开发区财政体制改革范文

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适应社会主义市场经济发展和城市管理重心下移的要求，进一步合理划分市与区财政收入范围，充分调动各级政府发展经济、培植财源、增加收入和加强城市管理的积极性；理顺税收征管关系，为企业改革发展和公平竞争创造良好环境，促进经济结构调整和持续稳定发展，建立市、区财源共生、利益共享、风险共担、共同发展的财政收入增长机制。

二、基本原则

（一）市对区的财政体制与中央对地方分税制改革以及省对市所得税收入分享改革相衔接。

（二）保持现行市对区分税制财政体制总体框架基本稳定。按财政收入属地原则，实行税收属地征管，按税种划分市与区财政收入范围。

（三）按照区级现行承担的事权，下划相应的财权，保持财权与事权相统一。

（四）规范统一，便于操作。统一市与各区固定收入税种和共享税税种划分、统一分享比例、统一属地征管、统一基期年核算；规范开发区财政管理。

（五）在保证既得利益的基础上，适应城市管理重心下移的要求，适当提高区级财力水平。

三、主要内容

（一）调整市级单列收入范围。除外地来肥建安企业、金融保险业、*卷烟厂和安徽移动通信有限责任公司共享税收入，以及储蓄存款利息个人所得税仍作为市级收入实行单列外，其余单列企业税收全部按属地下划各区。

（二）将省下划我市的中央企业和省属企业所得税按属地下划各区，列入市区共享范围。

（三）以2002年市区财政决算数为基础，考虑区划调整、企业纳税变更以及市级单列企业和中央、省属企业所得税下划因素，计算确定各区区级共享税收入基数和属地范围内共享税收入总数。

（四）统一各区共享税分成比例。四个城区和三个开发区分别实行统一的共享税分成比例。四个城区共享税统一按30%比例分成；三个开发区共享税统一按60%比例分成。

对各区因实行统一共享税分成比例与以2002年为基期年确定的各区区级共享税收入基数占属地范围内共享税收入总数的比例不同而造成对各区财力的影响，由市财政年终与各区办理结算。各区补助（或上交）数，按核定的基数以及各区当年共享税收入比上年的增减幅度作同比例增减，并以此作为下一年度补助（或上交）基数。

（五）省地税局直属分局在我市范围内属于我市收入范围的税收征管及收入缴库，按市对区分税制财政体制规定执行。属市、区固定收入的税种，分别解缴市、区财政金库；市、区共享税收入，按各区核定的共享税分成比例分别解缴市、区财政金库。同时，以2003年各区属地范围内实际征收缴入市级金库的区级固定收入数为基数，由各区定额上交市。

（六）逐步降低开发区共享税分成比例。从2005年起，三个开发区共享税分成比例每年降低5个百分点，到2010年实现城区与开发区统一共享税分成比例。2005-2010年期间，对三个开发区因降低共享税分成比例所减少的区级财力，由市财政年终结算返还给开发区，专项用于开发区偿还到期债务本息和建设性支出。

（七）改革城市维护建设税和城市教育费附加收入分配办法。城市维护建设税划作市、区共享税。2004年现行城市维护建设税收入缴库及各区城市维护费经费供给渠道暂维持不变；从2005年起，各区属地范围内征收的城市维护建设税（不含单列企业和行业随征的城市维护建设税）按核定的各区共享税分成比例分别解缴市、区财政金库。有关各区城市维护、管护、养护、建设及管理方面的收支基数，由市级各主管部门会同市财政局根据市、区城市管理事权划分情况以及财随事转、财随人走的原则，另行核定下达。市级城市教育费附加收入，按2002—2003年市实际下划各区的城市教育费附加支出数占市级城市教育费附加收入的比例，结合市与区教育管理方面事权划分情况，核定市对区城市教育费附加收入分配比例，具体比例另行下达。市对区按比例切块分配的资金，由市财政局配合市教育局按各区的在校学生数量比例切块下达给各区财政，由各区专项用于改善中小学办学条件和教育布局建设。

（八）重新核定各区所得税基数。各区所得税基数以2002年各区企业所得税和个人所得税实绩（全口径），乘以75%比例计算核定。从2004年起，各区实际入库所得税达到基数的，市按核定的所得税返还基数全额返还；达不到基数的，市相应扣减对区的所得税返还基数（企业所得税和个人所得税实行分别考核）。

（九）市区范围内耕地占用税和契税收入由市农税部门统一征收管理，收入全部作市级收入缴库。耕地占用税区级返还比例仍按原规定执行。各城区范围内征收的契税不予返还；三个开发区范围内征收的契税，按市财政已核定的基数，基数内收入全额返还，超基数部分按40%予以返还。政务文化新区范围内征收的契税暂比照开发区的政策，返还用于政务文化新区建设。

（十）取消各区体制递增上交，简化市、区财政结算。各区体制上交以2003年实际上交数为基数，实行定额上交，不再逐年递增。将市对区各项补助以及区对市各项上交进行合并相抵，核定各区定额上交（或补助）基数。

四、配套措施

（一）各级税务部门和人民银行*中心支行国库部门要配合财政管理体制改革工作，做好税收征管和金库管理的配套工作。税务部门要严格按照调整后的财政体制所规定的收入范围和分享比例，依法组织各项收入，分别解缴各级国库；同时，结合财政管理体制改革，进一步健全征管机制和手段，提高征管效率。人民银行*中心支行国库部门要及时调整收入入库程序，确保收入准确、及时入库。市财政和人民银行*中心支行国库部门要密切配合，加强资金调度，确保预算资金及时到位，保证各项重点支出需要。

（二）在本体制实施前，中央和省、市出台的税收优惠政策，按照“收入与支出（返还）相对应”的原则，收入归哪一级财政即由哪一级财政兑现；各区要对现行的税收优惠政策进行认真清理，凡优惠政策到期的，一律停止执行。实施新体制后出台的税收优惠政策，按“谁定政策谁负担”的原则兑现，重大项目需市、区共同负担的优惠政策，须经市政府研究确定。

（三）各区政府、开发区管委会要安排使用好市下划的财权，强化预算约束。要进一步强化预算管理，保证各项资金及时足额到位。各区政府要根据各自的实际情况，调整完善区对街道（乡镇）的财政管理体制。

（四）各有关部门要配合市对区财政管理体制改革，科学合理地分解细化市区两级的事权，并按财权与事权相统一、财随事转、财随人走的原则，合理确定下划各区的财力基数，进一步加快推进城市管理重心下移工作步伐。各职能部门要制定资金使用细则和监管办法，确保专项资金预算安排和及时到位，发挥资金的最大效益。

五、几项具体规定

（一）严禁利用税收先征后返政策进行“拉税”。从2004年起，严禁任何部门和单位对已在我市范围内进行生产经营的企业实行税收先征后返，要求（或吸引）企业跨区变更纳税登记。对违反规定的，一经查实，除给予通报批评外，市财政将按其对企业的税收先征后返还数额，相应扣减所在区财力。

（二）实行税收属地征管。所有独立核算企业，一律按属地原则办理纳税。对确因企业生产经营地点改变需跨区办理纳税变更的，对年地方收入超过30万元以上的企业，由市国税、地税部门按季将跨区变更纳税的企业名单以及企业前一年度分税种入库情况提供给市财政局，由市财政核实后相应调整有关区的财政体制基数。对年地方收入小于30万元的企业，不调整区级财政体制基数。非因企业生产经营地点改变，一律不得跨区办理纳税变更。

（三）关于市区范围内企业转移到3县进行生产经营的税收征管及收入分配。从2004年起，对原在市区范围内进行生产经营的企业转移到3县进行生产经营的，税收分配兼顾市与区、县利益。

对市区范围内的企业在3县设立非独立核算分支机构的，其税收征管和缴库级次不作改变，对企业的税收增量，按销售收入系数分配办法计算，市财政按30%比例补助给企业分支机构所在县，市与企业所在区按分成比例分别承担。

对市区范围内企业转移到3县进行生产经营，并实行独立核算的，其税收由所在县国税、地税部门征管，其中，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税四个税种地方留成部分（以下简称“四税”）按7：3比例分别解缴市、县财政金库，其他税种全额解缴县级财政金库。对年税收收入规模（转移前一年度税收实绩之和，下同）在200万元以下的企业，市财政按企业年度实际缴纳“四税”收入地方留成部分的40%补助给企业所在县；对年税收收入规模超过200万元的企业市与县不另行结算。年终，市财政以转移企业实际缴入市级金库的“四税”收入数以及各区共享税分成比例对转移企业原所在区给予补助。

（四）规范开发区财政管理。从2005年起，3个开发区财政预算报经市政府常务会议审查后，报送市财政部门并表汇总，提交市人大审议批准后执行。年度预算执行情况实行审计报告制度。

