土地保护制度范文

导语：如何才能写好一篇土地保护制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】农村土地；权益；法律框架

一、农村土地制度保护现状

随着我国的社会主义市场经济制度建立和不断完善，我国工业化的水平不断提高，城镇的发展更加迅猛，城镇化水平不断提高。虽然农村土地制度不断完善，但多数的农村经济发展还是停留在相对落后的耕种模式。随着农业耕种的成本不断增加，自然灾害的频发，农作物价格较低等因素的影响，农民的主要收入不再是从耕种庄稼而来，更多的是进城务工。随着越来越多的农民涌入城市，我国出现很多的“留守村”，农村农田无人耕种，多数农田处于荒废的状态。原本，这些荒废的农地应该承包出去，使得农民在进城务工的同时也拥有土地出租所带来的收益。但目前，在我国农村土地的产权归属的主体不明确。相关的法律法规明确规定农村的土地所有权属于集体经济组织所有。但是，集体经济组织难以保障农民自身的权益。而且，农村土地所有权主体不清，容易导致主体虚位，进而引发相应的权力寻租行为。

如前所述，随着我国城镇化水平的不断提高，很多农村土地变为城镇用地。而这一转变的过程，需要通过土地征用的方式，也就是依照法律规定的程序强制地将集体土地收归国有并依法给予农村集体经济组织及农民补偿的行为。目前，我国的土地征用制度存在诸多问题。首先，征用制度使得农村土地交易市场受到限制。我国集体土地只有通过征收转为国有上地才能进入土地一级市场，缺乏直接入市获取利益的渠道。而在征收的过程中，农民的所得的收益只有相应的农地征收补偿金。但这些补偿金在每个地方的标准都是不一样的。而且，我国宪法虽然规定了国家可以为了公共利益的需要而对土地进行征用，但却没对公共利益进行明确界定。很多时候，地方政府为了凸显政绩，滥用政府的土地征用权，通过极低的土地征收补偿金来获得农村集体经济组织所有的土地，进而形成差价收归地方政府的财政。而通过征用的土地，有很大一部分被用作经营性用地。在经营性用地上，政府和开发商都获得了相当可观的土地增值收益。

《决定》强调“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权人股发展农业产业化经营”。由此可见，国家正在逐步放开土地承包经营权的限制。但回观现实，农村土地承包经营制度还存在着种种的弊端。根据《基本农田保护条例》的规定：“禁止任何单位和个人闲置，荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。”这一规定，显然增加了土地承包经营权人的风险，从而加大农村土地承包经营的难度。

二、农村土地保护存在的问题

首先，农村土地产权制度不够完善，完整意义上的土地产权包括土地的所有权、占有权、经营权、收益权、使用权和转让权。上文说到，我国农村土地的所有权主体不清楚，农村土地难以流转，在处理集体经济组织所有的土地时，农民和村民委员会甚至是乡级政府都会发生矛盾，最终导致农村土地难以流入市场。

现有的农村土地承包经营权制度也存在着诸多的问题。一是土地承包经营权的法律规定分散，不成系统。二是家庭承包经营虽然实现了土地的平均分配，实现了社会公平，但也使土地分割过于细碎，分布零散，难以实现规模经营，与发展现代农业的需求相矛盾。按照《土地承包法》的相关规定，承包方如果在承包期内举家迁出农村，转为非农户口的，应当把承包地交回发包方，而且一旦交回就不能再要回。三是农民没有完整的自主经营权。四是农村土地承包经营期限的不稳定。随着人口的变动以及农村产业化和城镇化的发展，有些地方频繁变动农民土地承包期，导致承包经营权人丧失信心。

而在土地征收方面，也存在着不同的问题。第一，法律并没有明确界定公共利益的范围。这样一来，很多地方政府就利用法律的漏洞，将很多经营性的项目划到公共利益的范围，进而对农村集体所有的土地进行征收。第二，征收的价格不统一而且偏低。土地征收的性质就是将农用的土地转化为城市用地。在这一过程中，农民失去了赖以生存的土地。本来就应当得到能让其足够生存下去的补偿。但很多时候，地方政府的补偿金是不能维持农民最基本的生活所需。而政府通过赚取其中的差价，满足地方财政所需，并且在转化为经营性的用地上与开发商分享获得的增值收益。第三，政府在征收农村土地的过程中，有使用暴力征收的行为。对于农民的正常诉求，地方政府没有认真听取和处理。农民的权益往往是在政府的暴力下而不断被损害。

三、完善农村土地保护的法律制度

以上的问题说明，我国农村土地的保护力度还是有所欠缺，相应的法律制度还是存在相当大的漏洞。因此，完善这些制度成为我国农村经济稳定、高效、可持续发展不可缺少的环节。

（一）完善集体土地所有权制度

《P于全面深化改革若干重大问题的决定》指出应坚持农村土地集体所有权，发展壮大集体经济。自年始的政治、经济体制改革，以农村土地经营模式的创新为发端，可视为农地制度的第二轮改革，其改革基础即集体土地所有权和集体统一经营体制。在十八届三中全会的背景下，进一步完善农村集体土地所有权具有重大的意义。

通过制定相应的法律法规，明确农村集体所有权的归属，让相应的集体经济组织有自主处分农村集体土地的权利。而要明确集体所有全的归属，则需要加快农村集体土地确权登记发证工作。从近期的利益来看，土地确权登记发证的行为，能从法律的意义上确立农民土地权利，强化农民维护自身权益的法律意识。从长远的角度看，依法确认的集体土地物权，有助于形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理且可对抗公权力不当干涉的产权制度。当集体经济组织拥有自身独立和完整的所有权，将更有利于农村集体所有的土地流入市场，加快农村经济的市场化进程，更加有利于提高农民的财产性收入。

（二）建立完善的土地承包经营权制度

《决定》继续强调坚持家庭经营在农业中的基础性地位，依法维护农民的土地承包经营权。而对于《决定》允许承包经营权抵押的重大主张，有学者解读为对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”的分权设置，明确经营权流转及行使的法律地位，建立所有权、承包权、经营权并行分置三权的新型农地制度。通过法律把土地承包经营权固定下来给广大的农民。而在这个承包经营权里面，应担包括独立的使用权、转让权和抵押权。这样，农村土地的商品化程度将大大提高。

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为广泛调动农民保护耕地的积极性，增加农民收入，有序推进城乡综合配套改革试验，今年初，成都市探索创新耕地保护机制，建立了耕地保护基金制度，力求耕地保护和农民增收“双赢”。这项制度的实施将对耕地保护带来积极的意义，但仍然存在一些问题，尚需在实践中进一步完善。

基本思路和主要内容

成都市耕地保护基金制度设计的基本思路是：在城乡统筹、以城带乡、以工补农原则指导下，创新耕地保护机制，通过多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，有效保护耕地特别是基本农田，提高耕地综合生产能力；通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴，建立完善耕地保护补偿机制，提高农民保护耕地的积极性和主动性，做到权、责、利对称，以确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高，让广大农民共享经济社会发展成果。

耕地保护基金制度的主要内容是：

适用对象。耕地保护基金主要用于市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织，适用对象不因承包地流转而发生变化。

资金来源。按照“统一政策、分级筹集”的原则，耕地保护基金由市和区（市）县共同筹集。主要来源包括：每年市、区（市）县两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区（市）县两级财政的土地出让收入的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。

补贴标准。根据成都市耕地质量和综合生产能力，对耕地按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴。补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况，相应调整。

使用范围。耕地保护基金主要用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴；承担耕地保护责任农户的养老保险补贴；承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。耕地保护基金总量的10%用于农业保险补贴，剩余资金用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。

建立耕地保护基金的意义

耕地保护基金制度是一项制度的创新，它着眼于耕地保护激励机制的建立，力求在耕地保护和农民增收上实现双赢，将带来积极的社会、经济效果，对推进城乡统筹发展具有重要意义。

