土地市场评估法范文
时间：2024-02-01 18:09:55
导语：如何才能写好一篇土地市场评估法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
关键词：土地市场运作；问题；建议
一、相关概述
伴随着我国土地使用制度的改革，我国土地交易市场日趋繁荣和发展。在我国土地所有权归国家所有，私人或者企业只拥有有偿使用权，并且土地的使用期限也是有限的，在这一情况下，土地的使用权就具有了流动性。与此同时，伴随着土地资源的市场化配置程度不断提升，国家对于土地市场交易的法规规定也不断进行完善，对土地管控提出了明确要求，招拍挂范围越来越大，要求土地出让信息应当及时进行公布，以此来确保土地交易市场的公开和公正。
各地根据自身土地市场实际情况和发展需要，制定了土地有形使用办法，将土地的出让价格依照土地成本测算价格以及土地评估确认价格两方面共同来决定，并将这两者中价格较高的一方作为土地的出让价格。结合我国土地市场的实际发展情况，中心城区的土地出让价格在制定上比较合理，这主要是由于这一片区的市场交易案例比较丰富、片区的土地价格相对比较高造成的，在这一地区地块的拆迁整理成本相对比较高的土地出让价格大都是由土地成本测算价格所决定的，而地块区位优势比较明显而且成本比较低的地块则基本上都是由土地的评估价格所决定的。尤其是近些年来，中心城区的经营性用地在进行评估确认底价的基础上摸索按照片区的交易价格来决定土地的市场交易出让底价，也就是综合考虑土地的成本测算价格、地块所在位置市场可接受价格以及市场的可参考案例价格等，在此基础上综合确定土地的出让底价，在制定土地出让底价时充分考虑土地资产市场化配置的相关因素。
二、我国土地市场运作中存在的问题分析
结合我国土地市场运作的实践，可以发现当前我国土地市场中依旧存在着不少问题和不足，这些问题和不足制约着我国土地市场的运作效率和效果，对于土地市场的公平性、效率性都构成了严重的制约。具体来讲，我国土地市场运作中主要存在着以下几个方面的问题和不足：
第一，部分地区在制定土地出让底价时不能够完全按照市场化进行运作。在2003年之前，我国的土地市场在进行土地出让时基本上都是按照划拨方式以及协议方式来执行的，土地的出让价格在制定的过程中也基本上都是以市场评估价格作为主导，而不是按照市场供需来制定，这一情况下土地市场的土地出让价格就很容易受到主观因素的影响，所形成的土地成交价格往往并不是真实的土地市场价格。正是由于这样一种较长时间的非市场化条件土地市场交易，极容易造成我国土地市场的不健康发展，同时还可能会导致土地交易在评估价格时缺乏比较可靠的对比资料，估价的准确性较低。不过需要注意的是，部分地区尤其是远郊区县在之前都处于招拍挂的摸索阶段，程序上尚不完善，尤其是在市场变动较大的时期内土地交易价格在制定上常常难以适应市场的发展需要。这一情况的存在主要是因为这些地区的土地整理成本比较低，其土地出让底价基本上都是以评估价格作为主导，同时由于这些地区的历史出让案例相对比较少，难以真正修正到真实的土地出让价格，很容易造成土地出让底价偏低的情况，也就不能够完全表现土地资产的市场化配置程度。
第二，土地基准地价在应用范围上比较有限。在土地交易市场中，基准地价具有重要的作用，尤其是在北京、广州等地区，基准地价的更新常常1～2年一次，应用也比较好。不过在某些地区基准地价的沿用时间常常比较长，应用的范围相对比较有限，而且底价普遍较低。在土地公开出让制度实施之前，早期的土地出让协议方式价格在底限的设定上基本上都在基准地价的30%之内，同时由于早期土地交易缺乏丰富的资料，难以采用市场比较法进行准确评估，使得在土地出让估价的过程中常常使用基准地价参数修正法，这就会使得人为因素起到较大的作用，只要满足出让价格不低于基准地价30%的要求，就能够进行土地出让，这就给土地协议出让造成了很大的议价空间。不少地区在出台土地有偿使用办法之后，规定了协议出让政府收益在收取标准上变更为将评估地价作为基本标准，按照相应比例收取土地收益金。这就使得在当前的土地流转过程中，只能将现状底层商业补交土地出让金以及土地租赁按照基准地价作为收费的标准，这就很容易造成其使用范围比较有限。
第三，工业用地的出让价格普遍不高。当前，我国商业用地市场跟住宅用地市场基本上都实现了市场化定价机制，土地的出让价格基本上可以反映出我国土地资源所具有的稀缺性特征，而且这一价格的波动也会随着我国房地产市场等相关的下游市场存在的供求关系变动而进行。不少地区为了积极引进好的项目和大的项目，在实行工业用地公开出让制度之后，都采用较低的价格出让工业用地，这主要是为了满足自身的税收需求。在进行地价评估时基本上都是按照国土资源部所制定的《工业用地最低价标准》来计算，在这一情况下工业用地的出让价格长时间内没有出现较为显著的市场变动。在现有的土地制度框架内，土地政策并没与有效提升我国工业用地的市场化配置效率，尽管工业用地在采用低价引资这一策略上合理性以及实效性比较高，但是伴随着我国制度变更、经济社会发展以及土地资源市场程度日益提升的情况下，这一模式将难以持续进行下去。
第四，我国的土地储备以及供应机制有待于进一步完善。在早期的土地出让过程中，出让的地块绝大多数都是毛地，均不是熟地，基本上都需要开发商自行再对土地进行开发整理，由此可能会带来一系列的相关问题。不少开发商在对相关地块进行拆迁的过程中追求利益的最大化，很容易增加投机分子炒卖地皮的情况发生，这就在一定程度上导致城市拆迁补偿费用在执行上缺少明确的标准。在这之后，相关法律对土地储备规则进行了进一步明确规定，要求将原先的生地出让模式转变为熟地出让模式。不少地区积极启动土地有形市场，对市场交易规则进行完善，积极改进土地交易环节，减少人为因素对土地交易环节的影响，土地市场得到了进一步的完善。不过从当前实际来看，不少地区的土地市场依旧存在着不少问题，土地市场地块集中的推介功能尚不能够完全实现，各个地区的宣传推介手段也比较单一，这就很容易导致部分地区的土地交易地块现场不活跃。
三、进一步完善土地市场运作的建议措施
首先，积极完善土地交易二级市场，规范土地市场管理行为。当前，我国地方财政对于土地收入的财政依赖性比较大，政府相关部门应当进一步减少对于土地交易市场的行政干预力度，积极运用互联网等手段对土地市场进行有效监管，加快土地交易市场的信息化发展步伐，将土地市场监管的工作制度以及相关的工作流程进行，进一步扩大信息公开的范围，确保社会公众对于土地交易状况的充分了解。同时尽快社会听证制度的建设步伐，及时在网上公布需要进行行政配置的资源，并在此基础上组织社会听证，积极听取民众建议，提升土地交易的公开度和透明度，确保土地交易决策具有民主性，建立有效的途径听取社会公众意见，减少隐性市场以及权力寻租现象。让社会公众及时、全面地了解和把握各个土地监管部门的权责内容以及权力范围等，强化公众监督，实现社会公众对于土地市场的监督。积极建立土地市场的一级、二级对接平台，确保社会民众对于土地交易信息的了解渠道畅通，土地拟用者要对土地二级市场有着比较准确、全面的了解和把握，进一步增强土地交易二级市场的竞争性，并强化对交易市场的监督管理，避免各种违法行为的发生。
其次，清理隐形土地市场，加大力度处置闲置土地。当前，土地闲置使土地市场中存在的一个突出问题，地方政府应当对闲置土地进行全面的统计工作，积极落实相关的土地闲置处置政策，解决好发现的问题。结合实践可以发现，问题主要集中于闲置土地的认定标准、现有的划拨建设用地闲置的处置政策以及闲置土地的司法查封、处置闲置土地等方面。尤其是现阶段，对于土地闲置的界限不够明确，处罚不严格，处置的手段也比较单一等。与此同时，土地闲置管理比较复杂，往往是由于多种因素造成。应当进一步强化管理土地集约化利用效率，节约使用土地，建立健全土地闲置的长效管理机制，充分发挥好现有的土地储备制度，严格执行土地供应规划，合理控制土地供应的规模，缩短土地开发周期，并强化对开发商的管理，确保相关土地在规定时间内按照相关的土地规划进行及时开发，实施动态化监管，并及时清理隐性土地交易市场，切实提升土地的使用效率，避免土地闲置问题的日趋严重化。
再次，建立和完善土地市场管理的绩效评估机制。政府绩效评估是政府部门对土地市场进行宏观调控的重要依据，政府绩效评估就是要对土地交易市场中宏观调控的成效进行评估，这也是一种组织绩效评估，为了更为有效地对管理绩效评估进行宏观调控，应当进一步强化和完善政府绩效评估体系建设，从下面几个角度来强化管理：一是政府部门宏观调控的目标具体事项情况。二是政府相关部门在信息支持、规则确定以及直接接管等三个方面的主要服务内容。三是政府进行宏观调控管理所占有的资源情况。四是其他的一些相关因素。这些内容都关系着政府管理效率以及管理效果的评价，跟政府特定的绩效行为相关联，会影响到宏观调控的效果，应当在此基础上进一步完善土地市场管理的绩效评估机制。
参考文献：
[1] 张娟锋，刘洪玉，任超群.土地管制、市场价格与政策选择[J].财贸经济，2012（07）.
