土地使用权用地方式范文

导语：如何才能写好一篇土地使用权用地方式，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

摘 要 以划拨建设用地使用权作为投资合作开发房地产的，应分不同情况来确认合作开发合同的效力。许多合作开发合同在签订时都未取得土地使用权证，此时应分不同分阶段来分析其对合作开发合同效力的影响。

关键词 开发资质 建设用地使用权 合作开发

一、房地产开发资质对合作开发合同效力的影响

2005 年《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第 15 条规定：“合作开发房地产合同的当事人一方具备房地产开发经营资质的，应当认定合同有效。当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。但前当事人一方已经取得房地产开发经营资质或者已依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效”。司法解释之所以如此规定，是因为我国房地产开发实行严格的准入制度，房地产的开发规模与企业资质相一致。不具有房地产开发资质的企业是禁止进行房地产开发经营活动的。合作开发合同不要求合作双方或多方都必须具有房地产开发经营资质，但至少有一方当事人应具备房地产开发经营资质。

二、建设用地使用权的性质对合作开发合同效力的影响

2005年《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第 16 条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但前已经办理批准手续的，应当认定合同有效”。司法解释如此规定的原因在于我国建设用地使用权的取得方式主要有两种，一种是出让方式取得，另一种是以划拨方式取得。以划拨方式取得的建设用地使用权，建设用地使用权人一般都是无偿或低偿取得，如果允许以划拨建设用地使用权进行投资合作开发房地产，不仅损害国家的土地收益权，使国家土地大量流失，而且还会对土地一级供应市场和二、三级市场产生冲击。因此，在合作开发合同中，合作一方以未经有批准权的人民政府批准，以划拨建设用地使用权作为投资在纠纷发生后，在前未补办批准手续的，合作开发合同无效。笔者认为以划拨建设用地使用权作为投资合作开发房地产的，应分不同情况来确认合作开发合同的效力。第一种情况为：在签订合作开发合同时，合作一方明知合作另一方以划拨建设用地使用权作为投资，而且双方在签订合同时其真实意思就是在划拨土地上进行房地产开发，此时的房地产合作开发合同应该是无效的。但是在另一种情况下，合作双方当事人在签订合作开发合同时，双方对将划拨建设用地使用权转化为出让方式的建设用地使用权的分工进行了约定，同时约定了违约责任，当在将划拨建设用地使用权转化为出让方式建设用地使用权的过程中，合同约定的义务方不履行出资义务或不办理手续的义务，如果此时的合作开发合同被认定为无效，那么守约方将无法依据有效合同得到违约赔偿救济，对守约方显然不公平，此时的合作开发合同至少应被认定为部分无效而不是全部无效。

三、土地使用权证的取得对合作开发合同效力的影响

2005年《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第 14 条规定：“本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等共同投资、共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。”从该司法解释的规定上可知，该解释所称的以出让方式取得的土地使用权，应是已取得土地使用权证的土地。因为，未取得土地使用权证的土地，当事人不是该土地的使用权人，对该土地不具有支配权利。但在实践中，许多合作开发合同在签订时都未取得土地使用权证，那么，此时合作开发合同的效力该怎样认定呢？

对于此问题，笔者认为应分不同分阶段来分析其对合作开发合同效力的影响。第一种情况为：在签订合作开发合同时，供地方未取得土地使用证的事实另一方当事人不知，此时合作开发合同的效力状态。笔者认为，此时在合作双方未发生纠纷即合作另一方未提讼前，合作开发合同的效力处在效力未定状态。因为，合作另一方在合作双方发生纠纷提讼前，还是有办理下来土地使用证的可能的；但是，在合作开发合同发生纠纷时即合作另一方提讼时，供地方仍未将用以合作的土地办理下来土地使用权证，此时合作开发合同应是无效的。

第二种情况：在签订合作开发合同时，供地方未取得土地使用权证的情况已在合作开发合同中列明，合同中同时约定了供地方应办理下来土地使用权证的时间，即将办理下来土地使用权证作为供地方应履行的合同义务，并约定在此期间未办理下来土地使用权证的相应的违约责任等，这时将怎样认定合作开发合同的效力？笔者认为，此时的合作开发合同中包含有两方面的合同内容，一方面的合同内容为合作开发的合同内容，一方面的合同内容为合作开发合同预约合同内容。在供地方未在合同约定的期限内办理下来土地使用权证时，在合作另一方未提讼前，合同的合作开发内容的条款的效力处在效力未定状态，因为在另一方提讼前，供地方是有办理下来土地使用权证的可能的；此时除合作开发内容条款外的合作开发预约合同内容是有效的。但在合同约定的期限内，供地方未办理下来土地使用权证，另一方提讼的，此时，合同的合作开发内容的条款应是无效的。因为，在提讼时，供地方的土地使用权证仍未取得也未经有批准权的人民政府批准，供地方对用以合作的土地使用权是没有支配权的，合作开发条款失去了履行的基础，必然将导致合作开发条款无效。

参考文献：

[1]马原.房地产案件新问题与判解研究.人民法院出版社.1998.

篇2

    以出让方式取得国有土地使用权抵押的，应当将抵押该国有土地上的房屋同时抵押。此规定仅适用于以出让方式取得国有土地使用权，而不适用于无偿划拨和有偿征用取得。

    下列土地属于国有土地：

    一、 国家划拨给国家机关、社会团体、部队、全民所有制企事业单位、城市集体企事业单位使用的国有土地；

    二、 国家建设经批准征用的集体所有土地；

    三、 城市居民住宅使用的国有土地；

    四、 县级以上人民政府批准划拨或承包给集体、个人使用的国有土地；

    五、 乡（镇）、村农村集体经济组织或村民个人使用的机关、企事业单位、部队农副业生产等地的国有土地；

    六、 未经县级以上人民政府确认属于集体所有的荒地、荒山、沙丘、牧地、林地、水面、滩涂等；

篇3

1、申请。预售商品房的，预售人应当在办理商品房预售许可证明之日起三十日内，持下列资料向市、县国土资源管理部门办理商品房预售土地登记备案，领取商品房用地《国有土地使用权分割转让证》。