――有利于提高农民的积极性，切实保护耕地，减少土地违法违规行为。耕地是我国农民赖以生存的重要资源，但长期以来，农民直接从耕地上获取的收益却相当微薄，与其在耕地上投入的巨大劳动量形成了很大反差，这无疑挫伤了农民耕种土地的积极性。农民保护耕地的内在动力不足，甚至为换取生活条件的改善而随意变更土地用途，这给坚守耕地红线带来巨大压力，而地方政府却享有农用地转用带来的巨大收益和耕地保护产生的经济、社会效果。地方政府占用耕地的积极性与农民保护耕地的消极态度，导致耕地保护工作十分被动，责任难以落实。

建立耕地保护基金，一方面通过耕地补贴基金的激励，调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性。另一方面通过签订《耕地保护合同》，强化了农民保护耕地的责任意识。同时，有利于大幅度减少土地违法行为的发生。由于农民可以从耕地获得经济利益，势必会自觉保护耕地，主动与土地违法行为作斗争。

――有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。城乡二元结构严重制约农民收入水平的提高和农村社会的发展。在统筹城乡综合配套改革试验区建设中，增加农民收入和破解农民社保、养老、就业或创业的资金难题，成为工作的重点之一。这也要求在加快城镇化建设的同时，将城市实现的土地收益更多地投入到农业基础建设和农村社会发展上来。

建立耕地保护基金，将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别，减少社会矛盾，统筹城乡发展具有重要意义。通过这种方式，达到保护耕地与增加农民收入、解决农民养老保险所需资金“一举三得”的目的，从而有效破解“三农”问题，促进城乡统筹发展。

需要配套的措施

一、完善耕地保护登记，夯实耕地保护基础。结合第二次全国土地调查，查清当地耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护档案（图、表、册），进行耕地保护登记，发放耕地保护责任书，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。

二、优化土地利用规划，确保耕地数量质量稳定。坚持按照“三个集中”，科学合理地调整优化土地利用结构和布局，节约集约用地；根据经济社会发展总目标、土地资源的承载能力和规划修编规程的要求，合理确定用地规模，既为发展提供用地空间，又为耕地保护找到有效的结合点；依据土地利用规划，科学编制土地整理和基本农田专项规划，通过大力开展土地整理“金土地工程”、“沃土工程”，确保耕地得到及时补充，耕地质量稳步提升；把耕地和基本农田指标作为指令性指标分解下达各区（市）县，落实到农户、地块，落实到规划图板。

三、签订耕地保护合同，完善耕地保护责任体系。设立耕地保护基金后，将执行新的耕地保护机制，即由区（市）县人民政府通过与耕地保护责任人（承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织）签订《耕地保护合同》的形式，对耕地保护地块、面积、级别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定，综合运用行政、经济、法律手段，完善耕地保护责任体系。区（市）县人民政府根据耕地质量和综合生产能力，在每年完成耕地保护目标后，对耕地实行类别保护与补贴，确保耕地保护目标实现。

四、建立共同责任机制，协调联动，各负其责。变国土资源“一家管、大家用”为“大家管、大家用”。国土部门依据土地利用总体规划和土地利用现状，负责耕地保护基金运作管理和制定年度分配方案，并会同农业部门划定耕地保护的类别和对耕地保护责任落实情况进行监督检查；财政部门负责耕地保护基金的筹集和使用的监督管理；农业部门负责耕地保护基金用于耕地流转担保和农业保险的运作管理；劳动保障部门负责对承担耕地保护责任的农民养老保险的运作管理。

五、强化目标责任监督，严格耕地保护基金管理。国土部门将通过实施遥感监测、实地检查等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。市和区（市）县监察、国土部门将建立耕地保护举报奖励制度，设立举报信箱，开通举报电话，对破坏耕地行为进行举报并经查证属实的，给予举报者一定奖励。通过以上措施，发现耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、非法改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，区（市）县政府有权单方面终止履行《耕地保护合同》，责令保护责任人在规定期限内恢复耕地生产能力；造成耕地永久性破坏的，已发放的耕地保护资金补贴，由政府全部予以追缴，国土部门还将依法进行处罚；构成犯罪的，依法追究其相应刑事责任。

需要进一步完善的工作

总体上看，成都市耕地保护基金制度方向正确，考虑较全面，设定的目标明确，具有可操作性。但也还存在一些问题，需要在实施过程中进一步研究解决。

一是基层干部的认识问题。客观上讲，由于耕地保护力度加大，必然对随意改变农地用途形成抑制，对粗放利用土地换取地方经济发展形成一定的制约。基层干部如果仍旧抱着原有落后的发展观念，片面追求GDP的增长，必然对耕地保护基金制度的建立怀有抵触情绪，不利于耕地保护基金制度的真正落实。

二是财政的长期支持问题。耕地保护基金制度，对地方经济发展水平、财政实力提出了较高要求，足够的资金保证是落实耕地保护基金制度的根本保障。

三是地类划分标准问题。按照规定，耕地保护基金根据全市耕地质量和综合生产能力，实行分类保护与补贴。这样，1亩基本农田的补贴标准每年要比一般耕地高出100元。问题在于，以什么标准划分基本农田和一般耕地，才能使农民不致感觉到不公平，值得研究。

四是基金计补面积问题。这项制度在征求农民意见的过程中，多数农民要求按现在实际耕种的土地面积计算耕地保护补贴金额。带来的问题是，如果要重新测算农民现在实际耕种的土地面积，不仅工作量大，且目前的技术手段也难以保证准确度；如果不重新测算，由于实际耕种的土地面积与账面记载的土地面积出入较大，又难以确定采用何种面积作为计补基数。据查，农村耕地面积账实不符，主要是由三个方面的原因所致：一个是国土部门与农业部门在农地面积的统计口径上不一致。再者是农民实际承包耕种的土地与账面土地存在折算关系。普遍情形是，耕地1亩计1亩，旱地每2亩计1亩，坡地每3亩计1亩，但承包经营权证上对农户承包土地类型并无严格区分和记载。此外，为减少纳税额，农民实际承包土地的面积与作为计税依据的承包经营权证上记载的面积也有很大出入。这些问题的存在，对计算耕地保护补贴造成了一定的困难，需要在技术上加以解决。

五是基金补贴范围问题。开垦荒地对增加耕地面积而言是件好事，但如果将新开荒地纳入耕地保护基金补贴范围，则有可能导致为多得到补贴而随意垦荒，造成生态环境被破坏的现象。此外，农民自留地未纳入农业承包合同内容，是否将自留地纳入耕地保护基金补偿范围，也是一个值得研究的问题。

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关键词：耕地保护；可持续发展；制度改革

前言

在新《土地管理法》中，具体规定了耕地总量平衡、耕地的占补制度、基本农田保护等制度。但今后我们仍需要建设，需要占用耕地，因此要真正保护耕地必须解决好耕地保护与建设的关系，以促进我国产业的可持续发展。在各项环节问题之中，可持续发展问题是其主要问题，因此本文仅就耕地保护与可持续发展的关系进行讨论。

1 耕地保护与可持续发展现状

土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。根据我国国土资源部的相关统计数据显示，我国耕地面积远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，一些不符合可持续发展的状况仍有发生。那么，问题又出在何处？

首先，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。

其次，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少”的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地，无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重。此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。

