土地征收补偿条例范文

导语：如何才能写好一篇土地征收补偿条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

土地征收补偿条例

篇1

答：《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，由2011年1月21日中华人民共和国国务院令第590号公布，自公布之日起施行，共5章35条。第一章总则，共7条，包括本法的适用范围、原则和有关部门的职责。第二章征收决定，共9条，包括征收补偿方案要征求公众意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用要专款专用等内容。第三章补偿，共13条，包括补偿的项目和实施房屋征收应当先补偿、后搬迁等内容。第四章法律责任，共5条，包括对各种违法乱纪行为的处理等内容。第五章附则，共1条，规定本法的施行日期。

问：市、县级人民政府可以征收房屋的情形有哪些？

答：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照《中华人民共和国城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

问：补偿项目有哪些？

答：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

问：被征收房屋价值如何补偿？

答：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

房屋征收评估办法由国务院住房和城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

问：选择货币补偿或房屋产权调换有何规定？

答：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

问：对被征收人临时安置有何规定？

答：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

问：对造成停产停业损失的补偿有何规定？

答：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

问：实施房屋征收在程序上有何规定？

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关键词：《国有土地上房屋征收与补偿条例》；《物权法》；私权；位阶冲突；效力平衡

[中图分类号]D922.3;D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2012）4-0032-02

2011年1月19日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称“新拆迁条例”）终于出台，并于21日起正式施行。就保障公权与私权方面，具有一定的进步意义，具体表现在两大亮点：首先，新拆迁条例提出先补偿后搬迁的原则，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，将补偿标准市场化，明确了公平补偿的原则；其次，新条例改了“行政强拆”为“依法搬迁”，明确了征收主体必须是政府。然而新的拆迁条例是否可以站在自己的岗位上发挥自身的职能，与《物权法》之间达到真正意义上的效力平衡，笔者仍然持保留意见。

一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《物权法》之间的位阶冲突

首先，公共利益界定不清，使《物权法》陷入了立法不作为的尴尬境地。新的拆迁条例中关于公共利益的界定通过列举法并设以兜底条款，在我国现阶段“土地财政”仍未得到合理规范的前提下放宽公共利益的认定标准，很容易使地方政府有意扩大公共利益解释的范围，更得以拿公共利益之借口公益公民的合法财产，[1]例如，地方政府屡屡以旧城改造为由进行大规模的拆迁，然而旧房不是危房，它的存在并没有妨碍不特定第三人的合法权益，如果要拆除旧房，需征得房屋所有权人同意并接受合理不产标准后方可进行，旧城改造不得作为公共利益的一项，其界定标准不得弹性过大。

其次，针对集体土地征收尤其是补偿性问题没有得到解决。现行的土地管理法规定所有建设项目必须使用国有土地，农民集体所有土地一旦被征收即变为国有土地，完全可适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。但实践中农村集体土地标准远低于城市国有土地，加剧了农村被拆迁方与拆迁方的矛盾，农民的私有财产得不到平等公平的对待，加之农民法律意识不强，变相导致围绕集体土地发生的暴力拆迁事件此起彼伏。《物权法》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》之间的位阶冲突在农村表现的更为明显。[2]因此，现在集体土地如何参照国有土地执行，具体如何操作，如何保障《物权法》作为上位法的优先效力成为了眼下最为棘手的问题，这些都需要落到实处。

二、《国有土地征收与补偿条例》与《物权法》之间的效力平衡

首先，将《物权法》的相关精神和立法原则融入到新拆迁条例中，私有财产权是一种复合型的权利，在私人与国家之间，私人与私人之间建构起了双重的社会关系，由此，具备了对抗公权力与私权利的双重性质。[3]要从宏观的角度去树立物权至上的精神，从更高的层面去约束拆迁人员的任意行为，使得立法者，执法者和司法者在公共权力的正当行使与公民私有财产权力的保护之间找到平衡。

其次，明确公共利益的范畴，限定征收权的行使范围，避免实践中与《物权法》相互冲突与摩擦。界定公共利益的过程中坚持合法合理、公共受益、公平补偿、公开参与、权力制约、权责统一的六大基本原则和标准，做到房屋征收决策和执行全过程的公开透明，保障相对人的知情权，申辩权，监督权，参与决策权等的有效行使，公共权力行使不当必须承担相应的责任完善责任机制，避免公民的私权在政府积极追求公权的情况下受到特别的乃至普遍的牺牲。

同时，《物权法》统一了房屋征收的对象，就土地而言，征收的对象可以是国有的土地也可以是集体的土地。为了切实保护好公民的私有财产权，必须以物权法为依据，打破目前城市房屋拆迁的二元管理体制，统一立法，将国有土地和集体土地上的房屋拆迁都纳入到未来立法中。只有这样，才能改变因城市发展而拆迁与城市国有土地相邻的“城中村”房屋无法可依的尴尬局面，才能减少和杜绝发生在集体土地上的房屋暴力拆迁事件的发生，使失地的农民获得与城市房屋被拆迁人一样的房屋拆迁补偿，真正体现《物权法》中平等公平原则。

最后，新拆迁条例符合《物权法》的情况下，下位法的适用优先上位法。所谓的适用优先是下位法符合上位法的情况下，下位法的“适用先于”上位法，其根据是梅尔克―凯尔森位阶理论的第二要义：下位法是上位法的具体化和个别化，这与我国立法法中“变通法优于被变通法”的规则如出一辙，但实际上还是上位法优于下位法规则发生作用的结果，因为它们的前提必须是下位法符合上位法的情况。因此我们不得不在《物权法》与新拆迁条例的制度设计上给予必要的关注，从法律、法规的角度去审视房屋征收这一问题，只有这样经过完善的征收管理机制，融入物权法的精神，由上位法的原则或规定来指导下位法的具体运行，将会使其朝着更好的方向运作，也进一步保护了公民的合法权益不受侵犯，才能真正维护法律的公正、保护物权人的合法权益。[4]

法律的制定需要长期的准备和酝酿，尤其是使用房屋征收领域的涉及到公权与私权强烈冲突的行政活动法律更不是一朝一夕就可以完成的，在征收领域的过程中，如果仅仅只将希望寄托于行政法规本身，直接导致的结果可能是出现依法律规定还是依条例规定无法抉择的尴尬境地，从而使《城市房屋征收与补偿条例》超越《物权法》这样的现行法律，因此我们的立法思路必须以《物权法》为支撑，维护好法的效力格局，在上位法与下位法之间寻求到一个平衡点，为行政国家背景下征收领域中的权力配置提供具有高度正统性的保障。

[1]黄东斌.城市房屋征收中公共权力的配置与控制――以权力为视角评《国有土地上房屋征收与补偿条例》[J].中国房地产,2011（3）：20-23.

