关于土地征收补偿规定范文

导语：如何才能写好一篇关于土地征收补偿规定，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、广东省现行征地补偿安置政策及执行情况

1.现行征地补偿安置政策

目前，国家及广东省颁布执行的关于征地补偿安置的法律法规主要有：《物权法》、《关于加强征地管理工作的通知》、《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》（国土资厅发〔1999〕97号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号）和《关于印发〈关于制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作有关问题的意见〉的通知》（国土资厅〔2006〕3号）。

广东省在《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）的相关规定的基础上，出台了《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号），规范被征收农村集体经济组织土地所需留用地的管理。

广东省于2011年3月15日在修订《广东省征地补偿保护标准》（粤国土资发〔2006〕149号）的基础上颁布《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发〔2011〕21号）。

2.现行征地补偿安置政策执行情况

（1）补偿范围

根据实地调查和交流情况，广东省目前按照现行规章制度和规范性文件所规定的征地补偿范围进行。对于经济发达地区，如《关于印发〈东莞市公共基础设施建设项目征地拆迁补偿标准规定〉的通知》（东府办〔2009〕99号）中同时对征收已批集体建设用地做出了相应规定；自2002年，佛山市制定了《佛山市制定区域性统一征地补偿标准的实施方案》《佛山市交通基础设施建设征地拆迁补偿标准与实施方案》和《佛山市电力设施征地拆迁补偿标准》等政策，全市逐步形成相对规范统一的征地补偿标准体系。

（2）补偿安置方式

从调查情况来看，目前广东省常用的安置主要有货币安置、就业安置、留用地安置、宅基地安置等，而被征地者倾向于用现金、教育条件，就业安排、第三方机构评估、按照被征用途的价格、周边平均价格、市场协商等方式来确定补偿费用比较合适。对于留用地安置：广州市出台了《关于统筹解决我市各区农村留用地遗留问题的意见》（穗府办函〔2009〕118号）、《关干贯彻〈广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）〉的通知》（穗府办〔2012〕7号）等政策文件，明确留用地指标允许各村因地制宜地采取分散留地、集中留地、指标抵扣、货币补偿、指标调剂和以等价物业补偿等多种兑现方式办理，同时鼓励社会资金参与留用地集中安置区开发建设，从根本上维护了集体经济组织和投资者权益。

（3）补偿标准

按照调查结果来看，基本上各地都根据《广东省征地补偿保护标准》精神（2006年出台，2010年调整）出台自己的补偿标准，按不低于保护标准，制定征地补偿方案。目前广东省出台的补偿标准只包括土地补偿费和安置补助费两项费用，青苗补偿费和地上附着物补偿费等费用需另行计算。

二、现行征地补偿安置政策执行中存在的问题

1.留用地的地难留问题

《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号）对征地留用地的各项管理作出了较明晰的规定，但在实际工作中，仍有部分征地留用地得不到落实。首先是各级政府经济发展压力较大，而受每年新增建设指标限制，有限的用地指标优先用于产业项目、基础设施建设项目用地，而可以用于解决征地留用地的用地指标就寥寥无几，同年的征地项目留用地不能得到及时落实，形成旧债未了，新债又来的被动局面。其次是征地留用地选址不符合规划，经多次协调，农民人坚持原有选址的。虽然根据41号文要求，此类情形可以采取货币补偿的方式，但由于土地价值日益凸显，被征地农民则往往坚持要落实留用地。

2.征地社保问题

目前广东省严格执行《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号）规定，在征地报批前，一次性向用地单位计提被征地农民养老保障资金。但在实际操作中，也遇到一些问题：

（1）征地社保计算标准问题。中心城镇范围内的土地，由于早年经济发展和城镇化建设需要，集体土地（主要是农用地）被大量征收。当现有的征地项目实施时，要承担的征地社保压力较大。

（2）征地社保的使用问题。在计提征地社保费用时，由于缺乏操作指引，难以将购买社保人员一一明确，目前为失地农民购买的社会保障费用仍然保留在征地社保专户中，而无法具体落实到失地农民个人，更无法购买被征地农民的养老保险，造成农民实际社会保障功能缺失。部分被征地农民对此意见较大，认为政府挪用本应用于其社会保险的费用，气也往往撒在基层国土部门身上。