六、实施时间

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从1994年我国开始实施分税制改革以来，随着中央一级财力的不断扩大，与之对应的地方政府的财政收入逐渐下降。中央政府也相应地作出了一些调整措施，比如说加大税收返还力度，以及实施转移支付制度。但是，地方政府尤其是县一级政府仍然面临着关切民生的、艰巨的公共服务财政支出，与此对应却没有能够相匹配的足够财力。学术界根据西方财政分权理论和财政联邦制的发展，结合我国现实情况不断提出有关于财政体制创新的思想，而省直管县就是财政体制创新的一个典型代表。

省直管县不仅在理论上符合减少政府级次的要求，在实践中，浙江省在实施省直管县的体制下，县域经济发展迅猛。在全国百强县所占数量中浙江省独占鳌头。2009年7月，财政部颁布了《关于推进省直管县财政改革的意见》，首次明确提出这次省直管县财政改革的总体目标。从此，省直管县逐渐由理论上的探讨，上升到了国家战略的高度。现阶段各省份所实施的省直管县财政体制改革中存在一些问题，需要我们找出规律并提出相应的解决方法，本文正是基于这个角度来思考的。

二、省直管县理论源泉

财政分权理论最早是在西方发达国家提出的，作为处理政府间财政关系特别是中央政府与地方政府间的财政关系与职能分配的问题，它成为公共经济学界主要关注的一个课题。本文所讨论的省直管县是财政分权理论中的典型代表，因此我们有必要回顾财政分权理论的发展脉络。

所谓财政分权（fiscal decentralization）是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。财政分权理论起源于上世纪50年代，经济学家蒂布特（Tiebout）与1956年发表的《公共支出的纯理论》一文标志着对财政分权理论的正式研究，在此之后又有诸如奥茨（Oates）和马斯格雷夫（Musgrave）等人，他们和蒂布特被后人称为“TOM”代表的传统的财政分权。传统的财政分权理论也被称作财政联邦主义（thetheory of fiscal federalism）。他们认为，由于存在着不可避免的免费搭车者现象，公共品的供给不可能达到帕累托效率的水平，因此只有通过政府来提供才能避免出现的公共品供给水平的不足。但是古典经济学在分析政府行为时却将政府视为一个整体，而没有考虑现实中存在的不同级次的政府对公共品供给的影响。蒂布特等人认为，由于公共品按所享受地区不同可划分为全国性公共品以及地区性公共品，地方政府相对于中央政府而言在本地居民偏好方面又具有信息上的优势，所以地方政府在提供地区性公共品方面比中央政府更具有效率。通过一定的财政分权和职责分工，由中央政府提供全国性公共品而地方政府提供地域性公共品，有助于增进社会总体福利水平。

而随着制度经济学等新兴经济学分支的发展，有许多经济学家开始对传统的财政联邦主义开始提出质疑。当然他们赞同财政联邦主义中的大多主张，不过对传统理论中关于政府的规范行为提出了不同的看法，他们认为现实中政府不可能是完全的“仁慈”和“高效”，作为理性的经济人，政府官员个体也会追求其自身的效用最大化，完全地忠于自己的职守而自动地按照公众利益实现资源的优化配置是不太合理的假设。所以针对这一缺陷，由钱颖一（Qian）、温加斯特（Weingast）和罗纳德（Ronald）等人为代表的第二代财政分权理论便产生了。他们认同财政联邦主义的核心思想，但他们也充分肯定政府官员也是追求自身利益最大化的理性经济人，在缺乏有效的约束情况下，他们很可能为自己的相关利益而进行寻租行为。因此第二代财政分权理论将政治因素和机制设计等观念引入政府间财政关系的讨论中，在承认政府和政府官员本身有激励机制的同时，认为一个有效的政府结构应该实现政府官员和地方居民福利之间的激励相容。

在此之后随着世界各地区纷纷开展的财政分权实践，财政分权的实践与理论研究也不断深化并取得丰硕的成果。主要集中研究在了财政分权和经济增长的实证分析，以及财政分权与其他各种社会问题，比如区域经济的协调发展问题、公共服务支出问题、环境问题、社会公平问题和腐败问题等等。当然财政分权体制与这些社会实际问题都存在着显著的关系。

三、我国实施省直管县的现状

现阶段我国大部分省市都在开展实施省直管县的财政体制改革，其中不乏有如浙江省、海南省等取得明显成果的省市'当然也有不少省份并没有达到理想的状态。

（一）实施效果明显的省直管县财政体制改革

首先是“浙江模式”的省直管县。考察省直管县实施效果相对最好的浙江省，可以发现其具有省域面积小、辖县数量少的先天优势。浙江全省陆域面积10.18万平方公里，除去先天优势以外，浙江省是实施省直管县体制改革探索实践最早省份。早在1992年，浙江省率先在全国扩大县（市）政府经济管理权限，提出“还财于县、藏富于民”，连续五次下放给县（市）行政审批权328项，占全部省级行政审批权的52.6%。浙江省分别在1992年、1997年，2002年2006年进行了四轮的强县扩权改革，在暂不涉及行政区划和行政层级的情况下，将部分原归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县（市），以推进县域经济的发展。在这些强有力的财政支持下，浙江省县域经济发展势头迅猛，强有力地带动经济，促使浙江省一跃成为我国经济实力雄厚的省份之一，甚至出现了所谓的“浙江现象”。当然这与浙江省民营经济以及浙江省内传统丰厚的文化底蕴以及敢想敢干精神分不开的。但是县级政府角色的不断加强以及政府间管理模式的不断创新才是造就“浙江现象”的根本因素。长期倚重体制外经济增长的发展格局，鲜明的市场化、民营化的体制创新取向，以及在制度创新过程中形成的政府与民间市场主体的良性互动机制，使浙江的地方政府角色转变及运行机制创新，呈现出了相当突出的内源性规定和自生自发的内生演进逻辑。这对浙江省经济的发展居功至伟。当然正是由于存在着先天优势条件以及本土文化“浙江”模式只能独属浙江一省，不大可能在全国范围内推广。

其次以京、津、沪、渝以及海南省为代表的一类模式。四大直辖市作为财政省直管县的改革试点地区，也具有其独特的优势。四大直辖市作为区域经济的龙头，对经济的发展带动作用明显，对周边地区经济的发展具有一定的辐射效应。另外直辖市行政区划和省级政府相比要显得相对精简，辖区范围面积较小，辖区内县较少。有条件能够减少一些行政层级，使得市县处于相对平等的地位。而海南省全省陆域面积3.54万平方公里，全省2个地级市、6个县级市、4个县和6个民族自治县都是独立的经济单元，所以同样具有地域上的优势。海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省共有20个地、市、县、开发区、办事处等单位，地、市、县等都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县的行政管理的隶属关系。

从上述描述中可以看出实施省直管县财政体制改革效果比较明显的省份都在某种程度上具有相同的地理优势条件，另外都是通过放权给一定的县级政府，对市县平等对待。通过一定的行政省直管县配合财政省直管县的实施，所以省直管县的成效也较为明显。

（二）实施效果并不明显的省直管县财政体制改革

除了上述的浙江省、海南省及四大直辖市外，我国其余的实施省直管县的省份虽然也取得一定的成绩，但是效果并不明显。我国现有27个省级行政单位（不含香港、澳门两个特别行政区和台湾），平均每个省级行政单位辖73个县，最多的如四川省下辖138个县，河北省下辖136个县。加上地级市，平均每个省级单位要管辖85个下级单位，四川则达到159个之巨，下辖单位超过60个的有22个省份。要对管理如此众多的下级行政单位，对省级政府而言无疑是巨大的挑战，过长的委托链条，更加不对称的信息等等都使得省直管县效率低下。也正是基于这点考虑大部分省（特别是辖县众多、省情差异较大的省）并没有直接全面实施改革，而是以“扩权强县”的名义，通过选择一部分县进行试点来逐步推进的。但是，“扩权强县”毕竟只是财政“省直管县”改革中的一个阶段，在面对现行的基本行政体系制度下，自然暴露出不少的矛盾与问题。

四、省直管县财政体制改革实施中遇到的问题以及解决思路

在经过了一段时间的“热情高涨期”后，面对县域经济的发展瓶颈以及出现的地方政府之间复杂的利益关系博弈，大多数省份实施省直管县财政体制改革似乎没有收到预期的效果，没有立竿见影地出现类似浙江、海南等省市那样的经济效益。在实施相同的改革前提下，这一现象的出现值的我们思考。通过对现阶段改革实施过程中遇到的一些问题，归结其中原因大体可以分为以下几点：