[2]杨世建.公民参与是解决城市房屋征收补偿问题的关键[J].山东科技大学学报,2010（4）：54-56.

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关键词：征收补偿征收主体矛盾缓解化解

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令，以下简称《征收条例》）修正了旧拆迁条例在实施过程中与《物权法》不适应的情形，对房屋征收与补偿的纠纷解决机制作出了新的规定，其中第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十八条规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”

相比原《城市房屋拆迁管理条例》，《征收条例》取消了房屋拆迁的行政裁决，改由政府作出补偿决定；取消了行政强制执行，改由房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。这就意味着房屋拆迁正向着缓和拆迁引发的矛盾，进而增强社会稳定性的方向发展。

一、房屋征收补偿工作中矛盾的产生

所有矛盾的产生，均源于利益的对立与冲突。在城市房屋征收工作中，征收主体与被征收人之间是矛盾的两个方面，补偿的合理与否就是矛盾引发的焦点，其成因主要有以下几点：

首先，房屋拆迁决定存在的矛盾。原《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料……市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”但根据建设部《城市房屋拆迁工作规程》第五条规定，“需要拆迁的项目，应当按照《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定取得房屋拆迁许可证。对于面积较大或者户数较多的拆迁项目，房屋拆迁管理部门应当在核发拆迁许可证前，就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人意见。需听证项目的面积或者户数的具体标准，由省、自治区和直辖市人民政府建设（房地产）行政主管部门制定。”这就是法律制度引发的矛盾。

其次，在原《城市房屋拆迁管理条例》中，政府在房屋拆迁阶段对自身定位比较模糊。虽然在土地征收阶段形成了对拆迁土地征收的权利，却没有承担其对搬迁住户补偿的义务；在土地出让阶段政府获得了土地出让收益，却没有完成土地上的拆迁；在房屋拆迁实施阶段，却又将矛盾交由房产开发商与被拆迁住户自行解决。

另外，房屋拆迁过程中补偿的不合理、不公平也是矛盾的主要成因之一。被征收人担心自己没有得到合理的补偿而拒绝搬迁：还有就是部分被征收人害怕如果自己先签订协议，而后期的被征收人补偿条件比自己高怎么办？以上这两种担忧是人之常情，而且在以往的拆迁工作中确实出现过这种情况，尤其是在项目最后期，剩下那么一、二户的时候，为了不影响工程的进度，往往就纵容部分被征收人的要求，这就使前期搬迁的被征收人从心理上无法接受，继而对房屋征收产生抵触情绪。

最后一点是被征收人对征收补偿的期望值过高。随着城市房屋价格的不断上涨，不同区位的房屋价值相差越显著，被征收人对房屋升值的预期越强，补偿的要价和附带条件也就越来越高，与其不断增长的要求和欲望相比，补偿往往难以满足，这就造成极少数人会漫天要价，竭力阻挠项目的开工建设。

二、对产生的矛盾进行化解

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一、取得的成绩

（一）全面贯彻《国有土地上房屋征收与补偿条例》，抓好条例的宣传工作。

一是认真学习《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并深刻领会条例出台的意义。自二0一一年元月二十一日《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台以后，我办先后派出工作人员到省、市参加新条例的培训及研讨会，把一些好的经验带回来。二是通过新闻媒体、政府网站等多渠道多方式做好政策宣传解释，同时积极向电视台、报刊等媒体供稿，及时公布拆迁信息，引导并逐渐形成全社会关心、支持、监督城市房屋拆迁的良好氛围。

（二）严格执法，妥善做好老项目工程的拆迁工作。

新条例还未出台之前，我县已办理拆迁许可证项目5个已完成拆迁项目2个，正在收尾的项目有3个（县城防洪堤二期工程仙源段及周边改造项目、县城防洪堤二期工程温坊段及周边改造项目、县城西外路建设工程）。三个项目共批准拆迁总面积约11.77万平方米，拆迁总户数约610户。到目前为止三个工程已有约602户签订了拆迁补偿安置协议，拆除房屋总面积约11.5万平方米，还有约8户尚未签定拆迁补偿安置协议。

（三）依法行政，做好土地房屋征收工作

2012年至2013年期间，我县启动了县城城南沿江大道建设项目工程、县塘子岭至虎山里公路项目工程第一期、县东城大道南北延伸工程、县城南延伸段道路改造工程、县城原温坊小学周边地块土地开发项目、县城西外路与西联路交汇处三角地带等项目，共涉及被拆迁户约460户，拆迁总面积约14.6万余平方米，到目前为止已有约450签订房屋征收补偿安置协议，拆除房屋面积约13万余平方米。

（四）热情服务,耐心做好接待工作

我办以“实事求是、依法处理，区别对待、限期解决，属地管理、有利稳定”为工作准则，在处理拆迁矛盾、解决拆迁纠纷和群众反映的重点和热点问题上，始终坚持特事特办，急事快办，难事巧办，笑脸相迎，客气接待，在接待中坚持做到：一是对政策有明文规定的及时答复；二是对重大复杂的疑难问题及时汇报，明确以后及时回复；三是对职责交叉的事项与有关部门协商，在规定的时间答复。

二、存在不足

1、我们在启动新项目按新条例实施操作方面还欠缺经验。

2、安置工作与拆迁工作没有同步进行，安置地块交付普遍滞后，我们普遍有重拆迁轻安置的思想。

三、明年工作打算

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20xx年农村土地征收管理条例

一、土地补偿费

土地征收的土地补偿费是如何计算的呢?土地补偿费一般为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。

二、土地征收的安置补助费

按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

三、青苗补偿标准

对刚刚播种的农作物，按季产值的三分之一补偿工本费。对于成长期的农作物，最高按一季度产值补偿。对于粮食、油料和蔬菜青苗，能得到收获的，不予补偿。对于多年生的经济林木，要尽量移植，由用地单位付给移植费;如不能移植必须砍伐的，由用地单位按实际价值补偿。对于成材树木，由树木所有者自行砍伐，不予补偿。

