机关事业单位调整工资方案范文

导语：如何才能写好一篇机关事业单位调整工资方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：机关事业单位；养老保险制度；改革；河北

一、河北省机关事业单位养老保险制度改革内容

（一）新制度实行的时间、实施的人群及缴费比例。河北省机关事业单位养老保险新制度自2014年10月1日起实施，新制度实施的范围包含按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、失业单位及其编制内的工作人员。机关事业单位养老保险新制度的缴费由单位和个人共同负担，单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位缴费工资基数的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。以鹿泉区为例，机关事业单位养老保险新制度实行中坚持“严格把关、稳步推进”的原则，符合一个，登记一个。所有符合参保登记条件机关事业单位已全部纳入新制度缴费，截至2018年5月，共计完成476家单位的参保登记工作，涉及在职人员9，702人，退休职工3，966人。

（二）基本养老保险个人缴费基数的确定。以鹿泉区为例，机关单位（含参公单位）工作人员的缴费工资基数包括：本人上年度工资收入中的基本工资、国家统一的津贴补贴、规范后的津贴补贴、年终一次性奖金。事业单位工作人员的个人缴费工资基数包括：本人上年度工资收入中的基本工资、国家统一的津贴补贴、绩效工资。个人缴费工资基数超过河北省上年度在岗职工平均工资300%以上部分，不计入个人缴费基数；低于河北省上年度在岗职工平均工资60%的，按在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。目前，鹿泉区个人缴费基数没有超过河北省上年度在岗职工平均工资300%的，部分病休人员工资低于河北省上年度在岗职工平均工资60%，已按河北省在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。

（三）“老人”、“中人”、“新人”人群的确定。根据我国机关事业单位养老保险制度的改革方案，在养老保险改革启动时已退休的称之为“老人”，“老人”不再改变待遇享受办法；在改革启动前（2014年10月1日）参加工作改革启动后退休的称之为“中人”，按改革后的新制度规定缴费并计发待遇；在改革后参加工作的称之为“新人”，完全按照新制度来执行。这种“老人老办法、新人新办法、中人过渡办法”是我国机关事业单位养老保险顺利实施的保障。以鹿泉区为例，目前共有1，200名退休“中人”。本次改革遵循改革前与改革后待遇水平相衔接的原则。立足增量改革，实现平稳过渡。对改革前已经退休的人员，保持现有的待遇并参加今后的调待调整；对改革后参加工作的人员，通过建立新机制，实现待遇的合理衔接；对改革前参加工作、改革后退休的“中人”实行过渡性措施，保持待遇水平不降低，设立10年过渡期，过渡期内实行新老待遇计发办法对比，保低限高。参保人员达到退休年龄、缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年及以上，办理退休手续后，按月领取基本养老金。

（四）职业年金的建立。随着机关事业单位养老保险制度的改革，职业年金相关的制度及配套文件纷纷出台，职业年金的建立使得机关事业单位的养老保险改革得以继续推进。通过职业年金的建立，解决改革前后养老金待遇水平差距的问题。鹿泉区在实施基本养老保险制度的基础上，建立了职业年金制度。职业年金缴纳基数与机关事业单位基本养老保险缴费基数一致，单位按8%缴纳，个人按4%缴纳。职业年金的经办管理工作由社会保险经办机构负责。工作人员达到国家规定的退休条件并办理退休手续后，可按月领取职业年金待遇。

二、河北省机关事业单位养老保险制度改革困境

（一）机关事业单位养老保险制度还需完善。随着《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的颁布与落实，以及河北省一系列相关制度的出台，河北省机关事业单位养老保险建立了与企业职工养老保险相一致的制度，实现了养老保险的并轨。但在实际的政策实施过程中，由于地区间的差异、机关事业单位与企业单位本质上的差异，导致养老保险制度也存在差异性。例如，政策对于改革前原机关事业单位试点期间欠缴的养老保险费作出了处理意见，但是对于改革前由企业转入机关事业单位的人员，在企业工作期间的中断缴费问题未做出明确说明。

（二）“中人”养老金待遇方面还需落实。在进行机关事业单位改革中，“中人”这一群体因待遇水平可能会下降的问题对改革有所抵抗，但随着政策的宣传和改革的推进，“中人”人群逐步进行了思想上的转变，积极参与到机关事业单位养老保险改革当中来。但因河北省机关事业单位养老保险制度改革实施准备期（2014年10月1日至实际开展机关事业单位工作人员养老保险核心业务结算月之前这一段时期）基金清算工作尚未全部完成，省养老保险信息系统尚未开发补缴模块，现补缴工作以及退休“中人”的待遇重新核定工作尚未开展。

（三）职业年金制度的完善与运营。截至目前，全国已有4个省出台了职业年金实施意见（山东、福建、新疆和河北），并有13个省已经完成了基金清算工作，河北省排名靠后。目前，机关事业单位职业年金已经明确了覆盖范围和职业年金的筹资方式，并初步建立了职业年金的转移接续机制。但从实施情况来看，职业年金在制度和运营方面仍需进一步完善。例如，职业年金的建立主要是为弥补机关事业单位人员的养老金待遇，但由于职业年金本身与企业年金的差异，导致目前的职业年金制度有可能导致新的不公平；在机关事业单位工作人员转进、转出时，职业年金的续接办法欠具体，流动性有待加强；职业年金制度在税收政策方面政策不太完善，缺乏激励机制。

三、河北省机关事业单位养老保险制度改革展望

（一）探索机关事业单位人力资源管理新模式，注重政策上的公平。统一机关事业单位与企业基本养老保险是迈向制度公平的重要一步，但这种公平不仅仅是形式上的公平，更重要的是两者实质上的公平。一方面编制管理本身已不适应当前机关事业单位的人力资源管理需要，因此将养老保险制度改革附加在编制之上显然不合理；另一方面目前城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险在筹资方式、保障水平方面差距较大，那政府就成为最后的财政兜底，因此探索建立职业年金可以减轻政府财政压力，化解转制成本。

（二）实现“中人”待遇的平稳过渡。河北省为解决大龄“中人”的待遇问题，全省已连续两年（2016～2017年）为机关事业单位与企业退休人员同步调整养老金。河北省要尽快开展“中人”养老金的补缴工作以及退休“中人”的待遇重新核定工作，对所需资金进行分析测算，确保筹措资金的到位。同时，也要注意社保基金的风险防控，完善、建立健全风险防控管理制度，保证“中人”待遇的平稳过渡。

篇2

关键词：公职人员，退休，养老保险制度改革

改革开放以来，我国社会保险制度有了迅速的发展，在1997年正式建立起了企业养老保险制度。但时至今日，国家机关和事业单位的养老保险还延续计划经济时期的模式，具体表现为：公职人员的现行养老保险制度仍维持不变；全部由财政供款的事业单位，仍维持现行养老保险制度；已改制为企业的，执行现行企业职工基本养老保险制度，并保持已退休人员基本养老金水平不变；由财政部分供款的事业单位的养老保险，在调查研究和试点的基础上另行制定。这种由国家财政全权负责的养老方式不但不利于整个社会保险制度的建立，还会影响到人员之间的自由流动，并加剧国家财政困难。故建立相应的公职人员养老保险制度是整个社会的迫切要求。本文通过对中外公职人员的养老保险制度的比较，对我国公职人员的养老保险制度改革提出建议。

一、我国公职人员养老保险情况

(一)公职人员的界定

从法律角度讲，我国公务员与我国的国家于部已不是同一口径，“各级国家行政机关中(除工勤人员)的工作人员”以外的传统国家干部称为事业单位人员，诸如各种教育、科研、卫生人员和军人都未包括在公务员范围内。政府公务员与其他干部在基本岗位、职务系列和各方面待遇上，均有法律规定的区别，这种情况使公务员和其他事业单位人员在养老保险立法与管理上有了自己的独特性又有交叉性。故在本文中，将公职人员的概念定义为实行几乎相同养老保险制度的国家机关及相关事业单位的工作人员，即公务员(含参照国家公务员制度管理的事业单位工作人员)和由国家财政全额供款的事业单位的工作人员。

(二)我国公职人员养老保险基本情况

1.公职人员养老保险现状

(1)现行的退休规定

国家公务员的退休条件规定为：①男年满60周岁，女年满55周岁，或者丧失工作能力的，凡符合条件之一者应当退休；②男年满55周岁，女年满50周岁，且工作年限满20年的，经批准可以提前退休；③工作年限满30年，本人提出要求，经批准可以提前退休。

事业单位工作人员的退休条件规定为：①男年满60周岁，女干部年满55周岁、女工人年满50周岁、工作年限满10年的应当退休；②男年满50周岁、女年满45周岁、工作年限满10年，经医院证明完全丧失工作能力的，可以提前退休；③因工致残，经过医院证明完全丧失工作能力的，可以退休。

此外，对高级公务员的退休年龄还有一些补充规定：一是对担任省长、部长职务的，不分男女均规定为65周岁，二是对担任副省长、副部长和正副司局长及相当职务的不分男女均规定为60周岁；三是对少数高级专家，经过主管机关批准，可以适当延长退休年龄。其中，副教授及相当这一职称的最长不超过65周岁，教授及相当这一职称的最长不超过70周岁。此外，对学术上造诣高深，在国内外有重大影响的杰出高级专家，可以暂缓退休。

(2)公职人员养老保险享受的条件和待遇

国家公务员退休后，其基础工资和工龄工资按本人原标准的全额计发，职务工资和级别工资两项之和按规定比例计发，工作年限满35年的按88%计发，工作年满30年不满35年的按82%计发，工作年满20年不满30年的按75%计发，其中工作年满10年不满20年的按60%计发，工作年限不满10年的按40%计发。

事业单位工作人员退休后，按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发，其中工作年限满35年的按90%计发，工作年限满30年不满35年的按85%计发，工作年限满20年不满30年的按80%计发，工作年限满10年不满20年的按70%计发。

2.现行制度的主要问题

这一制度的主要特征：(1)经费完全来源于财政，每年根据支付退休费的实际需要直接由国家财政预算列支。(2)待遇与工作年限挂钩，以退休时工资为基数，按一定比例计发，并随在职人员一起调整。(3)退休干部由原单位管理。

这一制度的主要弊病：(1)没有基金积累。养老金由财政预算支出，与每年财政预算支出的分配比例有直接关联，若增加退休费用，势必减少国家对其他方面的投入。特别是在退休人员逐年增多、养老金费用剧增的情况下，没有积累，实报实销，其对财政支出的掣肘作用是显而易见的，从而也直接影响国民经济持续稳定的发展。(2)待遇给付不尽合理。养老金以退休时的工资为基础，而这种“点”工资并不能合理体现实际贡献，而且容易出现突击提级、长工资等弊端。退休待遇随在职人员一起调整，缺乏合适退休人员自身特点的科学正常的调节机制，没有解决退休金增长与社会经济水平相协调的问题。(3)缺乏自我保障意识。养老金由国家统包，助长了依靠国家养老的思想，只会造成“国家支付费用增多——人们的待遇要求愈高——财政负担愈重”的恶性循环。(4)影响机关行政效率。机关、事业单位退休人员由本单位管理，每个单位都需配备专人专门从事退休管理工作，机构、人员和设备无法发挥其最佳效益。有的单位在职人员与离退休干部人数之比已达1：1，管理繁杂的退休人员队伍，必然牵扯精力，也无益于退休人员的妥善管理。(5)影响各类人员之间的合理流动。由于机关事业单位职工与企业职工养老保险制度分设，造成机关事业单位退休人员的待遇水平与企业退休人员的待遇水平难以衔接。在中国，国有企业职工远比美国、日本等市场经济国家国有企业的职工多，同时国有企业职工，特别是企业中高级管理人员同机关事业单位的人员相互流动较多，更有必要建立覆盖城镇所有职工的基本养老保险制度，防止机关事业单位只有人员的流进，而没有人员流出的问题。(6)各类事业单位养老保险支付压力大。由于各类事业单位是独立的法人主体，在国家拨付的不同等级、数额的事业经费的基础上，自行解决养老保险问题。但多数事业机关的国家事业费基本不增长，有些还大幅削减，而离退休人员的数量却在不断增长。因此，多数事业单位只能将服务性收入的一部分用于解决离退休人员的养老问题。这种以单位为基础的养老保险方式，对事业单位经济压力很大，干部职工所承担的风险则更大。特别是在改革进程中，政府机构合并撤销，政府公务员的下岗分流将对这部分公职人员产生冲击。

二、外国公职人员养老保险制度概况

(一)几个典型国家公职人员养老保险的享受条件和待遇

1.瑞士：公职人员的养老金由退休金、退休补贴、遗属补助金三大部分构成。享受条件是以工龄、职级为依据：(1)一般公务员退休后每年可领取原工资40%—60%的退休金；(2)退休补贴依据公务员的工作时间长短领取不同标准的补贴额。补贴额从每年加发1／12年薪额至1／5年薪额不等；(3)一定数额的遗属补贴。

2.英国：公职人员的退休金结构由三部分组成：(1)退休年金包括准退休年金，以最后一年工资×1／80×工龄计算；(2)一次性退休金补助，相当于上述年金的三倍；(3)其他优惠福利。领取条件是工作年限及年龄。

3.日本：公职人员的退休待遇优厚，主要体现在两方面：一是本人缴纳的养老保险少于雇主缴费。本人缴纳的保险费为本人工资的5.15%，而所在单位为雇员缴纳公务员工资总额的7.1%，国家负担管理费的全部和15%的保险金补贴。二是为稳定公职人员队伍，日本公务员退休后，除退休年金外，国家还向退休者发放一次性退休补贴，所需费用全部由政府负担，达到25年工龄可领取长期性退休补贴，补贴数额每年最高可达退休前最后月薪的257.5%。为使公职人员及时退休，防止公务员队伍老化，服务年限超过30年的补贴比例又下降下来。