首先省直管县财政体制改革进程出现复杂的利益博弈关系。省直管县财政体制改革带来各级政府间利益的重新分配。正是这种经济利益博弈致使市级政府采取消极应对措施，这使得省直管县财政体制改革的成果大打折扣。如果一味地推进省直管县的改革而主观忽视对这一利益博弈的解决，那么无异于掩耳盗铃。因为这种强制地切断市、县之间的联系对市级政府而言无论是财力还是权利都会大大损失，因为市级政府面临的是一种零和博弈。如何妥善处理好这一问题成为了解决省直管县财政体制改革效率的关键一步。

其次客观上由于实施了省直管县的财政体制改革，省级政府管理难度加大。县级政府相关的人事调动、项目审批都将由省级政府来直接管理，这无形中加大了省级政府的日常管理难度。正是因为这种原因，观察实施效果比较好的省份如浙江、海南，都容易发现其具有的一项共性那就是省域面积较小，管辖范围内县级政府数量较少。反观我国大部分省份，由于辖区面积较大，县级政府数量众多，导致在实施省直管县过程中，对省级政府办公能力提出了不少挑战，同时大大加深了省级政府的行政成本，这也可以从某一程度上反映出现阶段我国在推广实施财政省直管县体制改革上面临的瓶颈。

最后财政体制改革与行政体制改革步调不一致。政府间事权财权关系的规范化是省直管县财政和行政改革面临的更深层次挑战，往往在财政体制改革与行政体制改革双管齐下才能更加有效地促进改革的发展，但是现实中我国在行政体制改革问题上一直含糊不清，不能明确地提出事权或财权的划分标准，县级人动主要取决于上级市，所以即使实施财政省直管县，也只能局限于财政方面，而行政、人事等关键要素仍然保持省、市、县的模式管理。在这种状况下，本来由财政、行政“两条腿”来走路变成了只由财政“一条腿”走路来进行改革，所以现阶段的行政体制制度，对省直管县而言不是助推器，反而是障碍，阻止财政体制改革的进一步发展。

从上文中可以看出我国财政省直管县现阶段存在的一些问题，笔者认为主要可以通过以下三个方面来解决。

首先强化省直管县财政体制改革的行政推行力度，减轻市级单位阻力。由于客观存在对市级单位财力削减的情况，所以在现实推进过程中存在着市级单位消极应对，放权不彻底的情况，由于复杂的利益关系导致省、市、县三级政府面临着利益博弈问题。由于缺乏相关的配套措施，加之处于信息劣势一方，所以省级政府很难高效地推进财政体制改革。为确保省直管县体制改革实现既定政策意图，建议必要时出台效力层次更高的官方指导文件，以增强省级政府推进省直管县体制改革的行政效力，以行政命令方式强力推行。

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（一）财税管理难以控制就目前的财政税收管理体制来看，管理人员受业务、行政双重管理体制的影响，所以会存在很多制约性问题。这些问题主要包括：财政税收管理与控制工作难度加大，工作人员原则意识与法律意识过于淡薄。加上现行的财政税收管理体制没有一套行之有效的监督约束机制。不少财政税收管理工作者不具备职业道德素质，责任意识淡薄，工作态度有问题，在这种情况下违法乱纪的现象很容易滋生泛滥。

（二）监督监管不够到位随着机构改革的不断深入发展，一些区域的财政税收管理力度受到了限制，一些财政税收管理部门和工作者被撤职或者是调离工作岗位，导致了财政税收管理人员队伍不稳定、工作积极主动性不高，管理滞后。一些区域缺乏相关机构部门的设置，职工队伍建设力度太弱，队伍综合素质有待提高，相关经费使用不合理。

（三）民主管理不够完善现阶段，在很多地方，所谓的“政务公开和民主管理”仍然停留在形象工程阶段，没有经过实践验证。政务公开，民主管理，民主监督制度是新时期党的建设工作的一项中心任务。在“财务公开”制度中，最主要的一点就是民主理财。在实际的管理活动中，一些区域的机关部门虽然有专门的理财管理部门，不过这一部门的构成人员却是内定的，在某种程度上会影响到监督制约性能。

（四）规范化转移支付有待加强大量数据一再表明，各个政府单位之间的财政收入的分配与获得是出现转移流程不规范、转移周期长、资金使用率低、贪污违纪现象多发的地方。首先税收返还、体制补助的资金比例使整个支付总额的一半还多，税收返还、体制补助具有鲜明的地域倾向，其它种类的支付总量只占了一小部分，地方财政活动的均衡性主要通过这一点来表现，经济发达地区的税收返额度高是正常的，不过要是之间的比例过大将会对社会经济的稳定性产生不好的影响。

（五）乱收费现象屡禁不止随着最近十几年的经济发展，我国对税务制度进行了大刀阔斧的调整，取得了良好的成绩。2003年，农业税等农村税赋被废除，极大地调动了农民的生产积极性，不过所有的举措都因为乱收费现象的严重而效果大减，之所以会有这一失误主要原因是行政体制的改革进入了攻坚阶段，地方机构人员冗杂，为了养活这些人员变相增加其它种类的收费，将各种税费摊派到百姓头上。越是基层单位，这种现象越是严重。

二、进一步完善财政税收体制改革的创新型建议

（一）建立完善“分级分权”的财政体制构建一个相对完善的“分级分权”的财政体制，这样做既适合时展的需要，同时也是目前更好地应对财政税收管理中大小问题的主要策略。合理划分各级政府、政府职能部门之间的分级分权财政体制，对中央以及基层财政税收的比例进行调整。根据目前的发展状况，我们必须要根据需要加强中央政府的收入比例，强化政府财政同一支出的平衡；刺激政府的直接指出，加强统筹管理，减少财务问题，对于财政自由性进行及时控制，保证基层财政税收能够跟上改革的进度。

（二）健全完善财政转移支付体系采取有效的措施将一般性的与条件性转移支付进行有效的结合，保证足够的资金供给，资金分配方法较为科学合理的中央、省（市）两级两类转移支付体系。首先是要提高一般性转移支付的比例，适当整合其中的专项转移支付，妥善安排转移支付的结构比例。另外还需要对税收返还与增值税的共有体系进行调整，才能保证资金的持续供给。

（三）财税改革要在制度上实现创新在我国社会主义市场经济的发展过程中，财政税收的体制的改革影响了政府的改革工作，制约着社会的发展与经济水平的提高。在广大农户中间推广，调动广大农户的生产积极性，农业生产工具的价格下调，缩小农业生产的成本耗费，合理地减少农业税赋的种类，调整农村税收结构。明确地方政府的责任，才能保证地方经济飞速发展。通过适当的途径招商引资、引进先进技术、合作扩大生产是有效手段。充分利用“合同制”，作为地方政府财务税收管理分配职能的一大创新，具有十分重要的作用。这宗措施不仅调动了地方财政税收的自主性，同时也让中央政府的调控能力得以有效发挥。

（四）完善国税与地税的协调机制对税务管理部门来说，应该对国税、地税中间千丝万缕的关系有一个正确的认识，不断进行二者之间的相互协调，作为税收管理体制改革中的重要内容，不容忽视。在实行分税制财税管理体制改革的背景之下，除了个别省份外，全国绝大多数省份都分别设置了国税与地税这两套税收征管机构。在条件允许的情况下，一些地区可以试点国税与地税合署办公。不同地域的相关机关部门要开展信息交流，对于各项规章制度，政策意见应该加强相互之间的交流，双方要共同协商，完善不足之处，协调好国税与地税之间的关系。

三、结语

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1、“小政府、大社会”特征明显，人员及部门较为精简。

合肥经济技术开发区于1997年被列为全国首批行政管理体制和机构改革试点单位，设立两办八局(后工商、公安上划后为两办六局)，对应市直80多个部门，而且各办、局人员均较为精简，至2014年底，共设有职能及法定单位16个(不含挂牌数)，工作人员共294人，平均每单位只有18个人。

2、成立历史短，干部职工有着较强的归宿感，事业心较强。

合肥经济技术开发区成立于1993年，根据行政体制改革的要求，1997年大规模招聘员工并补充到区属各单位，这批员工见证了开发区从艰苦创业到城市化管理的全过程，对开发区有着较深的感情，工作的责任心较强。这些老员工在各单位均为业务骨干或走上领导岗位，从而可以带动开发区整体上形成一个认真负责、积极向上的良好风气。

3、体制新，办事环节少，工作效率高。

由于开发区成立时间较短，没有许多条条框框的限制。机构设置上多为扁平化管理，办事环节少。同时，开发区强调项目是生命线，服务意识强，许多权限范围内的事项能够很快办理。

二、加强内部控制管理的必要性和迫切性

随着城市化进程的加快，开发区原粗放式的经营管理方式已不能适应发展的需要，特别是内部控制的薄弱导致了权力寻租、推诿扯皮、效率低下等问题，主要体现在以下几个方面。

1、“体制回归”与“一人多岗”现象并存。

由于开发区本身“小政府、大社会”的特点，工作部门及工作人员较少，往往是一个部门对应上级多个部门、一个人员对应上级多个岗位。同时，由于开发区“城区化”特征越来越明显，工作不再是一个“重心”，上级布置的任务和各类考核层出不穷，工作人员疲于应付，“功能区”的特点被逐步弱化。其次，“一人多岗”还使工作人员缺乏相互监督与制约、工作流程不完备;大部分人员工作量较大，即使有AB岗的设置，也往往流于形式，难以兼顾，从而在客观上导致工作疏忽或失误的状况。