[2] 朱嫒玲，燕玉铎，赵俐.土地供给信息对我国住宅市场价格影响研究[J].情报科学，2012（05）.
篇2
良好的政府治理存在5个评价原则，即可以从以下5个方面衡量政府治理：1．公平：对于弱势群体平等的竞争机会；法律和法规对于弱势群体的重视；对弱势群体的补贴；公平的税收制度等。2．参与度：对于土地规利用规划的开放性商议；公众参与到相关土地交易决策中等。3．信息获取：即时的土地信息；市场信息开放化的法律支持；信息自费合理；信息渠道的多样性等。4．高效和效果：土地交易的成本；年土地交易量；土地交易服务标准等。5．透明度和贪污：用户满意度；土地价格的公开化；反腐的政策法规等。
利用良好政府治理的原则来评估城市土地使用权市场
本节主要从“参与度”、“信息获取”和“透明度和贪污”角度进行评估：1．从“参与度”角度。对于郊区的土地，土地使用权的获得主要通过政府征收农民集体所有土地。当征收发生时，开发者的提议需要通过县级人民政府的批准。接下来村民会通过为期5天的公告得到通知。根据通知，村民能够提出补偿条件，如果村民不同意开发者给予的补偿条件或金额，他们可以申请听证会来进行进一步的讨论，以上是理论上的情况，因为在实际情况中，村民的与影响力几乎微不足道，并不能影响到当地政府的决定。2．从“信息获取”角度。中国有关法律规定政府事务信息在一定程度上要向大众公开，除非一些国家绝密信息。当这项法律有效执行时，将会为公共部门创造更透明的环境，让更多的信息得到公开。2004年政府已经试点了一个新的房地产政策：要求40个城市公布土地市场的数据信息，处理土地相关事宜的责任单位加快处理公众信息。土地市场信息应当被各级土地管理部门共享，甚至跨省共享，作为土地部门的下级部门，为一级土地市场处理相关市场信息，及时公布土地交易信息。近些年，土地市场数据的可用性和质量都有坚实的进步，特别是在一线城市北京、上海等，公众更容易就能获得信息，特别是估价信息。以上法规第21条提到，当资产注册出现错误时，注册部门要承担相应的责任并赔偿，极大的增加了人们对于参与土地交易的公共部门的信任。3．从“透明度和贪污”角度。由于缺少足够的透明度，土地市场很难达到它预想的功能，反而被腐败和滥用权力所影响，交易成本变得很高成为阻碍正规土地市场发展的一大因素。《房地产管理条例》第33条规定“土地价格和不同的建筑价格都应当公布”；“政府应当定期公布土地交易信息”。总的来说信息的公开化使得土地市场得到强制性的透明化。招标结束后应立即公开招标结果，任何感觉交易过程存在不公的人都可以进行申诉，具体的地价和买方信息需要对外公开，商议可保持相对隐私，但商议价格不能低于国务院规定的基本价格。和其他国家相似的是中国的腐败普遍存在于很多公共部门，土地管理部门是受影响最严重的部门之一。近些年，土地市场腐败已经变成政府很关心的一个问题。为了治理土地使用权交易当中的腐败现象，政府开始采取一系列措施：一方面强调抵制贪污，另一方面向社会进行反贪污教育和宣传。
篇3
摘要:从我国城乡土地市场现状入手,揭示了农村土地市场改革滞后的特征和原因,对构建城乡统一土地市场制度的必要性和可行性进行了深刻分析,并提出了相关政策建议,相信对发展我国农村经济、缩小城乡差距和实现城乡协调发展具有一定的借鉴意义。
关键词:城乡统一土地市场;二元特征;制度安排
中图分类号:F53/37文献标识码:A文章编号:16723198(2009)15007801
1构建城乡统一土地市场制度的必要性
1.1我国土地市场制度具有典型的二元特征
我国城乡割裂的土地市场制度结构,表现为典型的二元特征。一是土地产权城乡二元,农村土地属农村集体所有,城市土地属国家所有,城乡土地所有权及其使用权之间不准自由交换;二是城乡土地用途二元,农村土地农用,城市土地用于城市经济建设,城乡土地不能自由合理流转;三是城乡土地市场二元,城乡土地市场是割裂的,城市土地市场环节少于农村,农村土地市场化的结构以土地流转、租赁、合作入股共同开发为主,城市土地市场化则是多元化形式;农村土地市场化要以不改变土地用途和保证农民的土地承包权为前提,城市土地市场化则没有这方面的限制;四是城乡土地价格二元,城乡土地价格体系是割裂的;五是城乡土地规划和土地管理二元,规划和管理政出多门,导致农村土地规划和管理薄弱而无力。市场垄断和城乡土地市场割裂,一方面排除市场机制造成农地非农化过渡,另一方面驱使地方政府过度征地和逐利。二者同时导致用地粗放、效率低下、非可持续利用和侵害农民的土地财产权益,使社会效率和公平双双受损。
1.2国家土地征收(用)制度安排导致农村土地价值被低估
土地征用制度主要是指农地征用制度,是指国家针对集体所有土地的征用制度,也就是国家基于公共目的的需要,依法将集体所有的土地收归国有,并给予失地农民一补偿的法律制度。随着工业化、城市化的加速,必然有相应量的农村土地转换成城市或工业用地,在我国,这个转换的惟一合法途径是土地征收。国家一边从农民手里低价征收到土地,之所以说是低价,是因为现行有关法律规定,征收耕地的补偿费用按原土地用途产值的若干倍进行补偿,而非土地的市场价格;一边高价在城市土地市场出让,二者之间有相当大的价差甚至是巨额的获利空间。从理论上讲,一定面积收益为l的农田,转换为工、商用地,其收益可增加为10倍、100倍,甚至更多。实证研究结果表明,经济发达地区土地征收、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50。可见,在土地权利价值实现的过程中,市场机制被排除在外,土地均衡价格形成机制和基于竞标地租理论的一般土地利用机制不起作用,当然也就不存在土地的供给与需求通过市场机制的作用形成土地的均衡价格,同样也不会得到基于竞标地租理论模型的平滑和连续的均衡地租曲线,在这里,由于行政垄断定价势力,导致竞标地租曲线折断。这是又一层意义上的土地市场的价格割断,也是最实质意义上的割断。
2构建城乡统一土地市场制度的可行性
国外土地市场制度的历史变迁向我们说明,土地使用权能和土地市场在本质上是统一的,不同的土地市场管理制度仅仅是因为不同的土地利用方式而已。纵向上看,随着社会大分工和城市的形成,从而形成了城市同周围农村相对立的地域分工时,才具有近代的意义。即城市与农村的差别在于社会分工的差异上,城乡土地利用的功能分区取决于社会经济形态的演变,城乡土地利用的各个方面反映和适应的是社会经济的差别,那么对于农村土地和城市土地而言,相同的利用方式下其土地经济属性和政策应该是一致的。即对于土地市场的建立,土地价格内涵的确定应该在同类型的用地类型中达到一致,同时对于土地流转和土地产权的限制都应该是出于国民经济发展的必要而针对不同土地利用类型。横向上来看,国际上各个国家或地区对于土地市场管理政策的差异都 是集中在对于不同土地利用类型上而采取不同的政策,特别是对于农地和非农地之间的差异。国家对于同一产权主体下的农地和非农用地采取不同政策,这种不同并不是因为土地权能或权属差异,或者是行政范围归属的不同而产生的,仅仅是因为两种土地截然不同的利用方式而产生的。
上述土地市场制度理论为我国城乡统一土地市场制度的创新提供了强有力的理论依据和发展方向。因此,我国土地管理政策的制定也应该是在城市和乡村之间没有根本上的割裂和差异的基础上,达到城乡土地市场制度的统一,使得不论在农村还是城市,等同经济属性或产权的土地应该具有等同的土地使用、交易、收益和处分的权利。
3城乡统一土地市场制度创新的政策建议
(1)明晰土地产权,强化法律保障。首先,应明确集体土地所有权主体代表,消除所有权主体多元性问题。其次,要完善农户的承包权、稳定农户的土地使用权,丰富土地承包权的权能范围,赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权,并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。最后,应运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障,使农村土地流转走上法制化轨道。
(2)允许农村建设用地入市,建立农村农地流转市场。完善农村土地流转管理办法,引导建设用地使用权的合理流动;修改《土地管理法》等相应的法律法规,促进农村农用地的合理流动。集体建设用地隐形市场客观存在,反映了市场经济条件下对农村集体建设用地使用权流转的内在需求。国家应顺应客观现实的需要,明确农村建设用地入市的合法性,并从制度上加以规范,引导农村集体建设用地的高效、合理利用。农村建设用地的利用和管理可参照城镇国有建设用地的模式进行。但考虑到农村土地的保障功能,建议将其收益与建立农村社会保障体系联系起来。这样既能盘活土地,又能使失去土地的农民生活得到一定的保障。
(3)改革土地征用制度,切实保障农民利益。明确“公共利益”概念的内涵,对非公益性的经营用地可采用农用地转用的办法依法按市场交易规则加以解决。切实做好失地农民的安置工作,走多元化安置之路。提高征地补偿标准,增加征地补偿的内容。明确产权主体,完善土地产权权能,制定征地补偿的分配办法。鉴于征地的重要性及实际操作的复杂性,建议对土地征收、征用制定专门的法律规范。明确征地权,严格控制征地范围,规范征地审批程序,提高征地透明度。
(4)建立城乡统一的土地市场,打破城乡二元结构,使城镇土地市场与农村集体建设用地市场合并运行,形成一个统一的建设用地市场,实行建设用地市场与农用地市场的分离,最终实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置。充分发挥市场对农村土地资源的基础配置作用,一方面要建立科学的土地价格评价机制,结合我国具体国情,学习外国成熟的土地市场运行机制,积极探索出科学的土地价格评估机制;另一方面,要建立完善的中介服务机构,政府应支持建立农村土地流转机构,形成系统的土地流转服务体系,完善从上到下的全方位的中介服务系统,建立各类与土地流转有关的中介服务机构。
(5)规范政府行为,提高履职效率。要转变政府职能,净化市场环境。改革不同的土地管理制度及政策,如税收政策等,以消除城乡土地市场协调发展的制度障碍。界定政府的行政空间和职能范围,防止行政权力的滥用。防止土地市场中出现“寻租活动”、“隐形市场”,变暗箱操作、灰箱操作为公开交易,政府应公开办事程序,提高透明度。通过进一步完善监督机制,加大对扰乱农村土地市场秩序的处罚力度。
参考文献
[1]陈翠芳,娄策群,朱青.我国土地市场的发展现状与对策[J].经济问题研究,2006,(8).