四、其他附着物的补偿标准

征收土地需要迁移铁路、公路、高压电线、通讯线、广播线等，要根据具体情况和有关部门进行协商，编制投资概算，列入初步设计概算报批。拆迁农田水利设施及其它配套建筑物、水井、人工鱼塘、养殖场、坟墓、厕所、猪圈等的补偿，参照有关标准，付给迁移费或补偿费。用地单位占用耕地建房或者从事其它非农业建设时，应当按照《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》的规定，缴纳耕地占用税。

农村征地补偿标准要求

1、各项征地补偿费用的具体标准、金额由市、县政府依法批准的征地补偿安置方案规定。

2、土地被征用前3年平均年产值的确定(有关土地补偿费、安置补助费的补偿标准)：按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。

3、按规定支付的土地补偿费、安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费。原土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍的土地管理规定，已经在20xx年3月26日《土地管理法》中删除。

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关键词：房屋；征收与补偿；相关问题；政策；法律

中图分类号：DF453文献标识码： A

一、国有土地上房屋征收与补偿工作的问题

《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然将房屋征收工作提到了法律的高度上，但是过于宽泛，缺少落实细则。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布和实施为房屋征收工作提供了法律保障，但过于宽泛，缺少具体的操作细则，使得房屋征收工作没有统一的操作行为。随着经济和形势的发展，因时而动、因地而变的情况时有发生，需要准备和提交的材料不统一，导致征收工作实施过程中，被征收人房屋证明资料不完整或自然人的情况不明确，令征收工作无法顺利、稳定地开展和完成。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》中公共利益的范畴和外延伸缩性、弹性过大，使得部分为谋取个人利益的人有机可乘。《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然明确规定了征收条件是为了公共利益的需要，但在实际征收中，一些人为谋取个人私利，混淆概念，把私人建厂或开发小区等都贴上“为促进国民经济和社会发展的需要”的标签，打着“公共利益”的招牌，挂着“公共利益”的幌子，称其是符合政府纳入国民经济发展规划的项目，使公共利益的范围更加模糊，公共利益的外延更加庞大。

征收补偿不及时，公民的产权调换的回迁权缺乏有力的保障。在房屋征收过程中，一些市、县因财政资金不足或人为原因造成征收补偿不及时的现象时有发生，以致公民的产权调换的回迁权缺乏有力的保障。这样也给房屋征收工作带来了很不好的影响，使房屋征收工作很难大范围地展开，并致使后续工作无法进行。给一部分百姓造成房屋征收补偿款放在政府手里可不能放得下心，只有放在自己手里才是最可靠的的印象。征收补偿不及时现象的存在使政府失去了公信力。

征收补偿条例过分强调了行政机关的主导地位，并且缺乏有效的监督。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，过分强调了行政机关的主导性，使征收的许多事项都掌控在政府的手中，缺乏有效的监督，这样就使得一些人为谋取个人私利而放弃原则和失去党性，致使暗箱操作频出，腐败滋生，使社会矛盾激化，房屋征收与补偿纠纷越来越多，越来越激烈，影响了经济的发展和社会的稳定，并且导致了不可估量的后果。

征收补偿标准的制定存在矛盾。征收工作的核心问题是补偿标准问题，这也是从拆迁时代开始，两个相对主体之间，争议最大、矛盾最突出的问题。目前的征收补偿标准较拆迁时已有大幅提高。但是作为两方争议最大的土地使用权的补偿问题仍未解决。房屋征收的目的表面上是取得房屋所有权，实质是取得国有土地使用权，这是不争的事实。现行的征收补偿政策中明确对被征收人的补偿包括被征收人房屋价值的补偿及搬迁补偿、临时安置补偿和停产停业损失补偿等，对土地使用权的补偿只字未提。但事实上大部分被征收人认为，土地使用权是房屋的附着物，如果政府不来征收，附加了土地价值的房屋，特别是城市中心地段房屋会随着地价上涨价值不断攀升，但政府征收后地产的增值部分价值就被政府或者之后摘牌的地产商侵吞了，这是明显不合理不公平的。这个问题不解决将会严重阻碍征收工作的顺利推进。

二、如何加强国有土地上房屋征收与补偿工作

1、依法征收是做好房屋征收补偿工作的前提

严格依照《征收条例》等法律法规开展征收工作，既是维护公共利益、被征收房屋所有权人合法权益的需要，又是顺利开展征收和保护征收从业人员的需要。故此，以依法征收为主线，严格执行征收条件和程序，有序地实施征收工作尤为重要。首先要符合六个征收前置条件：1.符合公共利益的需要；2.符合我市国民经济和社会发展规划；3.符合土地利用总体规划；4.符合城市规划；5.符合专项规划；6.如以保障性安居工程建设、旧城区改建名义申报，则该项目应当纳入市国民经济和社会发展年度计划。其次，征收程序要不含糊:征收申报、初步审定、调查登记、拟定方案、组织论证、征求意见、公布修改情况、组织听证、风险评估、作出决定、公告、通知停办手续一步也不能少。再次，补偿程序要到位：确定评估机构、签订评估合同、提出分户价格、公示评估结果、提供评估报告、复核评估报告、组织技术鉴定、订立补偿协议、作出补偿决定、申请强制执行、公布补偿情况、公布审计结果每个环节都要到位。

2、高位推进是做好房屋征收补偿工作的关键

房屋征收工作难度大，需要解决的问题多，只有坚强的领导作后盾才能顺利推动。在房屋征收过程中，各地主要领导亲力亲为，通过电视讲话，现场巡查，召开动员会、推进会、调度会等形式，甚至亲自挂帅包户做动迁，显现出政府的坚强决心和表率作用，有力地推动了房屋征收工作。同时，实行社会稳定风险评估。在作出房屋征收决定前，征收部门都能结合本地实际和征收项目的个性，进行社会稳定风险评估，对可能出现的风险进行识别，在征收过程中尽可能做到规避风险，征收条件不具备或风险系数高的项目实行暂缓。

3、安置到位是做好房屋征收补偿工作的后盾

为做好征收工作，各地都能多方筹措资金，做到钱不到帐、安置房不开工就不正式启动房屋征收。实行补偿款专款专用，全额拨入征收办的专户，由征收办统一把关，做到即签即付，使被征收人放心，没有“打白条”的现象。针对安置房未完工的情况，采用先给予货币补偿，待安置房建好后再购买的办法，有效地觯决了被拆迁人的后顾之忧。