2、部门职能职责重叠交叉，工作效能下降。

近年来，由于上级部门对口管理的要求或特定工作的需要，国家级开发区管理体制在不断改革，工作部门不断完善和加强。但是，也存在着为了对口而设、不切合开发区实际管理需要的交叉职能。这些交叉或重复的职能不仅分散了开发区的“人力”，还由于职能分工不明确，可能导致推诿、扯皮的现象。

3、重线轻面，以主管部门管理代替单位管理。

从总体上来看，合肥经济技术开发区的管理倾向于“集权式”管理，比如:各社区委(街道、镇)没有经济管理权限，资产统一由区国资办委托国有企业运营，财务统一由区财政局实行集中核算和管理。这种制度在开发区成立初期是极为有效的，使开发区很好的克服了人少事多，专业人才缺乏的问题。但随着开发区经济总量的增长和社会事务的增加，日益暴露出许多问题。一是管理难以到位。截止2014年底，合肥经济开发区共有六大社区(街道层面)，管辖面积258．57平方公里，GDP总量740亿元，常住人口达48．7万人。而开发区国资办只有3名管理人员，区财务中心的财务人员只有8人，难以准确掌握各社区的真实情况并及时作出正确的判断。二是部门财务意识淡薄。钱是财政统管的，浪费与节约与单位无关;资产是都是政府采购的，几乎没有单位建立清晰的资产台账并动态管理，资产报废与处置随意化严重等。三是部门专业管理能力薄弱。在现在的财务统管制度下，大部分单位的报账员都是兼职的，而且没有财务专业背景，即使部门想加强管理，往往也不知如何下手。

三、加强内部管理的对策

1、坚持特色，整合职能。

开发区管理体制的特色是精简高效。精简只是手段，高效才是目的。在有限的人力资源制约下，必须把管理的主要精力放到经济建设和民生密切相关的社会事务管理等方面。这就要求对相关职能进行梳理，不必追求与上级一一对应，同类别的或相似的职能可予以整合，人员进行归并，如组织与人事职能、社区管理与社会管理等，从而在不增加人员的前提下壮大部门力量。另外，对政府布置的常规工作如能够由一个部门完成的不必层层布置，以避免人力资源的浪费。

2、权限下放，增加部门责任感。

在坚持国库集中支付制度和政府采购等制度的同时，对一些人员较多、规模较大、具备财务管理条件的单位可适当把财务管理的权限下放。对于规模较小，尚不具备条件的单位可实行经费包干、节支留用的激励机制，以增强其主体意识和责任意识。区财政部门可设总会计师等专业领导岗位，从专业的角度加强政府的宏观管理能力，同时强化对各单位的业务指导和监督管理工作，对财务管理良好、资产台账完备的单位适当奖励，对财务和资产管理混乱的单位加强指导和帮助，必要时可以实行委派专业人员协助。

3、流程再造，建立规范的业务管理系统。

目前，各职能部门工作岗位都是在现有人力资源的基础上，根据工作实际需要设置的，缺乏系统、科学的整体设计，客观上形成一些管理漏洞或缺陷。比如决策机制不健全可能造成的指挥失误、业务流程不规范造成的工作疏忽等，甚至可能存在由于监管制度缺失造成权力寻租和现象。因此，建立规范的业务管理系统十分必要。2012年度，财政部颁发了《行政事业单位内部控制规范》(财会［2012］21号)，要求单位每年至少一次对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，评估结果应当作为完善内部控制的依据。该制度还详细的论述了不相容职务相分离、内部授权审批控制、归口管理、财产保护等内部控制的八种方法，从单位层面和业务层面对内部控制的建设提出了具体的要求。但是，在现有的制度框架下，单个的部门往往缺乏内部控制设计和实施的内生动力、主动性和积极性，这就要求要由政府去推动这项工作，真正把内部制度的建立落到实处。

4、加强培训，建立内控管理意识。

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关键词：滨海新区；资源整合；空间重构

中图分类号：D63文献标识码：A

2006年5月26日，国务院下发《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号）之后，天津滨海新区的宏观环境发生了深刻变化。滨海新区成为继深圳特区、上海浦东新区之后，中国的第三个经济增长极。国家对滨海新区的功能定位是“依托京津冀、服务环渤海、辐射‘三北’、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、北方国际航运中心和国际物流中心”。此外，滨海新区还要“以建立综合改革配套措施试验区为契机，探索新的区域发展模式，为全国发展改革提供经验和示范”。但相较于浦东新区和深圳特区，滨海新区发展仍然缓慢，还不能够辐射带动天津及天津以外各个圈层的经济。我们有必要探究其发展缓慢的原因，以加快滨海新区发展速度。经过调查研究，我们发现行政体制和空间结构存在的不足是影响滨海新区发展的主要因素。

一、建立高效的行政管理体制，促进新区成长

天津滨海新区的管理体制在每个特定时期都发挥了应有的作用，但随着滨海新区开发开放的逐步推进，行政体制与现实发展之间产生了诸多矛盾和问题。过去的行政管理体制逐渐由促进新区发展的推动器变成了新区进一步崛起的绊脚石。原来的天津滨海新区包括塘沽区、汉沽区、大港区3个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区3个功能区以及东丽区、津南区的部分区域，近年来功能区拓展为9个，规划面积2，270平方公里，可谓“大”区套“小”区，“区”中有“区”。过去的滨海新区机构重叠，内部行政效率低，规划缺乏统一协调；下辖的几个功能区和行政区相对独立，各自为政；资源不能得到合理有效配置，土地、资金、人才流动不畅。2008年当滨海新区承办达沃斯论坛时，塘沽区部分地段拒绝插达沃斯的旗帜，理由是：“那是开发区的事情，不是塘沽的事情。”行政体制改革滞后带来的问题，阻碍了滨海新区的发展，已经到了非改不可的地步。

经过国务院及天津市等多方面的努力，2009年10月份国务院批复同意天津市调整滨海新区行政区划，11月份天津市召开滨海新区管理体制改革动员大会，滨海新区行政管理体制改革全面启动，这标志着，过去的冗杂低效将被新的行政体制代替。滨海新区在新的体制管理下，也会得以轻装上阵，更快更好地发展经济。根据国务院要求，天津市按照“精简、统一、效能”的原则，制定了滨海新区行政管理体制改革的主要内容，包括：

1、建立统一的行政架构。撤销滨海新区工委、管委会，撤销塘沽、汉沽、大港区现行建制，建立滨海新区行政区，辖区包括塘沽区、汉沽区、大港区全境。东丽区和津南区的部分区域，不划入滨海新区行政区范围，仍为滨海新区产业规划区域。

2、构建精简高效的管理机构。建立滨海新区区委、区人大、区政府、区政协，同级机构比原有3个行政区大幅度精简。

3、组建两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构，成立塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能；另一类是功能区管理机构，成立9个功能区党组和管委会，主要行使经济发展职能。

4、形成新区的事在新区办的运行机制。赋予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。

在处理富余人员的安置问题时，应该灵活处理，遵循去向多元化的原则。基于这个原则，可以尝试采用以下方法：1、减少天津市公务员招收名额，优先安排滨海新区富余干部；2、遵循自愿原则，将部分干部安置到其他政府部门，如监察机构、公安系统、金融部门以及大型国企等；3、遵循自愿原则，通过正常的法律程序，为部分干部办理“内退”，并给予相应补助。通过这一系列措施，倾听多方面的诉求，努力协调多方面的利益，有利于解决滨海新区长期存在的痼疾，建立高效、精简的政府部门，加强新区内部各城区政府机构在规划、管理等方面的协调，集中整合现有资源；有利于加强滨海新区的组织领导职能，统一发展规划、统一土地管理、统一基础设施建设、统一财政管理；有利于处理好各城区之间、城区与功能区之间的关系，突出各城区和功能区的发展优势和特色，统筹规划，扬长避短。

二、实现合理的空间布局，促进新区发展

仅从行政体制方面改革，不能完全解决滨海新区发展缓慢问题。滨海新区空间布局仍然存在不足：各功能区功能交叉，功能区内产业布局分散、产业关联度差等。

1、现状分析。滨海新区位于天津东部沿海，拥有世界吞吐量第五的天津港，这里聚集了国家级开发区、保税区、高新区、出口加工区、保税物流园区和中国面积最大、开放度最高的保税港区等多个产业园区。滨海新区由9大功能区组成，由于建设时序、功能定位等因素的影响，新区的发展遇到了瓶颈。同时，对比分析新区各功能区的主要发展方向，可以发现，9大功能区一方面各功能区 “切块分头”却又功能交叉；另一方面功能区内部的产业布局分散、产业关联度差。各中心不能很好发挥区域经济带动效用，同时也不能与其他相关中心互补发挥集群效应。（表1）