篇4
一、我国现行的农用地价格管理制度与政策
目前，我国地价管理的制度与政策仅仅是针对城市土地价格制定的，农用地价格管理的制度与政策几乎没有，仅有学者在农用地估价制度方面提出了一些构想。随着农用地征用、农村土地市场的建立、农村土地流转现象的出现，迫切需要有关农用地方面的制度与政策，其中农用地价格管理的制度与政策尤为重要。
二、构建我国农用地价格管理制度与政策的意义
（一）有利于促进我国农用地价格体系的完善。目前，我国农用地价格体系不完善，对其研究的起步比较晚，没有一个完整的价格体系，使得城乡地价体系人为的加以割裂，这样不仅有碍于地价的科学评估与管理，而且也不利于“统一、规范、竞争、有序”的土地市场的建立，更不利于耕地保护及农业的持续发展。因此，构建我国农用地价格管理制度与政策要求有一个完善的农用地价格体系。
（二）有利于顺利开展农用地价格评估。开展农地价格评估有利于实现农地产权在经济上得以体现，是合理征收地税、促进公共积累的需要，有利于农地资源优化配置，有利于农地市场的培育与规范，有利于农地流转，是贯彻《土地管理法》的需要。而要发挥农地价格评估的作用，需要构建我国农用地价格管理的制度与政策来保证。
三、我国农用地价格管理制度与政策的内容
（一）我国农用地价格管理配套建设的制度与政策
1、建立和完善农地产权制度。明晰集体土地所有权主体，按照《土地管理法》抓好落实。只有做到产权明晰，农村土地市场才能够充分发挥市场调配资源的作用。通过明晰集体土地主体来进一步强化农民对土地所有者的权属意识和集体意识，保障集体对承包土地的最终收益权和处置权。同时，要稳定承包权、搞活收益权，防止集体土地资产的流失。保证农村土地产权制度改革顺利发展，因此必须出台相应法律、法规和政策规定，尽快制定我国农村集体土地使用制度改革的法律性文件；出台我国农村土地利用管理的政策性规定，实行农村土地有偿、有限期、有流动的使用；加强农村土地产权登记和产权转移的审批管理，要实行农村土地有偿使用，建立农村土地市场，对土地产权进行登记和对土地产权转移过程进行必要的审批，是实现农民土地财产权和促进农用土地资源合理、有效利用的基本保证。
2、建立和完善农村土地市场。我国农村土地市场的健康发育对于农村土地资源优化配置、农业产业结构调整、农村经济发展等都具有重要的现实意义。在稳定农地基本承包经营权的情况下积极推进农地市场的流转。加快农地市场建设的重要意义在于，通过市场机制的作用提高农地的配置效率，使农地的产出增加。当前农地市场建设政策取向中应注意以下几个问题：一是农地经营主体确定问题。应在保证农村稳定的前提下，将农地市场准入主体的范围扩大到全社会和国外的投资者。二是农地市场内部的细化问题，使农地内部的各种用途实现转换，即强调农地内部的结构转换。
地价管理作为土地市场建设的核心，地价管理的对象――价格是市场竞争的手段，是市场供求状况的显示器和调节器。因此，应通过公平竞争形成合理的地价，在调控土地市场方面发挥突出的作用。真正要达到管理地价的目的，还应通过管理、调控地产市场入手，政府应将调控地价的注意力放在调控地产市场上。当然，前提是政府必须立足于客观实际要求和遵循客观经济规律。
（二）我国农用地价格管理制度与政策
1、建立基准地价体系与定期更新、登记和公布制度。在城镇基准地价的内涵上已基本达成共识，即基准地价是指在城镇规划区范围内，对现状利用条件下各级土地或均质地域，按照商业、住宅、工业等土地利用类型分别评估确定的某一估价时点上一定年期物权性质的土地使用权的平均价格。随着我国建设用地征用制度改革的深入，解决农民征地补偿问题，首先是要承认农民对土地的财产权，走评估地价、照价征用的路子是必然趋势，客观上需要建立农用地基准地价体系。目前农用地征用价格过低，农民上访事件时有发生，已成为影响社会稳定的重要隐患。同时，目前农村集体非农建设用地流转十分活跃，迫切需要建立农村集体农用地和农村集体非农建设用地基准地价体系，为农村集体非农建设用地流转、农村集体土地管理与地价管理政策及措施的制定提供依据。而且为了实现城乡地价统一管理，应该建立农用地基准地价。
2、实施征地价格限价政策。实行最高限价和最低限价的地价政策。最低限价是为了保护土地所有者的利益，最高限价是为了保护土地使用者的利益。所以，最低、最高限价也都是为了实现全社会的最大利益。以当地公布的基准地价和标定地价为依据，交易地价不能超过这些价格的一定幅度。在征地价格中，征地价格构成的确立很难，在保证国家、集体、农户三者利益都不受到侵害的基础上构建，在确定合理的征地价格构成之后，我们依据限价政策来确定最终的征地价格，以农地市场基准地价为依据，确定征地价格的范围。
3、建立健全农用地估价制度。建立定期对农用地的地力进行测评和估价的制度，由于农用地的土地物质（土壤质量）对于农用地的产出水平有重大影响，因此必须重视对农用地土地物质的估价。这就要求定期对农用地的地力进行测评和估价。这项基础性工作应由政府来组织和推动，可考虑由县级政府来具体负责实施。
实施土地估价师资格认证制度和注册登记制度。国外大多数国家和地区都未专门区分农用地估价师与非农用地估价师，但也有部分国家做出了区分。如新西兰在1948年制定估价师法，该法规定土地估价人员分为城市土地估价师和农用地估价师，二者都必须通过所规定的资格考试。在许多国家和地区，对土地估价人员，通常都是采取注册登记制度。例如，日本的不动产鉴定主要向建设大臣办理登记，至于鉴定业者则需向建设省或都道府县办理登记；法国的法庭鉴定土地需办理登记。我国现在实施土地估价师资格认证制度和注册登记制度，但是主要针对城市土地估价，若坚持城乡地价统一管理，农村土地市场的建立、农村土地流转，就必须对农用地实施土地估价。笔者主张在原有土地估价师资格认证制度和注册登记制度基础上加入与农用地相关的部分，主要包括农用地估价与市地估价不同的方法，例如土壤潜力估价法、标准田法等；同时，相关知识也应该增加土壤学与地质地貌学的有关内容。
4、建立农用地价格监督制度。不同的资源状况和不同的社会经济制度决定了不同的土地占有方式，我国的国情决定了不能实行土地或农地的私有制。因此，建立我国的土地市场，只能是国家严管下的适当层次的土地市场。对农用地价格管理，政府土地管理部门要进行监督，建立地价动态监测体系，加强地价监控，为地价管理提供及时、准确的决策依据。及时掌握全面、准确的地价信息，是实施地价管理的基础，也是利用地价杠杆调控市场，为地价管理提供翔实的地价资料、为社会提供服务的重要保证。
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关键词：土地 出让指导价 评估
一、研究背景
宁波市本级土地出让权限下放后，为保证宁波市原有地价体系的持续稳定和土地市场的健康发展，需要建立一套以土地出让市场指导价为主要内容的地价综合监管体系。为了完善这套体系，宁波市本级土地出让市场指导价的准确测定就显得尤为重要。相对于基准地价，土地出让市场指导价是基准地价具体区域的细化，能更清楚地显示城市地价水平空间的区域差异，有利于土地出让的精细化管理。作为一项新的研究内容，如何研究一套行之有效的土地出让市场指导价确定方法，对于处在健康有序发展阶段的土地市场有着深远的意义。
二、土地出让市场指导价的内涵
土地出让市场指导价是指某一时段、某一区域、某一用途类型的土地，在设定的基准条件下的土地出让时的市场价格的合理下限。土地出让市场指导价应该按照不同用途、不同区域、不同规划条件等测算确定，并定期公布实施。
以宁波市本级土地出让市场指导价确定为例，基准期日为2013年7月1日，实施范围包括宁波市本级的海曙、江东、江北圈内、高新区、东部新城和东钱湖度假区，土地用途分为商业用地、住宅用地、工业用地和可选择出让用地（东钱湖度假区包括风景名胜设施用地）。具体设定的基准条件见表1所示。
三、土地出让市场指导价确定的原则
土地价格作为土地市场中最重要的杠杆，在优化土地资源配置、合理分配土地收益、实现土地资产价值、保证国有资产不流失等方面有着十分重要的作用。为了使土地出让市场指导价的确定做到客观、科学、合理，在土地出让市场指导价的确定过程中必须遵循如下原则。
（一）供需原则
供需原则是指在完全自由的市场中，稳定的商品价格通常在供给与需求的均衡点形成。这一原则对土地市场同样适用，即土地价值通常随供给的变动而变动。如果某一用途土地的供给数量与需求相比变多了，均衡价值会下降；反之，如果土地变得更加稀少，供给相对于需求变少，土地均衡价值会提高。
供需原则揭示了在不同的供需状况下土地价格可能的变化趋势，对于土地现实价格的确定非常重要。而我国城市土地属国家所有，市场上能够流动的仅是有限年期的土地使用权，土地供方主要由国家控制，这一因素对地价具有至关重要的影响。
（二）替代原则
替代原则是指在同一商品市场中，在商品或提供服务的效用相同或大致相似时，价格最低者所吸引的需求会最大。土地价格同样也遵循替代规律，即某一地块的价格受同一区域其他具有相同实用价值的地块的价格所决定的。换言之，具有相同使用价值、有替代可能性的地块会相互影响和竞争，使价格趋于一致。