安置到位还要体现公平公正。在征收的执行过程中，应严格按照政策标准，奉行公平、公正、公开，合情、合理、合法的原则，做到一碗水端平、一把尺子量到底的工作方法。严格落实拆前拆后一个样、拆大拆小一个样、拆官拆民一个样、拆富拆穷一个样、拆生拆熟一个样的征收准则，杜绝“先签约吃亏，后签约受益”、“多叫的鸟儿多吃食”、私情补偿等不公平现象的发生，从而赢得被征收户的充分信任和积极配合。安置到位还要体现优先保障，只要被征收人符合住房保障条件，就可按签约拆除先后顺序优先享受保障性住房。如玉山县七星街棚户区改造项目安置保障性住房24户，解放中路棚户区改造项目安置保障性住房5户，万年县安置保障性住房4户。

4、补偿合理是做好房屋征收补偿工作的保障

为了制定出科学合理、操作性强的征收补偿方案，则要改变往日“先结婚，后恋爱”的做法，工作人员要逐一登门入户，充分了解被征收户的房屋状况、基本要求、思想动态、家里的特殊情况等，在做到“胸有成竹”的基础上，依据相关法律法规，制定出扎根实际、便于操作的房屋征收补偿方案。如：玉山、德兴、万年、波阳等县由于充分吸纳了被征收群众合情合理的意见和建议，遵循了市场规律，补偿方案凸显出客观、公正、惠民等基本特性，为整个征收工作的顺利开展奠定了坚实基础。同时，还制定了《房屋征收补偿信息公开制度》。确保房屋征收的相关法律、法规政策常年向社会公布；房屋征收决定、房屋征收补偿方案、房屋征收补助奖励政策和标准、补偿决定在征收范围内公布；房屋调查结果、初步评估结果、分户补偿情况等能在征收范围内向被征收人及时公布。如凡是支持配合征收工作，按时完成搬迁的被征收人应当给予诸如阶段搬迁奖、快速搬迁奖、安置房公摊面积差奖等，让先搬者多受益，晚搬者少受益。做到拆官拆民一个样、拆富拆穷一个样、拆生拆熟一个样，杜绝“多叫的鸟儿多吃食”等不公平现象的发生。

5、部门配合是做好房屋征收补偿工作的靠山

在征收实施过程中，各部门各单位应牢固树立“上下一盘棋”思想，无条件服从和服务于征收工作这一大局，通力协作，切实履职。在停办业务中，工商、税务、规划、建设、房管等部门要予以配合；在房屋拆除过程中，管线、电力、自来水、城管、交警等部门要全力支持；在动迁过程中，凡是涉及到有被征收人的单位，更应全力配合，协助做通被征收人的思想工作。在房屋征收过程中，各地没有出现采取停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫搬迁现象，也没有出现采取“株连式拆迁”和暴力征收的行为，没有出现贪污、截留、挪用征收补偿款的现象。故此，征收工作得到了绝大多数群众的支持和理解，没有发生因征收而引起的群体和恶性事件，没有出现被征收人赴省进京上访的现象，也没有申请过人民法院实施强制执行的情况，房屋征收工作中没有出现违法违规案件。

结束语

随着经济的快速发展，城市进程的步伐也不断加快，在国有土地上的房屋征收变得越来越频繁。房屋征收工作的开展为城市的发展开拓了道路。房屋征收工作涉及的范围广，人数多，涉及到不同的利益主体，并且都牵扯到百姓的切身利益，因此房屋征收与补偿工作已经成为政府工作的重点之一。房屋征收与补偿工作要以法律为依据，积极开展和完善房屋征收与补偿工作，使房屋征收与补偿工作为城市发展提供良好的社会环境。

参考文献

[1]刘禹.国有土地上房屋征收与补偿中的财产权保护研究[D].辽宁大学,2013.

[2]何江南.国有土地上房屋征收决定程序[D].中国社会科学院研究生院,2013.

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关键词：地方政府；土地征收；公共利益；困境；路径选择

一直以来，土地问题都是关系到国家稳定发展的重要问题。近年来，随着社会不断发展，城市化建设不断推进，各地征地的需求陡增。而随之而来的暴力拆迁、围堵政府等恶性事件的频频暴出，严重影响社会的稳定和发展，成为当代中国亟待解决的难题，因此对其研究和探讨具有深刻的现实意义。

一、地方政府土地征收环境下公共利益的内涵及界定标准

公共利益的概念存在于政治学、法学、社会学等多个学科中。看问题的角度及价值观等方面的不同，使得对于公共利益的解读也因人而异，但人们对公共利益与私人利益有区别、公共利益应有公益性和分享性等方面有较为一致的看法。笔者认为，公共利益是社会存在与发展所必需的，经过社会成员的个体利益的整合而形成的，并能为社会中的绝大多数人所认可和享有的，具有广泛性、正当性、公益性的社会价值体或利益形态。

对于公共利益的界定标准，目前学术界也是众说纷纭，莫衷一是。一些学者认为公共利益的界定标准简单来说就是受益人的数量要多，受益人生活的质量要高。而莫于川教授认为确定公共利益的标准有六条，即第一，合法合理性；第二，公共受益性；第三，公平补偿性；四，公开参与性；第五，权力制约性；第六，权责统一性。【1】笔者较认同莫于川教授的观点，认为以上的几点基本能揭示公共利益的本质。在下文笔者也将主要应用莫教授的公共利益标准来对我国当前在土地征收过程中出现的一些问题进行对比分析。

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一章第十条和《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第一章第二条中都规定，"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"也就是说，我国以法律条文的形式明确规定了国家行使征地权的前提是也只能是公共利益。2011年1月19日，国务院审议并通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征收与补偿条例》)，该条例对公共利益作了具体规定：(1)国防和外交的需要；(2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(3)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(4)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(5)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(6)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。【2】以上的六条规定对公共利益做出如此概括性的列举，这在我国尚属首次，在一定程度上弥补了《宪法》等50多部法律虽然使用或者提及公共利益的概念却不明确其含义和适用范围的弊端。