2、调查。市、县国土资源管理部门原则上以每幢商品房建筑占地设宗地，并对《宗地分割情况申报、调查表》进行初审，按每套住宅的建筑面积比例分摊该宗地国有土地使用权面积。

3、审核、批准。市、县国土资源管理部门根据报送的资料和调查结果进行审核，对符合规定的，向商品房开发建设单位颁发每套住宅的《国有土地使用权分割转让证》。涉及房地产抵押的，不得颁发《国有土地使用权分割转让证》。

篇4

某公司与银行签订房地产抵押合同，在办理房地产抵押过程中，房产管理机关不返还某公司的国有土地使用权证书。

问：房产管理局的这种做法是否有法律依据？

背景资料：某公司用于抵押的国有土地使用权，为一宗土地使用权，未作分割。用于抵押的房屋所有权，位于该宗国有土地使用权之上。

二、法律分析

现根据某公司提供的情况及背景资料，依据现行有效的法律、法规、部门规章及规范性文件，进行具体分析。

（一）房地产抵押登记的主管部门

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第35条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物抵押，应当依照规定办理抵押登记。

《房地产管理法》第61条第1款规定，房地产抵押时，应当向县级以上人民政府规定的部门办理抵押登记。

《担保法》第42条第2项也作了相同的规定。

根据《某市城市房地产交易管理暂行办法》第28条第1项规定，办理房地产抵押登记，应当持土地使用证、房屋所有权证、主合同、抵押合同、评估报告、有效身份证明等，到房产管理部门申请抵押登记，同时到土地管理部门申请土地使用权抵押登记。

《山东省城市房地产交易管理条例》第26条规定，抵押房地产，抵押人和抵押权人应当签订书面抵押契约，并持有关证件到房地产交易主管部门申请抵押登记。该条例第4条第1款明确规定，省建设行政主管部门是省人民政府房地产交易主管部门，负责全省房地产交易管理工作。

《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》第30条第1款则规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租或抵押时，须经城建或房产管理部门审核同意后方可签订租赁、抵押合同。

《城市房屋地产抵押登记管理办法》第7条则规定，国务院建设行政主管部门归口管理全国城市房地产抵押管理工作。

省、自治区建设行政主管部门归口管理本行政区域内的城市房地产抵押管理工作。

直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责管理本行政区域内的房地产抵押管理工作。

《担保法解释》第60条规定，以担保法第42条第2项规定的不动产抵押的，县级以上地方人民政府对登记部门未作规定，当事人在土地管理部门或者房产管理部门办理了抵押物登记手续，人民法院可以确认其登记的效力。

由此可见，《某市城市房地产交易管理暂行办法》与山东省地方性法规，部门规章的规定均不一致。而山东省地方性法规和部门规章的规定则基本一致，即均规定，以房地产抵押的，办理抵押登记的部门为房产管理部门。而没有规定房产和国有土地使用权同时进行办理抵押登记。在实务中，对房地产抵押登记，也只是向房产管理部门办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效（《担保法》第41条规定）。

（二）抵押登记的法定条件

《房地产管理法》第48条规定，房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理。

《担保法》第44条规定，办理抵押物登记，应当向登记部门提交下列文件或者复印件：（一）主合同和抵押合同；（二）抵押物的所有权或者使用权证书。

《城市房屋地产抵押登记管理办法》第32条规定，办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验下列文件：

（一）抵押当事人的身份证明或法人资格证明；

（二）抵押登记申请书；

（三）抵押合同；

（四）《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》或《房地产权证》，共有的房屋还必须提交《房屋共有权证》和其他共有人同意抵押的证明；

（五）可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料；

（六）可以证明抵押房地产价值的资料；

（七）登记机关认为必要的其他文件。

由此可见，向房地产管理部门提交《国有土地使用权证》是抵押当事人的法定义务。如果不提交，则登记机关不予办理抵押登记手续。

经我们向某市房产局咨询，该市房产局办理房地产抵押登记的手续与《城市房屋地产抵押登记管理办法》第32条规定的条件相同。即提交材料：

1、抵押当事人为个人的，提交身份证或有效身份证明；抵押当事人为单位的，提交营业执照或法人登记证和法人有效身份证明（原件、复印件）；

2、房屋所有权证，共有的房屋还必须提交房屋共有权证和其他共有人同意抵押的书面证明；

3、国有土地使用权证（原件、复印件）；

4、房地产抵押范围平面图；

5、抵押登记申请审批书（表）；

6、借款合同；

7、抵押人为单位的应提供：

集体企业出具职代会证明及上级主管部门证明；

股份制企业出具董事会或股东大会决议及公司章程。

8、抵押人配偶的身份证、户口本及同意抵押的证明（配偶双方到场）；

9、可以证明房地产价值的资料；

10、委托的，个人出具公证委托书和受托人身份证或有效证明。单位出具委托书和受托人身份证或有效证明；

11、登记部门认为必要的其它资料。

工作时限：符合办理条件的，自交易中心受件窗口受理之日起5个工作日内办理完毕。

税费标准：抵押登记费80元/宗；住房抵押手续费抵押金额在50万元以下的150元/套，50万元以上的300元/套；其他房屋抵押手续费按照抵押金额分档累进计收：2000万元（含）以下部分0.7‰；2000－5000（含）部分0.175‰；5000－10000（含）部分0.105‰；10000以上部分0.035‰。由抵押人承担。

（三）关于国有土地使用权抵押问题

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第33条规定，地上建筑物，其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。

《担保法》第36条第1款的规定与上述规定相同。

《房地产管理法》第47条第1款规定，依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围的土地使用权，可以设定抵押权。

因此，某公司以房屋所有权抵押的，该房屋所占有范围内的国有土地使用权随之抵押。

根据《土地登记规则》第5条第1款规定，土地登记以宗地为基本单元。第60条第2款规定，宗地分割的，在原土地登记卡顺序上按宗地分割后支号的顺序排列。并应办理相应的法律手续。因此，某公司在没有办理宗地的分割手续的情况下，只能以该宗地的全部抵押，而不能分割。否则，就不符合《房地产管理法》第48条的规定。