3.按年产值标准和区片综合地价补偿存在的问题

关于征地补偿价的确定，法律层面的规定主要是《土地管理法》第四十七条。该法条中规定的征地补偿价基本拟订办法是：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍”；“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍”；“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍”；还有特殊情况下适用的“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。按被征土地的年产值计价，虽考虑到了不同地区农用地或同一片区不同农户的承包地所种作物的差异性，但由于不同地块的年产值不同，因而必然导致征地补偿价按最高产值的地块计不行，按最低产值的地块计也不行。如农户种植两季水稻的年产值，大约2400元/亩；种植三茬蔬菜的年产值，约8000元/亩；设施化栽培葡萄外加一作蔬菜的年产值，高达2万元/亩，价差这么大的年产值，要是政府在一次性征收同一片区的土地中既有稻田、蔬菜地，还有葡萄园，则征地补偿价都按最高的葡萄产值补偿不行，都按最低的稻田产值补偿不行，按各地块的实际年产值补偿也不行，按被征用土地的平均年产值补偿也不行，无论按哪种办法补，总会有一部分被征地农民认为征地补偿价不依法、不公平。

最近颁布实施的《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（〔2010〕15号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》以及国土资发〔2004〕238号文件规定，征地补偿办法调改成为由省级国土资源部门会同有关部门制订省域内各县（市）区征地统一年产值标准和征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行。本研究认为，按法定的年产值倍数制定征地统一年产值标准，并按照国土资发〔2004〕238号文件规定依据“地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇最低生活保障水平等”八个因素制定征地区片综合地价，虽因其定价权为省级国土部门、批准执行权为省级政府，从而使组织实施征地的县级政府摆脱了被征地农民指控为压低补偿价的窘境，但由于被征收的各地块实际年产值差额较大，而且由于区片综合地价因综合了八个因素而往往使征地方说不清、道不明征地补偿价之所以确定为某个数额的理由，所以，区片综合地价得以实施主要依赖于党委、政府的行政强制力，在实际征地补偿中被征地农民对征地补偿价的不满意度仍然较高。

三、相关建议

1.通过司法程序界定和规制土地征收补偿中的公共利益

在发达国家的土地征收中，法院作为中立机关，一般都会在征地前通过司法审查的方式对被征地人的利益进行维护，对征地行政机构进行监督。而我国土地征收中的司法审查是事后介入的，这种审查法院的态度是消极的，是相对无效率的。这就需要法律条款赋予司法机关独立而完整的司法权力，且对于土地征收是否符合公共利益的审查应在土地征收之前进行。此外，由于土地征收一般涉及到多个主体的利益，对于土地征收中司法审查的提起，要扩展原告主体的资格，使每一个社会公民和组织都有权向司法机关提出维护公共利益的主张。

2.完善土地征收补偿标准

补偿标准的确定是一个利益衡量的过程，解决中国的土地征收补偿标准，需要借鉴域外的经验。回顾历史，不少国家在征收补偿的时候是按照财产所有人的价值进行补偿。而市场价值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在当今世界，很多国家都在土地征收补偿制度中确定了以公平、合理的市场价格为补偿标准，如英国、德国、我国香港地区等。英国土地征收补偿标准是以被征收的土地所有者在公开土地市场上能得到的出售价格为计算标准的，德国土地征收补偿的标准为土地在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值，我国台湾地区也规定，被征收的土地应考虑征收后土地用途及相应的市场价格予以补偿。因此，完善我国土地征收补偿的标准，要建立以保护被征收人权利为主旨的法律制度，将土地所有人的“义务本位”改为“权利本位”，从法律上明确个人对集体所有土地的各项权利。对于征地的补偿，以土地的市场价格为参考对被征收人进行补偿，使被征地人的财产利益在市场经济环境中获得公平合理的补偿，通过市场机制提高征用土地的成本，促使土地使用人更加有效地利用土地。

同时，建立一套完善的协商机制，由双方参照市场价值来平等协商确定，允许被征地人充分表明观点、意见。在土地征收补偿中，确定被征收土地的客观交易价格，对于征地补偿的公正性起着至关重要的作用，应当充分考虑被征地农民因失去土地所造成的各项损失进行市场估价，建立专业的土地评估制度，逐步健全与完备相应的土地评估办法，由独立的土地评估机构进行土地估价。