最后，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。

2 促进耕地保护与可持续发展的策略

2.1 文化保护

现行的政策、法律、法规属于文化内容之一，属硬性措施，具有表现的直观性、方法的单纯性、目的的明确性、效果的明显性。健全我国法制建设，建立相关领域的法律制度，不断扩大法律的调整范围，细化相关法律规定，做到耕地保护有法可依。目前。我国的相关法律制度也包含了有关耕地保护的内容，但其规定过于简单，在实际操作中可能产生各种分歧，不能得到很好的执行。因此，要想更好的调节耕地保护关系中各方主体的行为，应当建立并完善相关法律制度，做到依法办事，综合协调各方的利益关系，使我国的耕地保护工作不断完善，不断向前推进。加大执法力度、提高执法透明度的同时，也应该通过对我们的传统文化的呼唤，提高国民整体素质。自觉的形成一种保护耕地意识与可持续发展意识。

2.2 生态保护

耕地保护需要林地及绿色植被的防风固沙的保护，需要水域的滋养，需要山水相依所形成的适宜气候。所以，保护耕地的现实意义还在于，保护耕地与其它地类的依存与制约的平衡关系。

2.3 城市化建设与耕地保护

2.3.1 挖掘城市存量土地的潜力

更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量，搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。

2.3.2 改革现有不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策。

制定出一系列发展城市化建设的政策，改革F有有关制度政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制定。凡是基本上放弃农业生产、脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自己和家庭的生活来源；长期居住城市有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系。变农村户口为城市户口，对于已获城市户口的原农村居民，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。

2.3.3 宣传保护

加强政策宣传力度。借助“4・22地球日”、“6・25土地日”、国土资源相关会议等契机，充分利用广播、电视、报刊、网站和设立咨询台、发放宣传单等形式，大力宣传保护耕地的重要性，进一步提高广大干部群众保护耕地意识。同时对各乡镇国土资源管理所及科室人员进行系统培训，进一步提高广大干部群众节约集约利用土地的意识，增强保护和合理利用国土资源的观念。

结束语

总之，实施可持续发展必须实现增长方式的转变，而实现经济增长方式的转变必须以产业结构调整为切入点，这恰恰为耕地保护创造了有利条件和指明了方向，使得环境保护与经济建设和社会进步有机结合，有利于从根本上解决“三统一”的问题。

参考文献

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关键词：耕地保护；耕地质量

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2017.09.054

1公安县耕地保护工作存在的主要问题

荆州是全国基本农田保护工作发祥地。1988年，面对耕地保护的严峻形势，原荆州地区率先在全国开展了基本农田划定工作，耕地在一定时期得到了切实有效保护。公安县地处荆江分洪区，受分洪区土地利用政策的制约，土地管理和城市建设有很多历史欠账，建设发展相对滞后。随着三峡工程投入使用，荆州长江大桥、荆东高速公路等一批重大基础设施项目的建成，加之荆州壮腰工程的启动实施，公安县工业化、城镇化、农业产业化快速推进，一大批央企、国内外大型企业落户公安，用地需求十分旺盛，供需矛盾日益突出。加之建设用地利用率低、各类违法占用耕地的现象在一定范围内长期存在等原因，全县耕地保护工作面临很大的压力与挑战。

1.1耕地被占用现象时有发生

一是新农村建设占用耕地。自国家出台新农村建设有关政策以来，全县共实施新农村建设44处，占用地块大部分属耕地。其中以城郊结合部为重点区域，部分开发商受利益驱动，在建设新农村过程中存在“小产权房”开发之嫌。

二是一些设施农用地建设擅自占用耕地。部分乡镇未经批准擅自占用耕地从事设施农用地建设，或借调整农业结构之名，在基本农田内挖鱼塘、栽果树等。

三是农民建房占用耕地随意性较大。农村税费改革以来，特别是农民建房零收费后，耕地保护力度有所减弱，这些都无疑增加了政府被问责风险。

1.2耕地质量总体呈下降趋势

一是耕地“占一补一”占补平衡制度落实不力，存在占优补劣，先占后补，占水田补旱田，且补充耕地质量达不到被占耕地标准的问题。尽管全县耕地保有量一直控制在175万亩以上，较好地实现了耕地总量动态平衡。但非农业建设占用的多为城郊良田，而开发复垦整理补充的耕地多位于丘岗或坡度较大地带，耕地质量远达不到被占耕地标准。

二是因长期过量使用化肥，造成耕作层有机质含量低，地力逐年下降。

1.3耕地监管制度落实不到位，奖惩机制不健全

主要表现为耕地监管制度流于形式，用地选址不符合土地利用总体规划，动态巡查制度落实不够，奖惩措施未严格执行等。

1.4遏制土地粗放利用行为刻不容缓

一方面，建设用地需求量大，耕地后备资源匮乏。据统计，近几年，公安县新增建设用地每年平均都在2000亩左右，而全县耕地后备资源不足10000亩，且大部分零星分散，或处于坡度较大的丘岗地带，开发复垦整理难度较大。另一方面，批而未用、用而未M、闲置浪费土地的现象普遍存在，群众反映强烈。2014年共清查出闲置低效用地22宗，面积763亩。2015年经初步清查，疑似闲置和低效用地共9宗，土地总面积6777亩。

2建议办法和要求

2.1加大耕地保护宣传力度

贯彻落实耕地保护基本国策，牢固树立保障发展的前提是保护资源。利用“4.22”世界地球日、“6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日多渠道、全方位宣传耕地保护的重要意义，增强社会各界的国情、国策和法制观念。与媒体单位联合制作耕地保护专题片，在黄金时间滚动播放。印制《耕地保护宣传手册》、《基本农田保护明白卡》发放到城区、乡镇、社区、村组、农户，土地利用现状图、规划图及基本农田保护标示牌、地块、面积等不仅是挂在墙上，更重要的是下发到村组干部、耕地保护协管员及广大农民手中，做到家喻户晓。

2.2多措并举提高耕地质量

一是严格执行耕地“占一补一”制度。非农业建设经批准占用耕地的，要按照“占多少，垦多少；占水田，补水田，占优补优；以补定占，先补后占”的原则，补充与所占耕地数量和质量相当的耕地，确保耕地数量不减少，质量不降低，总量动态平衡。无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。二是加大土地开发整理力度，特别是高标准基本农田土地整治项目建设力度和中低产田改造力度，加快建成集中连片、旱涝保收的高标准农田。地方各级政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量。

改造和治理要以保护耕地资源、提高土地质量、改善生态环境、提高耕地综合生产能力为目标，对田、水、路、林、村实行综合治理，努力改善农村生产生活条件，实现耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态并重保护转型。把土地整理从现在的外部整形向内在质量建设并重转型。三是提高田间设施水平和耕地基础地力，改善耕地质量环境，开展耕地质量修复，增加土壤有机质含量。加强新耕地，改善耕种后期，综合工程，生物，农艺等措施，对退化的耕地进行综合治理，对耕地进行污染控制和修复，加快土壤成熟质量，实施土壤测试和施肥，加强土壤肥力保护，有效提高耕地的生产力。同时，逐步完善耕地质量、土壤墒情、肥效三大监测网络和预警体系，形成耕地质量保护的长效机制。

2.3建立耕地保护联动机制

一是由政府协调，组建住建、国土、农业等部门执法专班，形成耕地保护全社会齐抓共管的联动机制。二是健全县、乡镇、村三级保护网络，明确各级责任，严格考核结账。充分发挥耕地保护协管员作用，落实并逐步提高协管员待遇，强化协管员作为最前沿哨兵的责任，对违法用地做到早知道。进一步完善县、乡镇、村耕地保护目标考核制度，逐级签订耕地保护责任书，层层压实耕地保护责任；严格年度绩效考核，健全耕地保护目标共同责任机制。三是加大耕地保护资金投入，落实耕地保护动态巡查及基础业务建设专项经费，明确责任人的具体责任。四是以信息技术为支撑，完善“天上看、地上查、网上管”的立体监管网络，形成全覆盖综合监管体系，确保政府在卫片执法检查中不被约谈、问责。五是始终保持对违法用地的高压态势，严肃查处典型违法用地，并公开曝光，形成震慑。

