要求不动产所有人或使用权人承担某种负担的权利。[8]美国的保护地役权（conservation easement）或保存地役权（Preservation easement）制度就是成功设立行政地役权的典型。以保护地役权为例，所谓“保护地役权”，是指“为了实现诸如野生动植物栖息地、美丽风光或农地保护等特定的保护目标，而在土地所有者和地役权持有者之间签订的具有法律约束力的协议，土地所有者因地役权而负担义务，而地役权持有者则有权限制土地的开发用途。”[9]作为协议的这种保护地役权目前已经成为西方国家设立行政地役权的重要方式。在美国保护地役权制度中，地役权持有者一般为各州政府，受益人为全州公民，例如美国俄勒冈州的一个法律就明确规定：
“……
（2）立法机关认识到多年以来公众对于与公共高速公路和州休闲区域相邻的土地的经常和不间断的使用，并进一步认识到这种使用已经通过贡献、时效取得、授权或其他方式取得了公众对土地的地役权，将这些公共地役权作为俄勒冈州休闲资源的永久部分予以保护，符合公众利益。
（3）因此，立法机关在此宣布，本条第（2）款规定的对于这些土地的公众权利和地役权完全属于俄勒冈州，并应该相ORS 390.720中规定的土地那样持有和管理……”[10]
法国的行政地役权有广义和狭义之分。狭义的行政地役权仅仅指为了公产的利益而对毗连的不动产规定一些特别义务的权利；广义的行政地役权则是为了包括公产利益在内的公共利益目的而对不动产所有者规定义务，因而包括为了公共利益而存在的行政地役权以及为公产利益而存在的行政地役权等。[11] 行政地役权制度作为保护私有不动产免于商业开发的工具，被广泛运用于保护农地、文化遗产、自然资源与环境等领域。
行政地役权起源于传统地役权，是对传统地役权的扩张，且两者都是为满足长期的需要而设立并对他人财产权施加限制的权利。然而，两者毕竟是相互独立的、由不同的法律部门规范并保护的权利，两者的区别主要表现在：
1．两者的性质不同。传统地役权属于民事权利，而行政地役权则属于公权力或公权利。关于行政地役权的性质，目前主要有公权力说和公权利说两种理论。持公权力说的学者认为，行政地役权是个抽象的权力，是由政府作为公众代表，为了维护公共利益，以公权力的形式限制供役人容忍某种不利益或负担。[12] 例如，1978年美国佩恩中心运输公司诉纽约市案中，纽约市政府将原告所拥有的火车站大楼列为“纪念建筑物”而不能改建，限制了该私有建筑物所有人对财产权的处分而不需要支付补偿，[13]充分体现了行政地役权“公权力”的性质。持公权利说(public right)的学者认为，行政地役权是全体公民为确保拥有良好的生态或生存环境等而利用他人财产的共享权利，美国农业保护地役权购买计划[14]就是很好的例证，因为只有权利才能有偿转让。
2．两者产生的社会背景与所规范的财产范围不同。传统地役权制度源于经济发展的需要，所规范的财产仅限于土地等不动产。而行政地役权制度则源于人们对于防范工业化所带来的生态危机的需要，所规范的财产范围要广于普通法上的地役权，[15]且超出了传统地役权对相邻性的要求。一方面，行政地役权的对象不限于不动产，还包括某些动产，例如私人所有的宋代花瓶一旦被国家确定为文化遗产，就可以成为行政地役权的对象。另一方面，行政地役权还超出了相邻性的要求，因为许多行政地役权的设立并不当然以存在需役地为要件，例如将城市的某幢建筑列为城市的地标而禁止改建，或者根据城市规划将电力供应线路架设于私人不动产之上，都意味着在该不动产上设立了一个行政地役权，但这里并不存在需役地，因而不需要以所谓相邻性要求作为成立要件。
3．受役人的范围不同。传统地役权的受役人往往是特定的人，且名义上的（或法律上的）受役人与实质上的受役人为同一主体。而行政地役权的受役人则区分为名义上的受役人与实质上的受役人。名义上的受役人为行政主体，依照法律规定，接受全体人民委托，为维护财产的公益用途而行使行政地役权。实质意义上的受役人则为全体人民，既包括当今世代的人和组织，也包括未来世代的人，纯享受利益而不负管理之责，但在行政主体滥用权力、或未尽善良管理人义务、或损害受托人利益、或不能公平地对待受益人时，参照保护地役权的第三方执行制度，[16]则任何公民可主张权利，要求行政主体履行受托人义务。
4．两者的目的与可转让性不同。与传统地役权设立的目的是为了土地利用的方便、更好地发挥土地的经济价值因而允许转让不同，行政地役权具有公益目的性和不可随意转让性。也就是说，行政地役权存在和行使的目的只能是为了维护特定的公益用途，如野生动植物保护、清洁水和空气的保护、风景美保护、公共娱乐用途的维护和历史文化的保护等。由于行政地役权的设立系为满足公共利益以及供公众使用的需要， 因而与根据私权而设定的地役权不同，行政机关对之不得随意放弃或转让，它也不能成为法院强制执行的标的。
5．两者的取得方式不同。民法地役权的取得方式除了法定地役权由法律规定外，还包括依合同有偿取得、依时效或习惯无偿取得等。例如，《法国民法典》第639 条规定：“地役权的产生， 或由于现场的自然情况， 或由于法律规定的义务， 或由于所有人之间的契约。”而行政地役权取得的方式则以无偿取得为主、以有偿取得为例外，且一般不能依时效和习惯取得。例如，台湾学者就认为不得以民法上的地役权时效取得为理由解释对私人土地的公共通行权。由于公共通行权不是私法关系， 而是公法关系，因而在使用法律时不应以民法的规则为准据法。[17]不过，美国俄勒冈州的法院和立法机关却认为公众可以通过时效取得对私人土地的地役权，在俄勒冈州v.海的案件中，法院还通过习惯理论支持了公众将俄勒冈州海岸的干沙区用作休闲目的的权利[18]，我国台湾地区也曾出现过因习惯使用而取得私人道路上的公共地役权的判例。[19]
6．两者的救济途径不同。行政地役权具有警察权力（如许可、处罚等）保护[20]，行政地役权在受到政府违法发放许可证或不作为等侵犯后，还可以通过第三方（与行政地役权协议当事人以外的团体或个人）向法院提起行政诉讼获得救济。而传统民法上的地役权不能获得警察权力保护，且只能通过协商、调解或民事诉讼途径获得救济。
二、行政地役权的设立模式
行政地役权的设立指的是通过买卖、赠与、添附、取得时效、征收（或征用）、管制等方式，在他人财产上设立直接或间接供公众使用的使命并因而限制他人财产权的行为。它主要有以下几种模式：
（一）管制模式
管制模式主要是指政府为了公益目的依职权对特定区域的土地进行登记、公告并对私人土地施加强制性的禁止或限制。在20世纪中期，大部分国家在行政地役权设置上使用了管制模式，随着社会的进步，管制模式在保护生态方面的作用已经越来越小。尽管目前一些国家在立法上仍然采用管制模式，但很少有国家在单独使用管制这一方式来保护地役权。我国目前设立行政地役权所采用的最主要方式就是管制，例如根据《自然保护区条例》第26条的规定，除法律、行政法规另有规定外，不得在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，这就极大地限制了自然保护区内集体土地的用途。
管制模式的优点是，因为有公权力作为后盾，政府在操作上易于行事，因而有利于提高行政效率。但这种模式是以对社会个体利益的剥夺为前提的，往往与财产权人的意愿相违背，因而注定缺乏广泛存在和长期推行的群众基础和社会认同感，易引发不服从甚至冲突，尤其是容易引发强加行政地役权的管制是否构成征收而必须补偿的争议[21]。
（二）行政合同模式
行政合同模式指的是，为了保护自然资源和生态环境等公共利益，乃由政府在其辖区内具有保护意义的私有或集体不动产上设立保护地役权，并加以购买，不动产权人在出售保护地役权后，无权对其不动产进行与保护目的相违背的开发活动。购买的对价有两种方式：一是以地易地，即政府与不动产权人协商，用邻近之公有土地与私有土地进行交换。二是现金购买，即政府按照设立行政地役权后不动产贬值的多少给予现金补偿，以购买不动产权人对其不动产的开发用途。
在生态问题产生之初，人们为保护文化遗产、农地以及公园、湖泊、河流、湿地等自然资源与环境免遭破坏，更为推崇公法手段的运用，但公法手段作为一种典型的外部控制手段，往往机械地、直接地扼杀了相对人的积极性、主动性和创造性，带来了高昂的运行成本。因此，在美国等国，以协商代替命令、以奖励代替强制而设立行政地役权的合同模式，逐渐取代了传统的管制模式。这一模式由于体现了公平自愿的协议精神，最大限度地降低了不动产权人的抵触行为，因而产生了良好的社会效果。
（三）捐赠奖励模式
捐赠奖励模式，又称联邦慈善捐赠税收减让（Federal Charitable Contribution Deduction），是指政府以法律的方式规定，如果私人申请向政府捐赠行政地役权，政府在批准后将对地役权价值进行评估，并将评估价作为税减的基础值，对捐赠土地的所有权人或使用权人给予税收优惠，将捐赠土地者的应缴财产税（主要是所得税和遗产税）按比例逐年抵扣，从而以税收补偿的方式鼓励土地所有权人或使用人踊跃捐赠其财产上的保护或保存地役权。例如，1976年的美国联邦税法允许符合标准的地役权捐献者获得所得税、遗产税和赠予税的抵减，此后许多州还相继立法确认了捐赠地役权者应享受的税收优惠。[22]
由上可见，不管在私人财产上通过何种模式设立行政地役权，私人财产上都出现了由受役人行使的行政地役权和供役人保留的“剩余财产权利”两种不同性质的财产权利，这就为我们认识公物所有权的性质提供了新的思路。
三、公物上行政地役权与私法财产权并存的二元产权结构
按照法国的公产（或公物）理论，行政主体拥有一种对公产的信用上的所有权，但关于这种所有权的性质是民法所有权还是行政法上的公所有权却一直争论不休，目前主要有三种观点：
一是民法所有权说。该说认为，这种公产所有权仍然是民法（或私法）所有权，由于供公共使用的缘故而承担了一种公共役权，并受到行政法的很多限制，因而具有不同于民法所有权的特点。[23]
二是公所有权说。该说认为把公产的公共使用的使命看成一种存在于所有权以外的役权是不正确的，因为从行政主体的公务用公产来看，行政主体不能既是所有者，又是役权人，在行政主体执行各种公务时，公产的所有权和公共使用是一个不可分离的整体，[24]另外，公产的公共使用的设定和废除，在法律没有规定时，是根据所有权而采取的，不受私法的支配，因此公产所有权是一种公法上的所有权。
三是混合所有权说。该说认为公产所有权实际上具有民法所有权和行政所有权的混合性质。该说认为，“将事物的用途设定为公用对所有权不会产生任何影响，这些被设定用途的财产只不过是处于使用部门的监管中。对公产用途的设定并没有改变公产不可转让的性质。总之，只存在一个行政所有权主体，却有两大块财产，即被设定为公用的财产和未被设定的财产。”[25]