(二)公职人员养老金的筹集模式

在养老金具体筹集模式方面，有统筹基金部分积累制、个人帐户完全积累制或财政现收现付制多种形式。在养老保险费用来源上，有的是国家(单位)和个人共同负担，有的则是由国家(单位)统包，个人不缴纳养老保险费。(1)由政府全部负担。如德国公务员的养老金筹集依据德国《官员供养法》，其费用全部由政府负担，列入财政预算。瑞典公务员除享受全民都统一享受的国民养老金计划的有关待遇外，还有专门的公务员退休金计划，凡达到65岁，工龄满30年都可在退休时领取全部退休金，退休金的经费全部来源于政府拨款。(2)由雇主、雇员、国家共同负担。如美国公务员退休制度是由1920年建立的公务员退休制度和1983年新建立的《联邦公务员退休制度》构成。1920年的制度规定，费用来源是由用人单位和公务员本人各自筹集，各自缴纳资金的50%；1983年《联邦公务员退休制度》规定，经费来源是雇主和雇员分别按个人工资和工资总额的6%纳税。除上述两种制度外，美国政府在《联邦公务员退休制度》中还为公务员建立了个人帐户储蓄计划。公务员按最高不超过工资10%的比例储蓄，政府按一定比例为公务员个人储蓄账户提供补贴，最高补贴到5%。奥地利公务员养老保险制度的资金来源为公务员缴纳和政府财政补贴两部分，公务员一般缴纳工资额的10.25%，其余部分则由政府财政负担。

(三)上述几国养老保险存在的主要问题

1.由于就业模式的变化，上述几国传统的公职人员终身雇佣制近些年被灵活的雇佣方式代替，不同的雇佣方式要求在养老保险方面也要有所区别，从而传统的公职人员养老金制度面临着适应新情况的改革任务。

2.国外公职人员养老金筹集也同样面临财政危机。虽然上述几国属于富裕的发达国家，但由于近年来养老金支付水平不断提高以及国内经济增长缓慢，不少国家面临财政困难。

3.国外基本养老金制度面临着制度模式、条件环境等重大变革，这些变革对原有养老保险制度的正常运行产生了影响和冲击，引发公职人员养老金保险制度实行必要的改革[3]83。

(四)中外公职人员养老保险情况比较

1.在养老金的筹集支付上，世界各国都是政府承担主要责任，个人承担小部分责任甚至不承担责任，故各国政府都面临着养老金财政支付困难的问题，相继通过降低替代率和延迟退休年龄来降低财政的负担。

2.在养老金的替代率上，各国都采取与工作年限和退休年龄相关的政策，降低政府负担的替代率，通过个人的养老计划，来满足原来的生活需求。但我国公职人员养老金的替代率处于较高水平，在近几年达到100%还有增长的趋势。

3.在退休年龄问题上，世界各国都开始将退休年龄向后推移，而且男女同年龄退休已成为一种趋势。而我国还在坚持建国之初设立的退休年龄，甚至有很多人还提前退休，有的40多一点就退休在家，增加了退休金的支付时间和财政对养老金的给付数量，造成财政困难的局面。

4.我国社会保障的支出中，公职人员的养老福利保险支出比例过高，不利于社会的公正和稳定。从图1和图2可发现：公职人员的退休金占到了总支出的90%，其他保险支出只有10%，而美国在1995年就将此比例控制在45%以下。当今的中国仍需要通过不断的改革来达到1995年美国当时的比例水平。

三、改革并完善我国公职人员养老保险制度的方向与措施

总体上，国家公务员、事业单位工作人员养老保险方案设计有两大选择方式：(1)两大群体各自单独设计自己独立的养老保险方案；(2)在国家基本养老保险制度的基础上，分别解决公务员、事业单位工作人员各自群体的单独补充办法。针对我国现行公职人员养老金制度中存在的问题，并结合国外公职人员养老保险的实施情况，本文提出以下改革并完善我国公职人员养老保险制度的思路。

(一)改革的方向

第一、框架设计必须与全国社会保障体系的大框架相协调。我国社会养老保险改革的目标是向全国统一、规范和完善的独立于企业、事业之外的社会保障系统发展。由于全国统一的独立于企业、事业单位之外的社会保障体系的大框架还在探索之中，因此，政府公务员、事业单位工作人员的养老保险的框架设计必须与全国统一的独立于企业、事业单位之外的社会保障体系相协调。

第二、在筹资方式上，除国家公务员外，建议事业单位基本养老保险亦与企业相同，由国家、用人单位和个人共同负担。

第三、在制度模式问题上，向企业和全国统一的基本养老保险制度靠拢，也实行社会统筹和个人帐户相结合的基本模式。

第四、在管理问题上，应向简化管理机构与管理层次方向发展。在国家基本养老保险上，事业与企业的基本养老金应实行统一核算、统一管理；公务员、事业单位与企业职工的养老金发放，都应全部向社会化、社区服务化方向发展。

(二)对不同类型人员养老保险的补贴办法

新旧社会养老保险制度转轨是在政府机构和事业单位改革基础上进行的。2000年地方政府机构进行大的改革，相当数量的公务员分流到事业单位和企业，而事业单位也进行大的改革，其单位性质和隶属关系发生了很大变化。政府不可能对3200万政府机关和事业单位人员的社会养老保险采取相同的补贴政策，只能根据不同类型机构的性质和不同政策定位决定其养老保险的政策。如果我国的社会组织仍然采取两分法的基本结构，建议适当放宽事业单位参照公务员的范围，保证公益性事业单位人员的社会保险保障。公职人员养老保险制度在范围划分上，应当从实际职责上认真研究，避免简单按公务员条例的界定范围确定公职人员的养老保险范围。

从国外情况看，公务员和公职人员在人员界定上并不完全一致。在养老保险制度上，一些国家享受公职人员养老保险的范围大于公务员范围，这样也有利于公职人员养老保险的管理。可采取两种办法：一是将两者一并划入公职人员养老保险办法。二是采用补贴性补助办法。德国采用了第二种办法。在德国，对于那些在公共服务机构中工作，但本人又不是公务员、法官或军人的人员，基本上是参加法定养老保险。所以，这些人员的社会保险属法定养老保险的范畴。他们养老金的最高额略低于公务员的养老金水平。但在不少情况下，就工作内容来说，公务员与非公务员完成的是相同的工作，采取的是同样的行动，于是，产生了养老保险应不留差异、趋同一致的需要。为了实现这个目标，德国的各级政府建立了相应的福利机构，设立了补充性养老保险和遗属福利制度。通过这种形式，起到了类似于企业养老金法中的企业补充保险的作用。

(三)计发方式与过渡衔接办法

目前企业养老保险制度的养老金计发方式与政府机构、事业单位离退休费计发方式差别较大。如果按照统一的社会养老保险标准计发机关、事业单位养老金，主要问题有两个：

一是存在新旧制度计发标准的差额问题。如果以现行的企业职工养老保险为标准，统一全社会的养老保险计发标准，那么新制度实施后的机关、事业单位领取基本养老金的数额要低于以前离、退休制度的标准，这种差别不予考虑或处理不当，会引起执行中的困难，影响社会稳定。

二是政府机构、事业单位的现行基本工资收入标准是全国统一的，社会养老保险则按属地化原则管理，养老金筹集以个人工资为基数计算，计发时按当地社会平均工资为基数计算。由于我国各地区经济发展差异很大，中央政府分驻各地的公务员如国税系统、海关系统及各省市的政府公，务员在缴纳基本相同的养老保险费后，退休后养老保险待遇会有较大差别。为了鼓励科技、医务、教学人员到贫困地区工作，国家曾经有各种鼓励政策，包括工资地区差别，在实行属地化的统一社会养老保险制度后，贫困地区的教师、医务人员、技术人员按个人工资计算的缴费额可能高于(至少相当于)发达地区，而退休收入将低于发达地区，由此产生的政策性影响将可能严重阻碍中西部的发展，这些都需要研究解决。

(四)资金筹集方式问题

我国现行养老保险制度已从现收现付体制改革为基金预筹积累的社会统筹与个人帐户相结合的制度。对新参加工作的职工而言，进行养老金筹集是没有问题的。目前已经离退休的国家机关和事业单位的职工没有养老金积累；目前在职、但在实施新制度之前参加工作的老职工在过去的工作年限中也没有养老金积累，而他们的养老问题必须予以保证。因为按照旧体制下低工资、高福利政策，他们的养老金已经通过“预先扣除”转化为过去的政府收入凝固在国有资产中，政府则承担他们的养老保障义务，目前国家财力有限，新旧社会养老保障制度转换过程中新基金的筹集矛盾十分突出。因此，必须在如下问题上进行决策：(1)对老体制下的事业单位等公职人员养老金隐性负债的总值进行估算，并做出相应的解决方案。建议此部分隐性养老金债务由国家财政单独筹集，不与改革新出台的制度混在一起。／2)改革实施后新参加工作的事业单位人员，其筹资按基础养老金和个人帐户养老金两部分筹集。(3)事业单位“中人”的过渡问题。实施改革后“老人”待遇不变，“新人”向企业或公务员制度并轨。而“中人”的平稳过渡办法可采用过渡性养老金计发系数方法单独补贴一块，以不降低事业单位的总体待遇水平。具体办法可在企业现行1.0-I.4基础上适当加大系数值，以解决事业单位90%与企业单位80%的待遇差距问题。

(五)养老金水平问题

首先要确定公职人员养老金替代率问题。目前我国企业养老金的替代率在1999年是77.30%，2000年是71.20%，2001年是63.15%，2002年是63.43%，而同期公职人员的养老金从接近100%增加到2002年的106.43%，和企业形成了鲜明的对比。从国际惯例来看，根据专门的统计和测算，退休金总的替代率在70%已经足够了Iql89-190，而基本养老金则在40%左右，剩余部分就通过附加养老金来解决。

篇3

刚才在座的每一位同志都做了很好的发言，这来自于大家精心的准备，更是来自于大家共同的努力。

我们今天的工作会议，比以往又有了创新和突破，上午我们听了市人力资源研究所所长*作的专题讲座，这个报告内容实、信息量大，对我们人事人才工作很有启发，听了很有收获。下午，我们又在这里开个工作总结会，也是人人发言。各位科长对自己科室的下半年工作都做了很好的思考和部署，每一位科室成员也将机关目标管理考核工作和自己的工作相结合，做了深入细致的研究。

今天的会议效果很好，我们要继续发扬这个优良的传统，每年两次工作会议的形式是我们带头、带班、带队伍的一个很好的方式，是我们领导班子与大家沟通的一个很好的平台，也是我们打造一支作风优良的团队的很好的方法。

总结今天下午大家的发言，有以下几个特点：

一是准备充分，集思广益。每一个人都准备得很充分、很扎实，研究得很仔细、很透彻。

二是思想活跃，富于创新。每个人都围绕目标管理考核工作，确定发言的主题，大家围绕自己的工作重点提出了很多新观点、新思想，既务实又具体，体现了开创性和实践性的统一。

三是突破难点，勇于探索。科长们都总结了上半年工作中遇到的难点，并积极探索下半年如何去突破难点。每位同志的发言也都很深入、很有用，为今天的会议打下了很好的基础。

今年上半年，局党组继续坚持全局的每周五学习制度，抓学习、抓规范、抓纪律，统一全局思想，为做好上半年的工作打下了良好的思想政治基础。这次会议之所以开得很成功，我们局领导班子带好头、带好班、带好队伍是前提和关键。

带头，领导亲自参加了每一次的活动；带班，领导班子深入到各个分管科室的科务会进行讨论；带队，每次活动都是全员参与，人人发言，锻炼了每一个人的能力。这一系列的活动，都体现了党组带头严于律己，务实创新的精神。

所以，在这个基础上，今天的会议开得很成功。

下面，我就20*年上半年的工作回顾、和20*年下半年的重点工作谈几点想法。

一、上半年工作的回顾

今年上半年，我区的人事人才工作按照市委、市政府的要求，以“科教兴市”、“人才强市”为切入点，狠抓思想领先、规划领先两个环节，在实践中不断完善并强化了人才工作由“一家做”向“大家做”、由“体制内”向“体制外”、由“人事管理”向“人才开发”进行拓展的“三个拓展”意识，确保了各项工作目标时间过半、任务过半：

（一）人才工作

1、举办人才工作干部培训班，提升人才工作干部综合能力。

围绕人才工作怎样对接“四个走在前列”，怎样充分调动各部门的积极性，5月中旬，会同区委组织部举办了一期“人才工作干部培训班”。通过专家授课、参观学习和分组讨论，引导人才工作干部加强现代人力资源理论学习，不断提升人才工作干部参与、指导、开展人才工作的能力。会上还下发了《*区人才工作信息报送及重大人才工作事项报告制度》文件。

2、深入基层，走访调研，掌握第一手人才工作资料。

为了进一步贯彻区人才工作会议精神，加大区域内“四大资源”单位走访与联系力度，共走访高校与区域内重点企业30多家，各类企业及服务机构120多家。我们会同区委组织部，对32个人才工作签约部门进行了督查调研，着重检查了各个部门《人才新高地建设责任书》中签定的人才工作重点项目推进落实情况。另外，还配合区委组织部，开展了“加强社会工作人才队伍建设”专题调研。

3、优化园区人才发展环境，成立“*园区人才服务中心”。

为真正构筑企业与政府、*园区沟通交流的平台。经过园区与区人才服务中心多次商讨的基础上，成立“*经济园区人才服务中心”，依托区人才服务中心*分部现有的人员、资源等优势基础，配合园区开展人才服务工作。在具体运作上，我们人才中心提出了“七联动”的运行机制，即资源联动、工作联动、服务联动、育才联动、“三区”联动、活动联动以及爱心联动，将紧密围绕园区企业和人才所需，全方位开展人才服务、培训、交流等活动，竭力促进企业和人才的共同和谐发展。5月底，人才中心在*园区召开了虹桥*园区企业人事总监联席会。来自园区的神州数码、北大青岛等数十家中外企业人事总监参加了会议，共同就园区企业人才服务工作进行研讨。