2.4强化土地节约集约利用

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[关键词]财产税；税源替代；耕地保护；土地管理制度

一、引言

党的十七届三中全会在土地管理制度上提出了“两个最严格的制度”，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。事实上，随着近几年城市化进程的提速和耕地的快速消失，中央政府早在“十一五”规划中已将2010年耕地保有量18亿亩定为必须实现的约束性指标，基本农田要保16亿亩；而且，总理在2007年度政府工作报告中也重申农业耕地18亿亩的底线不能突破。但是，从实际情况来看，实施的效果远不理想，农地的非农化并没有得到有效的遏制。实际上，目前全国在册的基本农田面积只有15.89亿亩，已经低于上一轮规划确定的16.28亿亩的底线，人均耕地面积由2002年的1.47亩减少到2003年的1.43亩和2004年的1.41亩。

其实，这其中的奥妙就在于地方政府既是土地的保护者，又是土地的违法者。在耕地的保护上，中央政府与地方政府之间的目标发生了偏离现象。中央政府在宏观上承担着国家粮食安全、维护农民利益和保持经济稳定增长的责任；而地方政府则囿于局部利益，把追求经济增长和财政收入作为自己的主要目标。在目前中国实行土地用途管理制度下，要使耕地得到有效地保护，必须使地方政府的发展目标与中央政府的发展目标严格保持一致，最大限度地减少地方政府在土地保护上的违法行为。而要做到这一点就必须从利益结构上加以调整，减少地方政府对土地征用的激励行为。就地方政府和中央政府的利益结构来看，实施财产税对土地财政的有效替代是一种可行之策。

二、我国农地非农化的利益扭曲

国家在农地非农化的运作方式上，主要是通过中长期规划和年度指标控制在农地保护上采取控制基本农田数量的土地用途管理制度，但在具体操作上，则主要由地方政府来实施。然而，由于地方政府在经济发展的压力和财政困惑的窘迫下，往往使其在土地利用和管理上呈现出严重的利益冲突的角色，其结果自然是地方政府的经济利益不断得到满足，而中央政府土地保护的责任则听之任之。农村集体农民虽然是土地的使用者，但由于农业产业与非农产业比较利益恶化严重，加之农地产权的部分缺失使其维权困难，因而在不考虑未来利益的情况下，也缺乏农地保护的最终激励。由此可见，虽然中央政府农地保护的政策十分明显，但由于农地非农化过程中的利益扭曲，地方政府和农民对农地的保护却轻描淡写。

农地非农化的利益扭曲主要表现在：(1)中央政府从“准公共产品”的角度对农地实行严格的保护，但并没有给予被保护的农地任何代价性补偿，如农地非农化后的增值收益并未真正用于农地保护，农地保护的公共成本私人化。(2)地方政府在“上收财权，下放事权”的同时，没有给予相应的财税来源，在经济发展和城市化深化的压力下，不断地靠捕获农地非农化的“租金”收益来加以支撑。(3)农村集体农民对农地非农化的权益诉求被剥夺，不能获得公正、充足的补偿，在可能的条件下不断地通过土地的非法开发进行抗争，其结果造成农地非农化整体租金价值的缩水。

我国农地过速非农化可能会造成“中央政府上收财权――地方政府以农地非农化弥补财政困境――农地非农化导致失地农民补偿不足――失地农民成为社会问题――中央政府最后负责解决”这样一个不良的城市化过程，因为，在这一过程中，土地价值的开发不完全是由经济发展带来的，所以，要解开农地非农化的利益扭结，真正遏制农地的过速非农化必须做到这样两点：第一，在经济发展的基础上，把财富置于土地存量的基础上，而不是土地增量的基础上，保持财富的可持续性；第二，国家、地方政府和集体农民对农地非农化的开发价值应进行恰当的分割，消除或遏制地方政府对土地征用的利益诱导。而财产税的全面实施为这一问题的解决提供了制度上的可行性。

三、土地财政及其问题

所谓土地财政，是指在目前财政分税制的体制下，地方政府财政收入严重地依赖土地的外延扩张的财政行为。主要通过如下几种途径来实现：(1)通过招、拍、挂的方式直接出让土地获取预算外收入；(2)扶持本地房地产开发，通过房地产业的税收收入来增加本地预算内财政收入；(3)将土地作为廉价的资源诱使境外资金的流入，增加本地的投资和GDP产值，从而分取25％的增值税收入，或者说，粗放化地做大本地GDP产值来获取预算内财政收入；(4)通过土地抵押从银行获取贷款融资。表1和下图显示了1998--2004年地方政府对土地出让收入的情况。尽管2007年1月1日之后中央政府将国有土地使用权出让收入纳入地方政府预算内管理，并实行收支两条线的财政管理制度，对地方政府土地预算外收入的追逐进行有效的遏制，但由于没有从根本上消除对土地财政依赖的制度基础，所以，也不可能从根源上彻底斩断地方政府对土地财政的依赖。当然，土地财政的形成有其一定的制度背景和基础：非农用地的国有化成为土地财政的前提条件，农地非农化的政府垄断和对失地农民的低成本补偿是其获取土地财政的基础，而分税制财政改革所导致的地方财政的困境则成为地方政府谋求土地财政的根本动因，并为土地财政的全力追求提供了“口实”。1994年的分税制改革是一种不彻底的财政改革，中央政府在上收财权、下放事权的同时，没有给地方政府自主的税收权利，而只是默认地方政府一定的非正式税收权利，比如各种非正式税收的收费权和以控制诸如土地之类稀缺资源获取租金的隐性抽税权，这就为地方政府“土地财政”的形成提供了制度性条件。专门研究中国财政问题的美籍教授黄佩华女士认为，由于地方政府几乎无法控制其税基，他们自然集中精力筹集预算外资金。事实上，各级政府(下至区和乡镇政府)都具有从当地纳税人抽取资金的能力。因为，地方政府对大量的资产拥有所有权，如土地、企业，有时还包括自然资源等等。1996年中期进行的一次全国范围的审计中，发现预算外资金规模超过3840亿元人民币，占当年中国GDP的6％。而当年预算内收入仅为11.3％(1997为12％，1998年为12.5％)。这意味着预算外资金的规模相当于预算内收入的50％以上，占政府可用财力的比重略高于1／3(黄佩华，2001)。而土地批租(出让)直接和间接收入占据了预算外收入的很大比重，在许多情况下，来自土地储备部门的预算外收入可能等于甚至超过地方政府的总预算收入(中国土地政策改革课题组，2006)。

目前从世界范围来看，政府对土地的管理一般采用两种方式：一种是土地批

租制度，如香港；而大多数国家或地区则采用了另一种方式，即以财产税为财政杠杆的土地管理制度(徐箐等，2004)。由于我国法律规定土地为国家和集体所有，土地不能买卖，所以我国在土地管理制度上也采用土地批租制度。尽管土地批租收入弥补了地方政府财政的部分缺口，为基础设施建设提供了大量资金，但是，土地批租制度具有严重的缺陷。

首先，导致农地的过速非农化，造成土地的粗放化利用，不利于农地的有力保护。地方政府对土地财政的依赖是靠土地的增量来实现的，只有不断地将农村集体土地通过政府征用转变为非农用地，然后再通过政府供给出让给工商企业和开发商，才能实现土地批租的财政收入。而同时，由于可以人为地低成本地(被征土地原有用途价值简单的倍数补偿)从农村获得土地，从而也刺激了政府对土地圈占的欲望，因此，各个城市都在强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效地利用。这在客观上形成了农地非农化的压力，导致了农地的过速非农化和城市土地的粗放利用。例如，本来用于解决城市土地存量合理化利用的土地储备制度体系，现在却成为农地非农化的重要助推器(中国土地政策改革课题组，2006)，导致地方政府大量、突击征收农村集体土地，而这些土地却因为缺乏有效的需求而大量闲置。