需要注意的是，由于土地具有不可移动性、稀缺性等特征，很难找到像一般商品那样属性、条件完全相同的替代品，这里替代原则主要强调的是市场竞争性。
（三）变动原则
一般商品的价格是随价格构成因素的变化而发生变动的，土地价格也有相同的情形。各种地价形成因素处于经常变动之中，土地价格也在这些因素相互作用及其组合的变动过程中形成。
社会、经济、行政和环境因素总是处于时刻变化之中，使得土地市场上的各种因素，如一般因素、区域因素及个别因素也在变动，进而改变不动产的需求与供给，以及土地的效用、稀缺程度、个别条件及有效需求，最终影响土地价值。
（四）预期收益原则
预期收益原则认为，土地价值是由其未来可获得利益的预期产生。在市场中，土地的当前价值往往不是依据其历史价格或生产成本确定的，相反取决于市场参与者对未来利益的预期。
事实上，市场上所有的土地都具有不同形式的收益，这也是土地价值的来源，无论我们采用什么方法进行估价，都离不开土地收益这一价值本源。
（五）报酬递增、递减原则
边际效用递减法认为，增加各生产要素的单位投入量时，生产的纯收益会随之增加，但当投入达到某一数值之后，相应的纯收益不再与追加的投资成比例增加。土地估价的报酬递增、递减原则认为，土地投资同样遵循这一原则，土地价值与投资的关系存在一个理论上的均衡点。如果超过了这个均衡点，追加的费用将不会使土地价值或收入有同样比例的增加。
四、常见的土地价格评估方法比较
市场比较法、收益还原法和成本逼近法是国际上公认的三种最基本的土地评估方法，其他的诸如假设开发法、基准地价修正法等都可以看做是这三种方法的衍生。
（一）市场比较法
市场比较法的基本含义是在求取一宗待评估土地的价格时，根据替代原则，将待估土地与在较近时期内已经发生交易的类似土地交易实例进行对照比较，并依据后者已知的价格，参照该土地的交易情况、期日、区域以及个别因素等差别，修正得出待估土地的评估时日地价的方法。
市场比较法是以替代原则为理论基础，具有现实性和富有说服力。只要有类似的土地买卖实例可以适用，就可以评估土地价格。所以，市场比较法要求土地市场比较发育，可以获得足够的比较实例，适宜于市场比较发育的经常易的土地价格的评估。
（二）收益还原法
收益还原法是在估算土地未来每年预期纯收益的基础上，以一定的还原利率，将评估对象未来每年的纯收益折算为评估时日收益总和的一种方法。由于土地的固定性、个别性、永续性等特征，使得土地的使用者能期待在未来年间源源不断取得纯收益，所以，纯收益的资本化可以作为土地价格。土地纯收益测定是否准确，还原利率选择是否合适，都会直接影响土地价格评估结果的准确度。
收益还原法以求取土地纯收益为途径评估土地价格，因此，它适用于有现实收益或者潜在收益土地和建筑物，或是房地产的评估。
（三）成本逼近法
所谓成本逼近法，就是以开发土地所耗费的各项费用之和为主要依据，再加上一定的利润、利息、应缴纳的税金和土地增值收益来推算土地价格的估价方法。
成本逼近法一般适用于新开发土地的评价，特别适用于土地市场不发育、土地成交实例不多，无法利用市场比较法等方法进行评估时。但由于现实生活中土地价格大部分取决于它的效用，并非是所花的成本，因此成本逼近法在土地估价中的应用受到了一定限制。
五、土地出让市场指导价的确定
（一）总体思路和技术路线
土地出让市场指导价确定的基本思路是根据评估范围内的城市规划确定各区域的主要利用功能和土地利用现状，在资料调查和整理分析的基础上，划分均质地域（区片），并且按照不同的用途类型和不同的容积率档次，测算确定各区片内各类用地出让时市场价格的合理下限（区片价格）。
按照上述总体思路，宁波市本级土地出让市场指导价确定将遵循市本级范围内综合平衡、结果简便实用、多种测算方法综合运用、地价连续性和动态性的基本思想，确定“以区片为基础，以土地市场交易资料为主要依据”的技术思路。具体的技术途径如下：
1.资料调查；
2.区片划分；
3.样点地价标准化；
4.区片价格的测算；
5.出让指导价结果的确定。
（二）样点地价标准化
宁波市本级土地出让市场指导价确定是以近5年土地出让样点地价数据为依据测算，而出让样点地价数据包括了不同容积率和不同年份，必须将其修正到基准容积率和基准期日，这就要求确定出容积率修正系数和年份修正系数。
1.容积率修正系数的确定
首先，依据2009—2013年土地出让样点地价数据，区分市区与东钱湖度假区，经统计分析，分别建立商业用地和住宅用地的分级别、分年份的容积率与样点楼面地价之间拟合模型，根据两者关系模型测算确定基于出让样点的容积率修正系数；其次，参考基准地价评估成果，确定基于市场交易样点的容积率修正系数；最后，综合上述两种结果，确定土地出让指导价容积率修正系数Rr。
2.年份修正系数的确定
首先，依据2009—2013年土地出让样点地价数据，将其按照容积率修正系数进行容积率修正，经统计分析，分别建立商业用地和住宅用地的分级别的年份与样点楼面地价之间拟合模型，根据两者关系模型测算确定年份修正系数Rn。
3.样点地价标准化处理
根据前述容积率修正系数和年份修正系数，可以将出让样点地价数据进行标准化处理，其公式为：
式中，pi——第i个出让样点标准化后的样点地价；
piy——第i个出让样点的样点地价；
Rr——容积率修正系数；
Rn——年份修正系数。
（三）土地出让市场指导价确定方法
宁波市本级土地出让市场指导价确定以《城镇土地估价规程》为指导，结合宁波市本级当前土地市场发育、房地产交易资料丰富、地价样点分布较广的实际，主要采用市场地价资料直接进行土地出让市场指导价确定，用到的方法是样点均值法和区域比较法。
1.样点均值法
对于出让样点较多且分布均匀的区片，其区片价格可以通过样点均值法来测算。样点均值法是指将区片内已有的出让样点数据进行标准化处理，求取其算术平均值的方法。其测算模型为：
式中，pi——区片内第i个标准化后的样点地价；
n——区片内的标准化样点数；
Pj——第j号区片的标准化区片价格。
2.区域比较法
对于出让样点较少或者缺失的区片，其区片价格可以采用区域比较法来测算。区域比较法是根据替代原理，将未知区域与已知区域的区域因素条件进行比较，确定一个修正系数，以已知区域的价格为基础，确定未知区域的价格。其测算模型为：
式中，p——样点均值法测算得到的区片价格；
K——区域因素比较修正系数；
Pi——第i号区片的标准化区片价格。
K值主要根据路段之间商服繁华程度、路段位置、路段店铺职能种类、交通条件和路段规划发展潜力等区域因素条件之间比较而确定。
六、结论
目前，土地出让市场指导价确定尚处于新的探索阶段，尽管可以借鉴以往土地评估的理论方法和评估体系，但仍未形成一套完整系统的评估理论。为了维持土地市场的健康发展和土地资源的合理开发，必须完善土地出让市场指导价评估体系的建立。
本文主要结合宁波市本级土地出让市场指导价确定研究对土地出让市场指导价确定方法进行了初步的研究探索，基本思路是依据出让样点地价数据标准化处理，通过样点均值法和区域比较法来测算区片价格，具有一定的操作性。但在实际的区片价格确定过程中，需要对出让样点地价数据进行详细的收集与整理，并且能够准确地测定样点标准化处理所需的修正系数，这样才能保证最后测算出的土地出让市场指导价的准确完整性和实践可用性。
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篇6
关键词：农地承包经营权;流转模式;规模化经营
中图分类号：F301文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）01-0026-05
引言
随着我国新型城镇化和工业化进程的快速推进，农村劳动力大量向城市迁移，农地承包经营权流转趋势明显加快，农业适度规模化经营成为历史发展的必然要求。而中国农村的土地所有权归农村集体组织所有，农户具有的只是农地承包经营权，通过农地承包经营权的合理流转来提高农地资源的配置效率，已显得十分重要。在新的时代背景下，农村度已陷入困境，这一制度已无法解决农户的超小规模经营与现代农业集约化要求的矛盾。因此，引导农地承包经营权有序流转，实现农业适度规模化经营的关键是建立科学合理的农地承包经营权流转模式。为贯彻落实中央关于“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的农村土地产权制度改革总体框架方案精神，本文所研究的农地承包经营权主要是指土地经营权。目前，国内学者对农地承包经营权做了相关研究，但主要集中于我国农地承包经营权流转的客观必要性和紧迫性[1，2]、农地承包经营权流转的农户意愿[35]、农地承包经营权转让的意愿价格[6，7]、农地承包经营权流转存在的问题及其对策[8]、农地承包经营权区域流转模式的案例区实证研究等[911]。研究发现，国内学者缺乏对我国现存农地承包经营权流转模式的分析评价研究，因此本文尝试在此基础上构建更加科学合理的农地承包经营权流转模式。