4、重视领军人才和创新团队建设。

今年3月，在区人才工作会议上表彰*区数字产业十大领军人才、29名第一届领军人才后，我们会同区委组织部、区科委、教育局、卫生局和工商联等部门全方位走访、慰问领军人才，共发放领军人才科研资料费64.5万元。并及时了解领军人才在学习、工作和生活中的情况,对领军人才在工作中遇到的困难和问题，及时给予解决。另外，继续以引进博士后为抓手，帮助高科技企业加强创新团队建设。今年，我们在先后为无线通讯等5家企业引进10名博士后的基础上，根据企业的需求，又帮助睿智通等公司引进了3名博士后，使我区博士后达到13人次。到目前为止，我区的博士后总数仍然列全市博士后创新实践基地的第一位，得到了企业和市人事局的充分肯定。

5、积极协助国资委为国有企业招聘人才。

为解决国资委下属国有企业管理和专业技术人才数量短缺、知识结构不合理和年龄偏大等问题，提升企业参与市场竞争的能力，新*、九华、万宏、上服集团和中山实业分别推出了财务总监、企业管理等32个岗位，共67名各类专业人才，面向社会公开招聘。为协助国资委做好此项招聘工作，区人才服务中心及才俊、许泰和悦才等多家专业人才中介服务机构或猎头公司积极参与人才招聘工作。5月底，人才中心为九华集团举办了人才专场招聘会，招聘会当天就吸引了600余人次前来参加，有200余人与企业达成初步意向。目前，各人才中介服务机构的人才推荐工作已完成，从6月下旬开始，这项工作将进入面试和录用阶段。

6、推动“蓄水池”人才队伍建设。

根据《*区新一轮人才蓄水池建设实施意见》，20*年，我们以人才派遣的方式，共招录了130名“蓄水池”人才进机关和事业单位。目前，在这130名“蓄水池”人才中，有11人通过公务员考试被我区录用为公务员，10名较优秀的人才经考核提前进入事业编制，11人因不适应工作要求或其他原因已解除了合同。从走访调研情况看，各用人单位对“蓄水池”的做法及“蓄水池”人才都是比较满意的。今年9月合同期满前，我们将通过考核，对“蓄水池”工作进行一次总体评估，以便进一步改进工作，完善措施，放大功能，克服以往招人“半小时面试定终身”、能进不能出的弊端。

（二）重点工作

1、贯彻落实《公务员法》，加强公务员管理

一是为优化公务员队伍结构，加大招考公务员工作的力度。今年上半年，我们根据全区公务员三年内集中退休人员比较多的实际情况，共推出74个岗位进行招录。这次招录公务员，是本区有史以来招录人数最多，也是各区县招录人数比较多的一次。通过这次招聘，可以缓解今年公务员缺口比较大的矛盾。在这次招录工程中，我们牢牢把握了以下几条原则：一是在数量上重点向街道（镇）倾斜。共为十个街道（镇）招录了28人。二是注重招录专业相应对口的硕博士研究生，在第一轮录用57名公务员中，硕博士研究生为24人，占总数的42%。（目前，机关公务员队伍中的硕博士研究生为133人，占全区1737名公务员总数的7.7%。）三是优先考虑有两年以上工作经历的人员。这种对象，为35人，占招录总数的61%。

二是严格按照《公务员法》，做好公务员登记工作。上半年，按照市实施公务员法工作小组的部署和要求，根据《公务员登记实施方案》，协调解决难点问题，顺利完成了我区七大类公务员登记工作。

2、改革完善机关目标管理考核工作

按照区委区府的要求，针对原有考核制度中存在的内容不够量化、公开度透明度不够、结果运用不够理想等不足，我们组织力量，对完善机关目标管理考核工作进行调研，通过大量走访、座谈，经历几上几下的修改，经过3个月的努力，编制了《*区机关部门年度目标管理考核试行办法》。新的考核办法具有从定性考核向定量考核转变、增强考核的社会参与度、趋向规范、合理、科学的特点，下半年，要进一步细化各项考核内容，落实好机关目标管理考核工作，通过严格考核来强化对机关部门工作人员的管理。

3、加强编制管理工作

一是深入基层、加强调研。上半年先后走访了二十一个部门，完成了6份调研材料，为区委区府领导决策提供依据：1、关于虹拓办、中拓办、*办机构情况的调研；2、关于外经委挂招商局牌子情况调研；3、关于区环保局增加放射源监督管理职能和人员编制问题调研；4、关于区卫生系统地段医院增挂社区卫生服务中心机构调研；5、关于6个执法类事业单位机构编制人员情况调研；6、关于街道（镇）工作人员情况调研。

二是严格管理，实事求是地解决有关部门的机构编制问题：1、根据市有关文件精神，在区府办地区科基础上建立了*区社区建设工作办公室和*区人口综合管理领导小组办公室；2、根据上海市“三医联动”改革的指导意见，将我区卫生局系统下属8所地段医院更名为社区卫生服务中心；3、根据有关文件精神，为加强对本区放射源监督管理，进一步改善我区环境质量，做到增加环保局放射源监督管理职能，不增加内设机构，增加的一名行政编制从区总的行政编制调剂解决；4、为进一步梳理职能，理顺关系，加强对招商工作领导，将招商局从协作办划转到外经委，外经委挂招商局牌子；5、为加强我区婚姻登记管理工作和规范化建设，成立了*区婚姻（收养）登记中心，与*区服务管理中心，实行两块牌子，一套班子；6、根据新颁布的《上海市绿化条例》精神，将*区园林管理处更名为上海市*区绿化管理局。

（三）基础工作

1、做好工资福利工作

工资方面：上半年，按照市有关政策要求，克服时间紧、任务重、要求高的难点，本着高度的政治责任心，初步完成了全区*年机关事业单位15514人的工资制度改革工作。完成全区*年机关事业单位工资正常晋升工作。

福利方面：完成发放*年度目标管理考核奖1*9万元和“引大引强引实”奖392万；完成*年年收入12万以上人员个人所得税补缴统计测算工作；配合目标管理考核办法的制定，制订了《*区街道（镇）*年3％目标管理专项超额增发调节办法》并完成了8个街镇的申报增发工作；起草了*年*区经济发展共享奖励方案，福利方案、共享费方案，报区委常委会通过；切实做好关心机关干部工作，分三批组织机关人员80余人次赴汤山休养。

退管工作：举办了*年*区机关事业单位退休劳模、专家、干部迎春团拜会共200余人参加；完成了*年冬送温暖慰问款的发放走访工作，累计发放慰问金20.6万元，慰问1026人次；妥善解决40余人的85年工改前原工资大于或等于82.5元的退休人员养老金调整，并接待、上访十余人次；初步建立退休人员（总共11000余人）信息库。

2、积极推进人事局信息化建设

上半年，加强调查研究，做好信息化调研工作。会同信息委、区府信息中心、河络软件开发公司，先后走访了市人事局信息中心、宝山、虹口等人事局，学习人事信息化工作，拓展了视野，开阔了思路，为下一步局信息化发展打下了基础。

3、加强公共人事服务工作

4、强化班子队伍建设

篇4

中国现行的“统账结合”的养老社会保险（以下简称“养老保险”）制度，其设计的初衷是想达到公平与效率的统一，即实施“社会统筹”以实现社会公平，设置“个人账户”以促进经济效率。然而，从近几年的实践来看，这种制度暴露出了一些不可忽视的问题，使公平和效率两个目标都没有能够得到充分体现。

一、中国现行养老保险制度的公平与效率问题

（一）个人账户制度设计欠合理，既不够公平，也缺乏效率

目前养老保险个人账户设计欠合理，权利与义务不对等，效率与公平未能有效结合。其主要表现在以下各方面：

1.养老保险“统账结合”（指统筹部分进入个人账户的基金与个人所缴的基金的结合）的个人账户制度在结构上欠合理，即个人账户“统账”不分，不能体现个人账户的法律主体地位。市场经济条件下的政府在制定养老保险政策时，必须制定责权明确，产权明晰的养老保险个人账户。政府、企业和个人本是三个不同的经济利益主体，个人账户中的“统账”不分既不能理顺职工个人与企业和政府之间的法律关系，也不能理顺企业与政府之间的法律关系，还不能理顺企业集团内部不同经济利益主体之间的法律关系。严格来讲，企业按比例上缴的养老保险费应属于社会统筹基金，是一种公共财产；而个人账户应属于个人基金，是一种私人财产，这两种基金应严格区别开来，不能混淆。可是，目前，个人缴费比例是 5%，而个人账户的建账（或提取）比例为11%（即按本人缴费工资的11%的数额建立基本养老保险个人账户），这样，个人账户增加了6个百分点，而社会统筹账户少收6个百分点。可见这样的个人账户不是一个正规的个人账户，而是一个公私混合账户，这里的“个人”就有一点名不符实。

2.按照现行“统账结合”的养老保险制度规定执行的结果是一定比例的统筹基金（单位按比例划入个人账户的基金）与个人账户基金结合形成的个人账户不但不能体现参保个人独立的经济法人地位，而且，一旦因企业欠缴养老保险费，而在社会保障部门未按规定记足个人账户时，个人有权提出申诉，企业和政府就成了被告，形成被动的局面。不仅如此，由于企业全额缴费与企业欠缴（即由于统筹基金和个人账户基金没有分开核算，所欠缴部分是统筹基金还是个人基金并不清楚）在记账上是一个样（即都按11%比例记账），从而形成了企业多缴或欠缴养老保险费在计算职工待遇上不受影响。因为，现行政策没有因企业欠缴养老保险费而扣职工个人账户的严格规定。这造成了吃社会统筹的“大锅饭”的现象。

3.从目前制度实际运行情况看，无论企业多缴费还是职工个人多缴费，按政策规定账户规模都为1l%，不能扩大，所以，企业和职工个人都不愿意多缴费，尤其是个人。实际上，个人账户只是计算待遇的一种方法，且目前为“空账”，不是一个实实在在的资本账户，这就会导致企业与职工产生信任危机，不利于基金征缴。

（二）养老保险制度总体设计不够合理，既损害了公平，也损害了效率

首先是制度分割，覆盖面窄。由于国家在设计养老保险制度方案时，没有把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围，因此，在城镇三大社会系统组织中的三类人群的养老保险制度各不一样。机关公务员及全额财政拨款的事业单位职工的养老保险仍实行由国家财政统包。差额拨款和自收自支事业单位职工的养老保险虽然实行了社会统筹，个人缴费，但在具体政策和业务操作上，与企业的养老保险制度相比存在很大的差异性：（1）基本政策不统一，包括实施范围、缴费工资基数（双基数）、缴费比例。（2）与企业的基本养老保险制度不衔接。事业单位的养老保险只处在社会统筹阶段，个人缴费未与计发待遇挂钩，还没有建立职工个人账户，人员流动频繁，而基金无法转移。（3）养老金计发办法与企业不一致，养老金调整也不一样。（4）退休审批权与业务经办相分离。即退休审批权在人事部门，而业务经办和养老金发放在社会保障部门等。城镇企业职工基本养老保险制度也存在着统筹层次低、覆盖面不高，待遇不统一等现象。部分股份制企业、“三资”企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离在基本养老保险制度之外。现行的养老保险制度没有充分发挥社会保险的“大数法则”在全社会分担风险的功能，存在着制度起点上的不公平，阻碍了劳动力的合理流动，影响了经济的发展和效率的提高。

其次，上述三类人员的养老保险制度引出的三种不同的退休计发办法，以及在原行业企业“条条管理”体制下，行业企业的工资制度改革与计发比例不配套，即工资基数按新的工资结构，而计发比例按老的办法（国发104号）等，由此，造成离退休人员养老金差距悬殊过大。具体地说，它引起了“五个差别”：（1）离休和退休之间的待遇差别；（2）在机关退休和在企业退休以及在机关事业单位退休之间的待遇差别；（3）先退休和后退休之间的待遇差别；（4）在效益好的企业退休和在效益差的企业退休之间的待遇差别；（5）在行业企业退休和在地方企业退休之间的待遇差别。而且，这些差别并没有体现“权利与义务相对应、公平与效率相结合”的原则。这些待遇上的差别使退休人员相互之间心理不平衡，从而造成制度的公平性不够，最终导致制度效率受损。

（三）养老保险税（费）率、社会平均工资差别大，既不利于社会公平的实现，也影响基金收支平衡

首先，税（费）不统一，社会统筹的基础平台扭曲。从各地执行情况来看，同一行业的不同企业因在不同省份，同一城市的企业因在不同社保统筹管理体制下参保，其缴纳的费率各不相同（在16～30%之间不等），不能为企业创造一个公平竞争的环境。此外，在建立个人账户的起步阶段，个人费率也不统一。在账户11%的规模不变的情况下，个人少缴多缴在计算待遇上一个样，从而导致不同行业、不同企业间职工的不公平。

其次，社会平均工资确定不统一，也不够科学。目前，社会平均工资的确定是各个社保管理机构以各省、市、县统计部门提供当地本年度职工平均工资为依据自行确定的，这样，在同一城市里的企业，因在不同的管理体制下参保，由于统计口径、统计数据来源不同，社会平均工资也不同，从而使企业与职工的缴费工资基数及其退休待遇水平均不一样。

以上这些差别不仅造成了企业与企业之间、职工与职工之间的心理不平衡，挫伤了企业与职工的缴费积极性，是保险基金收支难以平衡原因之一，而且还严重影响了公平与效率的实现。