二、地方政府土地征收的公共利益困境

2011年4月，国家审计署审计结果，2009年至2010年24个市县土地管理及土地资金中，有14个市县违规征用土地22万亩。虽然只是披露少数几个县市区的用地违规违法情况，如果这些地方的情况具有代表性，那么，可推算出全国同期违规违法征用土地大约在600万亩左右，超过可持续用地标准的50%以上。【3】从江苏"铁本违法征地"到四川德阳征地拆迁案件，从吉林梨树霍家店暴力征地拆迁到磐石市挪用土地补偿款案件，"征而不用"、"征而乱用"、"多征少用" 和"征而迟用"等长期困扰社会、损害民众利益的现象屡见不鲜，这不仅影响了土地资源的优化配置，导致出现大量的失地农民，更诱发了严重的冲突。我国地方政府土地征收的具体公共利益困境如下：

（一）公共利益的公益性危机

如上所述，我国相关法律将公共利益作为对土地进行征收或征用的依据，但并未将什么是公共利益、由谁界定、其范围如何等问题界定清楚。虽然新出台的《房屋征收与补偿条例》归纳了公共利益的几点，但笔者认为，其中不少细节是有待商榷的。例如，新条例中有很多需要地方政府制定具体办法的规定，如何做到防止地方政府的配套制度违反新条例难以确定。又如，新条例的最后一条是"法律、行政法规规定的其他公共利益的需要"，该规定中"其它"二字也为不当征收留下隐患。另外，在利益严重分化的今天，地方政府为了追求眼前利益，违法侵害征收相对人利益的现象比比皆是。某些地方政府征地时冠以"为了经济发展"的名目，实质却是某些官员滥用手中行政权力，侵犯公民合法私有财产权。如地方政府将房屋征收拆迁后建立工厂、超市、娱乐场所或商品住宅，虽然短期内能起到拉动经济、增加税收及扩大就业等积极效应，但其直接目的却是满足政府自身的部门利益及经营者的商业利益。

（二）公共利益的补偿缺乏公正性

我国目前关于被征收土地补偿问题的关键不在于有没有给予补偿，而在于怎么补偿，按什么样的标准，方式有哪些、能否及时到位等，这都牵涉到公平公正的问题。在实际生活中，各地方政府常根据"因地制宜"原则制定 "基准价"，补偿价格大多未达到市场价格，补偿方式也主要以货币补偿为主，缺乏多元化的补偿方式，补偿也未包含因为土地用途改变而带来的增值利益，使得被征地民众所获补偿通常不能重新购置大致相当的住房，并且申请补偿的程序过于繁琐，被征地民众难以及时获得补偿款。

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征地补偿是指国家为了公共利益的需要，依法对农民集体所有建设土地或棚户区实行征收或征用，并按照被征地的原用途给予补偿。

征地补偿款是不需要缴税的。政府征收集体土地，公司获得补偿，不征收“产权转移书据”印花税。企业所得税管理处：企业如没有重置或改良固定资产、技术改造或购置其他固定资产的计划或立项报告，从政府取得的搬迁补偿收入应并入应纳税所得税额计算缴纳企业所得税。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

（来源：文章屋网）

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一、依法征收是做好房屋征收补偿工作的前提

严格依照《征收条例》等法律法规开展征收工作，既是维护公共利益、被征收房屋所有权人合法权益的需要，又是顺利开展征收和保护征收从业人员的需要。故此，以依法征收为主线，严格执行征收条件和程序，有序地实施征收工作尤为重要。

首先要符合六个征收前置条件：1.符合公共利益的需要；2.符合我市国民经济和社会发展规划；3.符合土地利用总体规划；4.符合城市规划；5.符合专项规划； 6.如以保障性安居工程建设、旧城区改建名义申报，则该项目应当纳入市国民经济和社会发展年度计划。其次，征收程序要不含糊：征收申报、初步审定、调查登记、拟定方案、组织论证、征求意见、公布修改情况、组织听证、风险评估、作出决定、公告、通知停办手续一步也不能少。再次，补偿程序要到位：确定评估机构、签订评估合同、提出分户价格、公示评估结果、提供评估报告、复核评估报告、组织技术鉴定、订立补偿协议、作出补偿决定、申请强制执行、公布补偿情况、公布审计结果每个环节都要到位。

二、解释到位是做好房屋征收补偿工作的桥梁

《征收条例》实施后，各地积极派员参加住建部和住建厅组织的培训。同时，借助广播、电视、报纸、网络等媒体；采取横幅、板报、政策解答等形式，广泛宣传《征收条例》的相关规定，解释征收与拆迁的不同之处，让广大群众理解《征收条例》的新规定，支持政府的房屋征收工作，服务我市工业化、城镇化建设，取得了良好的效果。如《国有土地上房屋征收与补偿条例实用问答》、《国有土地上房屋征收与补偿条例释义》、《国有土地上房屋征收评估办法》等书籍，从更细、更深、更实用、可操作性的角度来研究学习，并拟出政府、征收部门、受委托单位的工作职责，征收程序图、补偿安置方案制定流程图以及征收过程中所需的一系列规范性文书，为征收工作的实际操作打下坚实的基础。同时，公布建设项目规划和建成后的效果图，让群众憧憬美好的未来，增强建设美好家园的贡献感，达到征收人与被征收人思想上的沟通，让群众理解、支持征收工作。

三、高位推进是做好房屋征收补偿工作的关键

四、专业队伍是做好房屋征收补偿工作的基础

从调研的情况看，没有开展征收工作的县征收机构、人员、编制、经费基本上未落实；开展缓慢或力度不够的县基本上属于征收从业人员财政拨款未落实、劲头不足、牢骚满腹；但征收工作开展好的玉山县在《征收条例》颁布后，马上就成立了房屋征收补偿办公室，机构级别为副科，在编22人全部解决财政拨款，征收项目一个接一个，征收工作人员精神振奋。可见，一个专业性强、勇于担当、敢于吃苦的房屋征收团队是成功的力量所在。

五、补偿合理是做好房屋征收补偿工作的保障

六、安置到位是做好房屋征收补偿工作的后盾

安置到位还要体现优先保障，只要被征收人符合住房保障条件，就可按签约拆除先后顺序优先享受保障性住房。如玉山县七星街棚户区改造项目安置保障性住房24户，解放中路棚户区改造项目安置保障性住房5户，万年县安置保障性住房4户。