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关键词：台湾地区 征地补偿 地价补偿

中图分类号：F28 文献标识码：A

台湾地区关于征地的立法较多，《土地法》、《平均地权条例》、《都市计划法》、《促进产业升级条例》等都对土地征收有所涉及。为整合分歧不一的法规，减少征地纷争与阻力，台湾地区于2000年2月2日了《土地征收条例》并将其作为土地征收的统一规范条例，从征地补偿的条件、补偿标准、补偿方式、征收程序等各个方面做了详细规定。本文仅就土地征收的补偿程序、补偿项目和补偿发生进行阐述，探讨可为我国大陆征地立法和实践借鉴之处。

一、台湾地区的征地补偿程序

台湾地区的土地征收程序除具有一般土地征收所应具有的要件之外，还具有自身的特点。

第一，征地实施前举行公听会并以协议价购为先行程序。《土地征收条例》规定，需用土地人在取得土地之前先举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人的意见，然后再将事业计划报请主管机关许可；主管机关许可后，先与所有权人协议价购或以其他方式取得土地，并且议购价格不得低于征收补偿费标准。如果协议没有达成，才可以依法申请征收土地。

第二，征地实施中重视并听取土地所有权人关于征地补偿的意见。需用土地人的征地申请经中央主管机关核准后，由县（市）主管机关公告，并以书面通知土地权利人，征地补偿费由用地人支付并由主管机关转发，土地所有权人接受补偿费后即终止对土地的权利与义务。但当所有权人对征地补偿有异议时，则由主管机关负责调查处理并将查处结果通知土地权利人；如果土地权利人不服查处结果，则提交地价评议委员会复议；如果土地权利人不服复议结果，则提起行政救济。最后的复议或行政救济结果若与补偿方案价额有差异，则将差价补交给土地权利人。

第三，征地实施后原土地所有权人可行使收回土地的权利。土地被征收后，如果土地需用人没有依照征收计划使用该土地，原土地所有权人可申请收回其土地。具体包括征地补偿费发给满三年，未依照征收计划开始使用的；未依照核准征收的原定兴办事业使用的；依照原征收计划开始使用后未满五年，不继续依原征收计划使用的。如果有以上情形，原土地所有权人可以申请照原征收补偿价额收回其土地。另外，由于工程设计变更、都市计划改变等原因导致原有土地无征收必要时，经需用土地人或土地所有权人申请后，经审查符合规定的，主管机关予以撤销征收。原土地所有权人缴回征收价款后，政府将土地发还给原所有权人。值得注意的是，不论是收回土地或撤销征收，土地所有权重新回归原土地所有权人所有，而不是归政府所有。

二、台湾地区征地补偿范围及项目

台湾地区土地征收分为一般性土地征收和区段征收。一般性征收遵从国际通行的“公益目的”原则，规定因公益需要，兴办国防、交通、公用、水利、公共卫生及环境保护等事业，得征收私有土地。一般性土地征收的补偿范围包括地价补偿、土地改良物补偿、土地他项权利补偿以及由征地引起的其他损失的补偿。具体补偿项目如下：

一是地价补偿。台湾地区《土地征收条例》并实施以后，规定地价补偿按公告土地现值补偿。公告土地现值是直辖市或县（市）政府估计并提经地价评议委员会评定的地价，于每年1月1日公告，作为土地移转及设定典权时申报地价的参考，也是主管机关审核土地移转现值的依据。由于公告土地现值往往低于市场地价，台湾地区采取公告土地现值加成的办法，加成数比照一般正常交易地价确定。可见，台湾地区的地价补偿是以市价为基准的。

二是其他土地权利的补偿。台湾地区规定，如果被征收土地或建筑改良物已设定他项权利，如地上权、典权、地役权、永佃权、耕作权等，这些征收土地“应有之负担”由地政机关在发给补偿金时代为补偿，并以余款交付被征收土地的所有权人。

三是土地改良物的补偿。台湾地区将土地改良物分为两种，一是建筑改良物，即建筑物或工事等土地附着物；二是农作改良物，即农作物、其他植物或与水利、土壤有关的土地改良物。《土地征收条例》规定，征收土地或建筑改良物时，对建筑改良物的补偿按其重建价格计算；征收的土地附带有农作物时，补偿费视农作物的生长成熟期而定：成熟期距被征收时间在一年以内的，按照农作物成熟时的产值而定；成熟期距被征收时间在一年以上的，按照农作物种植及培育的费用而定，同时参考这些费用的现值。

四是迁移补偿。《土地征收条例》规定对征地而造成的人与物资的迁移费给予补偿：①土地改良物由所有权人取回并自行迁移的；②坟墓及其他纪念物迁移的；③人口需要迁移的；④生产资料必须迁移的（动力机具、经营设备、生产原料等）；⑤养殖物必须迁移的（水产物或畜产物）。另外，因土地一部分被征收而造成土地改良物需要全部迁移的也发给迁移费。