（四）基本养老金替代率水平的长期目标与近期需要相脱节

按现行养老保险制度，现行养老金实际替代率水平远超过当初制度设计时的60%的替代水平，基本养老保险制度“低水平、广覆盖”的初始目标难以实现。其原因有二：

第一，部分人员按老办法计算待遇高。老待遇由三块组成：（1）基础养老金，即按职工退休前的工资的一定比例进行计发（职工退休前一般工资都比较高，打折比例也高，多数人员按90～95%.有的达到了100%，因此基础养老金比较高）：（2）津贴与补贴，即各种生活补贴和福利性补贴；（3）调整养老金。按老办法计算待遇高的原因：一是基数高，即在计发工资基数上，把岗位技能工资（各行业岗位技能工资水平都不一样，有的企业把职工在职期间的活工资部分带人了退休）作为退休费计发的基数；二是统筹项目繁多。一些福利性的项目如洗理、书报费等都纳入了退休金之中。三是待遇调整幅度大。1994—1999年期间，年年增调，上调幅度与我国生产力发展水平不适应。我国国民经济年增长水平只有7～8%，而养老金增调一般按上年度职工平均工资增长率的40～80%进行调整。特别是在原行业“条条管理”体制下，行业企业之间的待遇调整水平差别大。有的增调高，有的增调低，有的年年调整，有的并非年年调整。总之，企业工资分配制度改革与新的养老金计发办法没有做到有效衔接。

第二，部分行业企业退休人员（特别是在过渡期办理退休的人员）按新办法计算待遇亦高。其原因主要是计算指数 （所谓指数是指职工历年缴费工资与当地社会平均工资的平均比）的方法不合理。行业企业职工1996—1999年的缴费工资是按原行业职工平均工资进行封顶的，而计算指数时用地方的社会平均工资，这样分子大，分母小，得出的指数就高。国家政策规定，职工缴费工资不得超过社会平均工资的300%，这一规定就意味着指数不能超过3.0.但是有些地方在出台《并轨方案》时，规定按地方历年的社会平均工资计算指数，而对指数又不进行封顶和保底（在实际操作中，有的参保人员历年平均指数高达10；有的只有0.1，与国家政策规定的最高缴费封顶目标3.0、最低保底目标0.6相差甚远），忽视指数在计算待遇中的重要作用，于是，就出现了过渡性养老金“暴发户”现象。对此，我们可以从过渡性养老金计算公式来分析。过渡性养老金的计算公式是：上年度月社平工资×1.2%缴费系数X指数X视同缴费年限（即工龄）。由此可知，缴费年限短，计算平均指数就高，如果指数不封顶，视同缴费的年限长，那么，退休金会高得离谱。如1999—2000年民航系统的飞行人员退休时，其指数均在8左右，按新的办法计算，其月养老金均为2000元左右。

资料来源：劳动和社会保障部社会保险事业管理局。

上述因政策缺乏效率，且政策过渡没有作有效衔接，以及操作管理过程不规范等，使过渡期内的离退休人员的养老金水平普遍有所提高，有的甚至出现离退休人员的养老金水平高于在职职工工资水平的倒挂现象，使养老金替代水平近期需要与长期目标相脱节。但是，笔者做过预测，如按照新的计算方法，过渡期结束后办理退休人员的待遇水平将大幅度下降，有些企业已经看到了这一发展趋势，于是采取积极的补救措施，即为职工建立补充养老保险。从表l中的数据情况看，目前替代率高似乎是一个全国性问题，大大高于西方发达国家25～50%的水平，这不仅严重影响在岗人员的工作积极性，而且与我国经济发展水平亦不相适应。高替代率除违背了公平性原则和制约了国家的竞争力外，还有其他危害：（1）提前退休膨胀；（2）企业逃税或逃费；（3）在缴费率和替代率都较高的情况下，企业一般不愿或无力再为职工建立补充养老保险，使第二支柱、第三支柱养老保险制度没有发展空间，导致“三支柱”的养老保险体系呈现“跛足”局面。

（五）管理体制不顺对公平与效率的影响

目前，在养老保险制度管理方面存在的主要问题是：管理体制分割、不顺，管理责任不明，管理事权不分，社会化管理程度不高，社会统筹割据等，导致的直接后果是劳动力流动困难，养老基金难以在全国范围内进行调剂，从而不仅影响社会公平的实现，也阻碍资源配置效率提高。由于统筹层次受地方“块块统筹”管理的限制，因此，养老基金不能在经济发达地区和经济不发达的贫困地区进行调剂，经济发达的沿海地区，其养老基金积累已达几百个亿，而老工业地区及一些经济不发达的贫困地区收不抵支；正因为统筹层次低的原因，有关养老保险具体的改革方案、政策制定和基金的调剂等问题都是由地方政府决定的，而各地在缴费和待遇标准等具体政策方面千差万别，致使劳动力跨区域流动也存在诸多的困难。管理体制方面存在的问题主要包括：

1.养老保险管理体制与其改革要求不相适应。“十五计划”纲要和国务院《关于完善城镇社会保险体系的试点方案》均明确提出了这一体系的总体目标是：“建立独立于企事业单位之外、资金来源多样化、保障制度规范化、管理体系社会化的社会保险体系”。目前经济体制改革不仅只是国有企业改革，而且包括国家机关、事业单位及科研单位都在进行改革，这就要求建立全国统一的、垂直的社会保障管理体系。虽然中央10号文件和国务院28号文件对社保机构管理体制问题分别作出了“实行系统管理”和“实行省级垂直管理”的表述，但由于种种原因，垂直管理体系没建立起来。管理体制不顺不仅严重影响整个经济体制改革的进程和社会保险管理的规范化，而且，对整个社会保障事业的发展也有着负面的影响。

2.中央和地方政府在养老保险管理上的责任不够明晰。特别是在基金的管理上，从1998年以来，为了解决养老金的拖欠问题，中央财政多次以借款或转移支付的方式补助地方政府，但许多地方政府把向中央要求资金支持作为解决本地区资金不足的重要渠道，好像确保发放的责任在中央。在 1999年补拖欠的过程中，由于中央财政分配不均，还引起一些风波，造成“会哭的孩子有奶吃”的负面影响。有些地方甚至虚报养老基金缺口，以此骗取中央财政的支持。

3.养老保险制度上的“条块统筹”、“块块统筹”管理仍然存在。从“条块统筹”管理体制看，虽然国务院于1998年9月将行业统筹移交地方管理，但这种管理是以省级为单位的“条块统筹”，也就是说，这种管理只不过是从行业过去的“条条统筹”过渡到了以“条”为主的“条块统筹”的管理模式罢了。即对省级社会保险部门来说是“块块”管理，对行业垂直管理的性质来说还是“条条”管理。如金融、邮政、电信等系统在市、县、区的职工，其养老统筹关系在省一级管理；部分交通、中建系统在外省（深圳、上海、厦门、重庆等）的职工，其养老统筹关系在湖北省。由此看来，行业统筹移交地方管理虽然系统统筹的范围缩小了，但其垂直统筹的性质没有多大的改变。从“块块统筹”管理体制看，目前，在全国范围内，多数地区还停留在县、市级统筹，基金管理十分分散，抵御风险能力十分脆弱。90年代以来，尽管国务院多次提出养老保险逐步实行省级统筹，但是直到1997年仅有13个省市实行了省级统筹或建立了调剂金制度。在中央和国务院强有力推进下，1998年底，约有29个省区市实行省级统筹或建立省级调剂金制度，完成了从县市级统筹向省级统筹过渡的制度变迁。但是省级统筹并没有能够解决日益深化的全国性养老支付危机，除广东、上海等少数地区有节余外，几乎2／3以上省区市收不抵支，形成巨额的养老金赤字。尽管从全国来看，养老保险基金积累余额在逐年增长（从1995年的430亿元上升到2000年的800亿元），但是分布不均衡，70%集中在东南沿海几个省，由于地区利益刚性，使畸轻畸重的养老保险负担得不到有效的调节。特别是中央政府无力在全国范围内进行统一调配、调剂养老金，也就是说无法解决各地区养老基金收支能力的差异性和不公平性。这说明省级统筹仍然是“块块”，块块管理体制成为实现社会养老保险所要求社会公平的天然屏障。总之，“块块”和“条块”的弊端，不仅冲击了地方养老保险统筹的正常秩序，造成了劳动力市场的人为分割，阻碍了养老保险社会化管理进程，阻碍了经济的发展，而且还影响了整个社会保障事业的顺利进行，不利于社会公平与社会效率两个目标的实现。

4.管理权过于集中。根据《社会保险费征收暂行条例》规定，社会保险经办机构既是养老保险费征收的主体，也是养老基金管理的主体，还是养老金发放的主体。特别是省一级的社会保险经办机构，集行政管理职能和基金业务管理于一身，即养老保险政策的制定、行政管理与养老保险基金的收、支、管、用都由一个机构承担，致使养老保险费收缴漏洞多，不能足额收缴。在市场经济条件下，养老保险管理权力集中在一个部门，必然会失去有效的监督和控制。这既是滋生腐败的温床，又影响工作效率。

5.在社会养老保险管理上没能真正与企业经营分开，企业仍代为管理养老保险有关业务。这种管理方式的危害是：一不利于养老保险各项业务的社会化管理，二不利养老基金的收缴，特别是养老保险费改税务征收后，与税务部汀现行管理不配套，三是责权不明，四是管理效率不高。

二、养老保险管理的公平与效率问题

笔者认为在养老保险业务操作管理上存在以下主要问题：

1.养老保险主体之间法律关系在操作中受到扭曲。个人账户的操作与管理涉及三层法律关系，即政府与企业、政府与职工及企业与职工这三层法律关系。但是，由于在养老保险业务操作管理方面，国家没有统一的、具体的操作管理办法，这样，各省、各地区之间在其管理上不尽一致，也不规范。

2.职工个人账户转移难。按照有关政策规定，职工在同一统筹地区内流动时，只转移基本养老保险关系和个人账户档案，不转移基金。职工跨统筹地区流动时，除转移基本养老保险关系和个人账户档案外，还需按规定转移职工个人账户基金，其转移金额分两个部分计算：1996年至1997年底前，只转移职工个人账户中的个人缴费部分的本金加利息；1998年1月1日后，转移个人账户全部本金加利息。这一规定致使职工调动工作个人账户转移难，特别是成建制的个人账户转移更是困难重重，难以协调。这不仅严重影响了劳动力向更有效的地方流动，而且也使职工的权利和利益受到损失。

3.个人账户核算不规范。目前，对个人账户的核算仅限于业务核算，没有进行会计核算。具体表现为：征缴的养老保险费不进行社会统筹基金与个人账户基金的分割，全部作为统筹性的“基本养老保险基金”收入；发放的离退休人员养老金，也不进行社会统筹基金与个人账户基金的划分，统一作为“基本养老保险基金”支出；通过“基本养老保险基金收入”和“基本养老保险基金支出”科目进行整体混合核算。在这种会计核算体系下，社会保险机构会计信息不能准确反映出职工个人账户基金，业务核算中的个人账户基金亦无法在会计核算中得到体现，因此，财务管理无法用具体的资金与个人账户基金相对应，导致个人账户是有名无实。据悉，截至2000年底，全国职工个人账户“空账”约2000亿元（恐怕实际数字比这大得多）。

4.经办机构内部的业务操作规程管理问题。目前，有些经办机构部门在养老保险业务操作规程上没有建立内部约束机制，有些社会保险经办机构的内部管理方法是：采取由经办人员对参保单位一竿子插到底的管理办法，即缴费工资的核定、征收、记账、计发待遇及养老金的发放，这种管理方法既不够科学，也不够规范，从而影响公平与效率的实现。

5.养老基金收支结算不规范。其结果：一是企业欠缴社会保险机构的养老保险费，二是社会保险机构欠企业退休人员的养老金，三是有些困难企业不但不能为其在职工缴纳养老保险费，而且，离退休人员的养老金还需要社会保险机构无偿垫付。

三、促进实现养老保险制度公平与效率的政策建议

养老保险制度能顺利实施及成功的关键在于：一是有个好的养老保险制度结构模式，二是建立一个好的筹资模式，三是建立一个好的管理体系，四是建立一个养老基金统一调配和使用体系。目前，从世界范围来看，养老保险制度结构、养老保险费的筹集和养老基金的使用及其管理，除少数国家走两个极端（如瑞典，个人只缴纳少许的费用，大部分由国家负担，所需费用基本上列入财政预算解决。而智利政府1980年颁布新的养老保险法，强制个人缴纳本人工资收入的10%，雇主及单位没有缴费义务）外，世界上绝大多数国家的养老保险制度都实行多层次的制度结构体系。养老保险费均由国家、单位和个人共同负担（包括公务员在内），养老保险基金采取统一筹集、调配、使用和管理。因此，建立统一的、合理的、持续发展的养老保险制度，我们可以借鉴国际上通行的做法：建立多层次养老保险制度，以满足不同收入群体的生活需求。如美国的养老金制度实际上是由三部分组成：政府实行的公共基本养老金计划，企业雇主资助的补充养老金保险计划，个人自愿的养老延期征税的储蓄计划组成的一个混合体制，被称为“三脚凳”体制。在美国，统一筹集资金，即公务员也应与企业职工一样，按规定缴纳养老保险费，建立个人账户。除美国以外，德国、日本、澳大利亚等国家的公职人员都须尽缴费义务，其中最具代表性的澳大利亚，其养老保险模式也可以给我们以启示。澳大利亚现行养老保险制度主要由基本养老保险制度和补充养老保险制度组成。其中，基本养老保险制度在澳方称之为社会保障养老金制度，这一制度覆盖范围是澳大利亚全体公民，还包括在澳大利亚居住10年以上的外籍人员。资金全部来源于税收。养老金计发标准约为职工平均收入的25%，但是每年根据消费品物价指数上涨而进行调整。补充养老保险制度被称之为退休金保险制度。1983年以前，主要在政府公务员和“白领”职工中实行。1986年，澳大利亚政府通过立法，在全国强制实施补充养老保险制度，除个人（包括公务员在内）按规定缴纳养老保险费外，还规定雇主可以为雇员缴纳其工资收入3%的补充养老保险费，建立补充养老保险个人账户，实行完全积累。缴费费率逐年提高，2002年已提高到了9%.为鼓励雇主为雇员建立和缴纳补充养老保险，澳大利亚实行税收优惠政策。澳大利亚的公司所得税税率为20～47%，如雇主为雇员缴纳补充养老保险费后税率可降为15%.雇主如不缴纳补充养老保险费，除不再享受现有的税收优惠政策外，还要由税务局征收退休保证税，1993年议会又通过了《退休金行业监督法》，对补充养老保险基金的管理和监督作了详细规定。除此之外，对建立多层次的养老保险体系问题，近几年来，世界银行根据各国的实践经验，建议养老保险实行“三支柱模式”，其主要内容为：