（四）房产管理机关能否留置贵公司的国有土地使用权证书

《城市房屋地产抵押登记管理办法》第32条规定，提交国有土地使用权证是抵押人的法定义务。但根据该办法第34条第1款规定，以依法取得的房屋所有权证书的房地产抵押的，登记机关应当在原《房屋所有权证》上作他项权利记载后，由抵押人收执。并向抵押人颁发《房屋他项权证》。即贵公司在办理完毕相应的抵押登记手续后，《房屋他项权证》由抵押人收回。因此，作为国有土地使用权证，其没有任何权利不返还贵公司。也就是说，其留置国有土地使用权证没有任何法律依据。根据某市房产局办理抵押登记的条件，也不能得出其不返还国有土地使用权证的结论。

如果其不返还，可参照《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》第1条第3款的规定，即土地使用权抵押权的合法凭证是《土地他项权利证明书》，《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》不作为抵押权的法律凭证，抵押权人不得扣押抵押土地的土地证书。抵押权人扣押的土地证书无效，土地使用权人可以申请原土地证书作废，并办理补发新证手续。向国土资源管理部门申请原土地证书作废，并办理补发新证手续。

三、结论

房地产抵押登记的主管机关是房产管理部门。

提交国有土地使用权证是抵押当事人的法定义务。

以房屋抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。

篇5

转让方（以下简称甲方）：_________

法定代表人：_________

委托人：_________

受让方（以下简称乙方）：_________

法定代表人：_________

委托人：_________

甲方根据《_________》的有关规定，在_________房地产交易中心通过公开交易方式转让土地使用权，乙方依照规定程序参与竞买，并经_________房地产交易中心确认，成为竞得人。为明确有关转让事项，甲乙双方本着平等和自愿的原则，经友好协商，达成如下合同条文，以共同遵守。

第二条　转让土地基本情况

1、国有土地使用证号：_________

2、国有土地使用权出让合同书号：_________

3、地号：_________

4、土地所在位置：_________

5、土地用途：_________

6、土地面积：_________平方米

7、建筑面积：_________平方米，其中：非住宅_________平方米，住宅_________平方米。

8、现状：已三通一平，有_________套（户）需回迁安置，回迁安置总面积为_________平方米，其中，回迁住宅_________平方米，非住宅_________平方米，回迁日期为_________年_________月，每月应支付临迁费、代管房租金除四害费等_________元。

9、抵押情况：_________

第三条　公开交易情况和结果

1、公开交易方式：公开挂牌转让国有土地使用权

2、公开交易期限：_________

3、成交确认书编号：_________

4、转让份额：_________

5、成交价格：人民币_________元，大写人民币_________元整。

第四条　甲方保证本合同第二条所述内容真实，保证土地权属清晰，符合法律法规规定的土地使用权转让应具备的条件。

第五条　甲乙双方完全认可公开交易情况和交易结果，甲方同意按公开交易成交价格和转让份额将土地使用权（含地上建筑物、附着物）转让给乙方，乙方同意接受。

第六条　依照有关规定，全额转让的，由受让方单独获取国有土地使用权，领取国有土地使用证，并履行出让合同；份额转让的，由转让方和受让方共同拥有国有土地使用权，领取国有土地使用证，并共同履行出让合同；土地使用权设定抵押的，应取得抵押权人同意方可转让。

第七条　甲乙双方应依照有关规定，在规定的时间内向_________房地产交易中心提交资料，办理交易手续，向相关部门交纳交易税费后，由乙方直接领取《国有土地使用权交易证明书》，并向土地管理部门申请土地权属登记。

第八条　除法律规定的免责因素之外，甲乙双方均应严格履行各自的职责，并依法承担违约责任。出现纠纷或违约行为，应本着实事求是的原则协商解决，协商不成时，甲乙双方同意通过仲裁或法院判决（裁定）方式予以解决。

第九条　其他约定事项

1、土地转让时回迁安置义务的责任主体为受让人。

2、付款方式及期限：《国有土地使用权转让合同书》签订后5天内一次付清。

3、移交地块及项目的相关资料：

（1）《国有土使用证》

（2）《建设用地批准书》

（3）《建设用地规划许可证》

（4）《设计要点批文》

（5）回迁补偿安置协议书

4、违约责任：

（1）甲方在收到全部成交款后5日内不能备齐有关资料给乙方办理交易过户及产权转移登记手续和交易成功后，办妥产权转移登记手续以前，如因甲方的原因，（包括司法机关查封等）需要终止交易或不能依法办理产权登记的，甲方在3天内全部退还乙方已交纳的成交价款。

（2）乙方在签订本合同后，并在5天内一次性付清全部成交价款给甲方，否则，视为违约，应向甲方支付违约金_________元。

第十条　本合同自甲乙双方签字（盖章）后生效。

第十一条　本合同一式三份，甲乙双方各执一份，_________房地产交易中心存一份，各份具有同等法律效力。

甲方（盖章）：_________乙方（盖章）：_________

法定代表人（签字）：_________　法定代表人（签字）：_________

篇6

现将我市启用新版《房屋所有权证》、《房屋共有权证》及《房屋他项权证》的有关事项通知如下、请认真遵照执行。

一、由建设部监制、全国统一的《房屋所有权证》、《房屋共有权证》、《房屋他项权证》，于1998年8月15日正式在我市启用。北京市房屋土地管理局印制的《房屋所有权证》、《房屋共有权执照》于1998年8月15日停止颁发使用。

二、1998年8月15日前，原北京市房地产管理局已颁发的《房屋所有权证》、《房屋共有权执照》、《北京市房产所有证》、《北京市房产共有执照》；北京市房屋土地管理局颁发的《房屋所有权证》、《房屋共有权执照》仍继续有效。