鉴于此，本研究首先对现存典型的农地承包经营权流转模式进行论述，阐述其理论和实际操作上的优势和弊端。根据现阶段农业适度规模化经营的需求并借鉴相关模式的经验，在不改变中国农村集体土地所有制的基础上，构建一种新的农地承包经营权流转模式，并针对性地对所构建出的流转模式提出优化对策。研究结果以期为我国农地承包经营权流转提供重要决策参考和理论支撑。
一、我国农地承包经营权典型流转
模式的个案分析
（一）广东南海模式
广东南海模式为典型的土地股份合作制，该模式以农户拥有的农地承包经营权入股，科研部门与农户联营、村户联营、单位与农户联营等多种形式建立股份合作制的机构，联合经营，采取“一人一票”联合经营的管理决策机制，进行农业集约化、规模化经营活动。单个农户将其从农村集体承包而来的农地承包经营权入股，最终以股东持股比例确定收益分红。
1. 广东南海模式优势分析。南海模式实施的前提是产权清晰，因而应先进行产权界定，清晰而稳定的产权是流转的保障，使得农民的土地权益得到充分保证;同时通过农地承包经营权的流转，作为股东的农民脱离土地，不再从事农业生产，为非农产业提供了劳动力，也为农业规模化经营提供了保证，促进了农业的发展。
2. 广东南海模式存在的缺陷。（1）组织决策效率低下，增加了运行成本。每个入股土地的农民都是合作经营组织的股东，决定了股东的小而多，且每人都享有一票决定权。每个人的诉求不可能完全一致，必然会因为发展理念或者出于自身私利，导致组织决策效率低下，无形中增加了制度运行的成本。（2）需要完善的社会保障体制。农地承包经营权的流转必须依赖发达的非农产业吸纳离开土地的劳动力，以及需要建立完善的社会保障体制，因为土地还承担着社会保障的功能，是农民最基本的生活保障，必须解决农民的生活后顾之忧才能保证顺利流转。（3）经营管理者与农户之间存在信息不对称。经营管理者利用信息不对称条件，在签订合同的过程中处于优势地位，在实际生产经营过程中会不作为，采取机会主义的对策行为。
（二）土地市场模式
土地市场模式是指借助中介组织进行供需信息交换，通过市场机制流转农地承包经营权，达到优化配置农用地资源。
1. 土地市场流转模式优势分析。土地市场流转模式能真正落实农户的自主经营权，有利于农用地的适当集中而进行集约化经营，使社会上存在的劳地比例失调问题得到有效解决，从而从总体上保持农业生产力处于动态的优化组合状态，从制度上将决策权分散到生产经营者手中，抑制了的行为。
2. 土地市场模式存在的缺陷。（1）单个农户在农地流转市场上谈判能力较弱，处于弱势地位。由于农业企业单位及种粮大户拥有技术、雄厚资金的支持，谈判能力较强，其在农地承包经营权流转市场上处于绝对优势，分享了绝大部分农地承包经营权流转市场所带来的收益。在一定的空间范围内，农业企业单位及种粮专业户的数量有限，甚至是唯一的，极易形成农业企业和几个种粮大户联合起来，导致农地承包经营权流转市场上的投机与垄断[12]。（2）短期租约，不利于农业用地的集约化经营。土地市场流转模式以合同或一定的交易规则等形式促使交易双方建立联系。但由于农户本身的复杂性和特殊性，导致了其往往只追求自身的短期利益，一旦农户发现其原来所拥有的农地承包经营权可以带来更高的收益，就会出现普遍违约现象[12]。因此为了减少支付违约成本所带来的风险，在签订合约时农民往往倾向短期合约，不利于农地适度规模化经营。（3）威胁国家的粮食安全。在土地市场流转模式下，农地承包经营者以利润最大化为追求目标，当其通过土地市场流转模式获得一定数量的农地承包经营权后，一般会选择种植经济效益更高的经济作物而非粮食作物，这种耕地非粮化现象从长期来看，在一定程度上会威胁着国家的粮食安全。
（三）土地银行模式
土地银行模式是指由合作组织等中介机构根据地理位置、农地质量等级、升值潜力，对农户的农地承包经营权确定一个比较合理的存储价格;农户将不想耕种的农地承包经营权存入土地银行中，给予利息;再将存入的土地打包整理后贷给想要耕种的大户，收取费用，赚取其中差价，或将所有的承包经营权抵押给银行获取发展农业或在城市创业的资金。
1. 土地银行模式优势。土地银行为土地流转的供需双方提供了信息交换的平台，解决了信息不对称，有利于土地资源的优化配置。土地银行通过集中单个农户拥有的比较零散的农地承包经营权后，在土地市场上进行流转。由于土地银行集中了大量农地承包经营权，在市场上处于相对垄断地位，容易分享更多的农地承包经营权流转市场所带来的收益。此外，农民通过将农地承包经营权存入土地银行获取贷款，可以作为启动资金，改变目前进入就业市场单纯地依靠体力博弈的状况。农地承包经营权不改变，重新返乡愿意耕种的农民可以从土地银行中提取农地承包经营权，依然继续耕种来维持基本的生活，解决了农民流转农地的后顾之忧。
2. 土地银行模式存在的缺陷。（1）监督成本过高。从土地银行取得农地承包经营权的主体，出于自身利益最大化的需要，有非粮化甚至非农化的动机，进而做出越轨行为。所以有必要对农地承包经营权贷出后的获得者进行用途监督，增加制度运行成本。（2）农地承包经营权流转价格的确定比较简单。土地银行以一定区域农用地的平均价格确定土地贷出存入价格，而没有按照每块宗地的质量等级、区位条件、升值潜力等要素进行评估、分类并制定相应合理的级差存储租金，需要进一步完善土地评估价格。
二、农地承包经营权流转模式的构建：
土地市场+土地银行模式
基于以上对国内农地承包经营权典型流转模式的分析评价，借鉴其先进的经验，结合我国农业用地适度规模化经营的实际需求，构建了“土地市场+土地银行”的农地承包经营权流转模式。
（一）土地市场+土地银行模式简介
建立土地银行机构，一方面扮演土地市场信息中介的角色，另一方面充当土地抵押当铺的作用。不想耕种的农户可以通过土地银行获得信息并与种粮大户进行商谈农地承包经营权流转，从而签订流转协议;而还有耕种意愿却遇到资金问题的农户，可以将一定期限的农地承包经营权抵押给土地银行获取土地开发所需要的资金。同时，流入农地的种粮大户也可以将拥有的一定期限的农地承包经营权抵押，获得规模经营所需的资金。政府扮演的角色是监管者，对农地承包经营权流转过程监管并进行权属登记。土地评估机构根据地理位置、农地质量等级、升值潜力，对农户的农地承包经营权确定一个比较合理的抵押价格和最低流转价格，维持农地承包经营权流转市场价格的稳定。
（二）土地市场+土地银行模式的优点
1.满足农户诸多需求。农户群体中分为有耕种意愿和没有耕种意愿的两类人群，该模式考虑到不同的诉求，给予了农户自主选择的权力，满足了诉求的多样性。农户可以通过土地银行的中介职能与农地需求者进行有用的信息交换，有效克服了广东南海模式中经营管理者与农户之间存在信息不对称问题和农民失去农地承包经营权的后顾之忧，促进流转的顺利完成。
2.解决了农用地融资难题。土地银行提供抵押贷款业务，农户和流入农地承包经营权的种粮大户可以将一定期限的农地承包经营权向土地银行抵押获取土地开发的资金，解决了农用地融资难的困境，促进农地集约利用以及机械化的应用，有利于发展现代农业，促进农业增产增收，提高农民的收入。
3.政府的监管，对农地承包经营权顺利流转起到保障作用。政府对农地承包经营权流转过程监督并对流转之后的权属关系进行登记，做到权责利明确，降低流转后产权利益纠纷风险。政府的监管能有效遏制土地市场模式中农地承包经营大户为追求更高经济效益而进行的耕地非粮化，有利于国家的粮食安全。同时，也能有效克服土地银行模式中对土地用途监督过程中的过高成本。总之，政府作为监管者，一方面对流转后土地的用途进行监管，可有效避免农地非农化;另一方面对土地抵押资金用途进行监管，防止抵押款被挪用，确保资金的专款专用。
4.土地评估机构作为第三方对一定期限的农地承包经营权，按照农地质量等级、区位、升值潜力等进行估价，分类并制定相应合理的级差存储租金，保护了拥有不同等级农地的农户在流转过程中应得利益。因此，该模式有效克服了土地银行模式中以一定区域农地的平均价格确定农地承包经营权贷出存入价格，过于简单的弊端。
（三）土地市场+土地银行模式的运行过程中可能存在的不足
1.农地承包经营权流转系统运行费用较大。由于农地的价值有限和农业的比较收益较低，土地银行在这一业务上的盈利空间有限，不足以支撑整个系统的正常运行，如果通过财政拨款，势必会加大政府的压力，因而有必要拓宽土地银行的其他业务。
2.可能存在流入农地的细碎化。虽然不愿意耕种的农户与种粮大户可以通过土地银行的中介职能进行信息交换，但是种粮大户面对的是与单独农户进行谈判，交易成本过高，并且可能出现流入的农地无法大块的连成片，制约经营的规模，不利于机械的应用。
（四）完善土地市场+土地银行模式的对策
针对所提出的土地市场+土地银行模式的运行过程中可能存在的问题，采取以下措施可保障该模式的有效运行：
1.完善土地银行的业务体系。开展农村建设用地流转业务，挖掘农村土地的潜力，进行利益创收，从而倒贴农地承包经营权流转业务的开展，维持系统的运行，必要的时候可以进行政府补贴。