七、和谐征收是做好房屋征收补偿工作的保证

在征收过程中，以维护群众利益为出发点和落脚点，从制定征收补偿方案到补偿安置等每一个环节都应渗透这一理念，坚持“刚性政策，柔性操作”，用换位思考和“五心”（接待群众要热心、调查摸底要细心、说服动员要耐心、签订合同要有公心、心中拥有廉洁心）的工作方法开展征收工作，主动为被征收户排忧解难，有的为被征收人搬家、有的向被征收人贺喜、有的为被征收人送医就诊等。通过沟通，干群关系融洽了，征收工作的负面影响降低了，征收工作在和谐稳定的社会氛围中有序推进。如万年县林业局棚户区改造项目，变政府主导为引导，由被征收人自行开展动迁，由于有一户情况特殊，不配合征收工作，其它被征收人则每户筹了2000元给予其补助，从而终于实现了顺利征收。同时，选定评估机构民主，各地征收部门能严格按照《征收评估办法》的规定，有的采用每户送达选定评估机构征求意见表的形式，由被征收人协商确定评估机构；有的采用摇号选定的方式。总之，都用民主的方式、少数服从多数的方式选定评估机构。

八、部门配合是做好房屋征收补偿工作的靠山

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关键词：国有土地；房屋征收；征收程序；征收补偿

中图分类号：D912.29

文献标识码：A

文章编号：1001-6260(2010)04-0150-06

我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”但公民的财产权并非受到绝对保护，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》都有类似的规定，但我国《城市房屋拆迁管理条例》却未明确规定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不规范，被征收人合法权益受损时救济机制不健全，导致房屋征收范围过广，征收补偿普遍较低，拆迁纠纷不断，暴力拆迁和暴力抗击强迁事件呈现上升的趋势。为了维护公民的合法财产权，规范城市房屋征收行为，我国城市房屋征收制度正在修改与完善。本文拟从征收的适用范围、征收程序和征收补偿三个方面对我国房屋征收制度上存在的问题及完善措施加以讨论，以期对房屋征收立法有所裨益。

一、关于征收的适用范围

(一)征收集体土地上房屋的补偿问题亟待解决

《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，可征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定只适用于国有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集体土地上的房屋该如何补偿多年来一直无法可依。由于集体土地上的房屋不拥有国有土地使用权，集体土地上房屋被征收时被征收人所得到的补偿远远低于同一区位的国有土地上房屋的补偿，造成房屋被征收后补偿不能弥补被征收人损失，被征收人拒绝接受征收补偿的情形时有发生。对于集体土地上房屋被征收该如何补偿，学界和实务界有不同的理解。学界部分专家和学者认为集体土地被征收为国有后，集体土地转为国有土地，因此，集体土地上房屋的征收补偿应参照国有土地上房屋征收的补偿标准和程序进行。然而实务界认为既然现有立法明确规定只适用于国有土地上房屋的征收，集体土地上房屋的征收自然就不适用国有土地房屋的征收标准，征收人就不必依照城市房屋的征收标准进行补偿，而目前就集体土地上房屋的征收补偿再颁布一部新法的可能性不大。因此，为了有效遏制因集体土地征收补偿不公而引发的纠纷，新的房屋征收制度应当对集体土地上房屋的征收补偿作出明确规定。

对被征收房屋进行公平补偿是房屋征收的基本要件之一。在我国，公平补偿不仅应针对国有土地上房屋的征收，也应包括对集体土地上房屋的征收，只有这样才能体现真正的公平，化解因集体土地上房屋征收补偿不公而引起的各种暴力冲突。如果在立法上不作出明确规定，依照国有土地上房屋征收补偿的程序和标准来补偿集体土地上房屋的征收就只能是学者一厢情愿的一种理想而已。为了避免集体土地上房屋被征收入利益受损，化解因集体土地上房屋征收引起的社会矛盾，建议在未来房屋征收立法中加上一条：因公共利益的需要征收集体土地上房屋的，其补偿比照城市房屋征收标准实施。

(二)“公共利益”应当合理界定

“公共利益”是各国(地区)不动产征收的共同目的，但要对“公共利益”作出具体明确的界定却是一个世界性的难题，往往与价值判断密切相关，随着时间空间的转换而有不同的内涵，因为政治、经济、文化和历史背景以及不同的个案有不同的解释。

日本宪法明确规定，不动产征收权的行使必须出于公共使用的需要。日本颁布了专门的《土地征收法》，该法对何为“公共利益”详细列举35种可以征收土地的情形，包括公路、铁路、机场、港口、石油管道、自来水管道、铁轨设施、消防设施、气象、广播、教育和研究机构、博物馆和图书馆、社会福利事业、医院、煤气、电力、电信、墓地、废弃物处理设施、公园、水利设施、国家及地方公共团体或合作社的办公场所或建设的公共设施和居住专用区、国家及地方公共团体或合作社进行的农地改造和综合开发所需要的基础设施、中央批发市场和地方批发市场等，概括了社会生活、生产和科学研究的方方面面(褚江丽，2009)。并且每一种情形都有一部相应的法律约束，如依照《城市规划法》进行的公路等建设，依据《河川法》进行的水库、地方设施建设，依据《港湾法》进行的港湾等建设。根据日本法律，只有符合《土地征收法》第3条列举出的事项的项目，才允许采用征收不动产的方式。

台湾地区“宪法”第108条第1项第14款规定了“共用征收”，规定“国家”基于公共利益之需要，对于私人之特定财产，可以进行征收。另外，台湾地区《土地法》第5章为土地征收编专编，对土地征收的要件、程序等作出规定，该法规定了土地征收的范围：(1)第208条规定，“国家”因下列公共事业之需要，可对私有土地进行征收：国防设备；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关、地方自治机关及其它公共建筑；教育学术及慈善事业；国营事业；其它由政府兴办以公共利益为目的的事业。(2)政府机关实施“国家”经济政策，可征收土地及房屋。(3)因实施“国家”经济政策，设置新城区，进行国防建设和共有事业可进行区域性征收和保留征收。但由于土地相关特别法中有诸多土地征收的规定，造成土地征收程序、补偿项目和标准各异。台湾地区于2001年又颁布《土地征收条例》，作为不动产征收的依据。该条例第1条第1款规定其立法目的为：“促进土地利用，增进公共利益，保障私人财产。”可见，“公共利益”是台湾地区不动产征收的唯一目的，并且“为尊重私有财产权利，并非必要，应尽可能避免征收之法理”。(陈立夫，2007)