三、1998年8月15日起，对北京市行政区域内，申请房屋权属登记的房屋所有权人、房屋共有权人、房屋他项权人，颁发建设部监制、全国统一的《房屋所有权证》、《房屋他项权证》、《房屋他项权证》。

四、《房屋所有权证》、《房屋共有权证》、《房屋他项权证》经发证机关和填发单位盖章后方有效，新启用的《房屋所有权证》、《房屋共有权证》、《房屋他项权证》发证机关为北京市房屋土地管理局，盖章处套印北京市房屋土地管理局公章。各区县房地局、市房屋土地登记事务所，根据本市房产确权的有关规定，同意确权发证的，在填发单位处盖章。

五、各区县房地局，市房屋土地登记事务所，对在经出让取得的国有土地上建设的房屋、建筑面积1000平方米（含一）以上的新建、转移的房屋确权发证后，每季度必须向市局权属处报送《房屋所有权登记发证清册（一）》，由局权属处按清册所列发证件数的5％抽取档案审核。未按上述要求报送清册和档案的，市局将不再向其提供空白权证。

篇7

各省、自治区、直辖市建委（建设厅），计划单列市建委：

    最近，河南、湖北、湖南、江西、江苏等地建委（建设厅）及一些城市房地产管理局来人、来函反映，这些地方的土地管理部门依据国家土地管理局（1989）国土籍字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》的规定，把房地产管理部门管理的国有直管公房的土地使用权确认给承租者，造成房地产管理秩序混乱，要求紧急制止这一做法。对此，我部曾多次发文阐述我部意见，现再就有关问题通知如下：

    一、经国务院批准的建设部“三定”方案和国务院国发〔1993〕31号文件，都明确规定建设部是房地产业的行政主管部门。因此，其它部门凡与我部主管业务有关的文件，必须与我部协商、会签方属有效。国家土地管理局所发《确定土地权属问题的若干意见》，涉及我部房地产权属管理业务而未与我部协商，且文件内容与有关法规相抵触。因此，地方土地管理部门按此文件精神确认直管公房土地使用权的做法是错误的。

    二、解放以来，我国一贯坚持房屋所有权与土地使用权主体一致的原则。即不经取得土地使用权，不得进行地上建筑；地上建筑所有权转移时，连同所使用的房基地一并转移；合法取得的房屋所有权和土地使用权，受国家法律保护。我国司法、规划和房地产管理机关都是按照这一原则处理房地产权属问题的。因此，房地产管理部门地方人民政府行使对直管公房的房屋所有权，应同时依法取得房基地的土地使用权。

    三、关于土地登记中的有关问题，我部已向国务院报告提出我们的意见，国务院有关部门正在进行协调。请你们按照上述精神向地方政府汇报，及时制止地方土地管理部门将直管公房的土地使用权确认给房屋租用单位的错误做法，妥善处理好房地产产权关系的问题。

篇8

关键词:安全监管；监理工作 ；建筑工程 ；安全管理

Abstract：Current, construction of our country is developing rapidly, but the construction accidents do not fall high, the administrative departments in charge of the management has put forward higher requirements. As management department, should closely around the construction safety production management the core ( in accordance with the" construction safety management regulations" ( hereinafter referred to as the regulations ) requirements,check the main responsibility of the parties perform" Regulations" of the situation, as the construction supervision enterprise indispensable one of the main responsibilities, in Engineering construction safety supervision plays an important role, to the construction site supervision personnel distribution line, not only to expand and enrich the construction site safety supervision force, greatly improves the safety supervision of government departments, engineering supervision quantity bedding face is wide, safety regulation is not in place, monitoring of major hazard source and inadequate situation and status. Give full play to the role of supervision in construction safety management work, will effectively build safety management of the second line of defense.

Keywords：Safety supervision；Supervision work；Architectural Engineering；

Safety management

中图分类号：TU714 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）03-0020-02

当前，我国建筑业发展迅猛，但是建筑施工安全事故居高不下，据统计，2011年，全国共发生房屋市政工程生产安全事故589起、死亡738人，事故起数和死亡人数仍然比较大，随着我国建筑业法律、法规的不断健全，建设各方行为主体安全生产的法律责任更加明确，也对行政主管部门的管理提出了更高的要求。作为管理部门，应紧紧围绕建筑安全生产管理的核心（按照《建设工程安全生产管理条例》（以下简称条例）的要求，检查各方责任主体执行《条例》的情况，通过“实物监督向行为监督”的转变，把施工现场安全评价与日常管理水平挂钩，把安全生产水平与市场信誉挂钩，让企业真正负起安全生产的责任来。 监理企业作为工程建设不可缺少的责任主体之一,在工程建设安全监管中发挥了重要作用。这支庞大的监管队伍,无论对项目的质量控制、进度控制、投资控制,还是安全管理都起到极大的监管作用。特别在安全管理方面,监理人员分布到各施工现场一线,不仅壮大和充实了施工现场安全监管力量,大大弥补和改善了政府安全监管部门人员不足,工程监管量大面广,安全监管不到位,重大危险源监控不力的局面和状况。同时还应借助他们在施工现场的监管和督查,有效地控制各类事故隐患、重大危险源排查和整改。现就如何在建筑施工安全监督管理工作中突出监理管理作用，构筑安全管理的第二道防线浅谈一下自己的看法：

一、提高监理企业安全责任意识,转变安全监管理念

现在我国大部分工程建设已实施建设监理，但由监理单位和监理人员对安全生产工作重要性的认识还不够，在施工安全的监理工作上往往只注重了施工质量、成本及工期的控制，而忽略了把安全监理作为一项重要内容加以监控。这种现状，一方面与长期无监理意识有关，另一方面是由于现场监理人员安全监理工作相关业务知识的缺乏，制约了他们更好地完成施工现场的安全监理工作。因此，在施工安全环境上监控的效果未能充分发挥出来，使施工现场因违章指挥、声音作业等原因而发生的伤亡事故。