其次，更为根本的是，通过土地批租实现的土地财政收入是不可持续的，隐藏并积累了城市公共财政风险。因为仅仅通过土地批租实现的收入，意味着政府提前支取了城市土地未来50年或70年的收益。虽然能够暂时缓解现有的财政难题，但却没有真正解决财政赤字问题，并使大量的城市土地资产沉淀下去，造成城市土地资产的极大浪费。不仅如此，因为土地批租制度提前透支了城市未来的财政收入，因此，在“寅吃卯粮”的同时隐藏并积累了城市财政风险。

四、财产税与耕地保护

财产税是指对居民和法人的财产所课征的税收，财产一般包括动产和不动产，由于对动产的税收具有不稳定性，所以一般所指的财产税是指不动产税，又称之为房地产税，在我国也称之为物业税。房地产税收有三个部分：一是对保有环节的征收；二是对转让不动产的交易行为的征收；三是对转让不动产的收益征收。分别称之为不动产保有税、不动产取得税、不动产所得税。按照一般的规则，财产课税是对财富存量的课税，所得课税则是对财富的流量课税，所以，通常意义上的财产税是对房地产保有环节的征税。纵观各国的税收制度，多数国家的做法是：不动产保有环节的税收作为地方税，不动产取得税(遗产和赠与税、购置税、印花税)作为中央税或省级政府税收，不动产所得税作为中央税。例如，美国，联邦政府的主要税收来源是所得税(公司所得税和个人所得税)，州政府的主要税收来源是消费税，而基层政府的主要税收来源是财产税，财产税96％归基层政府。虽然我国对房地产业也有税收调节，但主要是针对房地产的流转环节，且对居民不动产的保有环节的税收免征。这种“重流转，轻保有”的税制设计，一方面助长了对房地产的过度、过热的需求，另一方面又形成了土地财富的极大沉淀，造成政府财政收入的严重漏损(参见表2)，所以，从实质上看并不是一种真正的财产税制度。

在发达市场经济国家，财产税是地方政府财政收入的主要来源。就财产税占地方税收收入的情况来看，根据OECD组织1994年的资料，财产税在地方政府税收中，联邦制国家如美国占75.8％，加拿大占82.6％，澳大利亚占99.6％。在单一制国家中，如英国占95.6％，荷兰占66.9％，法国占26％(林家彬、乌兰，2006)。这为我国向市场经济的转轨提供了很好的借鉴。表2表明我国在土地税收上的设置虽然不少，但占地方政府税收的比重却很低，主要的原因就是没有实施包括居民住宅在内的全面的财产税。实施财产税不仅为地方政府找到了税收稳定的、合理的来源，有利于地方政府减低谋求预算外收入的动机，而且也有助于地方政府从“投资型政府”向“服务型政府”的转变，这两方面都有助于减少农地非农化的压力。房地产的增值有三个主要的源泉：私人投资、政府公共产品提供和城市化。政府在城市基础设施和公共服务方面的投资通过资本化提高了房地产的价值，城市化带来住房需求的增加，进而提高房地产价值。所以，房地产增值不是私人行为带来的房地产价格的升值，是一种正外部效应的结果，房地产税可以承担的一个重要功能是房地产价值的溢价回收(丁成日，2006)。反过来，政府要想通过财产税提高地方政府收入，就必须很好地提供城市公共产品以提高房地产价值，而不再盲目地投资于制造业。这样既能做到税收“来自于民，用之于民”的政府服务，又能减少政府对企业的行政干预。

工业化、城市化是农地非农化的客观需求，保护耕地也不是要完全限制农地的非农化。这里的关键是要对非农化的土地进行集约化利用，消除由于制度因素带来的主观上的过速扩张。财产税的实施是一个很好的工具，既增加土地使用者或占有者的持有成本，又为政府提供稳定的财政来源，消除了地方政府对土地征用的客观动因。政府要想获取更多的收入，必须加大城市公共产品的供给，做大房地产税基，集约化地开发土地，并由此带动经济的发展，而不是粗放化地利用土地，靠不断的土地非农化来维持财政收入。我国城市化进程中，城市的外延发展和过度扩张使得我国城市土地的利用效率非常低下，土地浪费十分惊人(张良悦等，2008)。统计表明，2005年我国地级以上城市居民人均用地面积已经达到133平方米，比国家规定的城市规划建设用地最高限额超出33平方米，我国城市的容积率只有0.33，而国外的一些城市则达到和超过了2.0(北京天则经济研究所《中国土地问题课题组》，2007)。

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[关键词]湿地 生态安全 可持续发展

一、湿地概念及其功能

1.湿地的概念。湿地概念有广义和狭义之分，广义的湿地指地球上除海洋（水深6米以上）外的所有大面积水体。狭义上的湿地是指陆地与水域之间的过渡地带，指水饱和或淹浅水、水成土和水生植被三者都具备的土地。《湿地公约》和《中国湿地保护行动计划》采用的是广义的湿地定义。

《湿地公约》将湿地定义为：天然或人工、长久或暂时的沼泽地、泥炭地或水域地带，带有静止或流动的淡水、半咸水或咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的水域。

2.湿地的功能。湿地作为一种自然资源，突出表现为生态功能、经济功能和社会功能三大功能。第一，生态功能。湿地的生态功能主要体现在保护生物遗传多样性、调节洪水和气候、提供淡水资源、净化水体和过滤污染物等方面。第二，经济功能。湿地蕴含丰富的动植物产品，有些湿地动植物可用作药物治疗疾病，还有许多动植物是发展轻工业的重要原材料。第三，社会功能。湿地特有的资源优势和环境优势，一直以来都是人类理想的栖息地，是人类社会文明和进步的发祥地。

二、湿地法律保护的理论基础

国家生态安全理论。生态安全，也称环境安全，指的是一个国家的生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。其包括两层含义：一是预防因生态环境的退化对社会经济造成威胁，二是预防因环境和自然资源破坏引发社会矛盾。生态安全以生态平衡为基础与前提，人类开发、利用和改造自然的活动是影响生态安全的重要因素。

可持续发展理论。可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。湿地作为一种自然资源，体现着内在生态性和外在经济性的双重价值。其经济价值的实现体现在对湿地的利用上，生态价值的实现则体现在对其保护和维护。因此，在湿地的利用和保护中就带有经济利益与生态利益的冲突和权衡。二者的统一点就在于可持续发展

法的价值以法和人的关系为基础，法对于人所具有的意义，是法对人的需要的满足和人关于法的绝对超越指向。法的价值包括法的自身价值和法所追求的价值。环境法作为法的一个部门法，既具有法的共性又具有法的个性，其体现的价值内涵，具备了法的价值所包含的一切内涵。只有从生态系统的整体利益出发，转变以人类利益为中心的发展，才是解决环境问题的根本之道。

三、湿地保护的法律问题分析

1.湿地法律保护的基本现状。1992年，我国加入《湿地公约》之后，湿地逐渐进入立法者的视野，湿地概念开始陆续出现于个别法律中，把湿地整体作为一种特定资源才真正纳入我国法律的调整范围。如《自然保护区条例》（1994年）第10条第3款规定：具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠应当建立自然保护区；《海洋环境保护法》不仅明确提出了对“滨海”湿地的保护，还在附则中对该概念作了具体解释。

2.湿地保护存在的主要问题。首先，我国湿地法律保护体系基本没有建立，湿地专项保护处于空白。其次，管理权限不明确。国家林业局“组织、协调全国湿地保护”、国家环保总局“指导和监督湿地环境保护”、农业部“指导宜农湿地开发和保护”的职能。而这些管理部门的权限和协作等方面的内容却没有规定。第三、湿地权属不明确。所有权和使用权的背离，这使得湿地保护区有一大部分的土地权属问题含糊不清，给湿地保护留下很大的隐患。第四，注重政府力量，缺少公众参与。目前，我国湿地的法律保护主要依靠的是政府力量，对公众参与的规定只是停留在法律原则的层面，缺乏可操作性。