事实上，要真正解决有关公物所有权性质的争论，必须深入到这种所有权的结构之中，弄清行政主体与作为公物的财产的原始所有者各自享有的权利范围和相互关系。笔者认为，行政地役权理论完全可以成为开启公物所有权结构的钥匙，因为行政主体和社会公众对公物的权利与行政地役权在特点上根本没有区别，例如行政主体将私有财产（如私有古宅）命名[26]为公物的行为，实际上就是在私有财产上设立行政地役权的行为。该行为的法律后果是，古宅所有者的财产所有权受到限制，他只在不损害公物保护或保存目的的范围内保留私法财产权，即只能行使“剩余财产权利”。这就是说，行政主体对命名为文化遗产的古宅的权利，只在供公众使用的范围内才存在，例如行政主体可以要求古宅的原始所有者不得改变房屋的结构、颜色和形状，不得改建，且有义务对其加以维修，而“公产成立以前的权利只在不妨碍公共使用目的的范围内继续存在，对于不能存在的部分，可由行政主体给予补偿”，[27]对于可以继续存在的部分，例如居住的权利，则依然由古宅的所有者行使。这就表明，私有公物包含了行政地役权和私法财产权并存的二元产权结构，前者由政府代表社会公众行使，后者则由私人行使。
同理，即使是国有或集体所有的公物，也存在类似的结构：一是对公物的行政地役权，即为维护公物的公共用途而对使用者的使用活动进行管理的权力，可授权一个专门的公物管理机构行使；二是在不损害公物本来目的的前提下依然保留给原始所有者的“剩余财产权利”[28]，原始所有者可以为追求自身利益最大化而对公物进行商业开发或为私人设立私法上的物权。这样的二元产权结构，事实上已得到了英美国家的公共信托理论（public trust doctrine）[29]的确证。根据这一理论，公共信托资源中的权利具有双重性质：一方面，公众有权使用和享有土地和水域——信托物——进行诸如商业、航行、捕捞、游泳等活动，这叫所谓的公共权利。另一方面，既然美国1/3以上的公共信托财产是由私人控制而非公众控制，那么私人财产权利也可以存在于这样的土地和水域，这叫所谓的私权利。[30]这就是说，在公园、河流、湖泊、湿地等公共信托资源上可以存在公共权利（即行政地役权）和私权利两种不同性质的权利。
由于行政地役权的设立本来就是用来排挤私法所有权的，因此行政主体对公物的行政地役权理当优先于私法所有权，并排挤私法所有权。英国学者L·M·海勒在1787年专门撰文指出，保护和维持公众的捕捞及航行地役权是国王的特定义务，国王对作为私有权的海岸予以转让时，应当服从公共权利（jus publicum），且只能在国王的潮间域范围内实行转让。[31]这一理论后来被称为公共权利理论，包含有两层意思：一是属于国王所有的公物必须服从于公共权利，因而不能象一般人那样在转让公物时妨害共通的利用。二是国王虽然可以自由转让作为公物的财产，然而由于该财产烙上了供公众使用的使命，因此，受让人的私权利（jus privatum）应当服从于公共权利（即行政地役权）。在美国威斯康星州最高法院审理的一个案件中，为了保护项目早期建设过程中逐渐出现的一个“意外草床”（"emergent weedbed"），州行政机关作出了拒绝授予当事人为完成湖边码头最后工程而申请填土许可的决定，这一决定后来得到了法院的支持。法院认为，公共信托理论要求州拥有受支配财产的所有权，只留给土地所有者使用和进入草床的河岸权利，且这一权利还必须让位于公众的优先权利（superior rights）。[32]
四、结语
根据行政地役权的有关理论，我们可以得出以下几点结论：
一是我们应当以非强制性的行政合同或捐赠奖励模式取代原来为实现特定公共利益而采取的管制模式。这样做的好处是，可以通过获得相对人的服从和配合，降低行政地役权的保护成本，减少抵触行动，避免政府的管制措施是否构成征收而需要补偿的争议。
二是为了维护特定的公共利益，我们没有必要过多关注公物的所有权属于国家、集体还是个人，我们应当关注的是财产本身的用途是否服务于社会公众。公有财产可以私用，私有财产可以公用，已经为无数的事实所证明。因此，即使是基于重大公共利益的需要必须利用集体所有、个人所有的财产，我们也没有必要一概通过征收方式将财产的所有权强制转移给国家而增加国家的补偿支出和管理上的负担，有时我们有必要通过设立行政地役权的方式，仅将私人或集体财产权利的一部分转移给国家所有，财产权人依然保留其剩余的财产权利。
三是基于公物上存在行政地役权和私法所有权（即“剩余财产权”）并存的二元产权结构，从分权制约的角度来看，行政主体对于国有公物不能同时行使这两种不同性质的权利，一般应由供役人和受役人分别行使，且供役人对剩余财产权的行使应当受到行政地役权的限制。另外，在公用目的被废除之前，作为集体公物或私有公物的财产无论辗转到谁之手，都要受到行政地役权的限制。
四是应根据国有财产所服务的目的不同，将国有财产区分为国有私物、国有公物和国有混合物。国有私物，如石油、天然气等，主要以追求国库利益最大化为目的，主要受私法调整；国有公物，如河流、湖泊、公园、公路等，直接服务于社会公众，以追求公共利益最大化为目的，主要受公法调整，政府只能接受全体人民的委托为维护其公共用途而进行管理，不得随意改变其用途。对于其他用途难以明确的国有财产，则视为国有混合物，可以同时追求国库利益和公共利益目的，且可以通过设立行政地役权的方式，解决两类利益之间的冲突。
注释:
[1] 黄风：《罗马私法导论》，中国政法大学出版社2003年版，第223页。
[2] 黄风：《罗马私法导论》，中国政法大学出版社2003年版，第223页。
[3] 史尚宽：《物权法论》，中国政法大学出版社2000年版，第221页。
[4] 王利民：《我国用益物权体系基本概念研究———兼评〈物权法征求意见稿〉规定之不足》， 载《法学论坛》2005年第2期，第75-76页。
[5] 李益民、刘涛、梁娟娟：《论地役权对物权法定原则之补充》，载《河北法学》2006年第2期，第84页。
[6] 约翰.E.克里贝特、科温.W.约翰逊、罗杰.W.芬德利、欧内斯特.E.史密斯：《财产法：案例与材料》，齐东祥、陈刚译，中国政法大学出版社2003年版，第454页。
[7] 参见John L. Hollingshead， Conservation Easements: A Flexible Tool for Land Preservation， 3 ENVTL. LAW 319（1997），pp. 330-311.
[8] 参见Jeffrey M. Tapick， Threats to the Continued Existence of Conservation Easements， 27 Colum. J. Envtl. L. 257(2002)，pp. 285–86.
[9] Nancy A. McLaughlin:Increasing the Tax Incentives for Conservation Easement Donations--A Responsible Approach，31 Ecology L.Q. 1（2004），p.4.
[10] 约翰.E.克里贝特、科温.W.约翰逊、罗杰.W.芬德利、欧内斯特.E.史密斯：《财产法：案例与材料》，第492页。
[11] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第330-331页。
[12] Andrew Dana and Michael Ramsey， Conservation Easements and the Common Law， 8 Stan. Envtl. L.J. 2（1989）， p.22.
[13] Penn Cent. Transp. Co. v. New York City， 438 U.S.104（1978），pp.136-138.
[14] 美国农业保护地权购买计划的特点是，采用定量的分级系统对申请参加农地保护地役权购买计划的农地进行选择，购买资金主要来源于州政府，其次是财产税收和联邦基金，该计划运行时间较长，是目前保护私人农地免遭城市化蚕食的最受欢迎的方法，有时成为地方政府土地利用政策的补充。参见张迪、颜国强：《美国农业保护地役权购买计划概述及对我国的借鉴》，《国土资源情报》2004年第8期，第9页。
[15] Andrew Dana and Michael Ramsey， Conservation Easements and the Common Law， 8 Stan. Envtl. L.J. 2（1989）， p.22.
[16] 根据美国的法律，不仅供役人、受役人有权向法院起诉要求执行、修改、终止保护地权役协议，而且有第三方执行权利的人（如政府检察总长或者公民）以及法律授权的其他人也有这一权利。见Jessica E. Jay，Third-Party Enforcement of Conservation Easements，29 Vt. L. Rev. 757（2005），p.760.
[17] 蔡志方：《行政救济与行政法学》(二)，三民书局1993年版，第314页。
[18] 约翰.E.克里贝特、科温.W.约翰逊、罗杰.W.芬德利、欧内斯特.E.史密斯：《财产法：案例与材料》，第494-495页。
[19] 翁岳生：《行政法》（下），中国法制出版社2002年版，第1763页。
[20] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第331页。
[21] 一般而言，确定政府强加行政地役权的管制是否构成征收，往往需要综合考虑政府行为对财产权人的经济影响大小、政府行为的性质、手段与目的之间的联系、社会的一般观念等因素。
[22] 沈海虹：《美国文化遗产保护领域中的地役权制度》，载《中外建筑》2006年第2期，第53页。
[23] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第315页。
[24] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第315-316页。
[26] 公物命名指的是行政主体作出的开始公物公用的意思表示行为，又称公物公共使用目的的设定。
[27] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第336页。
[28] 如果这里的原始所有者属于国家，则“剩余财产权利”可以由国务院国资委代表国家行使。
[29] Zachary C.Kleinsasser，Public and Private Property Rights:Regulatory and Phisical Takings and the Public Trust Doctrine，32 B.C. Envtl. Aff. L. Rev.421(2005)，pp.421-427.