2、经验借鉴――荷兰兰斯塔德地区：环形城镇带。滨海新区各功能区分工不明确，造成人力和物力分配不平衡，资源配置效率低下。各园区内部产业经济关联不足、产业发展不均衡，不利于聚集效应的发挥和区域竞争力的提高。因此，滨海新区的功能区设置及产业布局还需要调整。在这方面我们可以借鉴国外城市建设的成功经验，如荷兰的兰斯塔德地区。兰斯塔德地区是荷兰的政治、行政、社会和文化中心以及最重要的经济引擎，面积约4，000平方公里，人口约700万，它是以“绿心”为核心的多中心城市群模式。兰斯塔德由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、乌特勒支4个大城市和20多个中小城市组成，阿姆斯特丹是空港金融和现代服务中心，海牙是行政中心，鹿特丹港口经济和临港工业十分发达，而乌特勒支是交通运输和物流中心。各城市根据自身优势，形成分工明确的多中心、有机城镇群空间结构，城市之间设置不可侵占的绿心（面积1，500平方公里的农业用地）、绿楔、缓冲带，建立若干中小城镇。兰斯塔德的多中心结构分散和缓解了对城市中心的压力，并能通过中心周围的空地和绿地保持都市区良好的生态环境。兰斯塔德城市群以整体优势参与国际竞争，避免了单中心大城市带来的膨胀病，同时实现了生产、生活和生态的和谐发展。（图1）

3、主要启示。目前，滨海新区的总规划面积2，270平方公里，占天津市总面积的19.14%。截至2009年底，滨海新区常住人口达到230.17万人，占天津市常住人口的18.74%。兰斯塔德地区是在荷兰26%的土地上聚集着总人口的25%。虽然滨海新区的总规模不及兰斯塔德地区，但是两地都有很多相似之处：规模庞大，发展中心众多，涉及人口比例大。因此，滨海新区可借鉴兰斯塔德地区发展经验，构建一个多中心的城市地区。

滨海新区现有9个功能区，各功能区占地面积都在100平方公里左右，即每个功能区相当于一个大城市或中等城市的规模。针对新区发展过程中出现的问题，9大功能区发展个自主导产业的同时可主要分成4大类：体现滨海新区高端服务职能的滨海新区中心商务区；体现滨海新区制造和研发转化水平的临空产业区、滨海高新区和先进制造业产业区；北方国际航运中心和国际物流中心重要空间载体的海港物流区、临港工业区和南港工业区；体现滨海新区社会和谐、环境优美的中新天津生态城和海滨旅游区。笔者认为，这样将各个功能区分开来，以各个功能区为基点，多个中心同时发展，各相关中心之间建立有效联系。首先，可以保证各功能区分工明确，便于滨海新区的资源统一调度，提高了土地、能源等的利用效率；其次，提高功能区内部的产业关联度，互相扶持，资源互补；再次，各关联功能区可进一步加强联系，真正发挥产业的聚集效应，增强滨海新区的综合竞争力。（图2）

回顾滨海新区的规划历程，从1999年滨海新区总规划提出的“一心三点”点状发展，到2005年滨海新区总规提出的“一轴一带三城区”点轴发展，再到2009年提出“一核双港九城区”空间结构，符合城市空间结构发展的一般规律，实现了对以往滨海新区规划思想的继承与发展。政府还应不断完善行政管理体制，建立统一的行政架构、高效的领导机构，使滨海新区轻装上阵，更快更好地发展经济，推动天津成为北方经济中心。

（作者单位：天津财经大学）

主要参考文献：

[1]邢卓，周长林.从工业区到综合城区―天津滨海新区产业功能区的三次转型[A].城市规划和科学发展―2009中国城市规划年会论文集，2009.

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××是发展中国特色社会主义的重大战略思想，××的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面、协调、可持续，根本方法是统筹兼顾。××，极大地发展和丰富了中国特色社会主义理论体系，是建设中国特色社会主义重要的理论基础，是我市“全面达小康、建设新江都”的重要指导方针，也是财政工作的行动指南。

财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。近几年，在市委、市政府的正确领导下，财政部门坚持以××统领财政工作，紧紧围绕全市跨越发展和“三年倍增”的目标，主动服务发展，关注民生，取得了财政收入增长幅度高、财政支出结构调优力度大、财政管理改革创新多的明显成效。同时，我们也看到，随着经济社会的发展，财政部门所肩负的推进科学发展、建设和谐社会、促进机制体制创新的职责和任务越来越重，人民群众和社会各界对财政工作的期望和要求越来越高。财政工作要履行好职能，必须围绕大局、研究大局、服务大局。目前，十七大精神是全国大局，市委十一届六次全委扩大会议精神是全市大局。归根结蒂，学习实践××是财政部门最大的大局。我们要通过深入开展学习实践活动，真正把思想认识高度统一到××上来，统一到市委、市政府各项决策部署上来，才能更好地发挥财政资金和政策的积极作用，推进我市经济社会又好又快发展，才能不辜负人民群众和社会各界对财政工作的期望，不辜负市委、市政府对财政部门的重托。我感觉，财政部门学习和实践××，应当做到“三个着力”。

1、着力解决突出问题，在推动发展上有新成效。××核心是解决“实现什么样的发展、怎样发展”的问题。当前，国内国际经济形势变化复杂，国家财政政策、货币政策作出了重大调整，财政各项减收增支因素更加集中，财政保障压力和平衡压力加大。在这种情况下，财政面临的挑战前所未有，财政面临的机遇也前所未有，能不能抓住新机遇、实现新发展，关键看能不能把××贯穿于财政工作的整个过程和各个方面。因此，我们要按照××要求和国家拉动内需十项措施精神，积极加以应对。一是发挥作用，推进发展。××，发展是第一要义。我们要继续坚持经济建设中心，全力为全市经济持续快速健康发展提供全方位服务。完善市与开发区财政体制，集中财力，倾斜政策，推进沿江开发加快发展。推进企业自主创新和技术改造，引导金融机构加大对企业支持力度。支持传统服务业做大做强，加快培育仓储物流、旅游休闲等现代服务业。加大节能减排和生态建设的投入力度，促进循环经济发展。加强资金安排和调度，加快实施重点工程和基础设施建设。同时，重视对国家宏观经济政策、税改政策、货币政策、财政体制政策的研究，分析政策调整对财政收支的影响，主动做好我市收支政策调节、财政体制调整、上报数据管理、加大上争力度等工作，积极应对政策变化，趋利避害，保证江都的地方利益最大化，为经济财政健康发展服务。二是优化结构，关注民生。科学发展的核心是以人为本，××的最终目的是实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，着力解决群众最关心、反映最强烈、利益最直接的现实问题。重点突出农村义务教育经费保障、职业教育培训基地建设、完善扶困助学机制。建立灵活就业人员财政补助制度，完善新型农村社会基本养老保险制度，提高城乡低保和优抚对象生活补助标准。支持廉租住房保障制度建设，加快解决城市低收入家庭住房困难。提高农村新型合作医疗补助标准，扩大城镇居民基本医疗保险覆盖面，改善基层卫生医疗条件，健全城乡医疗救助制度。三是加大投入，服务“三农”。农村的稳定和发展是全市实现协调发展、科学发展的重要内容。我们将继续实施农村新五件实事，推进新农村建设。加大财政投入，支持农产品生产基地、农业园区建设，改善农田水利基础设施，推进农村饮水安全工程、沼气等设施建设。扶持小额贷款组织，培育民营性质的村镇银行、农民资金互助合作等新型农村金融组织。引导信贷资金、民间资本投入“三农”，促进农业现代化建设。调整市镇财政体制，进一步提高镇级人均财力标准、村级三项资金和社区补助标准，继续实施困难镇编制内公务员工资统发，保证基层组织稳定。