二、建筑工程中监理单位应承担的安全监理工作和任务

1.安全监理工作是受建设单位或其他单位等的委托，按照合同规定的要求，完成授权范围内的工作，监督施工单位按照国家有关安全生产的法律法规和工程建设强制性标准，审查施工单位的安全资质，协助拟定安全生产协议书，审查项目施工组织设计（或施工方案）中的安全技术措施，监理施工企业对已通过审查批准的专项安全施工方案组织施工。

2.对施工现场安全生产情况进行巡视检查，审查安全技术措施和设备，如必需的大型施工机械和材料等，确保其各项安全措施检验合格。

3.安全监理人员要对施工过程的安全生产工作进行全面的监理，制定项目安全监理的职责并逐项执行。

4.安全监理要督促施工单位按照建筑施工安全生产法规和标准组织施工，落实各项安全技术措施，有效的杜绝各类不安全隐患，实现安全生产。

5.发生重大安全事故或突发性事件时，报告总监理工程师签发暂时停工令，并督促施工单位立即向当地建设行政主管部门和有关部门报告，并积极配合有关部门、单位做好应急救援和现场保护工作，协助有关部门对事故进 行调查分析。

三、监理单位如何开展安全监理工作

(一)施工准备阶段安全监理

1.在编制监理规划时把安全监理方案作为一项重要的管理内容纳入进去，制定专项安全监理实施细则。编制安全监理方案和细则时必须按《建设工程监理规范》中“监理规划”和“监理实施细则”的内容要求。在中型项目以上工程建立以总监理工程师为组长的安全监理组织机构，下属有土建工程、水电工程等安全监理工程师；小型项目就是总监理工程师负责安全监理工作。

2.审查施工组织设计中的安全技术措施、专项安全施工方案；审查总包单位、专业分包和劳务分包单位资质，要求施工单位向当地建设行政主管部门办理安全生产许可证；对施工报送的安全技术措施。必须要求施工方在施工作业前编制好，对其中的内容进行审查，提出审核意见，对需要修改的安全措施计划，须再经监理工程师审核批准后方可实施，对施工组织设计中安全部分的审查主要包括以下内容：(1)安全生产管理组织机构安全技术保障体系，责任人落实到位，项目经理、专职安全管理人员、各种特种工程作业人员持证上岗情况；(2)监理安全生产责任制，安全管理规章制度，安全操作规程的制定情况；(3)现场文明施工，环境卫生管理措施；(4)现场消防器材的准备及防火措施；(5)急救器材的准备及安全事故急救预案制定的措施；(6)各种起重设备、施工机械和用电设施是否合格；(7)对施工现场的临时用电、基坑支护、脚手架、模板工程、大型机械设备的装拆、起重吊装等专项方案符合规范要求；(8)施工现场办公及民工宿舍、食堂、厕所等的临时设施是否达到要求，施工现场、道路及照明等条件是否符合要求。

(二)施工阶段安全监理工作

现场监理人员在安全监理工作中，应以安全监理规划及细则为指导，认真检查施工组织设计安全措施和施工专项方案的落实情况，在施工阶段监理主要做好以下几个方面的工作：

1.监督施工单位按照已经通过审查批准的施工组织设计和专项安全施工措施组织施工。

2.对施工现场安全生产情况进行巡视检查，检查施工单位各项安全措施的具体落实情况。发现存在事故隐患的，应当要求施工单位立即进行整改；情况严重的，由总监理工程师下达暂时停工令并报建设单位：施工单位拒不整改的应及时向工程所在地建设行政主管部门报告。

3.督促施工单位对安全制度落实情况进行自查(班组检查、项目部检查、公司检查)；定期参加施工现场的安全生产检查；不定期抽查现场相关人员持证上岗情况。

4.检查施工现场使用的施工电梯、混凝土搅拌机、钢筋加工机械等大型施工机械和安全网架设、临时用电等安全设施的验收备案情况。对未按照规定进行检测检验、验收、备案，以及定期检查和维护保养的，总监理工程师应当下达暂停使用指令，责令施工单位整改，并报告建设单位。施工单位拒不整改的应当及时报告工程所在地建设行政主管部门。

5.发生重大安全事故或突发性事件时，应当立即下达暂时停工令，并督促施工单位立即向当地建设行政主管部门及有关部门报告，并积极配合做好应急救援和现场保护及对事故的调查处理工作。

四、当前形势下，如何充分发挥监理在安全生产监管中的协调作用

（一）加强思想教育，使监理单位和人员充分认识到加强安全监理的重要性

《建设工程安全生产条例》(国务院第393号令)第十四条明确规定“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施，或者专项施工方案等是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改，情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”这就意味着工程监理单位在施工安全中必将承担越来越重的责任，并起到越来越大的作用。如何真正地贯彻落实国家安全生产的方针政策，督促施工单位按照建筑施工的安全生产法规、规范和标准组织施工，确保工程质量，确保施工现场人与物的安全，有效消除各类不安全因素和事故隐患，努力控制和减少各种安全事故的发生，实现全过程的安全生产，为和谐社会的建设做贡献，已成为安全监理中的一项重要任务。

（二）加强对监理人员的培训教育

每个建筑工程施工现场都会遇到安全监理工作方面的细节问题，要做好施工现场安全监理工作，必须了解和掌握施工安全知识、安全技能。以及各类机械设备性能、操作规程、安全法规等等。这样才能在施工安全监理工作中对施工作业危险点所采取的预防措施进行预控。才能有效根据工程的专业特点对施工单位加强安全监督管理，督促其健全自身施工安全生产保证体系，并切实搞好自控，真正达到对施工中人的不安全行为、物的不安全状态、作业环境的不安全因素和管理缺陷进行有针对性的控制。安全管理是一项技术性很强的工作，监理在施工现场会遇到许多安全细节问题而往往不能得心应手地处理好，甚至事故隐患存在却不能及时发现、排除，其原因就是现场监理人员缺乏相关安全知识和安全技能，因此，必须加强对监理人员的培训和教育，这样才能很好地完成现场的安全监理工作。