[30] 公共信托理论是指政府接受全体人民的委托，为了全体公民的利益，为维护公共信托土地和资源（如河流、公园、湖泊、湿地等）的公共用途而对其加以控制和管理，而公众则有权基于不同的公共用途和目的（诸如商业、航行、捕鱼、洗澡等用途）而对其加以利用。这一理论不仅是限制政府处置公共自然资源的有力武器，也是政府为维护公共资源的公共用途，对私有不动产用途施加限制的有力工具。David L. Callies and J. David Breemer，Selected Legal and Policy Trends in Takings Law: Background Principles， Custom and Public Trust “Exceptions” and (MIS) Use of Investment-Backed Exceptions，36 Val. U. L. Rev.339(2002)，p.355.
篇6
1生态旅游本土化
1．1生态旅游作为一种“替代性旅游”萌生于20世纪60年代，生态旅游一词于1983年由美国学者赫克在替代性旅游理念的启发下提出，同年国际自然保护联盟（IUCN）特别顾问谢贝洛斯•拉斯喀瑞也在文献中使用“生态旅游”一词并将其定义为“前往相对没有扰或污染的自然区域，专门为了学习、赞美、欣赏这些地方的景色和野生动植物与存在的文化表现的旅游”，并强调生态旅游的区域是自然区域［6］．Roberto指出生态旅游是一种负责任的旅游形式，旨在使对环境的负面影响最小化，同时对生态旅游系统保护有积极价值和贡献，也 为 当 地 居 民 创 造 收 人［7］．世 界 旅 游 组 织（WTO）特别推崇“绿色环球21”（GreenGlobe21）之《国际生态旅游标准》成为全球旅游业的核心规范体系，并着重通过体验大自然来培养人们对环境和文化的理解、欣赏和保护，从而实现生态上可持续的旅游．联合国曾将2002年命名为国际生态旅游年，同年生态旅游专业研究期刊JournalofEco－tourism创建，生态旅游研究的重要性和影响力日益提升．目前生态旅游研究仍得到西方旅游学界的重视，如DavidB．Weaver和LauraJ．Lawton对JournalofEcotourism、JournalofTravelRe－search、JournalofSustainableTourism等期刊相关生态旅游文献进行综合分析，指出目前生态旅游研究的重点是市场细分，野生动物观赏的生态影响，基于社区的生态旅游，但对一些重要领域，如旅游质量控制，旅游外部环境、旅游组织和生态旅游整合的研究匮乏，生态旅游研究目前仍处于发展期［8］，并从供给、市场需求、旅游组织、旅游影响、外部环境等角度综合阐述生态旅游的特征．Weaver等认为需要规划一个全球性的生态旅游保护地网络来促进社会经济发展和当地社区积极变化，维持和提高保护地的生态健康，关键主题是通过学术研究和教育，生态健康，社区参与和发展，构建合作关系来使生态旅游的观念深入人心［9］．我国旅游学界自20世纪90年代开始探索生态旅游的概念、发展模式和经营管理等．在生态旅游者特征方面，朱璇指出中国的生态旅游当前仍处在市场培养阶段，只有依靠严格自律的真正生态旅游者，才能避免生态脆弱地区的环境恶化［10］．在生态旅游发展过程中，不断有学者从生态旅游主体、属性、生态旅游与社区关系等方面发表对生态旅游发展的质疑并提出新的见解，刘德谦曾指出，由于“大众旅游不利于生态保护，大众旅游承担不了生态旅游的责任，生态旅游的消费标准与我国大众游客的消费水平不合”，因此，在我国尚不具备大面积开展 生 态 旅 游 的 条 件［11］．叶 文、薛 熙 明 等 引 用Clark观点，认为大众旅游由于拥有强大的经济实力，实际上比小规模旅游更能保证资源循环利用和共生措施的实施，替代性旅游也可能不是可持续性的，大众旅游也并非就是不可持续的，因此只要满足了生态旅游的衡量标准，某些生态旅游活动也可以归于大众或者大规模旅游之列［12］．叶文等对比中西方生态旅游发展，提出生态旅游本土化的概念，指出西方生态旅游市场呈现出一元特征，而中国则必须同时考虑市场的消费和培育双重功能，构造高端和大众二元结构的市场．大众生态旅游是现阶 段 朝 向 西 方 式 严 格 生 态 旅 游 的 一 个 有 益 过渡［13］．1．2生态旅游本土化本土化是指将某一事物转换成符合本地特定要求的过程．生态旅游本土化是在中国社会、经济、环境和历史文化背景下的生态旅游发展模式，是一种能够较好地满足当前国内多元化市场对生态旅游产品需求，使大众旅游者能够获得自然体验、接受环境教育、认识和体验旅游地原生文化、增强其环境保护意识并逐渐成为真正的生态旅游者，同时也能够为高端生态旅游市场提供高质量的旅游经历和服务的本土化旅游发展方式．由于我国生态旅游资源富集于中西部经济欠发达、交通不便、生态环境敏感地区，本土化生态旅游作为重要的替代产业，在升优化区域产业结构，促进社区受益及发展，提高社区居民生活质量等方面发挥重要作用，也是我国经济欠发达地区生态补偿的重要渠道．文中将以生态旅游资源富集地陕西南部（陕南）为例，辨析陕南生态旅游本土化发展的基础及可行性，探讨陕南生态旅游本土化发展的途径和策略．
2实证研究
2．1陕南生态旅游资源特征陕南面积69950km2，占陕西省土地面积的34．01％，人口占全省的23％，包括汉中、安康和商洛3市31个区（县），北靠秦岭，南依巴山，秦巴山地是陕西生态旅游资源最为丰富的单元，国家级、省级森林公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园及地质遗迹保护点富集，高质量生态旅游资源区域集中连片［14］，陕南拥有丰富的珍稀动植物资源如大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛、珙桐、红豆杉、银杏、水杉等，既是全国最丰富的生物资源库，又是“南水北调”中线工程重要的水源地和生态敏感地区．陕南较为丰富的矿产资源也集中在这一区域，资源开发与环境保护的矛盾突出．生态旅游作为可持续发展的旅游方式，关注自然环境保护和可持续发展，创造经济发展机会，使当地居民受益，加深旅游者对自然环境和生态文化的理解、欣赏和保护，因而可成为陕南经济社会突破发展的最佳选择之一．2．2陕南生态旅游市场特征通过考察陕南生态旅游者的收入、年龄、教育背景、产品偏好、市场行为特征、环境保护意识与支付意愿、及其对环境的理解、要求及市场规模等指标，并将其与严格意义上的生态旅游者进行对比，可发现两类生态旅游市场的显著差异（表略）2．3陕南生态旅游本土化发展可行性陕西南部拥有雄奇壮丽的秦巴山地和汉江流域自然风光，因为受人为干预较少、保存相对完整的自然生态系统，所以具备发展生态旅游的优势和潜力．但受地理环境、交通以及产业分布等因素制约，陕南经济社会发展与关中、陕北差距显著，发展水平相对滞后．为加快陕南的经济社会发展，陕西省委、省政府在十一五规划纲要和《关于陕南突破发展的若干意见》中指出“陕南要充分发挥自然环境优美、生物资源和水资源丰富的优势，以建设绿色产业基地为重点，突破发展”、“旅游产业是陕南最有条件、最有可能率先突破发展的产业之一”，并进行配套政策扶持．随着西汉、西康、十天等高速公路相继开通，川陕、西武等高速公路、农村公路基本建设的加快发展，汉中、安康机场的改迁建工程动工，陕南结构合理、快速便捷的立体交通网格局逐步形成，并实现与关中经济区、成渝经济区和武汉经济区的通畅连接，陕南区位条件和可进入性进一步提升．同时，近年来我国国民收入水平不断提高、家庭收入普遍增长，居民消费理念转变、消费结构升级，国内旅游消费市场呈稳步增长态势，为陕南突破发展和生态旅游发展带来契机，生态旅游本土化具有良好的外部环境、资源优势、市场条件、潜力和发展前景．
3陕南生态旅游本土化发展策略
3．1建设陕南国家级生态旅游改革示范区秦巴山地和汉水、丹江、嘉陵江独有的地貌、水文、植被等造就了陕南独特的亚热带生态景观，秦、陇、荆、楚、巴等文化形态在此融汇并形成浓郁多彩的移民文化风情，近年来陕南开放式交通格局的形成，为陕南生态旅游发展奠定了坚实的基础．而以西安为代表的关中城市群、成都、重庆、武汉、天水、兰州、郑州等周边城市的风光风土人情迥异的陕北地区、沪、京、粤等经济发达地区，则为陕南提供了较为稳定的客源市场或潜在客源市场．陕南三市应通过旅游合作制定高水平的生态旅游总体发展规划和分区开发详细规划，打造国家级生态旅游改革示范区，建设和提升精品生态旅游景区．根据陕南生态旅游资源的珍稀性、稀缺性及旅游开发价值，对大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛及红豆杉、珙桐等珍稀野生动植物栖息生长生活地实行核心区严格保护措施，严禁旅游开发和其他商业活动．针对不同旅游市场开发多层级旅游产品，在秦岭南坡留坝、佛坪、宁陕和柞水等地的自然保护区缓冲区、巴山山地原生森林及地质遗迹带等，限制性开发珍稀动植物观赏、生态环境认知和教育、科普、徒步、野营、观鸟等低容量、小规模的生态旅游活动；在秦巴山地和汉江谷底盆地以金丝峡、南宫山、长青－华阳、天华山、紫柏山、瀛湖、柞水溶洞等以自然风光和生态环境见长的自然景观带，开发适合大众旅游市场的自然观光体验、休闲度假、探险健身、娱乐、会议等旅游产品；依托陕南独特地域文化和山水田园风光开发乡村旅游产品．利用陕南高速公路网，建设一批具有陕南地域特色的旅游小城镇，如宁陕、岚皋、洋县、佛坪、留坝、柞水、商南、镇安、紫阳、石泉等，发展县域经济，使之成为陕南突破发展重要的增长极．