在我国房屋征收的公共利益的界定问题上，目前学界较为认同的是采取列举的方式，将符合公共利益的征收一一列举，然后再加上一个兜底条款，这类似于台湾地区不动产征收对于公共利益的界定。在所列举的项目中，实施危旧房改造可否征收房屋，引起了学界的争议。有人认为，旧房改造不属于严格意义上的公共利益，并且《土地管理法》第58条将“为公共利益需要”和“为实施城市规划进行旧城区改建”并列列出，作为可提前收回国有土地使用权的情形。因此，危旧房改造不属于公共利益的范畴。(王亦君，2010)但笔者认为，《土地管理法》在该条提到的是提前收回国有土地使用权的情形，并非完全等同于土地征收，并且该条也并未排除旧城区改造可提前收回土地使用权。

事实上，近年来国外对公共利益的界定已呈扩大趋势，如在美国，公共利益可以从公共利益用途的效果角度来确定，无论被征用的财产由谁使用，只要征用的行为最终增进了全体社会成员社会福利，如

环境保护、社会安宁、大众健康等；或者公共利益事业的使用直接或间接增进了全体社会成员的福利，就可视为符合公共利益的要求(张千帆，2005a)。再如台湾地区的《土地征收条例》第4条、《新市镇开发条例》第6条、《都市更新条例》第25条都规定为了城市规划及城市更新，政府有权征收土地提供给私人开发(陈立夫，2007)。可见，为实施城市更新改造危旧房而征收私人房屋并非我国特有。

我国正处于市场经济的初级阶段，城市化进程正在加快，对旧城区的改造是城市建设的重要途径之一，旧城区的改造既有利于充分利用城市已有土地资源，减少对农用地的征收，也可使城镇居民的居住条件较快得到改善。“公共利益条款运用得当，对于社会的发展将起到重要作用，可以促进地区经济的繁荣、提高自然资源的利用率、推动就业。”(褚江丽，2009)因此，将危旧房改造纳入公共利益的需要并无不当，但应以保护被征收人的合法财产权为前提。为此，建议在房屋征收立法中规定：因危旧房改造需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。2／3以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。以保障被征收人在房屋征收中的参与权和话语权，防止政府滥用征收权进行商业开发。

(三)商业拆迁应排除在房屋征收范围之外

我国《宪法》和《物权法》明确规定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房产。因此，非因公共利益而实行的商业拆迁，在理论上是纯粹的平等民事主体之间的民事法律关系，必须遵行民法上的平等自愿、等价有偿原则，通过协商的方式购买房屋产权后才能拆迁。然而，目前的拆迁中暴露的最大问题就是公共利益和商业利益混同，政府运用公权力将低价或无偿征收的土地出让给开发商。如果以市场价出让，则政府从中获取高额的差价作为财政收入；如果低价出让给开发商，则巨大的差价就落在了开发商的手里，公权力成为寻租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特别是在被拆迁人和开发商不能达成拆迁补偿安置协议时，由拆迁行政主管部门裁决，在必要时甚至进行强制拆迁，这实质上是公权力对平等主体的民事权利的粗涉，违反了《宪法》和《物权法》的规定，损害了被拆迁人的合法私有财产权。因此，新的房屋征收立法必须将国有土地上房屋征收的范围限定在因公共利益而进行的征收。非因公共利益的需要而拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当在符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续的同时，由建设单位和房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。只有这样，《宪法》和《物权法》所规定的私有财产权才能得到充分保护。

二、关于征收程序

“徒法不足以自行”，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果使用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名扬，1995)。任何实体法的实现均有赖于程序正义的保证。对公共利益的合理界定只是为合法征收房屋提供了一个前提条件，但要有效防止房屋征收部门超越公共利益的界限，侵害公民的合法财产，“最好的方法是对公共利益进行程序控制”(许中缘，2008)。因为“如果没有正当程序，政府权利的滥用就不会遇到任何障碍，一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义”(张福刚等，2006)。亨金等(1996)说过：“从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是征收的法律限制。”

和国外相比，我国城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益认定审批机制不够完善。房屋征收权是为了公共利益的需要，公共利益的认定是征收的先决条件，强制性地剥夺公民住宅房屋的权利，理应受到严格限制。为了防止政府滥用土地征收权，国外一般在立法上规定公共利益的认定权属于中央行政机构或省长等地方最高行政长官，或者交由专门机构如土地征收委员会认定。在程序上由土地征收机关向上述机关提出征收申请，上述机关认为建设项目符合公共利益的需要后予以批准。例如，台湾地区的《土地征收条例》第14条、15条和17条规定，征收土地或土地改良物，由“中央主管机关”核准，“中央主管机关”应设立土地征收委员会，审议土地征收案件，并由“内政部”核准，而后通知被征收土地所在地直辖市或县政府执行。在法国，不动产征收必须进行公益的宣告，由专门的调查员或调查委员会就征收是否符合公益进行调查，在6个月内提交调查结论，接受公开辩论的检验，然后由省长或最高行政法院进行公益宣告后，征收程序才开始启动，地方政府无权批准进行不动产征收。在日本，《土地征收法》规定了详细的征收项目认定程序和征收裁决程序。在土地征收程序中，首先由项目设立人根据项目的分类向国土交通大臣或都道府县知事提出项目认定申请，由交通大臣或都道府县知事就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。“通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。”项目认定后必须认定告知，“项目设立人可以在此之后的一年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。”“作为作出裁决的机关，征收委员会的地位必须具有公正和中立的性质。”(朱芒，2007)

而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定县级以上人民政府在认定一定的项目符合公共利益后自行作出征收决定，导致公共利益的认定审批机制缺失。因此，建议在未来的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的认定审批制度，在各省、直辖市和自治区政府设立土地征收委员会，其成员由人大代表、法律专家、经济学家、律师等专业人员组成。县级以上人民政府在进行土地及房屋征收时，将有关征收事项进行公告，举行论证会、听证会，然后再次进行公告后，就征收项目的公益性及范围向土地征收委员会提出征收申请，由土地征收委员会根据有关法律作出批准或不予批准的决定。

(2)房屋征收后土地使用监督机制缺失。我国《城市房屋拆迁管理条例》规定由政府先进行征收，然后将土地交给因公共利益而使用土地的项目人，由土地使用者再就征收房屋的补偿问题和被征收人进行协商解决，这实际上剥夺了被征收人在房屋征收中的话语权和参与权，即使土地征收不合理，被征收人也无法提出异议，改变征收决定。因此，有学者提出，应当由县级以上地方人民政府作为房屋征收和搬迁的主体，在进行征收补偿后再将土地交给土地使用者使用，以改变过去土地及房屋在未得到补偿就被征收的状况。但该提议也带来了新的问题：如果政府未将被征收的土地用于指定的公共利益项目，该如何处理?另外，即使政府将征收的土地交给了指定的符合公共利益的项目人，土地使用者如果改变征收土地的用途，将其用于商业开发，又该如何处理?