五是营业损失补偿。《土地征收条例》规定，对土地权利人因土地或改良物的征收而导致营业停止或营业规模缩小造成的损失给予补偿。

6六是一并征收补偿。台湾地区在征收土地时对土地上的改良物一并征收，但不包括土地所有权人要求取回、自行迁移、违规建造建筑物或非正常种植农作物的情形。另外，因征收同一所有人的土地或改良物的一部分，而剩下的土地或改良物的残余部分地形不整或面积过小，导致利用价值降低的，土地或改良物的所有权人可以向主管机关申请一并征收。

七是征用土地补偿。征用补偿是因政府兴办临时性的公共建设工程，需要征用私有土地或土地改良物而发给权益人的补偿费。其中，征用土地的年补偿费按照公告土地现值10%计算，征用土地改良物的补偿费按照征收补偿费的10%计算。如果征用土地导致土地改良物必须拆除或者不能回复到征用前的状况也给予补偿。

八是连接地补偿：因征收某块土地而导致与其连接的土地受到影响而使价值降低，对该连接地给予补偿。连接地补偿款额以不超过减少的地价额为准。

九是调查勘测损失补偿。需用土地人为申请征地而实施调查或勘测时，有时需要拆除或迁移地上的障碍物，由此导致土地权益人遭受损失，这种情形也给予适当的补偿。

三、台湾地区的区段征收与补偿方式

在台湾地区，除一般土地征收外，还有较为特殊的区段征收。区段征收是因实施国家经济政策、新设都市地域、举办国防设备、公用事业的需要，对一定区域内的土地全部予以征收。具体征地情形包括①新设都市地区的全部或一部分实施开发建设；②旧都市地区为公共安全、卫生、交通的需要或促进土地合理使用实施更新；③都市土地的农业区、保护区变更为建筑用地或工业区变更为住宅区、商业区：④非都市土地实施开发建设；⑤农村小区为加强公共设施、改善公共卫生需要或配合农业发展规划实施更新；⑥其他情形。区段征收的土地经过重新分段整理后，政府无偿取得公共设施用地，道路、沟渠、公园、绿地、儿童游乐场、广场、停车场、体育场所及学校用地等归当地政府所有，原土地所有权人领回一定比例的抵价地，对剩余的国民住宅用地、安置原住户所需土地及可供建筑的土地，政府采取出售、租赁或设定地上权的方式进行处分，并将所得收入用于支付区域开发总费用。

抵价地补偿是一种特殊的地价补偿形式。《土地征收条例》规定，实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿的，应发给抵价地。土地所有权人领回的抵价地面积，以征收总面积百分之五十为原则，最少不低于百分之四十。如果领回的土地面积小于最小建筑单位面积，土地所有权人应申请合并土地，如果不申请合并土地则发给现金补偿。抵价地的计算基准为区段征收后的路线价或区段价。除以抵价地作为地价补偿外，其余各项补偿费如土地改良物补偿、合法营业损失、迁移费补偿等与一般征收补偿无异。

区段征收及抵价地补偿是一种公私互利的举措。对土地所有权人而言，领回的抵价地虽然比原有的土地面积减少，但征收后的土地经过重新规划整理、开发建设，公共设施得以完善，地价普遍提高，可享受土地增值收益，并且居住环境和生活质量都会有所改善；对政府而言，不仅免费得到公益、公共用地，还可得到城市建设的大量资金，城市发展和建设有了保障；对需用土地人而言，得到用于房地产开发及其他城市建设的土地资源并获取开发利润。区段征收及抵价地补偿实现了政府与民众双赢，普遍受到欢迎。

四、台湾地区征地补偿经验及其启示

一是关于征地补偿程序。我国土地管理法规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。这种确定方案在先、公告并听取意见在后的做法对征地及补偿行为并无约束，一些地方政府不与农民沟通与协商，强征强占农民土地的现象时常发生。台湾地区的做法值得借鉴：在征地审批前召开公听会，土地所有权人可以充分表达意见及利益诉求；议购为先、征地在后，体现取得土地手段之温和；在征地补偿方案后，农民对补偿方案有异议，也有申述的渠道并能得到切实的解决。