通过“绿色陕南，生态家园”树立陕南统一的旅游形象和营销品牌，使陕南成为具有集自然风光、休闲度假、民俗风情、探险猎奇等为一体的国家级生态旅游改革示范区，形成一个国内有影响的生态旅游目的地．建设陕南国家级生态旅游改革示范区，符合国家西部大开发、南水北调水源地生态补偿和生态环境保护政策，可得到国家优惠政策及资金的扶持，高起点、高标准地进行生态旅游景区规划和建设．在旅游基础设施建设和生态环境保护项目资金等方面也可获得有力的支持和保障．可进一步将陕南打造成为在城乡统筹、融资、土地管理、资源要素市场化、生态补偿等综合改革示范区，加快实现陕南经济社会的突破发展．3．2依照产业生态化和循环经济目标构建陕南旅游产业生态集群产业集群使得旅游供应链组织起来开展旅游活动和旅游服务，实现旅游目的地所有单位协同作用，从而提高目的地的竞争力［15］，并通过产业集聚带动其他产业的发展．但旅游集群也会因为在有限的空间内，因旅游企业如饭店、餐厅、交通公司、旅游商店等密集而造成环境污染、资源和生态破坏、旅游服务质量降低等问题．循环经济是以资源高效利用和循环利用为核心，以减量化、再使用、再循环为原则，以提高资源生产率和减少废弃物排放为目标，实现经济与生态的可持续发展方式．陕南生态旅游改革示范区要按照循环经济目标实现和布置旅游产业，如餐饮、住宿、娱乐、旅游设施和装备制造、交通企业的生态集群，加快企业环保设施建设和改造，运用生态经济规律来指导经济活动，通过旅游产业生态集群，使物质和能源在经济循环中得到合理的利用，降低旅游活动产生的不良影响．旅游企业及所有旅游生产、服务活动的参与者要按照产业生态化目标来优化能源结构，尽可能使用清洁能源，降低能源和资源消耗，抵制使用“一次性”物品，提倡物资和能源的循环使用和再利用，创造条件降低旅游者的活动对生态环境的影响，使生态旅游真正成为资源节约和环境保护的最佳旅游方式．3．3构建本土化生态解说系统旅游解说系统是由导游讲解、解说牌及标识、游客中心、旅游手册及其他出版物等解说要素组成的一个有机系统．生态旅游区环境解说系统最重要的一个功能就是向旅游者传播环境知识、传授环保技能，帮助旅游者树立正确的环境意识和价值观，从而实现环境教育的目的［16］．国外生态旅游解说系统的设计注重体现环境教育和科普教育，由于审美观念的差异，国内生态旅游解说系统多注重向旅游者传递旅游区的历史背景和相关传说故事等，一般不注重对旅游者进行地理成因、环境保护等科普教育．陕南生态旅游改革示范区应建立本土化生态旅游解说系统，将陕南生态系统类型、成因、结构和分布规律、生态演替规律、珍稀动植物保护、陕南历史人文地理、生态环境保护意义等科学知识，与中国传统审美习惯结合起来，通过生态旅游导游员生动的专业讲解，以及清晰、简洁、准确的文字、标识、图件、电子读物等，使旅游者乐于接受生态教育，树立热爱自然和保护自然的意识，培养真正的生态旅游者．3．4加强环境监测和生态管理陕南生态旅游资源价值极高，生态环境复杂而脆弱，同时又是南水北调中线工程重要的水源地，但迅速发展的旅游业与生态环境保护之间的矛盾日益突出．必须建立和完善环境监测系统，加强旅游对环境影响和变化的监控，尤其要加强对濒危动植物生活影响的研究．可利用现代化的研究设备如用无线电通讯、高空成像、卫星、遥感红外线、带环无线电跟踪等先进技术进行自然资源调查，准确掌握动植物的数量分布消长和活动规律［17］，为陕南生态环境保护提供科学的数据和方案．要加强生态管理，根据功能分区合理测算陕南生态旅游承载力，加强对旅游企业、游客、当地居民等生态旅游利益相关者的管理，建立和完善陕南生态旅游认证体系，培养旅游企业的社会责任和环境责任．针对迅速增长的陕南自驾游和自由行游客，建立散客服务系统、游客救助系统，并加强游客生态伦理教育，提供环境友好型的服务、设施设备和商品，改善他们的环境态度．要为当地居民提供参与陕南生态旅游管理和经营的机会，使他们真正受益于生态旅游发展，从而增强他们的社区责任并自觉保护环境．3．5开展基于产品差异化的区域旅游合作陕南三市在空间上具有连续性和文化传承的统一性，西汉、西康、西商等高速公路相继开通使得三地连接西安、重庆、成都、武汉、兰州、郑州等重点客源市场的旅游环线逐步形成，成为建设国家级生态旅游示范区的重要基础，三市还需根据市场需要，比较各自资源优势，进行旅游产品及服务特色化、差异化设计开发，形成完整的旅游环线和差异化产品，降低产品的替代性，避免同质低价竞争，并通过差异化价格满足细分市场需求，以差异化产品和优质服务提高顾客的忠诚度，增强市场竞争力．随着陕南经济发展和人民生活水平的提高，差异化产品设计也利于培育区内客源市场，实现区域内客源互送．在区域总体旅游形象下，根据地域资源特色和文脉差异塑造不同的次级旅游形象，赋予旅游目的地产品丰富完整、体验多样、服务规范、旅游无障碍的区域旅游感知形象，串联不同的旅游吸引物，组合多元化、复合型的旅游产品，创造为游客所感知的陕南旅游独特价值和难以为对手模仿的产品和服务，赢得旅游市场的认同和忠诚，占据区域旅游的有利地位．
篇7
关键词：景观生态学；反规划；城市水系规划；城市河流规划
中图分类号：J04 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2012）06-0208-01
一、规划目标与规划思路
水系景观的规划目标，就是要将景观生态学理论引入到城市水系的景观规划中，维护、保障及恢复水系生态健康，实现规划水系的可持续保护与利用，满足城区发展与市民的滨水需求，使滨水新城水系建设成为符合生态文明时代特征的人水和谐的典范。
滨水新城核心区水系景观规划思路贯彻的思想方法是“反规划”，其指向是建立一个作为城市发展与建设刚性框架的生态基础设施，它是一种景观规划途径，本质上讲是一种强调通过优先进行不建设区域的控制，来进行城市空间规划的方法论。在提供给决策者的规划成果上体现的是一个强制性的不发展区域及其类型和控制的强度，构成城市的“底”和限制性格局，而把发展区域作为可变化的“图”，留给市场去完善。这个限制性格局同时定义了可建设用地的空间，是支持城市空间形态的格局。
二、大尺度上的水系规划研究
（一）水系线型的选择
1、生态适应，因地制宜，在现状层面充分考虑现有大水面的利用与联通，充分考虑与现有山体及高压走廊绿廊的有机结合，充分考虑与开敞平地结合形成大型公共开放空间；通过水体大连通，构筑“即使水库”，缓解洪灾险情、杜绝洪涝，保护大水体水域，维护水体生态系统的蓝核与绿核。
2、尊重自然、形意相随，在水系格局的形态设计中，其一是尊重河流系统的自然规律，注重河流自然生态和自然环境的恢复和保护，使河流的综合服务功能得到充分的发挥；其二，兼具河流的生态、功能和景观基本层面，从安全性、自然性、生态性、观赏性、文化性、亲水性六个方面对城市河流景观效果进行分析，以不规则自然河岸构形，大小与曲直结合，加强河岸与河床之间在水文和生态上的联系；其三，构筑生物多样性景观，结合复层绿化，营造多生境、多物种下的生态安全。
（二）生态基础与景观格局
生态基础是新城发展所依赖的自然系统，是城市及其居民能持续地获得自然生态服务的基础。生态基础不仅包括习惯的城市绿地系统的概念，而且更广泛地包含一切能提供上述生态服务的大尺度山水格局、城市水系和滨水区、城市公园和绿地系统、林业及农业系统、自然保护地及开放空间系统等。因此，生态基础是维护土地生态过程安全和健康、保障城市居民持续地获得高质量的生态服务的景观格局。
（三）景观工程与公园规划
依据水系轴线与景观格局，水系串连起7大主题公园以丰富河道景观，如湿地公园、水景公园、生态公园等。
湿地公园的河道、池底可在原址地形低洼处开辟蓄水盆地，然后在底部填入腐殖质丰富的淤泥层，以构造接近自然状态下的土壤结构。水体岸线以自然升起的湿地基质的土壤沙砾代替人工砌筑。
三、小尺度的河流景观规划设计
（一）河道规划
在微观尺度的河道设计中，生态恢复与生态设计是其主要途径。生态恢复通常用于受人为干扰较为严重的河道；生态设计应用于自然状态良好、未受到人为破坏的河道。
生态恢复目标的确定是关键，不论何种目标都有共同特点：一是要维护生态系统的整体性；二是以生物多样性作为恢复程度的主要标准。
（二）护岸规划设计
护岸是水体和陆地的景观边界，是在特定时空尺度下，水、陆相对均质的景观之间所存在的异质景观。在自然条件下，护岸形态的分布通常表现为与水边平行的带状结构，在生态的动态系统中具有多种功能。
四、核心区水系景观总体规划
将大尺度的城市水系景观规划和小尺度的城市河流景观建设联系起来，以生态基础构建景观安全格局，规划表达滨水新城核心区水系景观的系统性、整体性。
交通游览线路设计，遵循纵向可达性、横向可达性、以人为本、人车分流等原则，分别设计车行系统、自行车行系统、步行系统、水上游览系统等，在满足各种游览方式需要的同时，也使各景点相互衔接。
篇8
[关键词]旅游生态补偿；内涵；研究问题；展望
[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002-5006（2013）02-0052-08
Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2013.02.005
1.引言
近年来，随着人类活动对生态/环境的影响力度加大且影响范围渐广，生态系统服务价值日渐受到重视。在此背景下，生态补偿思想開始萌发。在最近的十报告中，明确提出加强生态文明制度建设，强调建立生态补偿制度。在旅游领域也出现了旅游生态补偿的相应研究。在界定了产权的前提下，旅游资源可以实现其保持与開发利用的良性循环，若将其引入市场竞争的环境中，可以实现旅游生态补偿。旅游生态补偿完全可以成为生态补偿制度建设的重要方面。现实中，可以通过旅游业发展，促进生态补偿制度的完善。那些生态环境良好、但经济相对落后的自然旅游地，若实施旅游生态补偿制度，对于环境建设与生态服务价值增值更具积极的实践意义。