2、着力完善体制机制，在创新管理上有新突破。善不善创新是检验会不会发展的标尺。在学习实践活动中，我们要按照十七大对财政改革提出的新要求和市委、市政府的部署，以更加坚定的决心、更加积极的态度、更加有力的措施，进一步深化财政改革，进一步建立健全有利于科学发展的公共财政制度。一是进一步完善预算管理制度改革。在市直部门全面推行“零基预算、综合预算”管理办法，实行部门收支脱钩，核定非税收入执收直接成本。规范预算调整审批程序，增强预算约束力。改进预算编制方法，实行项目支出财政审核管理。以开展专项资金和预算编制绩效评价为重点，加强部门预算的精细化管理和完整性管理。二是进一步深化非税收缴制度改革。制定非税收入管理实施细则、非税收入票据管理办法，健全非税收入收缴信息管理系统。清理归并票据种类，应用计算机和网络技术对收缴全过程实施监控。实行非税收入“单位开票、银行代收、实时入库（或专户）”的征缴方式。建立非税收入目标考核机制，防止因公务员津贴补贴规范和收支脱钩的实施，带来收入下滑。同时，改革政府基金征收模式，主动消化行政事业性收费项目取消带来的影响。三是进一步强化财政支出问效管理机制。健全财政监督长效管理机制，大力开展财政支出绩效评价工作，着手建立和完善财政支出绩效评价指标体系,加快建立与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以结果为导向的资金管理模式，切实提高资金的使用效益。四是进一步深化投融资体制改革。抓住当前扩大投资、拉动内需的良好机遇，做大投融资平台，丰富融资手段，扩大融资规模，为开发区建设、城市交通基础设施建设提供良好的融资服务。

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(一)土地紧缺和浪费并存有些县的工业发展存在土地瓶颈问题，每年招商引资需要大量土地，而省每年下达用地计划很少，远远不能满足工业用地的需求。同时,土地的利用率不高现象较为普遍,土地浪费严重。此外,土地报批时，审批程序多，速度慢，历时长，费用成本高，影响企业的投入运营。

(二)资金不足资金已成为制约安徽省县域经济发展的一个重要因素。县域工业大多是一些中小企业,出于安全考虑，很多金融机构只愿意将钱贷给当地的大企业大集团，实际上好多大企业不缺资金，而资金紧张的当地中小企业，因资信较差，却争取不到银行贷款。

(三)经济开发区管理体制不健全经济开发区是工业经济的重要载体，经济开发区管理体制的不完善，会影响其功能的发挥，不利于县域工业发展。如霍邱县经济开发区采用的还是铁矿局体制，机构和人员不足，财政体制采取的不是一级财政;寿县工业园区与农场合作体制未能完全理顺，行政管理体制一直滞后园区的发展，园区自主经营体制未建立，未能形成自我造血功能，影响了园区的发展速度;临泉县工业园区的事权与人权不能分离，办事效率低。

二、加快安徽县域经济发展的政策建议

(一)解放思想，更新观念面对改革开放步伐的加快，市场经济体制的成熟，为不断加快县域经济发展步伐，广大干部群众要把解放思想、更新观念放到更加突出的位置，不仅要自觉破除小富即安、小进即满的思想，而且要把发展作为一种主旋律，不要怨天尤人、因循守旧，而要开拓进取、抢抓机遇，充分发挥主观能动性，努力开创县域经济新局面；不仅要大力推进经济体制改革，增强县域经济发展活力，而且要积极学习先进地区的发展经验和发展理念，破除自我约束。只要县(市)委、政府“一班人”解放思想，转变观念，因地制宜，大胆创新，创造一个宽松的经济发展环境，树立市场观念、竞争观念，确定好县域经济的发展战略，积极探索，勇于实践，就能逐步走出一条切合本地实际的经济发展新路子。

(二)结合当地实际，分类指导安徽省县与县之间自身条件、发展水平差异很大，如果都采用同一政策，势必会影响预期的效果。县域经济是特色经济，特色经济需要特色政策，上级部门要根据县的实际情况制定一些特殊政策。安徽有些县(市)的经济发展较好，比如肥西、无为、当涂和天长等县(市)。对这些县(市)要进一步放权，通过直接下放和委托下放两种方式下放一些权限，比如可以扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。对一些经济基础较弱的县，关键是要通过输血增强其“造血”功能，可以在项目安排、财政转移支付和人才挂职等方面加大扶持力度。

(三)加强基础设施建设基础设施建设滞后一直是制约一些县发展的“瓶颈”。首先，要完善水利基础设施。水利是农业的命脉，具有很强的公益性、基础性、战略性，要加大财政的投入力度，并通过税收优惠、财政贴息等手段，吸引社会资金增加投入，加快农村水利基础设施建设。同时还要完善农村水利的管护机制。其次，要着力改善农村交通条件。加强高速公路建设，确保县县通高速公路；加快村村通水泥路建设步伐，并提高其建设质量。最后，要尽快完善工业园区的基础设施，为企业发展营造良好的外部条件和环境，同时也增强对外来企业的吸引力。

(四)立足当地优势，发展特色经济各县(市)发展经济时，在产业选取上要立足当地的实际情况，选择适合自己发展的产业，重点培育，形成具有地方特色的产业体系。在具有特色农产品优势的地区，要大力推进农业产业化进程，做好农产品加工、运输和销售一体化。在具有矿产资源优势的县(市)，要尽量将初级产品就地加工生产，延长产业链，提高产品的附加值；在矿产资源的开采和使用过程中，要根据“谁利用谁补偿，谁受益或者谁损害谁付费”原则，建立生态环境补偿机制。在具有旅游资源优势的县(市)，要大力发展旅游业，同时带动运输、住宿、餐饮等服务业的发展。具有交通优势的县(市)，可以大力发展贸易运输业，力争成为周边地区的商品集散地。

(五)提高土地利用率完善土地利用评价机制，积极探索土地资源集约节约利用的有效途径。加强工业园区和分行业工业用地投资强度的导向，完善单位面积投资强度、产出水平和容积率等准入标准，建立项目评估办法和标准，禁止不符合标准的工业项目上马。建立园区用地年度监测制度，加强土地开发强度考核监督和土地利用规划实施评价，整合低效利用土地资源的建设项目，提升土地的集约节约利用水平。积极推行多层标准厂房，节约用地规模，引导、鼓励企业通过整合挖潜，增加容积率和翻建多层厂房。严格执法，从源头抓起，坚决查处违法用地，加强闲置地和半拉子工程的处理力度，对无力续建的项目，按有关政策收回土地，把更多的土地资源掌握在政府可调控范围内，以保持土地使用的低价格，吸引更多的外资入驻。加强建设用地管理，对工业区的建设用地可以一次规划预留，分阶段实施征用的办法，避免土地长期闲置浪费。

(六)缓解中小企业融资难问题一要提高中小企业自身素质。二要间接融资和直接融资并重。三要完善中小企业担保体系。建立资本金补充机制，逐年增加有政府背景的担保机构担保基金投入，提高其担保能力。鼓励民营担保公司发展，大力引进外来担保公司，发展多种模式的担保机构。

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截至2009年底,全国县级行政区内人口总数达9.31亿,占全国总人口的70.10%;地区生产总值达15.05万亿元,占全国GDP的50.05%;地方财政一般预算收入6592亿元,占全国的23.01%。由此可知,区县经济在整个国民经济中具有相当重要的地位,关系到国家的繁荣和稳定,即“郡县治则天下安”。同时,区县经济也存在若干问题,例如区域发展极不平衡、发展要素供应不足、经济发展低效盲目、城乡差距依然较大、地方保护现象严重等,发展与问题并存,令人喜忧参半。

特色是区县经济的灵魂所在,发展良好的区县经济必然是全面调动核心资源,寻找到契台自身情况的发展道路。

当前,应以推进新型工业化和新型城镇化作为区县经济发展的两大主题,促进城乡和谐发展,同时围绕“扩权强县”和农业产业化积极进行体制改革。应从管理体制上对区县经济“松绑”,以“扩权强县”改革为契机,通过扁平化放权式改革把区县经济做强,具体包括财政体制改革、金融体制改革、土地流转制度改革等。

区县经济要实现跨越式发展需要关注四大方面的战略对策:

一是找准定位,促进协同发展。准确定位是区县经济发展的第一步,也是区县经济发展战略最重要的一环。在区域统筹发展中,虽然大城市、区域巨头的作用至关重要,但核心还是对于中小城市的合理定位。应通过大城市与周边区县的产业互补、错位竞争、基础设施共建共享等,实现区域经济的共同发展。

二是立足实际,突出特色经济。区县经济发展必须基于区县实际,以市场为导向,以本地资源优势为依托,以经济效益为核心,选择农业服务牵引型、工业催生型、城市辐射型、旅游开发型、矿产资源型、农产品加工型、外资推动型等特色发展模式。同时,要加强规划,合理布局,促进产业集聚。通过建立开发区、创业园,吸引企业集聚,发展专业化、规模化的产业集群,提高区县经济的集约化程度。对于技术水平比较高。发展基础比较好的现代加工型乡镇工业和服务面广的第三产业要向县城集中。