2.防止流入农地的细碎化。可以开展农地置换，确保种粮大户获得的农地能够连成一片进行规模化经营，通过土地评估机构估价对置换双方农地的差价进行产量或者货币匹配。
三、结论与讨论
土地市场+土地银行流转模式是为满足我国农业适度规模化经营的需求，在借鉴国内典型区域农地承包经营权流转模式的基础上，创建的将农户分散的农地承包经营权向种粮专业户科学、有效的流转机制。土地市场+土地银行流转模式的创设，兼顾了农户、种粮专业户和政府的权益。同时通过该种模式的设计，可以间接明确我国农地承包经营权制度，有效地克服农村度存在的弊端，社会主义农村集体土地制度得到了维护和巩固。
土地市场+土地银行流转模式基本上满足了农户的诸多要求，促进流转的顺利完成;解决了农用地融资难题，为发展现代农业创造了有利条件;政府的监管和土地评估机构对价格的估定，为农地承包经营权流转保驾护航。同时，该模式也可能存在流转系统运行费用较大和流入农地的破碎化问题，可通过拓展土地银行的业务体系和开展农地置换等途径，促进土地市场+土地银行流转模式这一系统的良性循环。
土地市场+土地银行模式相对目前我国农地承包经营权流转的其他模式来说，是一种比较科学有效的流转模式，但主要是从农户、种粮大户和政府方面以及实现农业适度规模化经营的角度来论证其有效性，至于农地承包经营权流转过程中的其他诸多因素，在本研究未能涉及，还有待进一步的探究。
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Investigation on Transfer Model of Agricultural Land Contractual Rights
LIANG Fachao
（College of Politics and Public Administration， Huaqiao University， Quanzhou， Fujian 362021， China）
篇7
关键词：土地流转 原因 问题 对策
Abstract: the rural collective construction land use rights transfer is to promote the rational land use, improve the land utilization efficiency, improve the rural economy development condition, the construction socialism new countryside important aspects. Constructing collective construction land use rights transfer system, to promote the development of our country's land legislation, to protect farmers' interests, and ensure the stability of the rural society to have the important meaning.
Keywords: land circulation problems cause countermeasures
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：
尽管农村集体建设用地使用权流转在法律上还存在一些障碍，但农村集体建设用地使用权转让、出租及抵押等现象已普遍存在，流转的隐形市场已客观形成。既然集体土地流转是不争的事实，问题的焦点就应该是探究其深层原因，流转中存在的问题及如何规范以促进市场良性发展。
一、农村集体建设用地使用权流转的原因
1、城市建设的步伐加快形成巨大的建设用地需求
近年来，我国工业化与城镇化快速发展，城市基础设施建设、小城镇建设等用地需求量持续增加，而我国国有土地受数量的限制，已经不能满足各种发展的用地需求。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑能够很好地缓解土地市场的紧张局面，尤其能够较好的避免征地纠纷，让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。2、集体建设用地流转可以更好的调节土地利用方式
由于长期的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题严重。据调查，超过90%的乡镇企业散落在农村，用地布局分散，起点低，很多是重复建设。作为人均土地资源极其匮乏的国家，如何实现土地利用方式由粗放型向集约型的转变，流转市场无疑是最好的选择。事实证明，活跃的流转市场无疑对盘活存量农村集体建设用地产生重要促进作用，尤其在经济较发达地区，土地资产价值凸显，通过流转市场实现土地的集约利用更具现实性和迫切性。
3、集体建设用地流转可以开辟农民增收新途径受各种因素影响，农村社会经济发展还存在很多矛盾和隐忧。如何促进农民的增收，如何维持农村社会长治久安，是党和国家长期关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，而且有助于绕开征地环节中补偿偏低和安置不到位等问题。据有关专家在部分流转试点区域的调查，农村集体建设用地以转让形式流转的，农民能够获得的流转收益最低为20%，最高可达85%。
二、农村集体建设用地使用权流转的主要问题
现行法律关于集体建设用地使用权流转的规定和农村现阶段集体建设用地流转的现实情况发生明显冲突，直接导致集体建设用地流转过程中存在着重大问题。主要表现在：
1、集体建设用地自发无序流转，导致政府调控土地市场能力被削弱，难以有效控制建设用地总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，对国有土地市场形成一定冲击 ，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。
2、隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受流转利益驱动，集体经济组织和农民保护耕地的意识淡薄，未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让转让和出租农村集体建设用地。
3、由于集体土地依法不允许出租，对集体建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，加之流转主体（主要是集体组织）法律地位不明确，流转程序缺乏规范，交易安全得不到保障。
4、由于缺乏依法监管与市场机制，集体土地市场价值和资产资源属性在流转中得不到充分体现，国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱，集体经济组织机构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障。
三、规范农村集体建设用地使用权流转的对策
针对农村集体建设用地使用权流转中出现的问题，建议从以下几个方面加以规范：
1、完善相关法律、确立农村集体建设用地使用权流转的法律地位
要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转。首先要完善流转的法律内容，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。其次，要明确集体土地产权的法律界限，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权力职能重叠。
2、明确集体建设用地使用权流转的条件和程序
纳入流转的集体建设用地必须是符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地，并满足土地用途管制要求。集体土地流转时，要按照程序流转，一般要经过流转备案审核或经所有者同意，地价评估，达成流转协议，办理土地权属登记等步骤。
3、完善配套制度、规范有序地推进农村集体建设用地使用权流转
加快建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制、收益管理办法及农民社会保障措施等配套政策；建立相应的地价体系及评估体系，包括转让价格、租赁价格、抵押价格等，健全农村集体建设用地使用权价格评估体系，建立农村集体建设用地使用权基准地价和最低价保护制度，以及土地街坊评估备案制度等。
4、建立集体建设用地使用权流转的市场中介服务体系
逐步健全土地市场信息、土地评估以及土地使用权交易服务、机构服务规则，保证集体建设用地使用权流转的有序、规范运作。
5、建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制