目前，已有部分区域在旅游资源開发过程中，进行了旅游生态补偿的实践活动。可以具体将其分为3类：第一类，资源使用费、资源维护费形式的旅游资源有偿使用制度，如丽江古城的古城维护费、武夷山景区旅游资源保护费、三清山风景名胜资源使用费、武陵源世界自然遗产资源有偿使用费等；第二类，环境补偿费，如旅游開发带来的环境破坏向周围的河段或其他相关环境支付的补偿费用等；第三类，机会成本补偿费，如部分景区開发带来的居民的原有生活方式改变，导致的实际损失及机会成本损失而向居民支付的补偿费用。目前收费名目和使用较为混乱，需要对旅游生态补偿进行系统研究。
结合现状及已有研究，本文认为旅游生态补偿核心科学问题集中于4点：①旅游生态补偿的涵义（什么是旅游生态补偿，即“是什么”的问题）；②旅游生态补偿的利益主体（即“补给谁，谁出钱”的问题）；③旅游生态补偿的标准（即“补多少”的问题）；④旅游生态补偿的渠道与机制（通过什么样的方式，建立怎样的资金分配方式和政策体系，即“怎么办”的问题）。因此，本文在分析我国旅游生态补偿研究起源的基础上，对上述核心问题进行系统分析，并对我国旅游生态补偿进行全面的总结与分析，最后对未来的研究进行展望。
2.旅游生态补偿的研究源起
我国旅游生态补偿的发展脉络，源于两条主线：
一条主线是区域及资源类型的保护视角。研究者在对区域或特定旅游目的地研究的过程中，从保护与持续发展的视角关注到旅游生态补偿。如2007年张理英、薛跃规对阳朔龙颈河和喻国庆对云南哈尼梯田世界遗产实行旅游生态补偿的必要性及相关机制构建的研究。2010年马勇等对神农架和2011年吴耀宇对盐城海滨湿地自然保护区也进行了研究。其中，马勇等对神农架的生态补偿研究较为深入系统。该文对神农架旅游生态补偿的主客体、补偿标准、补偿方式及保障体系进行了系统论述。从目的地类型角度，2007年文红和李建华及其后对森林旅游、2008年郑敏等对山地旅游、2010年李静等对都市自然遗产旅游都进行了生态补偿的必要性及构建研究。
第二条主线是生态补偿的使用拓展。因为考虑到旅游使用是某些生态系统的重要服务价值体现，进而延伸至旅游生态补偿研究。2007年米珊珊等提出生态旅游背景下的生态补偿机制建设，并有一些学者从内涵、机制等方面进行研究。其中，针对旅游生态补偿的内涵不清，2012年张一群等从旅游生态补偿的内涵进行分析，界定了3类补偿主体和2种补偿对象，并讨论了旅游生态补偿与旅游资源生态补偿、旅游资源价值补偿、旅游征地补偿之间的关系。对于补偿模式，2012年杨桂华等提出将生态补偿与社区特许经营结合起来，实现造血式生态补偿。
总体上，旅游生态补偿研究还属于一个较新且尚处于初期的研究领域。随着旅游业的发展，旅游生态补偿机制的建立对旅游环境建设及社区利益保护、旅游业持续发展等方面都具有重要意义；也亟待在研究上厘清概念、建立框架，并且提供相应的理论和方法，以指导解决实践中的问题和提供合理的政策依据。
3.旅游生态补偿的内涵及理论
3.1生态补偿的内涵
生态补偿（ecological compensation）是当前生态经济学界的热点问题之一。随着人们发现经济手段具有更明显的激励效应且逐渐重视应用经济调控手段，生态补偿作为一种重要的经济调控手段在我国发展起来。国家“十一五”规划纲要中指出：“按照谁開发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度已经成为我国加强生态文明制度建设的重要内容。
对于生态补偿，国内外未见明确的定义。国际上接近生态补偿的概念有生态/环境付费（payment for ecological/environmental service，PES）、生态/环境服务补偿（compensation for ecological/environmental services）。使用较为广泛是的PES。荷兰政府在1993年修建高速公路时，实施了生态补偿。美国、巴西、瑞典、德国等国家在林业、农业、流域及矿产资源開发等方面实行了大量的生态补偿实践。1992年联合国《里约环境与发展宣言》及《21世纪议程》中表述为“在环境政策制定上，价格、市场和政府财政及经济政策应发挥补充性作用；环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上；价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。进一步归纳目前已有的代表性观点（表1），可以发现生态补偿的内涵有以下4点：第一，生态补偿是一种典型的经济调节手段。1995年，庄国泰等认为通过收费的行为提供一种减少对生态环境损害的经济刺激手段。其后的学者也普遍认同经济调节手段的观点。毛显强等认为，与传统的命令控制型手段相比，经济激励手段具有成本一效益优势和更强的激励一抑制作用，因而在环境保护方面受到关注和青睐。第二，随着人类对自然的影响加深，生态补偿不仅仅是自然生态系统的调节，更重要的是对人地关系的调节。人的因素在其中占有越来越重要的地位。早期和环境科学大辞典及卡普如斯等（Cuperus，et al.）的定位都强调是生态群落或者生态功能的恢复，后期更为明确的定义是减少行为主体（人）对生态环境的影响。因为对于人的因素的关注，所以生态补偿的对象及机制中必须考虑作为生态/环境使用者和维护者——人的要素。第三，生态环境补偿的目的是实现外部成本内部化。通过外部的经济调节促使环境破坏或保护着控制自身的环境目标，达到可持续发展的目标。第四，生态补偿包涵4方面内容：①生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；②通过经济手段将经济效益的外部性内部化；③对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；④对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。
3.2生态补偿的理论基础
生态补偿理论基础是支撑为什么要进行生态补偿的基础。因此，需要对生态补偿的理论基础进行分析。本文认为生态补偿理论包括如下：
第一，外部性理论和产权理论。外部性理论是现代环境经济政策的支柱理论，也是生态补偿的理论基础。资源和环境经济学认为，引起资源不合理的開发利用以及环境污染破坏的一个重要原因是外部性。因而也出现了著名的庇古税，通过征税和补贴，实现外部效应的内部化。科斯认为，外部性问题的实质在于双方产权界定不清，因此必须明确产权，即确定人们是否有利用自己的财产采取某种行动并造成相应后果的权利。因此，在进行生态补偿时候需要明确界定产权。在界定产权的基础上，才能决定谁的行为对谁带来营销，谁受到影响，因而才能界定补偿的主体与客体。
第二，公共物品理论。公共产品具有非竞争性和非排他性的特征。作为公共产品的生态/环境产品，往往导致“公地悲剧”。通过生态补偿让受益者付费或者保护者收益，将对生态/环境能够产生像私人物品一样的有效激励。
第三，可持续发展理论。可持续发展首先强调生态/环境本身具有发展权，其次强调人类的发展必须考虑自然成本。可持续发展的思想指导下产生了生态补偿。此外，可持续发展不仅考虑同代人之间的区域平等，还考虑未来取向的代际平等。这对生态补偿的主体研究有直接的指导作用。生态补偿的最终目标就是实现资源和环境的持续開发和使用，实现经济发展与环境保护相协调，促进可持续发展。
3.3旅游生态补偿的内涵
旅游生态补偿遵循区域环境的补偿视角和生态补偿研究的使用拓展的主线而发展。目前研究尚处于初期阶段。综合已有部分学者的定义（表2），本文进一步分析旅游生态补偿的内涵。除了与生态补偿内涵中调节手段、外部化内部性目的、利益主体关注自然与人相同外，旅游生态补偿的内涵包括3点：①区域主要集中在自然旅游目的地且类型多样。旅游生态补偿的区域主要集中在以自然旅游资源为主要吸引物的旅游目的地，因为这些区域生态/环境的主要功能是旅游利用。自然旅游地的类型包含森林旅游地、山岳旅游地、都市自然遗产、农业遗产地等；其中，森林旅游地是被关注较多的类型。②关注社区利益。由于旅游開发不可避免地带来周边社区的参与及居民的机会成本，所以旅游生态补偿中社区居民是重要的利益主体。③不仅关注生态/环境破坏带来的相应补偿，还需关注旅游生态环境建设和某些重要生态系统保护带来的补偿。因此，从这个角度讲，旅游生态补偿与旅游资源生态补偿、资源使用费/占用费等领域有所区别。
4.旅游生态补偿的利益主体
庇古税的建议引出关于治理环境污染的PPP（Polluter Pays Principle）原则，也成为生态补偿的“谁利用谁补偿，谁受益（损害）谁付费”的原则。依据该原则，界定补偿主体、受偿者范畴。
4.1补偿主体的界定
旅游生态补偿的主体有3类：①政府主体，包括中央政府、地方政府、景区的各级上级管理部门（如水利风景区归水利部管理、国家风景名胜区归建设部管理等）；②市场主体，包括生态环境的破坏者、相关的旅游企业经营者、从旅游中获益的个人（如旅游者）和企业；③其他主体，包括各类环保组织和NGO及相关基金会。此外，吴耀宇在对自然保护区的生态补偿研究中，认为不同级别的自然保护区应有不同的补偿主体层次：具有世界意义的自然保护区应该争取国际社会的必要支持；具有国家意义的自然保护区，政府作为享受生态服务的全体公民的代表来购买保护区的生态服务，对为保护区建设做出牺牲的社区居民给予补偿；具有区域意义的自然保护区由获益地区的地方政府给予适当的补偿。还有研究者认为，生态补偿中地方政府不是利益相关方。他们认为，利益相关方特指生态利用、保护和建设利益范围内的相关利益群体，而地方政府没有进入该利益范围。本文认为，地方政府在旅游開发及其相应的生态补偿中具有举足轻重的作用，尤其是对景区的控制权和收益权方面，已经进入相应的利益范围，应该是旅游生态补偿的重要主体。