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关键词：辽宁沿海经济带；问题；财政政策

中图分类号：F81 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）13-0024-03

辽宁沿海经济带作为东北地区唯一的沿海区域和开发开放条件最好的地区，其整体开发战略自2005年启动以来，进展顺利，成效初显，成为引领辽宁乃至东北三省经济发展的火车头。2009年7月，辽宁沿海经济带作为整体开发区域被纳入国家战略，标志着辽宁沿海经济带的发展迎来了前所未有的机遇。财政作为政府宏观调控的重要手段，在支持辽宁沿海经济带发展过程中肩负着重要职责。近些年来，为落实辽宁省委、省政府开发开放沿海经济带的重大战略举措，省财政先后出台了产业项目贴息、税收增量返还、招商引资奖励等政策措施，有力推动了沿海经济带的发展。但在实际应用中，现行的财政支持政策凸显出层次低、力度小、时限短、手段单一等不足，尚需加以改进、完善、提高。

一、辽宁沿海经济带开发建设的现状

从2004年“五点一线”战略构想的首次提出，到2009年辽宁沿海经济带战略上升为国家战略，时至今日，辽宁沿海经济带的开发建设已经经历了六个年头。总体看来，六年来，沿海经济带的开发建设有序进行，招商引资也成效初显。据统计，辽宁沿海经济带GDP占辽宁全省GDP的比重由2005年的49.7%上升至2008年的51.6%；辽宁沿海经济带GDP的年增速则由2005年的11.33%增至2008年的21.99%。具体说来，首先，土地开发整理有序进行。截至2008年6月底，沿海重点发展区域已开发土地面积157.5平方公里，占起步区总面积的71.64%；其次，基础设施建设取得重要进展。截至2008年6月底，“五点”沿海重点发展区域固定资产累计投入资金437.1亿元，基础设施建设累计投入资金190.4亿元，全长1 443公里的辽宁滨海公路已经全线通车；再次，招商引资步伐加快。近四年来，辽宁沿海经济带吸引外资年均增幅都在50%以上，截至2009年第一季度，辽宁沿海经济带累计签约项目756个，投资总额达4 375.9亿元，其中合同外资额133.8亿美元；最后，区内企业生产运营情况良好。截至2008年9月底，累计开工运营项目453个，项目投资总额1 068.8亿元。

二、辽宁沿海经济带开发建设存在的问题

尽管实现了良好开局，然而，辽宁沿海经济带的开发建设还仅仅处于起步阶段，特别是受东北地区经济总量偏低、对外开放度低、市场竞争能力弱的大环境影响，沿海经济带的开发建设还存在着一些亟待解决的问题，需要引起高度重视，逐步加以解决。

（一）园区产业定位重叠，缺乏必要的协作

辽宁沿海经济带战略的实施使得沿海区域各园区相继开工建设，在短时期内形成了“百花齐放”局面，但同时也出现了“百舸争流”态势。不同园区功能定位和产业布局雷同的现象十分突出，导致资源配置总体效率低下，区域竞争加剧。以船舶工业为例，船舶修造项目正在辽宁沿海经济带“全面开花”：从大连北端的长兴岛到最南端的旅顺开发区147.4公里的海岸线和港湾上，聚集了大连船舶重工、中远船务和韩国STX集团造船基地等项目；营口沿海产业基地规划发展1万吨级以下的船舶制造及甲板机械等配套产业，其2015年目标是200万载重吨；盘锦船舶工业园区重点发展5万吨级以下各类中小型船舶修造以及船舶配件产业，并提出至2010年末达到200万载重吨；作为中国军用舰艇制造基地的葫芦岛船厂计划将造船能力发展到500万吨；丹东的目标同样为200万载重吨。可见，在辽宁沿海经济带各地中，均有造船、修船业的发展基础或相应的发展规划。因此，如何采取错位发展，避免重复投资，将成为必须解决的问题。

（二）产业集群“聚”而不“群”，尚未形成区域性产业集群竞争优势

现阶段辽宁沿海经济带内的产业集群存在“聚”而不“群”现象。具体地说，集群内的企业仅仅是空间的集聚，虽然集于一地，但没有形成相互关联、相互依存的专业化分工协作的产业体系，彼此缺乏关联、配套与协同效应。由于没有专业化的分工协作，多数企业都是独立作战，难以形成本地化的产业优势，产业集聚度不足。据有关部门统计，从产业集群发展过程看，辽宁产业集群的集聚度1985年是10.72%，1994年是11.11%，2002年是6.06%，2005年是6.96%，2008年为6.83% [1]。比如大连的软件产业，其产业群内企业之间业务关联性和技术关联不大，缺乏明确的产业分工和产业特色，配套能力差，产业结构趋同严重。而且群内企业和大学及科研院所的互动机制不健全，企业科研能力弱，缺乏发展后劲。

（三）区域创新体系不完善，企业创新能力弱化

自主创新能力是能够带来长期竞争优势的核心竞争力，作为创新要素在区域层次上的聚集和整合，区域创新能力被认为是推动地区经济增长和社会进步的不竭动力。然而，长期实行计划经济所造成的体制束缚和传统产业的结构刚性，使辽宁省区域创新体系在环境建设、主体培育、市场完善、创新成果产业化等方面遇到了前所未有的挑战，企业创新能力极度弱化。具体表现为：企业科技创新主体地位弱化，科研成果转化率较低；研发投入不足，人才的结构性矛盾突出。据统计，2006年，辽宁大中型企业科技投入占销售收入的比重为1.4%，仅处于维持水平，在全国排名第二十位，与发达国家3%～5%的水平相比，也相去甚远；技术引进效益低下，对国外技术的消化吸收与再创新不足。据统计，从1984―2003年的二十年间，辽宁省技术引进投资约为318亿美元，与日本全国1950―1972年二十三年间的技术引进费用相当，然而，引进效果却有天壤之别。日本达到了当时世界技术的领先水平，而我们用差不多的时间和投入，到今天绝大多数行业还落后国际先进水平约二十年左右；缺少鼓励和支持自主创新的环境氛围。

（四）引进的产业项目质量不高，对区域发展有带动作用的重大项目偏少

目前，辽宁沿海经济带招商引资引进项目主要存在着“四少”现象：一是重大项目少。各园区对于依靠产业集群提高国际竞争力的关注不够，真正具有牵动力的龙头项目尚待寻找；二是高科技项目少。从目前引进的项目上看，引进的制造业项目多属劳动密集型，大部分处于产业链和价值链的低端；三是独具特色项目少。在园区发展的初期阶段，有的园区的起步区内，项目摆布庞杂，缺少制造业、能源工业、农产品深加工等特色产业；四是外资进入项目少。入区的国外大型跨国公司和世界五百强企业少，到年底仅有39个外资项目入驻，占入区项目总数的25.8%。

此外，从“五点一线”沿海经济带内部来看，六市的经济发展水平很不平衡。大连作为区域的核心城市，其经济发展水平遥遥领先，而其他五市差距很大，它们经济总量之和仅为大连的82.3%。同时，辽宁沿海经济带也尚未像“珠三角”和“长三角”那样形成以某一城市为核心，辐射带动整个区域的沿海区域经济一体化的发展格局。

三、促进辽宁沿海经济带发展的财政政策

（一）深化财政体制改革，推进体制机制的创新

研究促进辽宁沿海经济带腾飞的财政支持政策，首先应通过深化改革，实现财政体制机制的创新。目前，辽宁沿海经济带却属于行政分割状态下的“诸侯”经济，要实现东北老工业基地振兴和辽宁沿海经济带腾飞，打破行政区划壁垒和自我封闭的经济体系十分必要。与此同时，要进一步明确政策的适用空间，体现出不同区域空间适用政策的差别。对于沿海经济带六个市，要根据不同情况，不同经济规模，不同的承受能力，研究不同的财政政策。划分好政府间事权，明确责任，在辽宁沿海经济带区域内，可以考虑率先推进“省管县”财政体制的试点。

（二）积极完善辽宁省内的财政支持政策

全面贯彻落实国家支持东北老工业基地振兴及辽宁沿海经济带发展的优惠政策，并进一步加大财政税收优惠政策的力度。对沿海经济带内企业为开发、生产国家鼓励发展的重大技术装备和产品而确有必要进口的关键零部件及原材料，免征进口关税和进口环节增值税；加大企业研发投入税前扣除力度，鼓励企业增加研发投入，凡是企业研究开发新产品、新技术、新工艺发生的各种费用，允许企业当年实际发生的技术开发费用按规定100%扣除的基础上，再按当年实际发生额的50%在企业所得税税前加计扣除，实际发生的技术开发费用当年扣除不足部分，可按税法规定在五年内结转抵扣；此外，对投资装备制造业等鼓励产业的基础设施缴纳的土地出让金以及城市、村镇基础设施配套费等税费，按规定的最低标准征收。尽快制定《辽宁省（各市）政府采购自主创新产品目录》，建立自主创新产品政府采购制度，向社会并实行动态管理。省市各级政府的采购在同等条件下，应优先采购区域内企业的创新产品。