（三）安全监管部门要给予监理安全工作充分的支持

按照《条例》要求，监理工程师应密切联系建设单位、施工单位，应定期召开安全监理会议，不定期进行安全施工专项检查，定期抽查工程项目部安全资料的收集整理归档情况。认真、及时、如实地记录监理日记和安全旁站、巡视记录，对工作中出现的问题和安全隐患及时以工作联系单、监理通知、安全隐患整改通知书的形式明确下来，严格督促施工单位整改和落实。对施工单位拒不整改或者不停止施工的，要及时向有关安全监管主管部门报告，以履行监理职责。作为安全监督机构一定要给予监理安全工作充分的支持，同时在日常巡查和检查中要按《条例》的要求检查监理是否履职到位，对没有履职的监理应进行严肃处理，使监理做到懂安全又管安全，构筑起施工安全管理的第二道防线。

总之，建筑施工安全管理是一项具有挑战性的系统工作。安全监督单位普遍存在机构编制较少，经费紧张等问题，要做的工作比较多，我们相信在加强对施工单位安全管理的同时，充分调动监理加强安全管理工作，一定会极大缓解我们监管工作的压力，开创一个和谐的安全生产新局面，为我国建筑业又好又快发展保驾护航。

参考文献：

[1] 周玉选，周燕.试述建筑工程安全监理工作［J］.甘肃科技，2008，24（14）.

[2]丁新国.步向义.建设工程安全监理实用手册，2009.

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关键词：城市建设；收回土地；铁路；权益

中图分类号：D08 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）015-000-02

随着经济的快速发展，城市建设的步伐不断加快，现代化的城市对土地的需求非常迫切，地方政府往往以进行旧城改造等理由收回铁 路划拨土地使用权，这对铁路企业如何保护好土地权益的问题变得十分突出。

一、铁路划拨用地

1.铁路用地及其特点

铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地，包括运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地和其他用地。

铁路是城市工业、商业活动的中心和连接城乡的纽带。由于铁路运输事业在国民经济中大动脉的特殊地位，铁路用地自然地在城市发展中处于经济活动的中心，铁路为城乡之间架起了经济联系的桥梁，铁路用地的利用和发展必然成为城镇经济和周围经济发展的辐射源，很多城市是依托铁路逐渐发展起来的。同时，城市发展后，因为铁路用地对城市的所起到的分割作用，对城市的规划和交通等又形成一定的制约作用。

2.划拨土地使用权及其特点

我国目前土地使用权制度中，取得土地使用权的方式主要有两类，意识土地使用权划拨，而是土地使用权出让。北京局土地面积约3.1万公顷，其中的土地使用权类型为划拨用地3.07万公顷，占总面积的99%，所以是保护好划拨土地使用权权益对企业的意义重大。

《城市房地产管理法》中定义为划拨土地使用权是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本规定以划拨方式取得土地使用权的，处法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

划拨用地使用权具有以下特点：

（1）划拨土地使用权是依照法律法规并经由批准权的政府批准。

（2）土地用途具有特定性，一般用于公益事业和涉及国计民生的项目。

（3）不需要缴纳土地出让金。

（4）划拨土地使用权没有使用年限的限制。

（5）依法对土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

（6）土地使用受到一定的限制，未经批准并补缴土地出让金不得转让、出租、抵押等。

二、政府收回土地使用权

1.土地使用权收回的定义

所谓国有土地使用权收回是指国家基于法律规定，有偿或者无偿地收回原土地使用权人对土地的使用权的行为。只有在土地所有人和土地使用人是不同的主体时，才存在所有权人对使用权人权利的收回。就铁路划拨土地来讲，国家是土地所有权人，铁路企业是土地使用权人。法定的土地管理机构映基于法定的收回事由，遵循法定的收回程序，并应给予合理的补偿。

2.政府收回土地使用权的主要依据

历年来政府及土地行政主管部门出台的一些法律、法规和政策，对政府收回土地使用权提出了行管规定。

《土地管理法》第58 条规定，为公共利益需要使用土地的和为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。它确立了政府收回土地使用权的基本权利。

国务院1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47 条规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让”

《物权法》第148条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”

3.政府收回土地使用权的理由

鉴于土地使用权是一种用益物权，政府收回划拨土地提前收回依法划拨的国有土地使用权只能基于重大的正当理由，即所谓“因公益事业收回”，在实际工作中主要有公共使用、旧城改造、土地储备等。

（1）公共利益。相关法律法规都提到因公益事业可以提前收回铁路用地。单就因公益收回土地使用权而言，行政机关在做出收回土地使用权的行政决定时，所依据的公共利益的范围没有准确的界定。一般来讲狭义的公益利益主要是指公共使用，例如政府主持修建公共道路交通设施、河道、机场车站的修建等。

（2）旧城改造。广义上讲旧城改造也可以算是公益事业，但根据《土地管理法》地58条专门对旧城改造进行了叙述，也可以看出法律法规暗含了旧城改造不属于狭义的公益事业。事实上，旧城改造是政府提前收回土地使用权的主要形式，也是实际工作中遇到最多的。

（3）土地储备。《土地储备管理办法》第12条规定，因旧城区改建需要调整土地的，应有国土资源管理部门经由批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权，对政府有偿收回的土地，与土地登记机关办理土地登记手续后纳入土地储备。由此可见土地储备是以旧城改造等收回土地后的一种方式。实际工作中，很多城市的土地储备中心直接依据城市规划进行土地收储，同时政府收回的土地需经土地储备后进入市场出让。

三、收回铁路划拨土地的补偿

1.铁路划拨土地其实不是无偿取得

通常人们认为铁路划拨土地为无偿取得，除部分接收敌伪土地外，建国后新建铁路用地均系国家无偿划拨，不需要支付相关费用。但实际工作中，铁路建设征（拨）用土地需要依法对原土地使用者支付土地房屋搬迁、安置、补偿的费用。近年来，随着土地价值的不断攀升，征地拆迁费用越来越高，尤其在城市市郊，征拆量大的地块，越来越接近土地出让金的价格。同时，铁路企业在多年使用划拨土地时对土地进行了投入，应该依法享有土地的权益。