第一支柱：强制性的基本养老金。目的是保障退休人员的最低生活标准，以减少老年贫困的现象与程度，起着收入再分配的作用。筹资方式多数国家实行社会保障税。

篇5

为鼓励、引导和扶持我市各类人员自谋职业、自主创业，积极推进创建国家级创业型城市试点工作，加快全民创业工程实施步伐，结合我市实际，制定本意见。

一、指导思想和任务目标

（一）指导思想。以党的十七大和十七届五中全会精神为指导，认真贯彻落实科学发展观，坚持政府促进、社会支持、市场导向、自主创业的原则，以培育创业主体、拓展创业空间、加强创业服务、弘扬创业精神为重点，全力推进全民创业工程，鼓励和扶持更多有创业意愿和创业能力的劳动者自主创业、自谋职业，并带动更多劳动者就业。

（二）任务目标。紧密结合发展地方优势产业和特色经济，制定扶持政策，鼓励创业者进入国家、地方优先和重点发展的科技型、资源综合利用型、劳动密集型、农副产品加工型、贸易促进型、社区服务型、建筑劳务型、旅游业、信息服务型和网络创业等产业和行业。鼓励支持个体私营等非公有制经济和中小企业发展，扩大创业领域。培育创业主体，重点指导和促进大学生、失业人员、被征地农民、返乡农民工、残疾人、军队退役人员和留学回国人员等创业。

二、优惠政策

（一）工商政策。放宽投资领域、登记条件、出资限额和经营场所限制，推行个体“零成本”创业、一元创办企业、3万元设立有限责任公司，优化准入环境，鼓励支持全民创业。

1.优化创业准入环境。放宽准入领域和经营范围。凡法律法规未禁止的行业和领域，一律向各类创业主体开放。对国家限制的行业和领域，只要符合规定条件和标准，鼓励各类创业主体进入。创业者可自主选择经营项目，开展经营活动。对超出经营范围的，只要不是从事涉及国家安全、公共安全和人民生命财产安全、破坏资源和污染环境等行业，且未造成社会危害后果的，有关部门应予以教育规范，凡在限期内改正其违规行为的，不予处罚。

2.放宽注册资本条件。符合法律规定的任何投资主体，申请从事个体经营的，申请个体工商户登记的，除从事需前置审批的经营项目外，可申请试营业，核发有效期为6个月的个体工商户营业执照，试营业登记不收取任何费用，实现“零成本”创业，高校毕业生、下岗失业人员、返乡农民工、军队退役人员、残疾人从事个体工商经营自首次注册登记之日起3年内，免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费；申请办理个人独资企业、合伙企业、农民专业合作社登记的，一律不受出资金额限制，出资1元即可申报；申请设立有限责任公司注册资本金达到3万元以上的，均可投资设立有限责任公司。一次出资有困难的，可以分期缴纳出资，公司全体股东的首次出资不得低于注册资本的20%，也不得低于法定的注册资本最低限额，其余部分由股东自公司成立之日起两年内缴足。其中，投资公司可以在五年内缴足。一人有限责任公司的注册资本最低限额为人民币十万元。股东应当一次足额缴纳公司章程规定的出资额。放宽非货币财产出资方式和比例。允许投资人以其持有的其他公司的股权，向第三方公司出资。支持投资人以实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可依法转让的非货币财产作价出资。非货币财产出资比例最高可达公司注册资本的70%。

3.放宽对经营场所的限制。凡符合城镇规划要求且持有合法有效房地产证明文件，均可以作为生产经营场所（单元楼、拆迁区、有噪音或有污染的行业除外），由物业公司或居委、社区、街道办出具证明进行登记。创业者以自有产权房地产作为经营场

所的，如暂未取得房地产部门核发的产权证书，可以提交房地产管理部门的证明或购房合同。

（二）税收政策。各类创业者符合相关条件（国家限制行业除外），可按国家规定享受税收优惠政策。符合就业税收优惠条件的，可按规定享受现行增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等税收优惠政策。

1.免除前置审批的各项费用。大学生、失业人员、被征地农民、返乡农民工、残疾人、军队退役人员和留学回国人员从事个体经营的，税务部门自首次注册登记之日起3年内，依法免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。

2.新办创业企业税收减免。各类人员自主创业和自谋职业，对从事国家非限制和禁止的行业并符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。创业投资企业投资从事国家需要重点扶持和鼓励的项目，可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额。

3.特定创业人群税收减免。籍高校毕业生在本市范围内自主创业的，3年内根据其所交纳的地方级税收，由市财政给予等额补贴；城镇退役士兵自谋职业和干部从事个体经营（除建筑业、娱乐业以及广告业、桑拿、按摩、网吧外），自领取税务登记证之日起，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；对持《就业失业登记证》（注明“自主创业税收政策”或附《高校毕业生自主创业证》）人员从事个体经营（除建筑业、娱乐业以及销售不动产、转让土地使用权、广告业、房屋中介、桑拿、按摩、网吧、氧吧外）的，在3年内按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；残疾人个人为社会提供的劳务，免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。

（三）财政金融政策。加强对我市近年来设立的重点产品培育专项资金、民营经济（中小企业）发展专项资金、旅游业发展引导专项资金、节能专项资金、扶持农业产业化发展专项资金等各类支持经济发展资金的管理，进一步加大资金整合力度，提高资金使用效能，扩大小额担保贷款申请人和微利项目范围，降低担保门槛，实行“一站式”办理。

1.创业资金扶持。由政府财政贴息提供小额担保贷款，简化担保贷款手续，由人力资源和社会保障、财政、担保机构、经办金融机构建立联合会审制度，集中到现场对贷款申请人的资格、信用和经营项目进行审查。创业成功后按规定给予每人1000元的一次性创业补贴和每招用一人符合规定的给予500元的一次性创业岗位补贴。

2.扩大小额担保贷款申请人范围。其中被征地农民、返乡农民工自谋职业、自主创业以及境外就业的，均可申请小额担保贷款。扩大小额担保贷款微利项目范围。除国家限制行业以外的商贸、服务、生产加工、种养殖等各类经营项目都视为小额担保贷款微利项目，纳入财政贴息范围。微利项目贴息对象包括个体经营项目以及合伙经营项目和组织起来就业创办的小企业。从事微利项目的小额担保贷款，中央财政据实全额贴息，包括按规定执行的利率上浮部分产生的利息；对小企业发放的小额担保贷款，财政部门按中国人民银行公布的贷款基准利率的50%给予贴息，贴息资金由中央和同级财政各承担一半。

3.降低反担保门槛。在有效防范风险的基础上，结合个人信用制度的建立和创业项目的成效情况，降低反担保门槛。除机关事业单位工作人员外，反担保人员可以扩大到经营良好、收入稳定的企业员工。大力推广贷款申请人信用、互保、多人联保等做法，简化反担保形式。对参加创业培训并取得合格证书，创业计划书经专家论证并签署可行性意见的，优先办理小额担保贷款，免除反担保条件。采取第三人反担保的，可视风险程度逐步扩大保证人的人员范围，放宽对保证人人数、身份、职务等要求。采取资产抵押的，允许协商确定抵押物价值，不再进行资产评估，并尽量减化抵押登记手续，减免有关费用。

（四）人力资源和社会保障政策。充分发挥积极就业政策的最大效应，使受惠范围扩大到大中专（技）毕业生、农村劳动者、下岗失业人员、就业困难人员、残疾人、复退转业军人和农村劳动者等各类创业人员。

1.开展创业助推“1+3”行动。积极支持鼓励各类人员自主创业，重点对高校毕业生、城镇失业人员、返乡农民工等有创业意愿并参加创业培训的城乡各类劳动者“推荐一个创业项目、协助落实一处经营场地、帮助办理一笔小额担保贷款”，开展“创业项目推介”、“孵化基地助创业”、“小额担保推创业”三项活动。

2.扩大“SYB”创业培训覆盖范围。将高校毕业生、失业人员、农村富余劳动力、残疾人、军队退役人员等重点人群纳入就业培训和创业培训范围，给予相应培训补贴。

3.在人事政策上给予倾斜。对毕业5年内从事个体经营创办经济实体的高校毕业生，3年内免费为其保管人事档案（包括代办社保、职称、档案工资等有关手续），提供免费查询人才、劳动力供求信息，免费招聘广告等服务；按规定通过人力资源和社会保障部门办理了人事手续，参加社会保险、交纳养老保险的年限，在评定专业技术职务时，可计算为工作年限，报考党政机关、事业单位在同等条件下优先录用，录用和聘用后，交纳养老保险费期间工龄连续计算；创业业绩突出的，可优先申报评审各类专家，按规定享受生活补贴和相应资助经费，在职称晋升中符合相应条件的可破格晋升。

4.对大学生给予社会保险补贴。属于就业困难大学生以灵活就业形式创业并缴纳社会保险费的，可给予3年期限的基本养老、医疗和失业保险补贴，按其实际缴纳的2/3予以补贴；自主创业的高校毕业生参加养老保险，最低可按20%比例缴纳，其中8%记入个人帐户，确有困难的，可按全省上年度在岗职工平均工资的60%缴纳；参加医疗保险的，可以自主选择参加城镇职工或城镇居民医疗保险，两险可相互转移，缴费年限合并计算，济宁市范围内医疗保险关系可以转移接续。

（五）土地政策。在符合土地利用总体规划、节约集约用地的前提下，优先安排全民创业用地计划指标。各类创业主体在办理国有土地使用权用地手续时，除以出让方式取得土地使用权外，也可采取租赁方式。鼓励高新技术企业创业向开发区集中，优先供地。允许通过迁村腾地、用地置换、利用闲置土地等方式盘活农村存量非农建设用地，将腾出来的集体土地优先用于外出务工农民回归创业。积极扶持创业者进行农业结构调整，凡发展规模经营、养殖家禽家畜等农业结构调整项目需占用农用地的，在征得规划部门同意后，只要不占用基本农田、不破坏耕作层、不改变农用地性质、不建永久性建筑，生产设施进行占补平衡，使用完后依法恢复原状的，经农村集体经济组织同意，可以占用耕地发展农业结构调整项目。

三、组织保障

（一）高度重视，加强领导。各相关部门要从全局和战略的高度，充分认识全民创业工程的重要意义。我市成立由副市长韩冬任指挥长，市人力资源和社会保障局副局长刘成震任办公室主任的全民创业工程指挥部。相关部门都要成立全民创业工程领导机构，制定实施方案，明确工作目标和职责，落实扶持政策，健全服务体系，改善创业环境，积极推动工作全面开展。

篇6

[关键词]产业结构高级化；产业结构合理化；经济增长；对策

[中图分类号]F062.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）02-0078-07

一、引 言

产业结构变迁是理解发展中国家和发达国家经济发展模式区别的核心概念之一，也是发展中国家加快经济发展的本质要求和向发达国家转变的重要指标（钱纳里等，1989）[1]。因此，对产业结构变迁与经济增长关系的研究就成为学界长期以来一直探讨的重点之一，如结构主义观点认为，经济增长是生产结构转变的一个方面，生产结构的变化适应需求结构的变化，资本和劳动从生产率较低的部门向生产率较高的部门转移将加速经济增长。一般而言，产业结构变迁对经济增长发挥作用的研究路径主要有4种，其中最常用的是从各产业的需求收入弹性出发，通过投入产出表研究产业结构变迁对经济增长的影响（Peneder，2003）[2]；另外一种较常见的是从“产业结构红利”角度出发，如刘伟、张辉（2008）[3]认为，产业结构对经济增长有积极作用，同时随着改革开放逐步推向深入，这种红利逐渐消失。但也有相反观点，如Baumol（1967）[4]非均衡增长假说”认为，由于各个产业之间在劳动生产率方面存在天然区别，产业结构调整必然伴随着劳动力由劳动生产率较低向较高部门不断迁移，长期以往反而会降低劳动生产率较高部门的人均资本存量，“结构红利”反而变成“结构负担”。但也有研究得出中性结论，如李小平、卢现祥（2007）[5]等对中国制造业的研究表明，产业结构变迁对经济增长的影响并不明显，此可能主要是因为中国经济发展时间较短，样本数据仍存在各种问题，如改革开放以来我国第二产业的比重一直维持在45%左右的水平，工业化水平并没有随着经济发展而出现明显提升，仅仅是第三产业比重缓慢上升，难以据此详细分析产业结构对经济增长的实际影响（关雪凌、丁振辉，2012）[6]。

上海，作为中国经济增长和经济发展方式转变的排头兵，须充分考察产业结构变迁对经济增长的影响，以为上海充分发挥经济结构变迁促进经济增长及方式转变提供理论依据，但目前仍无文献集中阐述上海产业结构变迁与经济增长的关系。鉴于此，本文拟探讨两个方面的问题：①从产业结构高级化和产业结构合理化两方面度量上海产业结构变迁；②构建计量模型回归分析上海产业结构变迁对经济增长的影响，并对回归结果进行解释和分析，以提出相应对策和建议。

二、上海产业结构变迁的度量

（一）产业结构变迁的度量指标

目前，产业结构高级化和产业结构合理化已成为衡量一国产业结构变迁最重要的两个维度（金培等，2011）[7]。

通常，学者一般跟据克拉克定律使用非农产业比重作为产业结构高级化的衡量指标；但随着服务业飞速发展，社会“经济服务化”趋势十分明显。因此，可采用第三产业产值与第二产业产值之比（TS）作为产业结构高级化的度量（干春晖等，2011）[8]，该度量能清楚地反映经济结构的服务化倾向，明确昭示产业结构是否朝着“服务化”的方向发展，因此是一个更好的度量。其计算公式为：