篇8
关键词：地价管理地工作；探讨
中图分类号：F301.0
1 地价在土地市场中的重要作用
1.1 地价的核心作用。我国土地市场建设要做的事情很多，核心问题就是地价问题。土地管理部门支持国有企业改革，是以专业评估、显化地价为基础的；办理土地使用权出让、抵押、政府收购土地、司法处置等都必须以具有评估资质机构科学评估地价为依据；土地使用权招标、拍卖、挂牌底价也必须参照评估地价；新《土地管理法》确定的征收新增建设用地土地有偿使用费，是以基准地价为前提的；将来，最终解决农民的补偿问题，也必须承认农民的土地财产权，走评定地价、照价征用的路子；土地市场发育和规范程度，也要以地价形成机制的状况来衡量；近几来，依法行政和的斗争，在土地管理上也集中体现在地价上。
1.2 地价的经济杠杆作用。地价是土地所有者权益的体现，是最灵敏反映土地供求关系的“晴雨表”，又是调节土地利用方式的有力杠杆。根据我国国情，人多地少，后备资源不足，我们必须对现有建设用地进行“易位”、“易用”、“易主”的重新配置。这种重新配置，必须通过市场进行，要发挥市场配置土地资源的基础作用，最重要的杠杆就是地价。土地制度改革、土地的有偿使用，增加了政府的财政收入，为经济建设提供了大量资金，大大缓解了政府压力。而地价管理，正是土地有偿使用的重要保障。
1.3 地价的宏观调控作用。地价可以成调控手段，这在土地私有制条件下不可能实现，但在土地国有的条件下则变成了现实。地价是地租的资本化，本质上也是地租。地价是土地所有权在经济上的实现形式，是所有者凭借对土地的垄断参与社会剩余产品的分配。在市场经济条件下，土地所有权又进一步派生集体土地使用权、国有土地使用权及一些它项权利，形成了很多独立的产权，有关权利人共同参与社会剩余产品的分配，因此地价属于社会分配关系。在宏观的调控过程中，国家是经济和社会事务的管理者，又是国有土地的所有者，地价作为调节社会分配的工具是否运用灵活，直接影响社会经济的协调发展。因此，国家应灵活运用地价工具，针对不同需要进行调控，使社会经济又好又快发展。
2 地价管理中存在的问题
2.1 地价体系建设仍须完善。目前，我国已初步形成了以基准地价、标定地价为核心，由基准地价、标定地价、市场交易价等不同价格类型构成的地价体系。但与市场建设及土地有偿使用方式多元化的需求相比，仍不够完善。一是地价称谓、内涵不一，可比性差，所含内容不明确；二是基准地价成果管理手段落后，更新不及时；三是标定地价评定工作没有普遍开展；四是基准地价修正体系不够完善。
2.2 地价管理的配套政策急需进一步健全。近几年来，我国已初步形成具有中国特色的地价管理制度体系，但是地价管理配套制度建设方面仍存在一些问题。一是地价管理体系不完善。首先在建立和实施制度时，没有体现以地价管理为核心，制度之间衔接性、协同性和系统性差；其次是制度与当地地价管理现状及发展趋势脱节，不能做到有步骤、有计划、系统地实现制度目标；再次是制度的实施缺乏系统控制的监督，执行中变形走样；二是具体实施地价管理制度的环境差，影响制度效率的发挥；三是落实地价管理的具体制度不到位，缺乏明确的目标、程序及操作细则。
2.3 地价评估市场急需规范。目前，土地评估从封闭状态变为全面开放。在土地评估市场中出现了一些问题。一是评估不够规范。有的评估机构断章取义，评估不按土地评估规程，评估因素选择缺乏科学性，不能客观、公正、合理评估地价。二是有的土地评估机构实力差。有的土地评估机构挂靠人员多，有的新考取估价师的学生多，如两个没有评估经验的学生考取土地估价师后，可想他们能否科学评估地价呢？三是同业互相竞争。土地评估市场放开后，有的看到经济收入可观，可谓土地评估机构百花齐放，有的一个地级市土地评估机构就会出现十几家甚至几十家。他们为了揽活，降低收费标准，比着收费低，互相竞争。四是评估质量差。土地评估市场放开后，评估机构可跨地区进行评估，他们不能掌握评估地区的土地价格市场状况，简单按政府公布基准地价文件进行评估，也不找当地的地价修正体系和地价图，这样评估地价随意性太大，有的评估宗地的级别都定错，地价悬殊很大，有的相差成倍。
3 加强地价管理工作的措施
3.1 基准地价及时更新。基准地价是地价体系建设的基础，也是政府调控土地市场和服务公众的重要工具。在有些地方，基准地价都存在着更新不及时、现势性差和不公开、不应用的现象。针对这种情况各级政府及土地管理部门必须高度重视基准地价更新工作，按时按要求，统一地价内涵，科学更新基准地价，如果地价得不到及时更新，地价体系建设就无从谈起，也就建立不起规范的土地市场，就会影响经济的发展。
3.2 完善地价管理配套政策制度。针对地价管理配套政策，制度不完善的问题，我们必须从加强基准地价应用入手，建立公开、公平、公正的供地模式，有效地提高地价管理水平。一是进一步建立和完善地价政策体系，即土地收购价格标准、土地征用价格标准、土地收益分配机制。二是进一步完善地价制度体系，即建立基准地价定期公布制度、宗地价格申报制度、互联网公开查询制度。三是进一步加大招标拍卖挂牌的基础制度建设。即建设用地供应总量控制制度、城市建设用地集中供应制度、土地使用权公开交易制度。以此为制定地价政策，进行地价调控、合理配置土地资源，提供科学的依据。
3.3 建立城市地价动态监测体系。城市地价动态监测体系建设是市场经济条件下加强地价管理的基础性工作。它不仅涵盖了地价监测点的设立、地价监测资料的采集，地价资料的分析以及地价监测体系的维护与更新基准地价专业特性，而且利用计算机、数据库的网络技术，将这些地价专业性通过计算机加以实现，建成基于数据库和网络之上的地价动态监测体系的应用功能和应用方向。通过建立城市地价动态监测体系，可以及时、准确地了解和把握各城市的地价水平和地价动态变化情况，从而推算出各城镇国有土地资产量及其变化情况，为加强土地资产管理，防止国有土地资产流失提供重要的依据。
3.4 充分发挥协会作用，加强土地评估行业管理。土地估价师协会做为管理监督土地估价机构的单位，要搞好协会的工作，充分展示协会特点。在政府职能转变过程中，协会要担当起应负的责任。一些职能协会要担当起来，充分发挥协会作用，首先是行业指导，当好教练员，并且做好行业自律，当好裁判员；其次构筑技术壁垒，保持行业发展；第三为机构提供机会，互利互惠，提高生存力；第四要形成约束机制，树立自律的权威。总之行业管理的手段是多方面的，在市场条件下，应该探索多种“软性”手段管理会员，要一点一滴纠正行业不正之风，要从爱护帮助中介机构的立场出发规范他们，将把我国的土地评估中介服务市场推向一个新的台阶。
各级政府及土地管理部门要充分认识加强地价管理的重要性及地价的作用，明确现阶段地价管理市场中存在的问题，积极采取措施，加强地价管理，进一步培育和规范我国土地市场，使我国的土地管理事业再上一个新台阶。
参考文献：
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全国“两整治一改革”工作电视电话会议后，我市迅速行动。市委、市政府专题听取并研究“两整治一改革”工作，结合实际，明确要求全市上下把进一步规范和完善土地市场建设作为我市“两整治一改革”工作的重点。全市国土系统召开了“两整治一改革”工作动员部署会，认真学习贯彻国家和省有关会议精神，建立了专门工作班子，制定下发了实施方案，从深化、细化土地管理的廉政风险点排查抓起，着力规范制度建设，将行政权力的监管贯穿到土地市场整治中。通过定责任、抓制度、强监管，努力在全系统建立权力运行监管机制和市场配置监督机制，着力以土地出让交易的“阳光”工程，打造“民生国土”。近一段时期以来，我们在土地市场整治和改革上着重做了以下四个方面工作：
一、以出让“净地化”彰显土地市场建设“民生化”
将“民生国土”理念贯穿于土地市场整治的始终，以规范的土地出让行为保证市场规范、“民生”落实。一是工业和经营性用地土地招拍挂全覆盖。严格土地招拍挂制度是规范土地使用权交易行为的关键，是维护和保障土地使用者合法权益的根本举措。我们大力坚持市场配置资源的基础性作用，将工业和经营性用地使用权出让全部纳入市场进行交易，避免出现“人为干预”、“暗箱操作”等现象，使资源配置更加合理、更加优化。我市工业用地和经营性用地连续多年招拍挂比率达到100%，实现了全覆盖。二是大力推行土地“净地上市”。以土地“净地出让”作为规范土地使用权交易行为的突破口。地块上市过程中，要求必须先安置后拆迁，再进行出让。高度重视“净地上市”过程中的拆迁和安置这一核心问题。拆不拆迁、怎么拆迁等事项由居民选择，征得90%以上居民同意后再实施拆迁。杜绝出现强制拆迁、暴力拆迁等现象，将上市地块的矛盾协调解决在前。今年4月以来，市区所有地块上市都在群众事先充分知情和主动选择的前提下进行，每个地块出让都实现了“净地”成交，群众对于地块上市的知情权和选择权得到保证。三是加强房地产用地计划调控。以满足居民实际住房需求为导向，通过计划的方式适时调节房地产用地的规模结构，完善上市地块备选库，实行项目化管理，逐块落实出让计划条件，适时将条件成熟的地块推向市场。有针对性地实行高、中、低三档住房用地控制，关注面向中低收入人群的普通商品房开发，抑制高档商品房用地市场投放比重。今年以来，我市保障性、政策性住房和中低价位商品房用地比例已经达到了70%以上。