2.划拨土地补偿的依据

前述1990 年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》虽仍然没有废止，但其中的有些内容已经不适应当前经济、社会发展的需要了，不能再机械的进行套用搬用。国土资源部于2001 年公布的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，第一次明确了企业国有划拨土地的权益，承认国有划拨土地使用权是一种财产权。《土地管理法》第58 条也明确规定，在公益事业及旧城改造情形下政府收回国有土地使用权应当予以适当补偿。该条款未限定国有土地使用权的取得方式，应当认为同时适用于出让土地使用权和划拨土地使用权。无论土地使用权人是单位还是个人，均需给予适当的补偿。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》和《土地管理法》对收回是否补偿有冲突。从时间上可以看出立法的趋势是从无偿到有偿，划拨土地使用权的权益日益被重视。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》是法规，《土地管理法》是法律，依据下位法服从上位法的原则，应该承认，收回国有划拨土地使用权应给予原土地使用者一定的补偿。同时，依据法律适用中的“新法优于旧法”原则，也应当在收回划拨国有土地使用权时，予以土地使用权人一定的补偿。

3.划拨土地补偿价格如何确定

《土地管理法》第58条只规定了应给予适当补偿，但是如何补偿，该法没有明确的规定，相应的法规、规章都没有述及。相应的法规、规章都没有述及。《城镇土地估价规程》中规定：“划拨土地使用权价格与土地出让金之和为出让土地使用权价格”。实际工作中，可依据《城镇土地估价规程》对涉及的划拨土地使用权进行评估后按照评估价格给予补偿。根据宗地条件评估出该地块出让土地使用权的价格，一般设定为该用途的最高使用年限，计算并扣除土地出让金，得出该宗土地的划拨土地使用权价格。

四、实际工作中出现一些问题

1.划拨土地收回补偿法律的缺失

目前执行的法律法规没有明确指出划拨土地使用权的补偿方法和程序，所依据的法律主要是前文提到的《土地管理法》的58条相关描述，相对于出让土地使用权较为补偿标准界定模糊不清。《物权法》中没有明确对划拨土地使用权的补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对土地收回的补偿更是只字未提。因此，应当通过对相应法律、行政法规的修改，将收回划拨土地使用权补偿制度具体化。如通过修订《土地管理法》或《土地管理法实施条例》，加入明确收回划拨土地使用权补偿的内容；在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，明确在进行建筑物补偿的同时， 应当同时对土地使用权进行补偿。

2.收回土地使用权的主体不清

收回土地使用权的批准权限，是有批准权的人民政府或原批准用地的人民政府，既可以是县级以上人民政府，也可以是有关人民政府土地行政主管部门。在实际工作中，具体组织实施土地收回工作的，往往是公益设施、城市改造的土地征收往往由建设单位或建设指挥部或者开发商牵头，补偿协议往往由建设单位或工程指挥部担当，实际这些单位没有收回土地使用权的职能。随着国家相关制度的逐步完善，近年来这种状况也将得到了一定改善。

3.征收房屋和收回土地使用权并行

首先，在收回国有土地使用权的情形下，很难将其与不动产公益征收区分开来。由于我国坚持的“房地权利一致”的原则，二者的效果都是将土地使用权与建筑物的所有权同时征收。实际工作中有些是依据《土地管理法》等收回土地使用权同时对房屋进行征收补偿，即所谓“房随地走”；有些是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等通过征收国有土地上房屋，同时收回土地使用权，即所谓“地随房走”。这样造成征收程序和补偿标准的不一致。

4.补偿标准的不确定

相对于出让土地使用权，政府部门在实践中对划拨土地使用权补偿的思路非常清晰，大多是不予补偿。一些地方出台地方文件，明确对国有划拨土地不予补偿，一些地方只对征收的房屋进行补偿，不对划拨土地给予补偿。完全不考虑被拆迁人对其土地使用权享有的相关利益，必然会引起拆迁部门与铁路被拆迁单位之间的冲突。

五、保护铁路划拨用地权益的几点措施

1.坚持有偿收回的原则

铁路划拨土地使用权因公益收回必须以补偿为前提，即必须通过法定的程序，在取得铁路部门同意、给予充分补偿的基础上，才能收回铁路划拨土地使用权及相关建筑物的拆除。房屋征收与土地使用权征收在程序上同步，由统一的部门负责，土地使用权征收程序前置于房屋征收程序，土地使用权征收与房屋征收分别补偿。

2.坚持土地置换的方式

土地是一种不可再生的资源，政府往往以低价收回胡波土地使用权，在通过市场进行土地出让。对政府依法收回铁路用地，铁路企业可采取与政府协商采取土地置换的补偿方式。利用政府收回铁路用地的契机，经土地评估，择地置换给铁路企业土地用于生产建设。如需经营开发，可采取土地出让的方式，补缴土地出让金后去的出让土地盘活土地资产。

3.积极参与城市建设规划

铁路企业应依据城市总体规划、土地利用总体规划，根据铁路中长期的发展并结合近期发展目标，满足铁路运输生产和经营需要，通过与政府规划部门协商，把铁路用地规划纳入城市总体规划中去，对铁路用地的进行统筹协调，合理安排铁路用地的利用。同时，对因生产运输需要，不宜有政府收回的地块，应与政府积极协商变更或调整城市规划。

4.开发利用盘活土地资产

铁路企业及时掌握铁路用地利用现状，对一些生产力布局调整后空置的土地，及时提出调剂利用方案。对因废弃铁路用地、城市零散地块，可以与政府协商进行土地置换或合作开发，盘活铁路用地资产，确保铁路用地保值增值。

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关键词：土地使用权流转 土地征用 土地承包经营权 宅基地使用权