（三）努力争取国家财政的支持政策

目前辽宁沿海经济带发展面临非常好的时机，国家宏观调控将“保增长”作为首要目标，因此中央对地方转移支付力度显著加大，这就非常有利于辽宁争取中央补助支持一些大项目的建设。为此，积极向国家争取给予辽宁沿海经济带一定规模的专项资金支持，特别是要争取国家财政对港口、交通、机场、道路、水利等建设的专项支持。应建议中央比照滨海新区产业基金对东北基础设施建设给予特殊补贴。此外，鉴于辽宁兼具老工业基地和沿海地区的特殊身份，应向中央积极争取增值税全面转型试点区域。

（四）发挥财政资金的引导作用，构建促进沿海经济带发展的多元投融资平台

1.建立辽宁沿海经济带产业发展基金。发挥政府资金的引导作用，设立产业发展基金，是促进沿海经济带发展，实现产业园区上规模、上水平的基础性前提。为此，应积极筹建辽宁沿海经济带产业发展基金。资金来源可以考虑以下几种：一是省财政每年现有的 3 亿元专项资金存量；二是整合部分财政专项资金；三是变现部分国有资产资源；四是积极争取中央财政专项资金支持。由此形成一定规模的产业发展基金，通过财政贴息、基础设施建设投入等形式，以支持沿海经济带的发展

2.大力推行 BOT（建设、经营、移交）、PPP（公用事业市场化）等运营形式。运用政府的特许经营权（如 BOT、PPP 等），实现基础设施和公益项目的建设、运营、管理等问题，已被国内外实践证明是行之有效的实现形式。建议在辽宁沿海经济带的开发建设过程中，积极探索市场化的运营机制，避免政府过多包揽和“政府失灵”现象的发生。

3.引导国内外风险资本为沿海经济带发展提供资金支持。让风险资本机构为私营企业技术开发活动提供股权投资、购买债券、契约贷款、技术开发贷款、租赁服务等财力支持，缓解企业尤其是中小配套企业资金不足的困境。此外，可以考虑允许各城市银行以发行技术彩票的形式筹集部分风险资金，以弥补该银行因资助研究开发项目所造成的亏损。

4.鼓励民间资本参与沿海经济带的开发建设。积极推动设立民营经济投资公司，建立和完善创业投资机制，构建民营经济融资平台。鼓励和引导民营资本依据国家法规政策兴办各类金融组织，参与银行、证券、保险等各类金融机构的改制改组。

5.优化金融服务软环境。鼓励产权交易市场和场外交易市场发展，开展面向园区企业的产权、股权交易业务和股权托管业务，促进企业产权、股权流动。鼓励企业和其他市场主体在园区设立信用担保机构、再担保机构，为中小企业提供以融资担保为主的信用担保。园区建立信用担保机构风险准备金制度和财政有限补偿担保代偿损失制度；园区建立企业信用信息系统，实现信用信息在政府部门、企业和其他市场主体之间的信息共享；政府应当培育信用产品的应用市场，在政府采购、公共财政资助、项目招标、贷款贴息、资质认定等事项办理中使用记载企业信用记录和揭示企业风险状况的信用报告；鼓励服务于园区的金融机构、担保机构使用由独立第三方信用中介机构出具的企业信用报告，防范信用风险；鼓励服务于园区的信用中介机构为企业和其他市场主体提供信用调查、信用评价、信用管理咨询等专业化信用服务。

此外，还可以考虑运用中央财政地方发债的有利契机，按照基础性、公益性、风险可控性的原则，通过项目储备、打捆包装形象设计等，适时适量推进地方债的发行，以多渠道筹集建设发展资金。

参考文献：

[1]王志，武献华.辽宁沿海经济带战略中的自主创新问题研究[J].财经问题研究，2010，(5).

篇10

关键词：政府债务 国家政策 规模 风险

一、前言

所谓政府债务是指各县（市）、区级政府为债务人，根据相关的法律条文，依法承担与债权人之间签订的债务协议或合同中所规定的相关债务偿还义务，与普通的债务关系相似，只是各县（市）、区级政府代替私人成为了债务人。各县（市）、区级政府债务主要有直接债务、担保债务和政策性挂账三种类型，其中直接债务在政府债务占有比较大的比重。由于我国的基本国情处于并将长期处于社会主义初级阶段，需要大量的基础设施建设，而这些又需要充足的资金，许多地方级政府需要向银行贷款来运转。既然是债务关系，就存在着一定的利益风险，如果处理不当，会给政府带来极大的经济亏损，因此，政府债务问题一定要引起足够的重视，本文将对现有政策下，县（市）、区级政府的债务规模和规避风险的途径进行探究，希望对解决政府债务问题有所帮助。

二、各县（市）、区级政府的债务问题规模及原因

多数地方政府靠外借贷款支撑日常运转已经成为众所周知的消息，财政赤字现象频频出现在我国地方的财政问题中，且呈逐年上升的趋势，我国各级政府弥补财政赤字的主要途径就是从银行贷款，而银行贷款不仅需要偿还本金，还需要支付利息，随着贷款的金额越来越大，所需要支付的利息也越来越多，政府也就需要承担更严峻的债务偿还问题，给政府部门带来财政风险和危机，据不完全统计，2013年年中，我国地方政府债务的总规模已高达17.9亿元，2014年的数据已于2015年1月5日之前上报，但据市场预计债务规模还会继续增加。究其原因，主要有以下三方面内容：第一，经济原因，我国还处于发展中国家，经济发展水平不高，为了加快我国经济发展的步伐，需要投入大量的资金用于各种基础设施建设和工业化建设，而县（市）、区级政府作为地方政府，其财政能力参差不齐，大部分地方政府难以满足巨额资金需要，出于经济发展的考虑，只能选择向银行贷款。第二，体制原因，我国地方政府的“财政大权”与“事权”配置不当，可供支配的财力只占据收入财力的一小部分，从现在的市场经济来看，政府并没有从中退出，而是广泛活跃的在各大利润项目，大力投资各类经济技术开发区和收益利率高的项目，尽管如此，繁重的社会公共服务的压力又压在各级政府的肩上，可供支配的少量财力难以支配起巨额支出；我国现有的经济体制还不完善，与当下的市场尚未完全匹配，存在着很多的弊端和问题需要解决。第三，管理不善，据了解在地方政府中尚未设立一个专门的债务管理部门管理政府的高额债务，政府债务问题只是由财政部门兼管，管理欠妥，缺乏一套完整、科学的债务计算、管理、监督体系，使得政府的债务问题越来越严重，并且，这些债务问题不属于政府财政管理范畴，不作为公开内容，所以无法进行有力、合法的监督，这就使得它虽然对政府财政有着巨大影响作用，却失去了政府的控制。

三、各县（市）、区级政府的债务风险的规避途径

（一）合理利用存量债务

合理利用存量债务就是使存量债务发挥它的最大价值，存量债务可以与城市特有的资源相结合，将存量债务用于一些项目投资中享受收益，使现有的存量债务增值，减轻债务负担；还可以将这些债务转化为正常的国家财政投资，这就可以争取从上级政府获得资金，减少债务；也可以对不同的债务区别对待，偿还期限长的债务用于长期投资，偿还期限短的债务用于短期投资，在保证存量债务的利益最大化的同时尽早偿还部分债务。

（二）完善政府财政体制，建立债务管理体系

一切问题解决的根本就是要从本质入手，要想彻底改变我国政府的债务问题，就要深入我国财政体制改革，增加税收来源，减轻地方政府的债务负担，提高防御债务风险的能力。中央应该深入了解地方政府的难处，从自己的税务收入中分一部分给当地政府，并减少一些共同享有的税收，增加地方政府财政来源。还要完善我国的财政体制，满足当下的市场经济体制，实现真正的“财权”、“事权”合理配置，根据当地政府的财政能力赋予相应的权力，对政府机关进行重整，提高政府部门的行政能力，完全财政部门的财政预算和管理能力，使政府的财政支出用得恰到好处，减少不必要的浪费。更重要的一点就是建立完善的债务管理体系，清晰的记录政府所有的债务，透明管理，定期结算，偿还部分债务，有效减少债务风险。

（三）完善相应法律

我国现有的法律不允许政府负债，迫于无奈，很多地方政府不得不私下运作，这就使得中央政府难以掌握地方政府债务的真实情况，因此，我国应该建立相关法律，使政府负债合法化，地方政府的债务在中央的帮助和掌控之下，自然可以化解债务危机。

四、结束语

由于经济发展的需要、政府财政体制的不完善和缺乏管理等多种原因使得我国各县（市）、区级政府的债务问题日趋严重，规模不断壮大，为了我国经济更好的发展，一定要认真对待这个问题，采取合理有效的措施，及时规避风险。化解危机。

参考文献：

[1]杨大楷，汪若君.政府竞争视角下的地方政府债务研究：理论分析与模型构建[J].管理现代化，2014年1期