TS=Y3/Y2 （1）

其中，Y3表示第三产业产值，Y2 表示第二产业产值。如果TS值处于上升状态，就意味着经济在向服务化的方向推进，产业结构在升级。

产业结构合理化实质上是指各产业投入和产出之间的耦合质量，一方面反映各产业之间的协调程度，另一方面也反映合理利用资源的程度，即是对要素投入结构和产出结构耦合程度的一种衡量，研究者一般采用结构偏离度对产业结构合理化进行衡量，其计算公式为：

E■=■-1=■-1 （2）

E=■■-1=■■-1 （3）

其中，E■为某产业或行业结构偏离度指数，E为整体经济产业结构偏离指数，Y和L分别代表产出和就业，i代表产业n代表产业部门数。根据古典经济学假设，经济最终处于均衡状态，各产业部门生产率水平均等于整体经济的劳动生产率，即E=0；由于Yi/Y表示产出结构，Li/L表示就业结构。因此，E同时也是产出结构和就业结构耦合性的反映。E值越大，表示经济越偏离均衡状态，产业结构越不合理。由于经济非均衡现象是一种常态，在发展中国家这种情形更为突出（钱纳里等，1989），从而E值不可能为0。

但结构偏离度指标将各产业一视同仁，忽视各产业在经济体的额重要性，因此，笔者提出一个改进的产业结构偏离度指数，即在结构偏离度指数的基础上乘以各产业的权重，权重由产值比重来衡量，即结构偏离度修正指数为：

WE=■■■-1

=■■■-1 （4）

（二）上海产业结构变迁度量

运用式（1）、式（4）测算1950～2012年上海产业结构变迁结果见图1。

1950～2012年，上海的TS值和WE值表现出波动性，且WE值波动性显著强于TS值，但整体处于高级化和合理化进程中；其中，1978年改革开放以来，上海产业结构向高级化和合理化转变的趋势更加明显——上海产业结构偏离度修正指数WE趋于0，说明各产业产出和劳动力投入之间基本吻合，比较适应当前的产业结构；产业结构高级化指标TS也一直在上升，表明上海经济正向“服务化”转变，且20世纪90年代以来该进程有所加速。

虽然TS值和WE值与上海产业结构变动紧密结合，但两者相关性却并不强，并且]变趋势也不一样，表明从产业结构合理化和高级化两个维度衡量上海产业结构变迁是合理的，且在后文的实证分析中也可避免讨论两者共线性关系。

三、上海产业结构变迁与经济增长的实证分析

为具体分析上海产业结构变迁对经济增长的影响，本文利用1950～2012年上海三次产业结构的数据进行回归分析。

（一）变量定义及数据

①因变量。历年上海国内生产总值增长率gt。

②自变量。历年上海产业结构的变迁变量，用前文描述的产业结构高级化指标TS和合理化指标WE衡量。

③控制变量。产业结构变迁虽然能显著影响经济增长，但绝非唯一的影响因素，因此需要引进控制变量分离其他因素的影响，以更好地分析产业结构变迁因素的作用。本文借鉴Thorsten Beck（2004）[9]等人的做法，利用产业结构变量与经济增长变量的交互项进行控制，即最终回归方程如（4）式。

gt=β0+β1lnTSt+β2lnWEt+β3（gt×lnTSt）+

β4（gt×lnWEt）+εt （4）

（二）回归结果及分析

本文除估计1950～2012年上海产业结构变迁对经济增长的影响外，还考察上海各主要经济发展阶段产业结构变迁对经济增长的影响①，具体结果见表1。

回归结果显示：

①上海产业结构合理化和产业结构高级化均对经济增长具有显著的积极影响，只是不同时期的影响存在较大差异；但总体而言，产业结构合理化的影响力度要大于产业结构高级化。

②各阶段的β2显著为正，β4显著为负，不仅表明产业结构合理化对经济增长的效应存在时期差异，还表明其作用机制恒定不变，即两者间具有一种长期稳定的关系；各时期的β2/β4值相当大，意味着产业结构合理化对经济增长的影响不仅取决于产业结构合理化本身，还与经济发展速度相关，即在经济增长率相对较低时，一定程度的产业结构不合理尚能维持经济的增长，而当经济增长较快时，产业结构不合理则对经济增长具有明显抑制作用（干春晖等，2011）。

③产业结构高级化对经济增长的影响在各时期则相对较复杂，β1与β3的符号在各时期并不完全一致，表明产业结构高级化与经济增长间的关系较不稳定；虽然各时期β1/β3的值变化也较大，但显著性明显不如产业结构合理化。

四、结论与对策

综上，本文通过构建合理化和高级化指标对上海产业结构变迁进行度量，得出虽存在阶段性特征，但总体处于合理化和高级化进程中；计量模型结论表明上海产业结构合理化和高级化都对经济增长具有积极影响，但表现有所差异——产业结构合理化]进始终对经济增长具有促进作用，而产业结构高级化与经济增长之间关系则存在不稳定性，特别是1990～2001年，上海产业结构高级化呈现出快速“服务化”特征，但却对经济增长产生消极影响。此具有极强的政策含义：

①更加注重产业结构合理化。在进行产业结构调整时，除理性看待产业结构高级化，应更关注产出结构与要素禀赋结构之间的协调，注重产业结构的聚合质量，推动产业结构的合理化变迁，夯实经济增长的长效机制；片面强调产业结构高级化，将可能反而不利于经济发展，如1990～2001年间，上海产业结构TS指数由0.48快速提升到1.14，产业结构高级化加速，但产业结构合理化却停滞不前，甚至倒退（WE指数由0.10反弹至0.12），而根据式（3）计算的不考虑产业重要性的传统产业结构偏离度指数则由0.74反弹至1.10，进而导致该阶段产业结构高级化对经济增长具有负面影响（该阶段的β1为负，但不显著）。

②大力发展生产业。1990～2001年间，得益于服务业增加值占GDP比重的快速提高，上海TS值快速提升，但服务业增加值/GDP比重的提高更多地来自于非生产业，而生产业增加值/GDP比重提升却相对缓慢，进一步拉大生产业增加值/GDP比重与服务业增加值/GDP比重（见表2），从而制约该时段服务业发展和产业结构高级化对经济增长的促进作用。

因此，上海应大力发展生产业，特别应专注于技术密集型或R&D密集型行业，如提供金融中介服务、会计、法律、半导体芯片设计等专业的知识—技术解决方案，促使生产业对经济增长产生正向效应（Castellacci，2008）[10]，从而提高产业结构高级化对经济增长的积极效应。

（3）推动新兴行业开放力度、传统行业技术升级和人力资本培训等以提高服务业分行业结构合理度。虽然依据式（2）计算的上海第三产业结构偏离指数已非常接近0，表明产业结构基本达到均衡；但深入分析就可发现，依据式（2）计算的第三产业内部部分行业的结构偏离度还较高（见表3），将致使依据式（4）计算的第三产业整体结构偏离指数将远大于式（2）结果的绝对值，即将极大地降低第三产业结构合理化进程，进而影响到整体经济产业结构合理度和经济增长。因此，须根据第三产业内部分行业的产业结构偏离指数采取适当措施和政策。

①上海金融业，信息传输、计算机服务业和软件业，房地产业等新兴服务业产业结构偏离指数远大于零，表明这些行业劳动生产率远高于平均水平，存在就业不足。对于这些行业，应加快改革步伐，特别是对内外开放力度，以加强竞争，充分发挥就业吸纳能力（如表3所示）。

第一，继续加强软件业及信息技术外包发展。为促进服务外包和软件外包的发展，上海近年来出台一系列支持服务外包发展的政策举措，并结合上海特点提出推进服务外包发展的一系列举措，如修改《上海市服务贸易发展专项资金管理办法》和《上海市促进服务外包发展专项资金管理试行办法》，对包括软件出口在内的服务贸易重点领域的企业进行政策支持、降低门槛、简化手续等，极大地推动包含信息技术外包（ITO）的软件外包的发展，已初步形成“软件出口为主、来料加工、系统集成、整体方案和软件服务并举”的软件外包产业链。2012年1～9月，上海软件出口执行金额10.14亿美元，同比增长26.3%，其中，信息技术外包出口9.96亿美元，占比达98.2%；2013年1～8月，上海软件出口执行金额9.9亿美元，同比增长10.2%，其中，信息技术外包出口9.76亿美元，占比达98.6%。软件出口及信息技术外包的发展大幅提升其就业吸纳能力，如2012年上海信息传输、计算机服务和软件业就业人数比2002年增长539.1%，远高于第三产业62.5%和整体经济40.8%的增幅，进而大幅修正该行业产业结构偏离度。但鉴于该行业产业结构偏离度仍较高，上海应再接再厉，主要从建设服务外包培训平台、推进人力资源保障、落实财政支持政策和离岸外包的营业税免税政策、打造服务外包交易促进平台和信息服务平台以及服务外包知识产权保护平台等角度为软件业及信息技术外包发展创造良好条件。当前，上海在制定《上海服务外包发展规划（2009～2015年）》的基础上，已将ITO中的软件和信息技术服务外包列为服务外包的发展重点之一，而中国（上海）自由贸易试验区也已将软件和信息技术服务确定为重点推进的领域之一，必将为软件贸易新一轮发展带来新的成长空间和“最大红利”，将进一步促进信息传输、计算机服务业和软件业的发展，加快就业吸纳能力，降低该行业产业结构的不合理程度。

第二，加快推进金融业市场化改革，转变竞争改革措施。金融业结构偏离度相对较大，与该行业市场垄断力相对较高有关（马光远，2012）[11]，而王国红（2013）[12]的研究也表明：1995～2011年间，我国银行业的市场结构为垄断竞争型市场结构，但存在竞争不强和市场垄断力偏大的问题；1995～2006年间市场垄断力处于下降，而2007年后出现缓慢攀升，在一定程度上解释金融业结构偏离指数在2007年出现V型反转。后随着2009年初国务院常务会议审议并原则通过《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，上海正式开启国际金融中心建设，加快金融业开放步伐，金融机构不断积聚，市场竞争加剧，就业人数增速加快，大幅修正该行业产业结构偏离度，但修正力度逐年下降（见表4），表明上海金融业主要采取的引入新竞争主体的改革措施需要调整。鉴于此，未来上海应进一步利率市场化改革，消除金融业市场垄断力过高的原因；消除不当的规制性金融壁垒，鼓励民营资本以多种形式进入金融业，而非单一的引进新的金融机构；加大金融结构经营体制机制的转变，在条件成熟的情况下，分拆大银行，以提高竞争和经营效率；加快发展资本市场，多元化企业融资渠道，特别是直接融资渠道，增强融资方的选择权，降低银行融资占比（2012年银行融资占全社会融资规模比重为72.65%，2013年1～9月该比重升为73.43%）和银行业市场垄断力，进而改善该行业结构偏离程度。

第三，加强房地产业价格调控机制，确保房地产持续稳定增长。房地产业结构偏离指数远大于0，在于该行业近年价格增长明显快于第三产业和国民经济整体，导致房地产业增加值占GDP比重提高过快，此可从以当年价和不变价（2001=100）计算的房地产业增加值占GDP比重的情况中略窥一斑（见表5）。

表5显示：以当年价格计算的房地产业增加值占GDP比重远超过以2001年为基期的不变价的对应值，且差距日益拉大，表明上海房地产业增加值占比提高主要来源于房地产价格的高速增长（如2013年9月，上海房价同比增长20.4%，在沉寂两年之后强势回涨），而非来自实体资产的有效增长，从而扩大该行业的产业结构偏离度，降低该行业的产业结构合理度，从而不利于该行业、第三产业和国民经济的持续稳定增长。因此，必须通过提高供给结构、调整需求结构、调整“土地财政”以降低地价等手段着力调整房价，挤压房地产泡沫。

②上海市交通运输、仓储和邮政业，住宿与餐饮业，水利、环境与公共设施管理业，居民服务和其他服务业，文化、体育和娱乐业等分行业结构偏离指数远小于零，表明这些行业劳动生产率远低于平均水平，存在“隐性失业”。

一是水利、环境和公共设施管理业属于机关事业单位，劳动生产率较低可能与“冗员”有关。因此，须加快机关事业单位绩效工资与考核改革进程，完善招聘、考核和淘汰机制，以激发从业人员的积极性，提高劳动生产率，降低结构偏离度。

二是交通运输、仓储和邮政业，住宿与餐饮业，居民服务和其他服务业，文化、体育和娱乐业等劳动生产率相对较低与该类行业技术水平和从业人员素质有关，须对其进行技术改造和升级、加大教育和专业培训以提高人员素质。

首先，产业结构政策的重点是产业结构合理化，而合理化的内涵主要是要素投入结构和产出结构的耦合。当前上海高端产业人才短缺与劳动密集产业亟待升级相并存，而低素质劳动力为主的劳动力结构和产业结构匹配度较低，致使服务业部分行业结构偏离度较高。因此，政府须提高教育质量，鼓励专业培训的发展，以提高劳动力素质，提高劳动力结构和产业结构的匹配度。

其次，当前对行业的技术改造和升级，重点应是推动信息技术与行业融合发展，推动行业的技术升级和劳动生产率的提高，以降低行业结构偏低度，此可从批发与零售行业通过发展电子商务而不断修正行业结构偏离度中得到验证。

电子商务是信息技术发展促进批发零售业创新的重要体现，而电子商务新技术手段的广泛应用，可促进商品零售与批发环节应用网上交易，加速商务服务模式创新，形成具有较大辐射力和影响力的交易平台（上海市商委，2012）[13]，促进批发与零售业劳动生产率的提高，从而促使行业结构偏离度得到修正。

近十年，上海电子商务快速发展，交易规模不断扩大（见表6），促进批发与零售业流通方式及经营方式转变，不断提高批发与零售行业劳动生产率，特别是2008年以来，上海电子商务经过多年发展和累计，交易额突破2 700多亿，使得上海批发与零售行业劳动生产率突破10万元关口，并随后逐年提高（见表7），与之相伴随的是2008年以来，上海批发与零售行业结构偏离程度快速修正，行业结构合理度已接近于0的均衡状态（见表3）；但此也表明对行业的技术改造能否推动行业结构的合理化可能存在“滞后”或“门槛”效应。