旅游生态补偿的受偿对象可以分为两类：①对生态环境的补偿。这些生态环境不仅是旅游活动的环境背景，也是重要的旅游吸引物。②对人的补偿，包括旅游带来的生态破坏的受损者、由于发展旅游导致传统依赖环境生活且现在丧失部分生计条件的居民、旅游生态环境的治理者和维护者。对物的补偿最终还需要体现在对人的补偿上。在界定两者的范围基础上，需要将生态系统与人直接的相应互动需要建立概念框架，才能实现旅游生态补偿。张一群等指出：旅游生态补偿不仅包括价值层面的补偿，更包括物质层面的补偿。物质层面的补偿主要是对生态系统的补偿，其补偿应以生态系统的健康运行为标准；价值层面的补偿主要是对人的补偿，其补偿应以相关群体是否能够保护生态、增强生态系统的服务价值为标准。
5.旅游生态补偿的标准核算
确定了补偿主体和受偿对象，需要确定具体的生态补偿标准。旅游生态补偿标准的核算首先需要确定补偿标准构成，其次需要针对不同的补偿内容确定不同的核算方法。
5.1旅游生态补偿的标准构成
旅游生态补偿的标准构成包含4部分：①生态服务价值的补偿。目前由于这种损益情况分析不足，造成了部分价值核算重复计算；生态服务价值的评估着眼点不应是生态服务价值总体的评估，而应该是由于某种价值增强而带来的其他服务价值变化的评估。旅游開发带来的环境生态变化实际上有损失的方面，也有增加的方面，因此需要分析其损益情况。不是生态系统服务价值的全部的补偿，也不是生态系统服务价值中游憩价值的评估，而应该是变化量的评估与补偿。本文认为应该是由于旅游開发造成了游憩价值增加而带来其他价值减少的差额。②当地居民发展的机会成本补偿。由于旅游開发造成了居民的生存及发展机会丧失，由此进行相应的补偿。③旅游区内旅游生态环境建设的补偿或奖励。造成旅游区内生态环境破坏的，要进行相应的补偿，如排污；旅游区内的生态建设及维护的相应建设费用需要进行补偿；此外，生态环境改善应给以相应的补偿。④旅游区周边的生态环境建设的补偿奖励。
5.2补偿标准的核算方法
在基本界定了标准的构成之后，针对不同的损益情况及补偿对象需要建立不同的核算方法，并形成旅游生态补偿标准核算的科学方法体系。目前，旅游生态补偿标准的核算方法研究较为零散，本文也仅有粗浅的建议（表3）。
6.旅游生态补偿的机制问题
我国的生态补偿实践始于20世纪80年代。目前我国主要的补偿方式有10种：①中央财政转移支付；②专项基金；③地方政府财政转移支付；④资源税、费；⑤排污收费；⑥排污权交易；⑦水权交易；⑧税收优惠；⑨经济合作政策；⑩国际组织捐赠。国外的生态补偿方式主要有8种：①政府购买；②专项资金；③资源税、费；④私人交易；⑤開放的市场贸易；⑥税收优惠；⑦国际组织捐赠；⑧其他，如异地重建新的生境等。总体上，我国最主要的补偿方式仍是以财政转移支付为主的政府补偿。冯凌认为，这种方式在计入信息成本、监管成本以及错位的“征税一补偿”的社会成本后，效率往往较低。相对而言，国外基于市场交易的生态补偿方法具有一定的借鉴。
旅游生态补偿的方式基本沿袭上述生态补偿的方式。旅游生态补偿与一般的生态补偿有所区别在于旅游区内有居民居住，甚至人口为数不少，这也与国外的自然旅游区有所不同；因此，如何保障居民的利益，在沟通、协商、谈判等参与机制的作用下实现补偿成为重要的研究问题。生态补偿机制就其实质来说就是市场机制，自然保护地生态建设和管理中市场机制的引入意味着传统利益协调的行政管理手段也需要变革，这种变革需要充分考虑生态环境服务市场经济利益主体的多元化、复杂化，利益实现途径的多样化。杨桂华等也一直倡导通过“所有权、管理权、经营权”三权分离的旅游项目特许经营制度，引导自然遗产地受偿社区居民参与生态旅游经营服务，实现自然遗产地開发“造血式”生态补偿。
除了补偿方式外，在旅游生态补偿保障机制方面，需要构建生态补偿协调监督体制；在权责对等原则基础上，改革相关体制机制，推进绿色GDP核算；完善相应的规章制度和法律法规；倡导实践研究，推进生态补偿理论探索。
7.结语与展望
第一，对于目前的实践需求和研究现状，2S（Stakeholder，Standard）成为亟须解决的问题。目前已经基本解决旅游生态补偿的涵义（是什么）问题，现在要解决的问题是：①旅游生态补偿的利益主体（补给谁，谁出钱）；②旅游生态补偿的标准（补多少）。
篇9
关键词：生态网络；都市区；功能指向；规划方法
中图分类号：F299.3
生态空间的数量、质量和空间布局在城乡规划管理体系中具有重要的考量意义。随着城市化进程的迅速发展，绿色空间的环境价值、游憩功能、生物多样性意义逐渐被认识，都市区生态空间的功能发挥也成为规划建设的重要依据。在空间规划方法上，以保护生物迁徙通道为前提，兼顾游憩、景观等多元化功能的结构布局与面积控制为核心原则，形成以公园及自然化特征更为明显的森林、河流、海岸等为主体的 “线-块”网络被保护起来，为不同社会经济活动提供载体。
美国都市区生态网络规划的思想与实践开始于20世纪中期的威斯康辛州、新英格兰地区的大地规划运动（MATLAND）。我国传统的城市规划中偏重对建设开发的指导作用，而生态敏感区、生态恢复、生态安全往往不被作为规划重点及强制性内容。许多城市原有绿地规划不能满足对自然生态维护需求，生态环境脆弱且土地资源有限，加上城市发展的空间需求，经济发展与绿地保护面临的冲突日益严峻。本文基于生态网络理论，以美国新英格兰地区和我国珠三角地区的绿道规划实践为基础，比较分析都市区绿道规划建设的方法体系，以期更加完善生态网络的规划方法。
一、 生态网络理论的新发展
生态功能网络自20世纪70年代首次被提出，如基于绿带进行生态空间串联，或构建环状绿带抑制城市扩展，平衡生态与城市的空间矛盾；到20世纪90年代美国环保署、欧洲自然保护委员会已经形成跨区域生物保护网络计划，并尝试通过立法提升区域生态保育的空间效力（如表1）。生态网络的形成与发展为生态规划提供了新的理论依据，将景观格局与生态功能作为研究对象。同样，基于城市规划理论的视角，能够为生态空间的保护和改善提供一定建议。
生态网络是利用连接性作为联系空间中某些关键性位置或局部所构成的景观实体与功能结合的桥梁，再组织破碎化的绿地，以维持生态稳定和提高环境品质。与传统规划不同，生态网络将建设用地与生态环境的“图底”关系颠倒过来，“剔除”建设用地和因人工建设排水设施等改变生态流的土地，考虑将综合生态价值高、对自然生态系统正面效应较大的关键性生态节点的数量和质量为基础，采用邻接性的空间分析方法，进行生境资源评估、土地适宜性分析、关键性生态节点分析、潜在廊道分析、网络建构等步骤，构建以“斑块-廊道”体系为主体的多层次分形结构。
结构合理、功能健全的景观格局通常可以扭转生态系统的退化趋势，并增强其对人类福祉的贡献。生态网络本质上是基于景观生态学、保护生物学、地理学等理论，通过确定景观尺度区域绿地的功能定位与最适网络结构特征，体现生态安全、生态环境优化对于城市的价值，对促进不同尺度公共政策的制定具有重要意义。
二、美国新英格兰地区生态网络规划与实践
（一）绿道规划的目标
新英格兰地区位于美国东北部，由康涅狄格（Connecticut）、马萨诸塞（Massachusetts）、佛蒙特（Vermont）、新罕布什尔（New Hampshire）、罗德岛（Rhode Island）、缅因（Maine ）6个州组成。2008年新英格兰区域规划中绿道规划建立在已有19300米绿道、游步道和32375平方公里高质量保护区的基础上，拓展19世纪公园设计和20世纪开发空间规划的研究范围，寻求建立包括绿道和游步道在内的174015平方公里的生态网络，以满足新英格兰都市区的宜居性要求。都市区规划委员会希望通过绿道规划达到改进环境质量，控制城市发展无序蔓延，提供市民游憩场地，提高绿色就业机会等多重目标。
（二）新英格兰地区绿道内涵
1.绿道定义
美国学者查理斯·莱托（Charles Little）在其经典著作《美国的绿道》中将绿道定义为：“绿道即沿着诸如河滨、溪谷、山脊线等自然走廊，或是沿着诸如用作游憩活动的废弃铁路线、沟渠、风景道路等人工走廊所建立的线型开敞空间，包括所有可供行人和骑车者进入的自然景观线路和人工景观线路。它是连接公园、自然保护地、名胜区、历史古迹，及其他与高密度聚居区之间进行连接的开敞空间纽带”。并将其划分为5种主要类型：城市河流廊道、休闲绿道、强调生态功能的自然廊道、风景道或历史线路、综合性的绿道和网络系统。
杰克·埃亨（Jack Ahern）在总结美国经验的基础上对绿道的定义突出强调五点：“一是绿道的空间结构是线性的；二是连接是绿道的最主要特征；三是绿道是多功能的包括生态、文化、社会和审美功能；四是绿道是可持续的、是自然保护和经济发展的平衡；五是绿道是一个完整线性系统的特定空间战略”。
综上，新英格兰地区将绿道定义为：绿道是网络中具有一定宽度、内部连接性的生物廊道，建立类似于高速和铁路的结构和联系方式，与之不同的是绿道是自然形成的生态单元，如作为栖息地、水源地、迁徙通道的湿地、河流、林地。
2. 绿道分类
在空间尺度上，将绿道分为新英格兰区域、州级、场所三个层次。根据绿道目标功能的不同，形成游憩休闲绿道或游步道（recreationa） greenway）、生态保护绿道（ecological greenway）、文化保持或历史遗存绿道 （cultural and historic greenway）等三类。