二、以流程“阳光化”促进土地市场运作“透明化”
在土地管理工作实践中，我们感到，一项管理行为是否规范有序、市场行为是否群众满意，关键在于行为本身是否公开、公正、透明，核心在于是否充分“阳光”。为此，我们着力完善土地出让公开、公正、透明等“阳光”机制。一是出让事项集体决策。对土地出让有关事项坚持实行共同会办、集体决策。提请市政府专门成立了土地资产管理委员会和土地估价委员会，分管市长及国土、规划、建设、房管、监察、财政、物价等多个部门共同负责，对地块上市有关事宜集体决定。特别是在拍卖底价的确定上，采用投票方式，由委员会各参加部门分别投票提出拍卖参考底价，取平均值作为地块底价。二是异地拍卖师摇号主持。将市场机制延伸到拍卖主持人的选择上，率先实行了“异地拍卖”的创新模式。具体操作上，我市与省国土资源厅合作，在全省选择优秀拍卖师建立拍卖师库。拍卖会随机选择、抽签决定待选人，随机摇号确定拍卖会主持人。这种运作模式，不但以完善的机制公开竞争土地，而且以摇号的形式竞争土地拍卖主持，将一个市场孵化成“两个市场”，由一个竞争派生出“两个竞争”，使部分开放转到完全开放，避免了可能发生风险点，使拍卖各流程完全透明，竞价者公平竞争，观看者心中明朗。三是拍卖过程现场直播。土地拍卖会除按规定程序进行现场公正外，还邀请人大代表、政协委员及市民代表全过程现场观摩，邀请媒体记者现场采访报道。邀请扬州电视台、江苏土地市场网等媒体，对拍卖会全程进行现场同步直播，全方位接受社会监督。拍卖会无论从现场竞价还是最终结果确认，每一个步骤都在公众目光和媒体聚焦下“阳光”进行。随着市场机制的深化，公开度、公正度、透明度、阳光度的提升，市场公信度、国土部门的社会公信力大幅提升，投资商对扬州土地市场的信心明显增强，全市土地市场秩序始终保持健康稳定，同时也从源头上遏制了腐败行为的产生。
三、以管理“信息化”推进土地市场建设“现代化”
从国土部门管理与服务层面来看，土地出让的“阳光化”，“削了部门的权，去了部门的利”。国土部门的角色进一步转向监管与服务。资源配置的能力和水平提升了，管理机制和服务措施也必须紧紧跟上。为此，我们以“两整治一改革”为契机，强化管理，高效服务。一是建立完善土地有形市场。投入600多万元对土地拍卖交易中心进行硬件改造和扩容升级，融入了集多媒体显示、信息交互、同步传输等多项技术措施。完善后的既保障土地出让网上交易、网络监管的顺
利推进，又使电子政务、电子监察等内控体系更加系统化、全面化。二是构建网上监管平台。至今年6月份，我局已将行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等涉及的具体业务全部纳入“扬州市网上权力公开透明运行平台”，实时在线、实时办理。同时，建立“扬州市土地市场交易平台”、“国土资源业务内控电子监察平台”，实行全过程跟踪，全方位监督，实现阳光透明运行。结合第二次全国土地调查成果，加强信息系统的开发利用，开展土地利用现状动态监察，借助国土资源利用“一张图”工程，完善“违法用地和涉土网上跟踪督办平台”，组织技术力量建设土地“批、供、用、补、查综合信息监管平台”，实现建设用地全程动态网上监管。三是积极推进政务公开。及时公布地块上市、土地供应、规划计划、登记发证和审批结果等各类信息，接受社会监督，保护群众利益。借助网上平台，开通“国土资源网上咨询论坛”，全天候接受群众政策咨询、问题投诉、案件举报，有效增强了国土资源工作应急反应能力和水平。四是强化制度建设。通过“两整治一改革”工作的深入推进，结合排查的重点部位和关键环节，今年我市先后研究制定了国有土地使用权出让管理暂行办法、国有土地使用权租赁暂行办法、土地上市交易规则、重大事项集体会办制、土地价格评估会审制、土地招拍挂出让操作流程和管理办法等一批制度，以制度管权，用制度管事，靠制度管人，将土地资产管理的每个程序、每个环节都落实到制度上，以制度促规范，以制度防腐败，以制度树形象。四、以信息“公开化”实现土地市场监管“社会化”
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关键词：政府 出让土地地价确定
国有土地出让制度是我国国有建设用地供应制度的核心内容之一，依法科学确定出让国有土地地价是土地出让中的关键环节，对于规范国有土地出让的操作行为，合理显化国有土地资产价值，防止国有土地资产流失，具有重要意义。为此，探讨政府出让土地地价确定的程序、原则与方法，十分必要。
一、出让土地地价确定的一般程序
土地出让主要是指国有建设用地使用权的出让， 往往涉及的标的价格较高，达数千万元甚至数亿元，由于土地供应量的有限性和土地市场需求的无限性，同时还要综合考虑其后期的开发利用情况，影响因素多，其价格稳定性难以确定，为避免国有土地资产流失，国有建设用地使用权出让，必须进行土地估价，以了解招标、拍卖、挂牌地块的正常价格，并在此基础上综合确定出让土地地价，在这里需要注意出让土地有一个底价界限。出让底价是指政府根据土地估价结果、相关产业政策和土地市场行情等情况，集体决策，综合确定的宗地最低出让价格。根据出让形式不同，出让底价可以分为协议出让底价、招标出让标的底价、拍卖出让底价和挂牌出让底价四种具体形式。
一般程序为：首先，确定拟出让宗地的用途、容积率、建筑密度、绿化率等规划和土地使用条件；其次，由市、县国土资源管理部门根据拟出让地块的条件和土地市场行情，依据《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估；第三，明确政府相应的产业政策和供地政策，收集了解拟出让宗地所在级别的基准地价和协议出让最低价标准以及土地市场状况等资料；最后，政府土地出让协调决策部门，依据拟出让宗地的市场价格评估结果，综合考虑政府产业政策、供地政策、土地市场状况等，最终确定拟出让地块的地价包括出让底价。
二、确定出让土地地价的原则
第一、遵循基准地价的原则。基准地价是指人民政府对城镇规划区范围内现状利用条件下不同级别或不同地域内的土地，按照商业、住宅、工业等土地用途分别评估确定的某一估价期日上法定最高出让年期内土地使用权区域平均价格。它是政府组织评估确定的一定区片内的平均地价，它代表一个级别或区片范围内某类用地平均价格水平，是衡量区域地价水平和确定出让地价包括底价的重要参考。
第二、低于底价不成交的原则。国有建设用地使用权出让最低价，主要包括协议出让最低价和工业用地出让最低价，两者与出让底价之间存在密切关系。协议出让最低价，按《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部21号令）规定：协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。招标拍卖挂牌出让的土地也不得低于协议出让最低价。有些地方政府在确定招标拍卖挂牌出让的出让底价时，在这一政策的理解上存在误区，认为以招标拍卖挂牌方式出让的土地，在确定地价时，可以按低于协议出让最低价来确定，可以低于协议出让最低价成交。这种理解是不正确的。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国务院15号文件）明确规定：各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地。协议出让最低价是出让土地地价的最低“门槛”，低于底价，出让土地不成交。
第三、底价保密的原则。招标、拍卖、挂牌底价由市、县人民政府确定后，应当严格保密。国有建设用地使用权出让，包括有底价出让和无底价出让。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确要求，有底价出让的，底价确定后，在出让活动结束之前应当严格保密，不得泄露，泄露底价的，承担法律责任。对于底价确定的时间，可自行掌握。一般的做法是，在拍卖会开始之前和接近挂牌截止时间之前，市、县土地出让协调决策部门所有成员在拍卖会结束和挂牌结束前不得离开拍卖或挂牌现场，从而有效地防止泄露底价。
三、确定出让土地地价的方法
第一、有基准地价的地区，首先应当适用基准地价，政府确定出让土地地价包括底价，要按不低于基准地价70%来综合确定；没有基准地价的地区，方可按照新增建设有偿使用费、征地（拆迁）补偿费和国家规定应当缴纳的有关税费之和来确定出让土地地价；
第二、工业用地出让地价包括底价，不得低于《全国工业用地出让最低价标准》，即所在地土地级别相对应的工业用地出让最低价标准。
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