此外，电子商务的发展还能带动其他传统服务业的转型升级：①电子商务发展可提高传统服务业的服务能力。如在流通领域，企业应用电子商务整合分析消费者需求特征及消费行为，可及时补充货源，实现仓储和物流的优化，并通过网络渠道将新产品信息、优惠打折信息迅速传递给消费者，扩大营销范围，提高主动营销的针对性；生产业应用电子商务可向生产者提供更加全面的服务，使其能在生产前更深入地了解市场供求状况，经过充分的信息交换，使生产更具针对性，原材料采购费用降低，并提高产品储运合理性，从而降低企业生产成本，提高生产效率；②电子商务发展可提高服务业的服务效率。此在金融、物流、旅游、咨询等领域表现最为明显——这些领域的共同特点是对信息的依赖程度高，其中有些行业的服务内容即提供信息服务，有些则需要进行大量的信息处理，为服务提供分析依据，电子商务的应用将提高资源利用效率，也为客户提供更为便利的服务，从整体上提高运营效率、劳动生产率，进而提高行业结构的合理度。因此，上海应注重通过发展电子商务而对传统服务业进行技术改造和升级、实施流程优化和再造，以提高劳动生产率和行业结构合理度。具体措施和重点如下：

第一，交通运输、仓储和邮政业可注重优化城市配送物流发展、加快区域物流一体化进程、加快建设城市共同配送服务体系、加快推进制造业物流供应链一体化和完善口岸物流贸易综合服务功能。

第二，住宿与餐饮业可发展网络预订、网络团购等创新营销方式，提升重点企业品牌价值和可持续发展能力。

第三，居民服务业可借助IT技术开展连锁经营、品牌化、数字化经营，实现服务细分、服务创新和特色经营，如旅游业可通过建设网络酒店及旅行社中央预定系统、网络票务预定系统、网络旅游产品预订系统等专业旅游电子商务服务平台，促进打造“互联网+ 呼叫中心”的旅游新业态。

第四，文化、体育和娱乐业可扩大网络视频、网络音乐、网络游戏、网络图书、移动多媒体等市场营销规模，推进各类文化用品网络销售。

篇7

根据我国的基本国情以及建立社会主义市场经济体制的总体要求，我国职工养老保障制度应当从传统的以受益为基准、养老金现收现付体制改革为基金预筹积累的个人帐户制度，这已经成为社会各界的普遍共识，并且在党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也得到了比较明确的体现。《决定》明确指出，在职工养老保障问题上，要“实行社会统筹和个人帐户相结合”。

对新参加工作的职工来讲，通过个人帐户进行养老金预筹积累是没有问题的。但无法回避的问题是，目前已经离退休的职工没有养老金积累，目前在职但在实施个人帐户制度以前参加工作的老职工在过去的工作年限里也没有养老金积累。而他们的养老问题又是必须予以保证的，因为按照旧体制下的低工资、高福利政策，他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过去的政府收入并凝固在国有资产当中，政府则承担对他们的养老保障义务。更进一步讲，旧体制形成了政府对老职工隐性养老金负债，这是必须偿还的。

老职工养老金来源理论上可能的解决方式有二，一是实行“新人新办法、老人老办法”，即对新职工实施基金积累的个人帐户制度，对老职工则继续通过现收现付的办法，让目前的企业和年轻职工缴费解决；二是由政府统一对老职工的养老金来源作出专门处理。

实行“新人新办法、老人老办法”问题很大。第一，对老职工负有养老保障责任（事实上是负债）的是政府，因此，如果政府不承担责任，转而继续让年轻职工承担义务是不合理的。第二，即使不考虑合理性问题，仅从财务上看，也行不通。目前在全国范围内，已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的16—18%，随着今后更多老职工进入退休年龄，这种负担比例还会进一步提高。如果通过企业缴费完成对“新人”进行养老金积累和对“老人”养老的双重任务。即使考虑新制度中的个人缴费因素，所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要达30%左右。这是企业无法承受的。

因此，要想真正实现养老保障体制转轨，必须对老职工的养老金来源作出专门处理，即由政府统一偿还旧体制形成的对中老年职工的养老金负债。根据智利等国家的实践经验，顺利实现社会保障体制转轨的关键就在于由政府妥善解决了旧体制遗留的中老年职工的养老金权益问题。否则，转轨无法进行。

二、1995年3月的改革方案无法实现《决定》提出的改革目标

为落实《决定》提出的改革要求，1995年3月，国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体操作方案，即实施办法之一和实施办法之二。

方案一的特点是要为在职职工全面建立个人帐户，职工退休后的养老金计发比较严格地与个人帐户储存额相对应。对于实施个人帐户制度以前参加工作的职工，该办法实施前的工作年限视同缴费年限，至退休时，“以个人帐户中的储存额推算出全部工作年限的储存额”。已退休职工的养老金通过企业另行缴纳一定比例的费用形成统筹基金解决，给付标准按照改革前老办法执行。

方案二只设计了一个比例不大的个人帐户。目前在职职工退休后的养老金计发分为三部分，一是社会性养老金，按照职工所在地职工平均工资的一定比例计发；二是缴费性养老金，个人和企业缴费每满全年，按缴费工资基数的一定比例计发；三是个人帐户养老金，对应于个人帐户储存额。其中前两项养老金来自于“统筹”。已退休职工的养老金则全部来自于“统筹”。与方案一类似，实施个人缴费制度前参加工作的职工，连续工龄视同缴费年限。

两个操作方案的设计思想、内容等是存在较大差异的，但有一个非常突出的共同点：老职工的养老金来源都是要通过当期的企业“统筹缴费”解决。

根据前文分析，在老职工的养老金来源不进行特殊处理的情况下，要想实现养老保障制度的转轨是根本不可能的。从两方案的实际运行结果看，与真正意义上的个人帐户制度大相径庭，个人帐户普遍为空帐户，基金积累也不可能形成。

由于目前离退休人员的养老金没有来源，要通过企业“统筹缴费”解决，但在实际上，在企业开始为在职职工进行个人帐户积累的情况下，已不可能再承担过高的“统筹缴费”以支付目前退休人员的实际养老金需要。而老职工的养老金又是必须支付的，所以，唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人帐户的养老金。这在方案一中表现得最为突出。其更一步结果是，不仅实施个人帐户制度以前参加工作的职工存在“空帐”问题，已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积累。尽管有关方面在无可奈何的情况下提出要进行所谓“基金部分积累”。但由于支付已退休人员养老金的压力巨大，又不可能无限制地提高企业缴费水平，因而在事实上基金积累的数量极为有限。至1996年底，全国养老金历年滚存节余为580亿元，尚不到1996年当年养老金支付额的一半。而且，其中还有相当大部分是1995年改革以前所剩余的。

由于个人帐户中没有资金，待目前在职职工退休时，他们的养老金来源就又成了问题，出路只能是继续挪用下一代人的个人帐户资金，拆东墙补西墙，使空帐户一代一代往下转。

三、“空帐”运行无法支撑下去，有关功能目标也无法实现

1995年3月的改革方案不仅未能建立真正意义上的个人帐户制度，从实际运行情况看，也是很难支撑下去的。

由于已退休职工的退休金支付压力巨大，再加上因管理体制问题导致的高昂成本，养老金缴费率（企业缴纳的养老金占企业职工工资总额的比重）普遍很高，绝大部分地区都在20%以上，个别地区则接近30%，许多企业无力缴纳或以各种方式拒缴。综合各种调查结果，近期各地养老金的收缴率（实际收缴额占应收缴数额的比例）在1996年竟降至50—60%。为了维持统筹体系的运转，一些地方不得不进一步提高缴费率，进而形成一种恶性循环。

需要指出的是，在以养老金现收现付为资金筹集模式的旧体制中，对职工的养老金负债是一种隐性负债，而空帐户形成的则是政府对职工的明确负债，负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证，因此是非常危险的。

由于体制本身存在缺陷，很多预期的功能目标也无法实现。首先，国有企业负担问题得不到有效缓解。不仅那些老职工多、负担重的困难企业未能走出困境，很多原本负担较轻的企业也由于统筹压力而不堪重负；此外，由于统筹层次低，不同地区之间企业负担不均衡问题也很突出。其次，覆盖全社会的统一的社会保障体系难以建立，无法为改革和发展提供保证。目前有关部门和各级地方政府都试图将现行保障体系的覆盖范围扩大至非公有制经济领域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明确偿还对老职工养老金负债的情况下，扩大覆盖范围存在明显的责任转嫁特征，以致于非公有制企业普遍难以接受，养老保障体系仍只能局限在公有制经济范围内。这不仅不利于各种经济成份的共同发展、平等竞争和统一劳动力市场的形成，也严重制约着当前的国有企业

改革和国有经济结构调整，诸如破产兼并、富余人员分离等难以有效进行，企业职能无法有效转换。第三，由于无法真正形成基金积累，难以为长期经济发展特别是资本市场发育作出贡献；第四，无法有效解决老有所养，社会稳定问题。仅从目前国有企业的现实看，因企业负担过重，养老金收支困难，退休职工养老金拖欠问题已相当普遍，在许多地方已成为严重的社会不稳定因素。

回避偿还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不想让政府承担过多的经济压力。然而，当现行体制无法正常发挥功能时，必须承担风险的只能是各级政府。事实上，目前在不少地区，地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压力和相关的政治与社会压力。

四、1997年的改进措施及其局限性

鉴于1995年改革以来面临的问题，劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协商，于近期形成一个改进方案，并报请国务院批准于1997年8月公布。统一后方案的要点是：按职工工资的11%建立个人帐户，其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%，个人帐户的其余部分由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至工资的3%；老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人帐户的部分）。养老金支付分为两部分，一是基础养老金，标准为当地职工上年度平均工资的20%；二是个人帐户养老金，标准为个人帐户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次性支付给本人。

围绕上述基本框架，该改革方案还提出了其它一些措施，主要包括逐步扩大覆盖范围、提高统筹层次以及改善基金经营、监督和管理等。

从统一制度、改善管理的角度看，较之于当前多种具体实施方案并存，该方案显然有所进步。然而，从基本的养老制度模式看，仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐，而是试图继续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此，该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混乱的养老保障制度的一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹”比例看，则是前述方案一和方案二的折衷。

根据对1995年改革以来养老保障制度主要矛盾和问题的分析，不解决对老职工的养老金负债，真正意义上的个人帐户制度是建立不起来的。

对于必然出现的空帐问题，有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很显然，在目前企业已不堪重负并且退休人员比例迅速增加的情况下，这只能是一种不切实际的幻想。此外，还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面，将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域。这一思路的最大问题表现在两个方面：其一，如前所述，由于明显存在负担转嫁问题，这种努力很难实现；其二，即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系，也姑且不考虑这会对非公有制经济发展产生何种影响，一个必然存在的问题是，在非公有制企业职工陆续进入老年后，政府则必须兑对他们的养老金承诺，届时亦不可避免会出现支付危机，而且是更大的危机，因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此，这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。

总之，1997年改进方案仍然是一个存在缺陷的方案，仍然难以为当前紧迫的国有企业改革和国有经济的战略性改组提供帮助，无法保证长期的养老安全，也难以促进经济增长以及为市场经济体制建设提供支撑。在我们看来，唯一的出路应当是抓紧解决对老职工隐性负债的补偿这个症结问题，在完全积累的个人帐户制的基础上，才能使其他的问题迎刃而解。

五、解决问题的关键：补偿对老职工的隐性负债

要顺利实现养老保障制度从以受益为基准，养老金现收现付的旧体制转向养老金预筹积累的个人帐户制度，最关键的问题是必须以有效方式解决对中老职工的隐性负债。由于隐性养老金负债是作为旧的体制结果出现的，是政府对职工的负债，只能通过政府统一承担债务责任。

1、过渡费用应主要来源于国有资产存量

既然国家应当负责补偿，过渡资金从理论上讲只能有两种基本来源：一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的个人帐户；二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来对老职工过去的隐性供款进行补偿。

智利的作法是由政府向老职工发放认可债券，并通过政府财政逐年偿还。之所以如此，其中一个很重要的背景是，在进行改革时，智利的财政是有盈余的。我国的情况下则不然，目前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧张的局面。虽然每年用于偿还隐性债务的流量不是很大，最高年份约为1200亿元（1994年价格），但是否有足够的能力仍值得怀疑。我国财政目前已经有较高的赤字水平，如果再考虑以财政收入偿还养老债务，财政赤字的规模无疑会更加庞大，其风险是可想而知的。同时，这也必然有一个向全社会的责任转嫁问题（或直接增税，或通过通货膨胀方式变相征税），引发各种矛盾的可能性也是存在的。当然，运用财政收入解决问题是最大优点是操作简便。

通过现有的国有资产存量解决隐性债务问题可能更为有效。一方面，并不是象有些人理解的那样，用国有资产存量偿还养老金负债意味着国有资产流失，相反，目前国有资产中的很大一部分就是隐性债务形成的，以此偿还隐性债务是完全合理的。另一方面，虽然用国有资产存量解决问题会遇到一些操作困难，但我国正在加紧对国有经济结构进行调整并对国有经济进行战略性改组，其间自然要对国有资产进行重新配置，如与这一过程相结合，操作问题可能也不会成为太大的问题。至于是否象智利那样向老职工发放认可债券，则是具体的手段问题。

当然，以国有资产存量为主，结合经济发展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金负债也是可以考虑的。但无论如何，基于我国目前的财政状况以及有关改革的紧迫性，对隐性养老金负债的解决都只能更多地考虑运用存量。