四、完善湿地法律保护的思考

1.确定湿地保护的范围。目前，全国尚未有一部法律对“湿地”概念的内涵与外延予以明确。1992 年《湿地公约》对我国生效后，在我国出现了《湿地公约》的广义湿地概念和《中国自然保护纲要》的狭义湿地概念并存的情况。在此，笔者认为湿地的概念应以《湿地公约》规定的定义为准。

2.明确湿地行政管理部门。我国的湿地管理采取的是综合管理与分部门管理相结合的管理体制，无法做到统一部署、统一实施、统一监督，严重地影响了湿地科学统一的保护和湿地资源的合理利用。这是我国湿地管理中最为突出的问题。我们可以借鉴国外的经验，设立专门统一的湿地管理机构，如湿地委员会。

3.完善土地权属制度。湿地是一种公共资源，在我国湿地保护与利用中，有关权属与权益的冲突问题不断。在湿地保护区土地权属这一问题上，笔者认为，在建立湿地保护区时，应该采用一次性购买土地或采取租赁的方式，使保护区土地所有权转移，从而湿地保护区拥有土地所有权。湿地保护专门立法中应明确规定湿地保护区管理机构与保护区土地之间的权属关系，以及获得相应权利的法律程序。

4.建立公众参与制度。公众参与制度在世界各地的环境保护中已经得到普遍认可。湿地保护立法可从以下几个方面来确保公众参与制度能有效参与到湿地保护中来：（1）湿地保护的前提条件是要确保湿地信息的公开、全面、准确。（2）确保公众能进行有效监督。只有把政府对湿地的保护和管理纳入公众全方位、全过程的监督之下，湿地保护的相关制度才能落实到实处。（3）建立公众意见的回应制度。

5.对湿地保护专门立法。湿地面积的不断减少和湿地功能的不断退化，已成为制约我国经济社会可持续发展的问题之一。在这种形势下，以立法的形式确保湿地资源的持久利用就显得尤为重要。有必要尽快制定与《湿地公约》相衔接的有关湿地保护与合理利用的湿地保护法，规范湿地保护与开发利用活动，建立有利于湿地保护与合理利用的管理秩序。

参考文献：

[1]郭晓旭，邓虹. 浅论我国湿地保护立法[J]. 法制与社会， 2009（06）：13

[2]张福德.略论法律的生态安全价值[J].黑龙江社会科学.2009：4

[3]桑景拴. 浅议我国湿地管护立法[J]湿地科学与管理， 2006（03）：12

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关键词：集体非农建设用地入市；耕地保护；土地制度

1 集体非农建设用地入市的动因

集体非农建设用地入市，现在已经成为农村经济甚至是社会经济发展的一个强大的推动力，它促进了农村经济的发展，增加了农民的收入。同时，也在一定程度上缓解了城市用地的压力，促进了城市经济的快速发展。其集体非农建设用地入市的动因主要有以下几个方面：

(1)经济发展和城市化进程的加快，导致土地需求不断增加。

建设用地是一种稀缺资源，随着经济的快速发展和城市化进程的加快，对建设用地的需求不断增长，其稀缺性越来越明显。城镇国有土地可供量非常有限，这种日益突出的供求矛盾，为集体非农建设用地入市创造了条件。

(2)土地征用制度不合理，导致农民利益无法受到保护。

我国现行的土地征用制度带有严重的计划经济体制色彩，存在着很多弊端，严重侵犯了农民的利益。在征地过程中，普遍存在补偿标准低、土地增值收入不合理、任意扩大征用权、以“公共利益”替代农民对土地权益的占有、安置模式有缺陷等问题，使得农民的权益受到极大的损害，从而导致了农民对征地的抵触，也形成了农村集体非农建设用地的自由流转。

(3)土地自身价值的利益驱动是集体非农建设用地入市的另一重要原因。

建设用地的需求不断增长后，土地市场中建设用地的价格不断攀升，而当土地由农业用途转为非农业用途时，会有很高的增值收益。土地市场的高额利润会刺激土地所有者增加土地供给，以获得土地收益。一些集体经济组织或农民个人受经济利益的驱动，进一步促进了集体非农建设用地的入市。

2 影响我国耕地保护的因素分析

我国耕地保护面临着日益减少的严峻形势，影响我国耕地保护的因素主要有以下几个方面：

2.1 土地产权制度因素

(1)地方政府对国有土地和集体土地的权利，为建设大量占用耕地提供了便利条件。地方政府在利益的驱动下，会尽可能多的将产出低的农业用地转变为产出高的建设用地，导致耕地的急剧减少。

(2)集体土地所有权主体不明确，导致耕地利用效率低下。我国农村土地所有权实际上，绝大部分农村土地由村民委员会控制，只有少数地方存在具有法人资格的经济合作组织，造成土地所有权的主体缺位或土地所有权的产权不明，其必然导致土地保护和监督上的乏力。

2.2 土地征用制度因素

我国《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对于什么是“公共利益”，《土地管理法》和其他相关法律却没有做出明确具体的界定。在土地征用过程中，对“公共利益”的理解存在扩大化和随意化，由此在将集体土地转为国有土地的征地过程中，几乎一切征地项目都可以搭乘“公共利益”的便车，随意征用农村集体土地，各种经营活动都可以假借“公共利益”的名义进行，大量的耕地被占用，严重影响了耕地保护。

2.3 农地非农化自发入市因素

就农村集体经济组织和农户方方面面而言，农地非农化后能带来极高的土地增值收益，在利益的驱动下，他们选择非农化。

(1)相对较低的农产品价格降低了土地农业用途的净收益，使得农民将尽可能多的土地配置用于非农用途。

(2)农业成本日益升高，使得农民的净收益减少，农民也会将尽可能多的土地配置用于非农用途。这样，农地大量非农化，耕地保护受到严重威胁。

3 集体非农建设用地入市对我国耕地保护的影响及对策建议

3.1 影响

目前，虽有少数试点省份允许集体非农建设用地入市，但目前，我国尚无“农地入市”的全国性改革措施和法规出台。集体建设用地的流转在全国普遍存在，其对耕地保护的影响体现在以下几个方面：

(1)由于农村土地自发入市后的土地供给曲线在政府向市场投入征用的土地供给曲线之下，使得土地价格即使有些许上涨，也有较大量的土地入市，这时土地供给富有弹性，耕地保护受到威胁(刘永湘，任啸，2003)。而粮食安全和生态安全特别以耕地为基础的，当耕地减少时，我国的粮食安全及生态安全也受到威胁。

(2)目前，经济利益是农地耕地保护的主要因素。一项调查结果显示表明，在当地现行征地制度下，有51.4%的农户不希望土地被征，21.7%的农户希望被征，16.9%的表示无所谓。但如果按年产值30倍以上价格给予补偿，情况就发生了陡转，有高达56.7%的农户希望被征(陈美球等，2007年1月)。在集体非农建设用地可以入市的情况下，农民的收益远远大于将土地用于农业用途的收益，在利益的驱动下，农民或农民集体经济组织存在增加土地市场供给的冲动，从而会使耕地数量减少，对耕地保护产生极大威胁。

(3)集体非农建设用地入市后，用途管制将会受到很大影响。农用地转为集体建设用地无需征用，只能通过专用审批进行控制，用途管制很可能弱化；原由上级审批的占用耕地的建设项目变为下级审批，用途管制的管理层次降低，极不利于耕地保护。