游憩休闲绿道是具有生态旅游功能的生境，以具有一定长度的自然廊道、运河、被废弃的河床为主，沿途具有多样或重要的自然景观。
生态保护绿道是具有生物保护意义的自然廊道及开放空间，通常沿着河流、山脊以供野生动物迁徙、生物多样性保护和适当的自然研究。
文化或历史绿道是具有一定文化价值、历史遗迹的地区，通常沿着公路和高速道路，包括步行通道和停车道的绿色隔离带，也包括蓄水、防洪、生态敏感区的生态基础设施及其间的连接。
（三） 生态网络的研究方法
1. 美国绿道规划的方法
美国12个州开展了生态网络规划，至少有4个不同方法，即资源评估、斑块-廊道构建、民意驱动方式和均衡的绿道规划。
资源评估方法：通过坡度、植被覆盖、水系、生态灾害等因素叠加界定生态敏感地区。罗德岛州（Rhode Island）和 佐治亚州（Georgia）采用这种方法规划绿道。
斑块-廊道法：佛罗里达（Florida ）和纽约州（New York）辨识具有重要意义的大型自然生态斑块及其间的生态廊道。Cook用斑块分析、廊道结构和网络结构分析方法来评价和构建凤凰城的绿道网络。
民意驱动法：马里兰（Maryland）、康涅狄格（Connecticut）和特拉华（Delaware）的绿道依赖民意调查，沟通政府与民众意愿。当地居民在州地图上勾画绿道，包括提出期望增加的潜在廊道。
均衡的绿道规划：佛蒙特（Vermont）、新泽西（New Jersey）、北卡罗来纳（North Carolina）、南卡罗来纳（South Carolina）、科罗拉多（Colorado）5个州采用民意驱动与斑块-廊道规划法综合均衡方法。
2. 新英格兰独特的研究方法
新英格兰采用均衡的绿道规划方法，同时改进斑块-廊道方法。在选择对于景观生态功能具有显著促进作用的生态斑块作为生态源点的基础上，考虑到植被类型、结构和土地利用等基质的特征对生物迁移的影响，界定不同土地类型对生物迁移的阻力系数，以ARCGIS软件为分析平台，构建阻力模型表达耗费距离，从耗费域水平选取最适生物廊道，也就是功能距离、有效地理距离。该模型主要考虑生态源、距离和地表摩擦阻力等因子，公式如下：
其中Di是指从空间某一个景观单元i到生态源的实际距离；Fj是空间某一景观单元j的阻力值；Ci是第i个景观单元到源的累积耗费值；n为基本景观单元总数。
耗费距离的分析是强调景观阻力在一定空间距离上的累积效应，借助ARCGIS空间分析工具模块来实现。其生态学意义在于：从景观格局和生态过程出发，通过景观流的空间模拟分析，探讨有利于生态过程的途径和方法，促进生态系统健康、稳定和安全。
（四） 新英格兰的生态绿网格局
目前，新英格兰地区18%的土地作为被保护的绿色空间和绿道，其中生态保护绿道占81%，休闲游憩绿道占18%，其他绿道占1%（如表2）。从行政分区来看， 马萨诸塞州（Massachusetts）被保护的绿色空间占该州面积的41%，缅因州（Maine）仅有11%被作为保护的绿色空间，其他4州被保护的绿色空间面积在15%～22%之间。缅因州（Maine）比例最低，因为该州人口密度非常低（14人/平方公里），城市发展对区域环境影响很小，因此区域尺度保护行动尚未纳入决策日程。马萨诸塞州（Massachusetts）比例最高，被保护面积比重是缅因州（Maine）的4倍，其他4州的2倍左右。因为马萨诸塞州（Massachusetts）1996年通过了河流保护法案，明确提出河流两侧至少60米划为被保护的缓冲性绿地，潜在生物廊道的理想保护框架由此形成，有助于协调私人绿地发展为公共生态保护绿地的需求。
新英格兰地区规划设计委员会及NGO负责区域绿道规划，借助GIS平台，逐步构建了以蒙太古（Montague）、诺威奇（Norwich）、汉诺威（Hanover）、波特兰（Portland）为中心，以阿巴拉切亚山（Appalachian）游步道、东海岸（East Coast）生态保护绿道、黑石河（Blackstone River）遗址廊道、康涅狄格河（Connecticut River）保护绿道为骨架，与纽约州、加拿大连通的河流、山脊绿道共同形成辐射状的网络架构。
近期规划新增8%的土地作为被保护的绿道，主要为缅因（Maine）规划新建的13000平方公里北部森林公园。远期规划新增生态保护绿道占区域面积的19%，主要是拓宽河流缓冲区和湖泊生态修复项目。因为河流对于城市而言是重要的生态循环系统，河流缓冲区是水质和岸带土壤保护的载体。Quabbin水库监测研究表明，当靠近蓄水区60%的流域被保护，那么水可以不用经过任何过滤就可被直接饮用。缓冲区范围至少60米其生态价值同样得到学术领域的充分论证。因此，规划设计委员会敦促其他州效仿马萨诸塞州（Massachusetts）的做法，这样新英格兰地区河流缓冲区面积将从10%提高至20%，加上现状绿地和近期规划的森林公园，被保护的绿色空间占新英格兰国土面积的45%。此外，根据民意调查需求，适时规划建设休闲游憩绿道，这些绿道构成的网络结构能够像公路一样让居民方便易达，这无疑对于提高生活品质、改善休闲空间具有重要意义。
三、中国珠三角地区绿道网规划与实践
（一） 绿道规划的目标
珠江三角洲，简称珠三角地区，是我国典型的并且发展最为成熟的大都市区之一，包括广东省境内的广州、深圳、东莞、佛山、肇庆、江门、惠州、珠海、中山9市。2009年，广东省建设厅提出《借鉴国外经验，率先建设珠三角绿道网》的建议。2010年，《珠三角绿道总体规划纲要》提出以分析资源本底和城乡发展布局、生态环境保护、区域交通网络建设等为基础，结合各地市发展意愿，到2013年率先建成6条总长1690公里的区域绿道，其目标在于：（1）维护区域生态安全；（2）提高区域宜居性；（3）扩内需促增长；（4）保护历史文化资源；（5）推动珠三角一体化发展。
（二）珠三角地区绿道内涵
1. 绿道定义
中国关于绿道的研究多数属于国外概念的引进，在绿道实践方面主要是对国土绿化和各地区进行的绿地系统规划。《国务院关于进一步推进全国绿色通道建设的通知》（国发〔2000〕31号）中指出，绿色通道建设是我国国土绿化的重要组成部分，主要任务是对公路、铁路、河渠、堤坝沿线进行绿化美化。基于此，珠三角地区的规划将绿道定义为：沿着诸如河滨、溪谷、山脊线、沟渠、风景道路等自然和人工走廊所建立的，包括可供行人和骑车者进入的自然和人工景观线路，兼具生态、休闲、环保和教育等多种功能，在公园、自然保护地、名胜区、历史古迹和城乡聚居区之间起重要连接作用的线性绿色开敞空间。
2. 绿道分类
在珠三角地区绿道规划中，根据绿道所处位置和目标功能的不同，将绿道分为生态型、郊野型和都市型三种类型。
生态型绿道保护和恢复生态环境、生物多样性，主要沿着市郊自然的河流、小溪、海岸及山脊线建立的廊道，控制范围宽度建议不少于200m。
郊野型绿道旨在提供人们亲近大自然、感受大自然的绿色休闲空间，主要位于连接城乡建成区与生态地区的过度地带，控制范围宽度一般不少于100m。
都市型绿道主要集中在城市建成区，依托城镇地区的人文景区、公园广场等以及城镇道路两侧的绿地，控制范围宽度一般不少于20m。
（三）生态网络的研究方法
珠三角地区规划部门结合已有规划，借鉴国外绿带、郊野公园标准，首先确定区域绿地范围，包括自然保护区、主干河流、森林公园、高速公路绿化带等。借鉴深圳生态控制线规划，运用叠图分析土地适宜性。通过对各市相关规划在统一的空间尺度上的拼合，得到珠三角绿地结构。解读《珠江三角洲城镇群协调发展规划》、《珠江三角洲环境保护规划纲要》、《珠江三角洲城际轨道交通同城化规划》等上层次规划及政策引导方向，协调绿道网与城乡空间布局。
（四）珠三角绿道网的布局
根据《珠江三角洲绿道路网总体规划纲要》，遵循绿道网规划原则，综合考虑自然生态、人文、交通和城镇布局等资源要素以及上层次规划、相关规划等政策要素，结合各市的实际情况叠加分析，规划“两环、两带、三核、网状廊道”的生态控制线结构，综合优化形成由六条主线、四条连接线和十六条支线共同构成的珠三角区域绿道的网络化格局。六条主线长1690公里，宽度从0.5～10公里不等，绿化缓冲区总面积4410平方公里，占珠三角面积的36%。其中，生态型绿道总长348公里，占21%；郊野型绿道总长879公里，占52%；都市型总长463公里，占27%。
从各市绿道情况来看（如表3），肇庆划定区域绿地总面积占土地面积比重最高，中山最小，其他城市在45%～65%之间。肇庆多山地、丘陵，境内水网较密。2007年肇庆市城市总体规划中明确提出分类分区的绿地管制指引，对中心城区、东南地区、山区分别提出严格的绿地保护面积。中山市绿地占土地总面积比例偏小，绿地破碎尚未形成网络体系。其他城市生态绿地以森林、基塘、河流为主，资源丰富。随着城市的快速发展，内部往往缺乏结构性廊道。各市市域生态控制线其具体范围与控制指标作为城市总体规划的强制性内容，根据珠三角区域绿道规划进行具体的区域绿道详细规划。同时，是否落实珠三角生态控制线规划，是报省规划行政主管部门审批的重要因素。
四、中美都市区生态廊道规划的比较
从上述分析可以看出，以生态网络为空间规划的重点得到区域规划委员会的支持。中国和美国都市区规划建设对于自然系统的开发都以谨慎态度为主，绿带所作用的区域是快速城市化过程中各种社会经济交锋的界面，绿色空间的属性要求绿道的发展必须是明确政策目标重点。美国、中国对都市区绿道的规划建设共同之处颇多，功能指向、规划方法和管理却各有特点。
（一） 对绿道功能指向的比较