我国市场经济体制改革随着对外开放的进一步扩大不断深化，土地作为商品市场重要的生产要素更加突显其重要性。我国实行土地的社会主义公有制，土地价值只能通过土地使用权的经营与使用来实现。土地使用权分为国有土地使用权和集体土地使用权。国有土地使用权可以通过划拨方式取得，也可以通过国有土地使用权的出让，租赁，作价出资或者入股等市场方式有偿使用。通过划拨方式取得的国有土地使用权得进行转让、出租、抵押等流转。集体土地使用权又可具体分为土地承包经营权，宅基地使用权、乡镇集体建设用地使用权等。在我国土地权利二元格局下，土地使用权的流转既有纵向流转即集体土地使用权与国有土地使用权之间的流转（如土地征用），也有横向流转即在两级使用权内部的流转（如土地使用权的划拨、出让、农村承包经营地的转让等流转）。

1、国有土地使用权

1.1国有土地使用权的流转方式

国有土地主要用于建设用地和公共事业用地，主要是通过出让、划拨等方式实现土地使用权与使用权分离，进而实现土地的价值的。划拨方式主要用于：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地等建设用地，且经县级以上人民政府依法批准。划拨是一种将国有土地所有权和使用权分离的行政方式。除上述情形外，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿方式取得。 长期以来，学术界对出让行为的性质见解不一，主要存在着行政行为说、经济法律行为说和民事法律行为说三种观点。

笔者认为，通过划拨方式取得土地使用权是无偿的，而且一拨定终身，公民法只能自己享有该权利，而不得将权利转移给他人。显然，以行政划方式划拨转移土地使用权，不符合市场经济条件下的土地性质和土地使用权的性质，不能充分发挥土地财产（资源）的最大化效益和价值。而以土地使用权出让合同方式转移土地使用权，反映了土地及土地使用权的商品性质和财产性质，同时出让后的土使用权在土地使用年限内可以转让（出售、交换、赠与）出租、抵押或用于其他经济活动，充分地实现了土地使用权的价值和效益的最大化。出让是土地商品化的前提。土地使用权出让的目的是改变过去划拨体制的弊端，使土地资源进入商品市场，并逐步形成土地使用权流转市场，使其作为一项特殊的商品进行流通，尽管土地使用权的市场准入也涉及到了行政机关的审批等行政管理问题，但这种管制只是一般性的行政事务管理并无调控经济和社会之目的，因此它的存在并不影响土地使用权出让的民事法律行为性质。土地使用权出让的根本目的是对土地所有权基础上的土地用益物权的创设，是土地所有权的衍生，以促进土地资源在市场规律下进行优化合理配置，并得到有效的利用，因此出让的本质是用益物权的一种取得方式，说具体些，是不动产物权的设定的继受取得方式（前权利主体仍保有其权利，而基与该权利而为另一主体设定新权利。如所有人在自己的所有物上为他人设定用益物权或担保物权，即其适例[1]。因为在土地使用权出让行为之前，该不动产用益物权在法律上并不存在，而出让行为成立之后，该权利（土地使用权）才得以产生[2]。因为“土地使用权出让合同并不是转移已经存在的一项物权，而是在创设一种物权，而且这项新的权利是从土地所有权中分离出来的。”[3]当然，这里应该注意的是，由出让行为而创设的土地使用权已是一项独立的用益物权，而非简单的使用权，不仅可以实际占有、使用、受益、更重要的是土地使用者可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动，实际上享有法律允许范围内的处分权。[4] 由此可见，土地使用权出让的目的本身民事私利性质就决定了土地使用权出让行为的性质是民事法律行为。

此外，在国有土地使用权流转中要进一步明确和把握以划拨方式和出让等有偿方式取得土地使用权的土地范围，笔者认为应该严格控制国有土地使用权的划拨取得，坚持以有偿取得方式为主，更好的适应市场规律，实现土地资源效益的最大化。

1.2土地征用问题

在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题，资源配置的经济学规律不可避免要使集体土地涉足城市房产市场；另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市除了向高空发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了，这是必然的，也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来，土地征用制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。

土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。

国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。但我们要充分认识到，我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出，因此，国家将“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地，其短期经济效益确实十分明显，这成为导致我国耕地减少的直接原因之一，如果对农业用地改为房地产用地不加以限制，任其自由发展，势必影响到作为我国经济基础的农业，增加不安定因素，导致经济结构的混乱和的效益。在土地征用过程中要严格限制集体土地任意进入房产市场，确实需要的，必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后有偿出让取得。

由于我国土地征用制度存在很多缺陷，在土地征用过程中出现了一系列导致权利失衡的问题：

第一，土地征用范围过宽，国家征用土地具有很大的随意性，虽然我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”，致使一些政府滥征土地，严重侵犯了农民、集体的土地权益。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

第二，土地征用程序不够透明，土地使用权作为集体重要的财产权利，即使是为公共利益的需要，也应该被告知权利被处分的具体情态，应给予陈述自己意见的机会。而在现实中土地强行征用，强行甚至暴力拆迁等现象时有发生，造成了对公民财产权乃至人身权的严重践踏。

第三，土地征用补偿标准偏低，土地补偿费不到位。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。据了解，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍。根据现行法律，如果农民的土地按合法途径由国家征用，相关补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费的总和，按规定最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。而按照我国东部地区一般耕地年产值800元左右计算，每亩土地补偿费至多2万多元，仅相当于普通公务员一两年的工资收入。土地在农村起着社会基本生活保障的作用，土地征用的补偿收入则是他们的“养老钱”、“保命钱”，但他们目前所得到的这笔钱还不足以承担这两项职责。

基于上述问题，笔者认为土地征用应该从以下几个方面进行整改：

第一，严格明确、限定土地征用范围。土地征用权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。政府不可以为增加财政收入，人为的扩大“公共利益”的范围，坚决摒制“寻租”现象。

第二，土地征用程序透明化，有序化。在土地征用过程中引进听政制度，它源于英国1215年《自由大》的自然公正这一普通法的古老立法原则。自然公正原则在普通法中确立了两个最基本的程序规则，其中一个是：任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。[5]我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则。因为我国目前仍没有把听政程序作为土地征用决定和补偿过程中的重要程序，具体权利的不到落实，权力滥用不能很好的被管制。我国应对行政决定的作出、补偿的制定过程，补偿的具体执行过程，告知补偿的救济途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象与无序。