此外，集体非农建设一使用权的流转游离于法律之外，给加强耕地保护及实现耕地数量和质量上的占补平衡增加了难度。

3.2 对策建议

(1)调整现行法律法规，将农民集体建设用地入市纳入规范化、法制化管理的道路。要从根本上消除城乡隐性市场和价格双轨，统一城乡土地市场。当前立法者首先应考虑的就是如何保证集体非农建设用地规范入市的问题。

(2)完善土地征收制度。要明确“公共利益”的范围，严格执行以公共利益为目的的用地可以通过国家征收取得，而其他经营性建设用地无论是国有土地还是集体所有土地，统一在市场上进行交易。这样，可以防止政府及经营主体以公共利益为口号，损害农民利益，有利于控制耕地的减少，保障农民权益。要完善征地补偿制度及其安置制度，大幅度提高征地成本，防止征地暴利，从而达到保护耕地的目的。

(3)土地是一种特殊的资源，关系到国家的生死存亡。因此，国家必须从宏观上对土地进行控制，政府应对集体非农建设用地入市引起高度重视。通过土地利用总体规划、城市总体规划有效引导农地入市。并且，应建立用途管制的新措施，设计新的农地转用审批制度。

(4)进行农业生产成本补贴，改善农业贸易条件，缩小农地非农用途与农业用途的收益差距，进而影响农民和农民集体经济组织将农地用于农业化，而非农地非农化用途，有利于控制耕地的减少。

参考文献

[1]张慧芳.土地征用问题研究[M]. 北京：经济科学出版社，2005.

[2]周其仁.产权与制度变迁[M].北京：北京大学出版社，2004.

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保障民生用地，促进社会和谐

规范土地市场，合理配置资源

手牵手同保生命线 心连心共护金土地

寸土寸金总关国计 一垄一亩承载民生

浪费土地就是透支未来

土地调查，利国利民

有限土地 无限珍惜

加强土地督察 严格土地执法

规范开展农村土地整治 积极促进统筹城乡发展

卫星监测覆盖广 违法用地无处藏

依法管地促发展 集约用地节资源

用好土地监管一张图 下好土地利用一盘棋

耕地是红线 法律是底线

土地资源有限 科学利用无限

土地宣传二十年 用心保护每一天

一寸土地一寸金 管好用好万代情

利用与保护并举 规范与发展并重

坚持科学发展 坚守耕地红线

经济要发展 用地要严管

人多地少是国情 节约集约要先行

划定基本农田 实行永久保护

调结构 保发展 节土地 守红线

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策

坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度

纪念《土地管理法》颁布二十五周年

落实节约优先战略，促进发展方式转变

转变经济发展方式提升土地利用效率

人多地少是国情，节约集约要先行

土地资源是世代生存的基石，节约用地是持续发展的保障

土地哺育你我他，管好用好靠大家

保护耕地就是保护我们的生命线

但存方寸地，留与子孙耕

严守耕地红线，保障粮食安全

积极主动服务保障发展，严格规范管理保护资源

今天不替耕地忧，明天要为粮食愁

耕地是红线，法律是底线，管理是防线

以依法用地为荣，以违法占地为耻

落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制乱占耕地现象

保护耕地，就是保护我们的生命线

严格保护基本农田，确保国家粮食安全

严把土地供应闸门，促进节约集约用地

遵守规划计划，严格依法用地

节约集约用地，造福子孙后代

坚决执行工业用地出让最低价标准

落实建设用地税费政策，规范土地出让收支管理

严格落实土地管理和耕地保护责任制

严格土地执法，规范土地市场

合理利用土地，构建资源节约型社会

科学规划用地，提高利用效益

深化征地制度改革，维护农民合法权益

土地调查，利国利民

保障民生用地，促进社会和谐

规范土地市场，合理配置资源

珍惜土地资源，坚持可持续发展

十分珍惜、合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策

严守18亿亩耕地红线不动摇

保护耕地，就是保护我们的生命线

保护土地千秋业，珍惜耕地万代兴

坚持和落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度

节约集约用地，造福子孙后代

严格保护基本农田，确保国家粮食安全

土地整治，富国惠民

依法依规用地，保障科学发展

保增长保红线，推动又好又快发展

珍惜和合理利用土地，建设美好新农村

但存方寸地，留与子孙耕

加强土地督察，严格土地监管

坚持依法行政，严格土地执法

合理利用土地，建设资源节约型社会

科学规划用地，提高利用效益

深化征地制度改革，维护农民合法权益

依法土地登记，明确土地权属

土地整理，利国惠民

统筹规划各类土地，支持新农村建设

改革完善征地制度，维护被征地农民的合法权益

实施土地督察制度，依法依规管地用地

严格土地管理，构建和谐社会

加强土地产权管理，维护群众土地权益

坚守18亿亩耕地红线

保护耕地，就是保护我们的生命线

严格保护基本农田，确保国家粮食安全

严把土地供应闸门，促进节约集约用地

依法土地登记，维护合法权益

土地整理，利国惠民

推进土地整理，服务新农村建设

土地复垦，变废为宝

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策

依法依规用地，又好又快发展

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一、远安县土地与耕地利用现状

二、耕地保护存在问题

（一）撂荒现象严重。通过高清图发现，许多土地片块面积小、分散，部分片块交通也不便，大型机械耕作困难。加上农产品价格不乐观，农业靠天收的局面没有根本改变，种地效益比较低，很多青壮年外出经商务工，或到就近的企业务工，农用物资如肥料、种子、农药、农膜的涨价，致使本来就收益不大的传统农业更无利可图，目前在家直接从事传统农业的多数人都是一些中老年人和妇女，没有机会和能力应用新技术、采用良种良育良法。有的家庭劳动力不足，耕种难度大的地块就放弃了，从而造成了部分耕地荒芜。虽然国家实施了免征农业税、发放种粮补贴等措施，仍不能调动部分群众种田的积极性，仍然存在耕地撂荒现象。

（二）法律意识淡薄。近年来，国家和省政府颁布了一系列关于耕地保护的法律法规，制定了最为严格的耕地保护制度。但是，在具体的耕地保护工作中，部分群众法律意识淡薄，认为土地是自己的，想搭就搭，想建就建，造成违法用地多发；少数地方为引进招商引资企业来带动地方经济的发展，也存在非法占用基本农田的行为。我国一直以来实行最严格的土地管理制度，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策已深入人心。但是在以往的耕地保护工作中，只是看重耕地数量的保护，对质量的认识还不够，直接导致了“占优补次”、用养失调等诸多耕地质量问题的出现。

（三）职能未能发挥。我县信息员制度虽已建立，但功效不明显。目前，绝大部分信息员都是由村两委或社区居委干部兼职，行政事务比较多，不愿得罪人，导致基本农田保护工作责任心、主动性不强。

（四）保护标志不全。在调查走访中发现，部分乡镇基本农田保护牌成了随意张贴小广告的宣传牌，保护标志不全，界桩遭人为破坏，导致基本农田实际界线不明显。

（五）管理手段滞后。现有的耕地保护管理手段还不够健全，影响了保护工作的效果，由于经济实力有限，远安县在耕地保护管理中尚未引入科技含量比较高的现代化管理手段，工作效率比较低下，这使得耕地保护违法现象难以及时发现，执法工作比较难开展。

三、对策及建议

（一）开展深入持久的宣传，提高广大干部群众保护耕地的意识。通过多种形式广泛宣传我国国情国策、国土资源部关于基本农田“五不准”等土地管理法律法规。充分利用广播、电视、报纸等媒介开展立体的、全方位的政策宣传，做到家喻户晓、妇孺皆知，确实增强人民群众保护基本农田的自觉性、主动性。重点做好“6.25”土地日宣传工作，增强全县广大人民群众保护耕地法律意识。