与通过国有资产存量解决养老金负债密切相关的另一个问题是，如何对国有资产进行分解。对此有几种基本的倾向性意见：一是结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债：二是将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；三是将一部分国有资产（比如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。总的看来，最后一种办法是最为可行。前两种办法的最大问题是，一方面操作难度较大，同时，企业经营的风险仍然是难以避免的，因而无法保证足够的支付能力。最后一种办法不仅较为简便，支付能力也没有问题。据世界银行等测算，目前我国国有部门的房产（附带土地使用权）的价值大致与年度GDP水平相当，足以支付有关费用。

最佳的应该还是混合方案，比如，以国有经济部门的房地产作为主要的和最后的担保，配合国有企业股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得等。需要注意的是，除国家必须承担

的养老金债务外，目前尚有安置企业富余（下岗）职工再就业等政府义务，完成这些任务所需的费用来源与筹集方式也应通盘考虑。

对职工养老金权益的具体支付方式也应采取以某种形式为主的混合方式。比如，对大部分职工采取以货币支付养老金的形式，对某些正处于调整状态的企业的职工，也可采取企业股权、债权让渡以及工龄买断等特定形式。有关的处理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。

考虑到与国有企业改革衔接和配套问题，还有一种可供考虑的思路是实施政府、企业、职工和银行之间的债务转换。目前绝大多数国有企业都有着相当高的负债率，且绝大多数的负债都是对（国有）银行发生的，因此，一个可以考虑的债务转换思路是，将企业对银行的相当一部分负债转化为企业对职工的负债，结合企业的股份制改造，进一步将职工对企业的债权转化为股权。与此同时，将政府对职工的（隐性）负债转化为政府对银行的负债。更为具体地说，政府对职工的养老金负债由企业偿还，企业对银行的等量负债则由政府偿还。这样一方面可以从很大程度上解决目前企业与银行之间的关系矛盾问题，也可以通过职工对企业的持股解决有关产权不清和治理结构无效等诸多问题；另一方面，对职工隐性债务的偿还也有了更为现实的基础。考虑到不同企业的负债水平、经营业绩的不同，全面实施债务转换可能会遇到困难，但实施部分债务转换应该是可行的。如，为保证老职工养老金的稳定性，可大致确定一个基本部分，仍由政府按统一标准支付，其余部分则进行债务转换。对一些负债水平高，经营业绩又不太好的企业，有关的债务转换可以折扣方式进行。

2、我国的总体负债水平不高，实现过渡没有问题

与其他大多数国家和地区相比，由于我国的工业化水平不高，尤其是获得了政府养老承诺的公有制部门的职工人数占全社会劳动者的比重较低，目前也只有20%左右，因此，我国的养老金债务负担占GDP的比重属于非常低的。比如，由世界银行组织有关中、外专家在1995年所进行的详细测算结果为：截至到1994年底，已退休职工的所需的养老金总量为6810亿元，在职职工积累的养老金权益为12360亿元（均为1994年价格）。两项合计为19170亿元。而且这一结果不仅包括企业职工积累的养老金权益，也包括机关事业单位职工积累的养老金权益。而1994年我国国内生产总值（GDP）为46622亿元，养老金债务负担占GDP的比重只有40%多一点。如工业化水平较高的欧美国家（包括东欧各国），隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100%，一些国家甚至超过200%。已经成功实施了从现收现付制向基金积累制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80%以上。考虑到我国较高的经济增长率，从一个动态的过程看，隐性养老金债务所占GDP的份额会更小，因为隐性养老金负债通常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年偿还。总之，我国目前还是处于压力比较小的时机和阶段，只要措施得当，顺利实施过渡是没有问题的。

通过资产存量解决对中老年职工的隐性负债不仅从理论上是可行的，近年来国内不少地区也在有关问题上进行了诸多探索和实践。如近年来不少地方在对国有企业进行转制（放小）的过程中，都明确地将一部分存量资产划拨出来，用作专门的社会保障费用，以偿还旧体制形成的对老职工的社会保障债务。这些探索都是非常有益的。这说明社会各界都对“补偿”的必要性有比较一致的共识，同时也为如何有效进行“补偿”提供了经验。

我国人口众多，建立基金预筹积累的养老金保障个人帐户制度可以积累相当大的一笔资金，如果能够合理、有效地利用，无论对于经济发展还是对于进一步的经济发展还是对进一步的经济体制改革都有非常重大的意义。如在目前的国有企业改革和国有经济的战略性改组过程中，之所以改不动或者说障碍重重，不仅有人员负担和各种社会负担问题，资金投入不足以及不合理融资体制等也都是严重制约因素。通过有效的养老金积累并通过养老金基金管理机构的投资利用，不仅可以扩大全社会的投资能力，特别是长期投资主体的多元化，推进资本市场的发育，弥补目前资本市场中机构投资者缺乏等缺陷。

养老金基金作为一种主要形式的投资基金，还可以促进发展新的公有制实现形式。养老金基金本身就是一种属于所有投保人的公有制形式，通过基金投资，持有各种企业的股权，还能够产生和发育更多的公有制经济组织。此外，通过基金组织持有企业股份，对于完善企业治理结构也有非常积极的意义。

在有效解决旧体制遗留责任、基本的目标模式等已经确定的前提下，新的养老保障体制应如何组织值得认真思考和对待。主要问题涉及以下两个方面：

一、是否设立固定津贴型的基本养老保险

新的保障模式实施养老金预筹积累的个人账户制是不应有异议的。但选择完全的个人账户制还是混合制则需要进一步分析。

包括世界银行专家在内的许多学者建议，新的养老保障制度应采取混合制，即，在实施个人账户制度的同时设立固定津贴型的基本养老保险。比如，世界银行建议新制度下的养老金由三个支柱组成，支柱一为一个通过统筹（进行转移支付）旨在保证退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险部分，平均的替代水平约为24%左右；支柱二为一个实施养老金预筹积累的个人账户，可使达到正常工作年份的职工获得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是强制的，两项合计可达到60%左右的替代水平。世行报告提供的测算结果表明，两支柱所需的缴费率为平均工资的17%，其中企业约占13%（其中9%进入统筹，4%进入个人账户），职工占4%。支柱三为一个按需要补充的自愿账户（补充保险）。

我们的意见与此不同。新的养老保障制度可不设立固定津贴型的基本养老保险。除了非强制性的补充保险外，强制性养老保障全部通过个人账户实行，目标也是让达到正常工作年份的职工获得平均60%左右的替代水平。在此目标替代率水平下，企业与个人缴费水平比世行测算结果还可略低。所不同的是，企业缴费全部进入个人账户。即，新的养老保障模式选择完全的个人账户制。

设立固定津贴型的基本养老保险，其基本的出发点一是要保证退休者的收入，建立最低养老金保证；二是要通过统筹，即转移支付实现社会保障的公平性原则。这两个目标追求本身是没有任何问题的。但考虑到我国特定的国情，其在操作中可能遇到的问题值得分析。

其一，财务上的收支平衡未必能够保证。设立固定津贴型的基本养老保险，保障水平显然不能太低，至少要保证退休者的此项养老金收入要高于贫困线，否则没有意义。显然，对固定津贴部分的养老金收缴仍需要以支定收，现收现付。虽然较之于旧体制下养老金全部现收现付，企业在统筹项目上的缴费率会大幅度下降，但也不可能太低。同时，由于新的保障体制必须覆盖各种所有制类型的企业，设立固定津贴型的基本养老保险要对所有企业都进行统筹，考虑到今后相当长时期内企业发展的不稳定、不平稳问题、非正式部门和行业所占比重过大以及养老金现收现付难以避免的逃避缴费等问题，能否保证足够的收缴率仍是未知数。所以，风险仍是存在的。如果预期的企业缴费率因支出压力增大或因收缴率降低等原因不能维持

收支平稳，要么需要财政进行补贴，要么需要进一步提高缴费率，进而继续在某种程度上陷入旧制度的误区。

当然，在通过其他筹资方式解决目前已退休职工和在职职工养老金权益的情况下，统筹部分在相当长时间内都将有节余，因为新职工中的大多数暂时到不了退休年龄。这种情况类似于国内一些机构推崇的“部分积累”。但根据世界银行等机构的测算，至2030年以后，这一统筹部分亦将会出现赤字。也许考虑许多年以后的风险有些杞人忧天，但从一个国家和民族的长治久安考虑，选择无风险的制度总是更好。

其二，一些技术性问题难以有效解决，管理难度与成本也将大幅度提高。在今后相当长时期内，我国将面临大的经济结构调整过程和迅速的城市化、工业化过程，尤其是大批处于各种年龄段的农村劳动力向城镇和二、三产业的转移过程，同时，也会出现大量的阶段性就业以及劳动力在正式部门和非正式部门之间的频繁转移等情况。设立固定津贴型的基本养老保险，如果考虑工龄（缴费年限）因素进行领取资格限制，则体制缺乏开放性，在全面扩大覆盖范围时必然也会遇到各种阻力甚至是抵制。如果不进行资格限制或工龄要求很低。财务上的风险势必会大幅度增加。而且，对缴费情况的统计，受益人个人情况的认定都将会非常复杂。

由于我国人口众多，地区间不平衡问题突出，设立固定津贴型的基本养老保险如果统筹层次过低，地区间的差距等问题难以避免。如果统筹层次过高，则必然存在较高的管理难度（如地区间的差距问题等等），以及同时存在两套管理体系时必然出现的高管理成本与操作成本。

此外，较之于完全的个人账户制，混合制度的资金积累率要低得多；对个人的激励机制也会在某种程度上弱化。

采取完全的个人账户制更安全，也更适合我国国情。由于完全以收定支，其不仅可以避免统筹体系中几乎肯定会出现的财务危机，还可以提高对个人的激励、提高经济发展起步阶段的积累率。此外，考虑到新体制必须全面扩大覆盖范围，而且在今后的城市化和工业化过程中必须不断扩大覆盖范围，必须在不同所有制之间以至城乡之间形成平等的起点与条件，完全的个人账户制也具有明显的优点，具有更大的开放性和灵活性。此外，与混合制条件下双重管理体系并存相比，只对个人账户进行管理也会降低管理难度与管理成本。

当然，完全的个人账户制的确存在难以体现公平性原则，尤其是少数退休人员的养老金可能不足以维持基本生活问题。对此问题，可通过强化社会救济来解决。即，对所有收入水平达不到最低生活保障线的人，政府均通过制度化的社会救济体系，保证其基本生活。实际上，即使通过设立固定津贴型的基本养老金或其他方式建立了最低养老制度，社会上仍不可避免有贫困者存在，政府仍然必须通过社会救济制度对这些人提供帮助。因此，不实施最低养老金制度，代之以统一的社会救济制度可能更加适宜。

总之，新的养老保障体制采取完全的个人账户制并结合强有力的社会救助体系，同时以发达的商业保险作补充，更适合于我国国情。个人账户制的优点可以充分得以体现。对那些无力自保的社会弱者，政府的责任主要是提供一种制度化、社会化的救济体系，维持其基本生活。在这里，社会保障的互济特征及转移支付特征也能够得到体现。

二、如何更有效地保证养老金增值保值

在养老保障制度的改革目标、模式甚至更为具体的政策组合都比较清晰后，改革能否成功的关键问题无疑取决于改革后的管理体制是否有效：尤其是能否确保基金被有效使用并能增值保值。这一问题不仅直接涉及到投保人的切身利益、养老保障体系的安全，也直接关系到进一步的经济发展问题。

从我国近些年对极为有限的养老金管理的实际情况看，一直存在严重问题，远远不能适应养老保障制度改革的需要：养老保障（包括其他内容的社会保障）行政管理与基金运营一直不分，不仅有限的基金积累无法获得很好的投资效益和投资回报，由于缺乏制约和监督，各种管理不善甚至腐败问题都相当突出。根据国内外经验、教训，要通过个人账户进行养老金预筹积累，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。在这一问题上，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》也提出了明确的原则。

当然，仅仅将行政管理与基金经营机构分开是远远不够的。为了确保养老基金能够被有效使用，必须发育更有效的基金运营和监管制度。

其一，必须培植和发育高效率的基金经营机构。智利等国家所提供的两条最重要的经验是：第一，基金交由民间机构而非政认府部门进行经营。第二，多家经营而非独家垄断，全面引入市场竞争机制。由世界银行完成的一份全面的研究结果显示，在全世界范围内，由民营机构经营的养老金收益率普遍高于由政府部门经营的养老金收益率。除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由政府部门管理的养老金收益都是负值。之所以出现这种结果，一方面是政府部门自身的运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题。另一方面，政府部门管理的养老金通常不能投资于股权、不动产或国外资产。而是被迫购买政府债券，或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过分集中。此外，采用政府部门管理方式，基金还往往成为政府部门的专用资金来源，其运用通常服从于政治目标而非追求经济效益，这不仅无助于增值保值，还有助长浪费和鼓励赤字财政的危险。民营机构的最大优点是他们会尽可能追求效益最大化。

上述经验是值得充分研究和借鉴的。根据我国目前的实际情况，可考虑对大致具备经营条件的一些金融、保险机构（如人保集团及各种业绩较好并且在全国各地均有一定业务基础的信托投资机构）进行改造，以承担基金经营任务。但无论如何，一定要有竞争机制。

其二，必须健全行政和管理与监管体系。首先必须有严格的法律体系。有关管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接受监督，真正体现法制原则。在此基础上，应建立统一、高效的管理机构，将目前分散于劳动、人事、民政、卫生等部门的管理职能统一到一个专门的机构，比如成立社会保障部。该部门作为政府机构依法行使各种管理、监督及指导职能，并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。作为管理者，该机构不参与任何形式基金的经营活动。当然，中老年职工养老所需要的过渡资金的筹集与偿还工作可在有效监督的前提下交该机构执行。为了使监督体系本身具有制衡机制，还应考虑发展其他监督机构，如由缴费人、受益人及其他相关人士组成非官方的监督机构等。

对养老金基金经营机构的监控重点应当集中于金融和财务监控方面。为防止舞弊行为，要建立基金经营机构的法定资本金制度以及财务公开、绩效评级和严格的经济处罚制度。为保证投保人利益，还必须有指数化的最低投资回报率制度。