根据我国《宪法》及《土地管理法》的规定，我国国有土地使用权出让的一级市场是由国家垄断的，因此，政府通过出让土地使用权可获得大量的土地出让金作为财政收入，同时政府又有权为了“公共利

益”进行土地征收。根据布坎南的公共选择理论，在进行土地征收的过程中，政府及其工作人员和其他社会成员一样，是追求自身利益最大化的“经济人”，如果对土地征收权不加以限制和监督，政府就会过度征收，将征收的土地通过出让进行商业开发，导致资源的错误配置和浪费，加剧社会冲突，进而导致土地及房屋征收中的“政府失灵”(武敏，2009)。因此，必须加强对政府征收权的制约，对土地及房屋被征收后的使用进行监管。“根据传统法学理论有关限权学说，对权力的制约有两条途径，一是利用权利制约权力；二是通过权力对权力形成制衡。”(李丽峰，2008)因此，可在未来的房屋征收立法中借鉴我国台湾地区的做法，赋予房屋被征收人的收回权，在政府未根据征收计划将征收房屋及土地用于公共利益的项目，或者土地使用者将征收房屋及土地用于他用或者推迟兴办公共事业时，在一定条件下，被征收人有权按原征收补偿价格收回土地及房屋。因为“只要土地用地单位没有按照公共利益进行相应的开发建设，则被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用权的转移也不再具有合理性和合法性。”(王怀勇等，2004)规定被征收人的收回权既可促使政府严格按照征收的目的和时间利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，从而有效遏制政府滥用征收权，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、关于征收补偿

公平补偿是实施征收的基本要求，美国、德国、日本等发达国家都普遍规定了公益征收的补偿制度。美国宪法修正案第5条规定，“不给予公平补偿，私有财产不得为公共所收用。”德国宪法将公共利益及征收所涉及的参与人利益并为斟酌，并进行公平衡量。日本宪法第29条第3款规定“私有财产在正当补偿下得收为公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，给予公平补偿是房屋征收的前提条件之一。只有给予公平补偿，才能将公共利益所造成的成本由整个社会来承担，私有财产权利才能得以维护；同时，征收房屋及土地的高成本会使政府决策者在征收房屋及土地前进行慎重考虑，作出理性选择。防止过度征收，实现资源的优化配置，防止社会冲突的加剧(张千帆，2005b)。

和国外房屋征收的补偿相比，我国城市房屋征收补偿存在以下问题：

第一，房屋征收补偿未对房屋之下的土地使用权补偿问题作出规定。根据我国《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用权，但必须对土地使用人给予适当补偿。根据不动产物权“房随地走，地随房走”的原则，国家在征收房屋时，房屋之下的土地使用权应当被收回。由于被征收人在取得土地使用权时签订了土地使用权出让合同，支付了对价――土地出让金，和政府建立了一种民事法律关系。“从政府的角度看，其在行使征收权之前，应当首先消灭最先产生的关于国有土地使用权出让的民事法律关系，其次才应当考虑在此基础上产生的房屋所有权的征收，这样才符合征收行为合法性的基本逻辑。”(张福刚等，2006)政府之所以要对房屋进行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我国《城市房屋拆迁条例》只规定对国有土地上的房屋进行征收补偿，对房屋之下的土地使用权该如何补偿只字未提，违反了《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定。“从征收补偿费的计算依据来看，在征收土地使用权的情况下，政府应向被征收的土地使用权人返还或者支付两项重要的费用：一是剩余年限的土地出让金，二是土地增值费。”(梁剑兵，2010)前一项是政府收回土地使用权应当返还给土地使用人未使用的剩下年限的土地出让金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，则土地使用权的使用期限为70年，如果被征收人只使用了20年，则剩下50年的土地使用费就应当返还。后一项是土地使用期间土地的增值费，土地作为稀缺资源，土地使用权的出让价格在不断地上涨。“在‘只征房屋不征地’的情形下，原土地使用权人获得政府返还的土地出让金及土地增值费的权利就被无端‘消灭’了，政府仅仅只对房屋本身进行估价和补偿，虽然这样补偿可能也包含着一些对土地使用权进行补偿的意思在内，但是其计算依据和最后价格却是模糊不清……，这无疑将会极大地损害被征收者的合法权益和利益。”(梁剑兵，2010)因此，建议在新的房屋征收制度中规定：货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定；对于房屋范围内的土地使用权，根据土地使用者剩下的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。这样才能防止政府在土地使用权未到期前擅自动用征收权，损害土地使用权人的合法权利。

第二，房屋征收补偿未包括残余地补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋征收补偿主要包括房屋价格补偿、搬迁补助费、临时安置补助费和非住宅用房的营业损失费，这些补偿费基本合理可行，但和日本、台湾地区相比，我国房屋征收补偿未规定残余地或残余房屋的补偿问题。房屋征收，应以征收项目所必需为限，因此可能只就房屋的一部分进行征收，剩余的房屋可能会因征收而减少或失去利用价值，使得原房屋无法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受损失，为了保护被征收人的利益，日本及台湾地区的征收法律都规定被征收土地面积过小或形状不整，被征收房屋的残余部分“不能为相当使用者”，经被征收人申请，可一并征收并给予残余地损失补偿。对被征收人而言，房屋被征收是为公共利益所作的特别牺牲，但国家理应给予合理补偿，以填补其财产权被剥夺或受到限制的损失。惟有如此，才能体现我国《宪法》第13条规定的公民的合法的私有财产不得侵犯的规定。

四、结论及建议

第一，在适用范围上，未完全将商业拆迁完全排除在外，导致房屋征收的范围过广，建议将商业拆迁排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的认定审批机制不合理，征收后的土地使用监督机制缺失，建议成立土地征收委员会负责土地征收的认定审批，并且赋予被征收人收回权以遏制被征土地被政府或土地使用人滥用的状况。

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