从中美的实践可以看出，绿色空间具有提高环境品质、控制城市蔓延、提供游憩场地等多重目标，赋予复合功能下“绿道”网络发展。新英格兰的绿道规划建设强调自然生态的保护与保育，河流、湿地的生态恢复，保护中不断反省和强化。珠三角地区的绿道规划建设更多考虑到与城市发展进行有效引导，增加绿道的休憩、短途旅游、教育等功能，并与高速公路建立公共联系，复合功能性明显，生态性不足。
（二） 对绿道规划手法的比较
规划方法都是以生态学、规划学科为基础，探索网络结构、功能的多重协调。同时，纳入居民、NGO等多利益群体意见，优化生态网络结构。珠三角绿地大多数城市采用多要素图层叠加分析，基于生态景观与城市建筑物之间的拓扑关系，得出生态环境的宏观特征和类型的分布规律。新英格兰地区以保护生物迁徙通道为着力点，从土地利用类型模拟生境对物种迁徙的影响，用耗费模型筛选最优距离。
（三）绿道政策实施的规划管理
Massachusetts一直坚持以法律形式确定的基本规划政策，具有法律权威性。同时，由于新英格兰完整的规划体系和绿道规划基础，使得绿道政策从区域规划、州规划，再详细到场所规划，被逐渐细化和落实，保证了政策的顺利实施。在我国，对生态系统要素的认识程度和研究力度小于城市实体建设空间。珠三角对现有绿地系统的结构性和功能性的探索和规划建设不仅针对特定的目标简单的限制，而是多重目标及相关政策工具的配合。
五、结论
尽管中美发展阶段不同，但同样面临发展压力和绿色空间保护的迫切性。为了维系、保育绿色空间与功能发挥，新英格兰地区始终如一地坚持完善生态型绿道结构，将与自然环境高度关联的河流、山脊等绿色空间以网络结构实现空间的连续性、可达性。在当前，我国都市区发展速度快，绿地规划面临特定土地资源的短缺，更应明确对绿道作为公共空间的理解，对破碎土地的再组织可以通过恢复自然生态系统和引入人工绿道连接得以实现。
绿地的复合型功能对区域可持续发展、生活品质提高等方面的价值得到广泛的认同，休闲游憩、农业旅游、教育科研等功能被纳入绿道的整体观念中。珠三角绿道规划进一步考虑到高速公路、铁路等大型交通廊道对生态格局的影响，建立生态廊道，削弱对自然生境的破坏，为物种多样性提供可能的支撑。因此，明确提出复合功能开发，借鉴新英格兰地区经验，深入探索不同功能的绿道类型的不同设计方式和管理模式，建立复合功能下的结构体系。
生态网络的规划方法所依赖的技术方法有所差异，但是从规划实践来看，已经突破传统规划思维，首先辨识城市生态空间，将其保护、控制起来，突破城市规划的边界，不因城市的发展扩张而减少或损害。我国生态基础设施规划所涉及的问题往往研究基础和实践活动的薄弱，指导制度和规范的不健全和不协调。推动基础科学的研究，加强国内外合作，可以丰富研究方法，优化决策方案。
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篇10
[ 关键词] 小城镇；生态理念；详细规划
[abstract] now in small towns in the process of the planning of the natural and cultural resources of serious erosion, and positioning chaos and their outstanding problems. The overall plan needs to protect the natural ecology, increase the urban green space system and its own characteristics, planning and landscape ecological planning, etc, so as to achieve the purpose of the course of town construction.
[key words] small towns; Ecological idea; Detailed planning
中图分类号：S891+.5文献标识码：A 文章编号：
进入新世纪后“小城镇规划”绝对是国内社会主义发展大进程的标志性词语。由于经济全球化的加快，加上城市面积的大力拓展，中国已经处在一个高度现代化与飞跃性进步的特殊阶段。就城镇现代化发展而言，小城镇的规划已经显得及其关键，必须引起足够的重视。“小城镇的大发展”的口号从1994 年党的十四届三中全会制定开始，党的十六大又进一步把“加快城镇化进程，全面建设小康社会，走中国特色的城镇化道路”作为战略目标。由此可见，积极有序地发展小城镇，不仅是加快城市化进程的需要，而且已成为我国国家发展战略的重要组成部分。
一、小城镇规划中的生态特色概述
以宏观角度解读城市生态（City Ecology）概念，即在全面了解了人和自然之间关联所产生的伦理观念，这是依照自然生物学理论打造出的人文、生态、社会和谐统一的新式社会观，是有效的利用环境资源实现可持续发展的新的生产和生活方式。狭义的讲，就是按照生态学原理进行城市设计，建立高效、和谐、健康、可持续发展的人类聚居环境。
在美国，上个世纪末就产生了以民间自发组织的与城市规划相关活动与方案，如纽约、德克萨斯、加利福利亚、新泽西与迈阿密等。这些规划活动与方案制定的计划成果是打造和谐、美满的社区，最终实现让商业化都市里的堵塞与臃肿不再出现在居民的生活中。19世纪中叶，美国开展了一场公园运动(The city Park Movemem)，G．P．March基于对人与自然、动物与植物之间相互依存的关系的认识，主张人与自然要和谐共生。这一理论首先在美国得到了实践，许多城市开展了保护自然、建设公园系统的运动。
二、当前小城镇规划的生态发展现状及其问题
(一) 规划建设指导思想模式盲目跟风
小城镇规划思想毫无地目的跟风大城市的规划模式，导致建设经过里盲目想快、想大、想好、想用、想优，最终城镇现有生态系统被严重破坏，规划工作毫无条理，所有的城镇都往一个样子打造，使小城镇的特色逐渐消失。建设理念效仿大城市，城市区域划分、交通布局等照搬大城市模式，以国家交通干线为轴发展，以机动车模式为先进的标志，结果是一些小城镇担负起了过重的交通压力，但又没有成熟城市的周边分流系统。
(二) 小城镇规划的生态发展基础和意识落后
将客观经济利益放在首位，而忽视了基本环境改造、交通设施跟换与生态系统平衡，缺乏实质有效地的生态监管——基本设施发展之间的思想转换，这样在客观因素的影响下会导致环境维护变得更加困难。于是很快浓缩了各种源自于机动车的环境公害，如公路干线穿城而过，造成严重的噪声和尾气污染，同时给城镇居民的人身安全带来很大的威胁。
(三) 景观规划严重不足，自然资源遭到破坏
现在大城市里已经开始认识到对景观进行规划的意义所在，在先进化的建设过程里融合环境的平衡观念，实现人们逐渐扩展的就景观享受的内在渴望。可是就小城镇规划而言，景观部分往往会被忽略，城镇与乡村的景观、生活环境之间关联被城镇规划所隔断，这样会降低民众就小城镇特色化生活的享受程度。并且，自然环境在城镇规划里被破坏，自然环境与人造景观得不到合理衔接，自然山水的底蕴被抹杀，城镇周边山林乱砍滥伐、自然河流不合理截流、河流水面堤岸随意固化，一些具有重要生态价值的山体、湿地被夷平或者填平，联接城乡之间的一些天然绿色通道被人为开发不当而破坏，失去了作为永久生物栖息地和城市中残遗的自然保护地的功能和价值。
三、小城镇规划中的生态特色发展对策
(1) 实现“绿色建设”
“绿色建设”的宗旨是在城镇规划过程尽量避免破坏环境，科学使用土地资源、水资源、林木资源等，有目的有方向的开发，完成就自然能源与资源的科学规划。在城市生活空间里最让人们接受的自然区域就是绿色生态，这也是小城镇规划环节中的关键所在。绿色生态网络规划的出发点，是要营造一个由不同类型、性质和规模的绿色生态体互相配合、作用，从而形成一个稳定持久的绿色生态体系和完整生命网络。
(2) 合理优化生态布局
确保过程中小城镇原有的平衡稳固的生态系统、景色秀丽的湖光山色及清心自然的田园风光不被打乱。实施环境等级区域的划分，考量、筛选城市空间。生活区、经济区、农业区、工厂区等都是小城镇必须具备的基本功能区域；有些城镇还有行政区、商业区、文教区、休养疗养区等。城市功能区的划分并不意味着机械地、绝对地划分城市用地。
(3)重视生态景观的保护
小城镇规划方案的实施过程中，最根本是得就其所具备的大环境实施全面研究，强调小城镇的特色，以及提高本土文化传承与风俗习惯的保留，把林木与森林建设放在规划首位；打造动植物的多元化也是生态性绿化活动的关键所在，其中，应强调近自然的植物配置模式。总之，只有绿化规模数量的扩大化，才能发挥绿地生态功能，才能保护和增加生物多样性，特别是生境和生态系统的多样性
四、总结
小城镇规划里生态规划理念实际运用中产生的问题与不足的原因；小城镇整体的发展计划和其规划方向目标之间相互推动、相互影响的现象，有利于小城镇的向前发展，这些不但是提高现代化进程的关键，还是国内社会主义向前发展的关键因素。但随着小城镇建设的推进，其显现出来的生态问题不容忽视。在发展过程中，自然资源和人文资源遭到破坏，小城镇原本具有的山水风光、田园气息和传统风貌等被丢弃，自身的风格特点、历史渊源、文化背景、风土人情被忽视，导致各小城镇性质相似，毫无特色。小城镇的规划，必须得把环境放在首位，还得及时处理规划过程中出现的环境难题，城镇的规划工作必须得和自然生态系统的平衡有机结合起来。
参考文献
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