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关键词：城市建设；耕地保护；现状；措施

中图分类号：F301.21文献标识码： A 文章编号：2095-2104（2012）10-0020-02

一、前言

目前我国正处在工业化和城市建设快速发展的关键阶段，急需大量建设用地，一定程度上使得，城市建设用地与保护耕地的矛盾日趋尖锐。

城镇化的过程，是农村人口转变为城市人口，农业用地转变为城市建设用地的过程。每户宅基地二百平方米（江苏省土地管理条例第三十四条：“人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米”），这样一个农民进入城市即可以节约不少的建设用地。因此随着我国城镇化水平的提高，村庄建设用地总量应相应下降，然而事实是城市和农村的建设用地都在加速增长。

从这个角度说，城市建设用地与耕地保护本不应该产生矛盾。因此我们应充分认识两者的对立统一关系，科学规划、节约集约利用每一寸土地，使两者和谐共赢。

二、城市建设对耕地保护的影响

(1)城市建设占用大量优质耕地

耕地多为平坦地区，而且我国东部及北部平原地区的许多城市扩张呈“摊饼式”发展态势，而占用的大量城郊优质耕地。受“开发区热”的影响，各地普遍在城镇大搞开发区、新区，但由于当地经济实力不足、领导换届等原因，许多开发区资金得不到落实，“土地财政”使得大量耕地占而不用，造成不必要的浪费，使耕地保护工作变得更加艰难。

(2)占补平衡措施难以落到实处

我国虽然建立了耕地的“占补平衡”措施，即在城市建设的过程中占一亩耕地就要在其他地方相应新复垦一亩耕地，但是，在实际实行过程中，先占后补的现象十分严重，而且“占优补劣”的现象也十分普遍，新补充耕地的质量很难得到保证。

(3)农民进城务工造成土地撂荒

快速城市化吸引了大量的农民进城务工，但事实上农民原有的土地都基本撂荒，缺乏管理，再加上农村劳动力不足，耕地相对收益较低，农村的耕地很多都处于无人耕种的状态，造成了土地资源的严重浪费，农村土地利用率很低。

(4)工业化造成污染严重

快速工业化会产生大量废气、废水、废渣，造成自然环境的污染，进一步造成水土流失、土地盐渍化、酸化，使得耕地质量不断下降。而且很多乡镇企业都没有相应治理措施，乱排乱放，造成附近的土地质量下降。我国耕地重心因此由东南向西北移动，很多本应该在我国长江中下游地区和岭南地区的商品粮基地现在都布局在耕作条件相对较差的河套平原和河西走廊等地区。

三、我国耕地现状

我国土地资源紧缺，耕地面积不断减少。据国土资源部的统计资料显示：截至2008年12月31日，全国耕地面积为l.21716亿hm2（约18.2 574亿亩），与1996年的1.3亿hm2（约19. 51亿亩）相比，12年间中国的耕地面积净减少了0.0835亿hm2（约1.2 526亿亩），几乎每年减少66.7万hm2（约1000万亩），土地的城市化速度远高于城市化的速度。因此，我国面临着严峻的耕地保护形势。但是，过度保护耕地也会使建设用地过于紧张，在一定程度上制约了我国的城市化进程，因此要在保证城市建设用地的需求的前提下，“坚守18亿亩耕地红线”，提高耕地质量与单产，保证我国粮食安全。

四、着实推进城乡统筹发展

我国长期以来的城乡二元结构，造成了城乡经济社会发展差距的不断加大，也导致了城乡土地利用方面的二元结构体制，使得人口城镇化未能与土地城镇化相协调，许多在城市的农村人口同时占用了城市土地和农村土地。近年来，随着城镇化的发展，虽然农业人口数量不断减少，但村庄建设用地总量不减反增，造成了不必要的浪费。因此，应着实推进统筹城乡发展，以城乡一体化的原则进行规划建设，统一用地布局，合理推进城镇化，节约耕地，集约利用城乡建设用地，实现长期的土地城镇化与人口城镇化的同步发展。

五、实现双赢的措施

l、坚守耕地总量，确保粮食安全

(1)实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚守18亿亩耕地红线，确保粮食安全。

(2)制定相应的法律法规，加大法律处罚力度，对破坏耕地或者违法占用耕地的行为进行严厉的惩罚。

(3)制定农村土地利用总体规划，确保基本农田数量不减少，质量有提高，合理地进行农业结构调整。

(4)加快农业生产技术的发展，提高农田单产量，利用新科技新技术新理念提高农产品附加值，从而增加农民受益，提高农业耕作的积极性。

(5)完善土地保护机制，从数量上的保护逐步转移到对土地质量的保护。

2、控制城市发展规模，提高土地利用效率

(1)制定城市土地利用总体规划，合理安排土地，逐步有效地开发，建立严格的土地审查制度，避免过度扩张。

(2)集约节约用地，避免“摊饼式”发展，要向“天”要地，向“地”要地，充分利用地上及地下空间，打造立体城市，合理布局城市空间结构。

(3)充分利用城市存量土地，挖掘其潜力，实施严格的土地管理措施，避免“占而不用”的现象，加快旧城改造，盘活废弃土地，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量，把粗放型土地利用方式转变为集约化经营土地。

(4)规范政府的土地利用行为，将耕地保护和政府业绩挂钩，建立严格的审查制度，并相应建立土地保护的奖励制度，提高政府保护耕地的积极性。

3、加快新农村建设

加快新农村建设，尤其是农村改造，根据实际情况，将一些的基础设施落后村庄和附近较大的村庄合并，高效、合理地安排农村基础设施，建立农村社区，统一管理农民，避免部分农村基础设施不足和其他地区资源浪费的问题。加快农村废弃土地、废弃宅基地、宜农未利用地的复垦工作，将节约的土地通过“增减挂钩”的方式转变为城镇建设用地。

4、加强土地整治与管理

(1)改造农村用地方式。随着城市化进程的加快，很多农民进城务工，致使其原有土地撂荒，产生了很多废弃用地和农村人少地多的现象。逐步改造农村用地方式，有利于解决此类利用率不高的问题。

(2)逐步解决同地不同价的问题，完善符合农村土地市场发展的政策和机制。进入21世纪，农业现代化已成为世界潮流，而农业现代化的重要标志之一是规模化，实现规模化就必须实现农村土地流转市场化。而重庆农村土地交易所的成立就是一个很好的例子，它在国家现有法律法规和政策范围内，以城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩为中心，开展农村土地使用权或承包经营权流转服务，通过“地票”的形式落实“增减挂钩”，有效缓解了“只占不补”，“先占后补”，“占优补劣”等现象，是对现行土地流转制度的创新，也是重庆作为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区的重要突破口。

(3)严格落实“城乡建设用地增减挂钩”制度，即每在城市占用一亩建设用地，就要在郊区或农村地区相应补偿一亩耕地，并实行严格的“先补后占”制度，能有效保护耕地数量。

5、推进城乡统筹发展

逐步破除土地二元制度，推进城乡统筹发展。制定城乡总体规划，以“城乡一体化”作为行动指南，逐步构建社会主义和谐社会。同样作为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区的四川省会成都市，则打破二元户籍登记制度，取消了“农业户口”和 “非农业户口”性质划分，将居民统一登记为“居民户口”。

土地的供求存在巨大矛盾，城市建设是必然的，对于我国实现富国之梦来说是必须的；耕地保护是必须的，对于我国未来可持续的城乡发展建设来说又是必然的。我们应本着城乡一体化的原则，坚持城乡统一发展，合理规划布局，建立相应保护和开发制度，集约节约利用土地，用有机协调的思路，合理利用土地资源，实现城市建设和耕地保护的双赢。

参考文献：

[1] 吴伟坤.提高土地利用效率的对策和思考——以无锡为例[J]. 太湖. 2009(03)

[2] 阎占定.论加入WTO对我国耕地资源保护的影响[J]. 中南民族大学学报(人文社会科学版). 2004(04)