二是关于征地补偿范围和项目。土地征收会涉及到农民生活的各个方面，如果考虑不周，就会造成对农民利益的损害。我国现行的征地补偿的项目主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，补偿项目明显偏少，没有实现对被征地农民的全面补偿。应借鉴台湾地区的做法，建立以地价补偿为核心的多项目征地补偿体系，除现有补偿项目外，还应增加迁移补偿、营业损失补偿以及残余地补偿等。考虑我国目前农村土地产权状况，除对土地所有权给予补偿外，还应增加对承包权和租赁权的补偿。并且应明确规定各项目的补偿依据，如按市价补偿或协议价补偿等，避免笼统、模糊的规定。

三是关于补偿安置方式。我国现行的补偿安置比较单一，基本采取现金补偿的方式，而且多是一次性补偿，很多农民征地补偿款用完后就业无门、生活无着落。有些地区尝试采取以地入股的方式，与我国台湾地区的抵价地补偿有些相似。台湾地区的区段征收和抵价地补偿已经取得比较成熟的经验，我国大陆的征地补偿制度改革可以借鉴，尤其对我国小城镇建设更有借鉴价值。区段征收和抵价地补偿不仅解决小城镇建设需要的资金问题，而且使被征地农民沾享土地增值收益，改善居住环境和生活状况，有利于被征地农民现实利益和长远利益的保护。

四是关于征地后的监管问题。我国征地制度存在的一个严重问题是土地征而不用、多征少用的现象，其根本原因在于缺乏完善的征地使用监管机制。台湾地区在土地征收之后设定的收回权和撤销征收制度为我们提供很好的启示。土地征收后并不意味着土地监管权利的终结，由原土地所有者行使征地后土地使用的监督权，对于解决用地单位对土地的不合理使用和土地闲置浪费现象是一项很好的举措。

参考文献：

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关键词：“城中村”改造；土地征收补偿

一、“城中村”改造概述

1.土地的城市化

因历史的缘故，城中村中存在的土地形式包括集体土地、承包制土地与宅基地等。尽管部分的土地与宅基地己经被城市化，然而农村的存在仍然没有改动。在城中村改造的过程中，必须将集体土地、承包制土地与宅基地等城中村的土地，转变成城市建设的用地，这样将会为城市的发展建设与提升城市化水平等目标的实现做好充足的准备工作。

2.居住环境的城市化

按照城市规划的要求和标准切实改善人居的环境质量、提高城市形象。同时，保护好历史文化和古迹等，切实做好周边环境友好型工作，与城市融为一体。

3.生存生活方式的城市化

城中村虽占据着一定有利的地理位置，但村民在本质的生活与思维方式方面发生改动变化的事例较少，导致其生活社交居住等相关方式和城市整体的基调不和谐，且城中村公共绿化、学校、医疗健康与公共服务等相关配套的基础设施也不齐全，市政配套设施不全面不完整，“脏、乱、差”的城中村的总体形象比较严峻，须将城中村进行全面改造更新，才能使得其本质的生存生活方式进行根本性的转变[1]。

4.规划发展管理的城市化

对城中村的规划和管理比较滞后或置之不管，是形成其现状的直接原因。因此，在城市化进程中，必须对城中村实行更新改造，进而促使其能真正融入进城市当中，成为城市的一员。城中村的改造须遵从相关的城市总体规划规定与相应的规划管理程序和制度等。

二、“城中村”改造中土地征收补偿制度存在的问题

1.“城中村”房屋拆迁的补偿依据不明确

按照我国的现行法律规定，“城中村”改造的房屋拆迁补偿的直接法律依据是《土地管理法》第四十七条，但是《土地管理法》中规定的征收土地的补偿标准并不能完全适用于“城中村”房屋的拆迁补偿问题，并且其中规定的征收耕地的补偿与征收宅基地的补偿是不能相提并论的。[3]另外，《土地管理法》第四十七条关于补偿标准的规定，主要是针对国家重点工程建设征收集体土地，并且是为了保护农民集体的利益而不是个人利益而制定的。

2.补偿的主体不明确

从《西安市城中村改造管理办法》第三十三条、三十四条中可以看出，“城中村”改造的主体拆迁人，同时也是拆迁补偿的主体。

根据建设用地使用权的流转顺序，拆迁人不是自被拆迁人处获得建设用地使用权，而是从国家土地管理部门出让获得，那么国家土地管理部门应当先行收回己经出让给他人的建设用地使用权，并为相应补偿及退还出让金，因此补偿人应当是国家而不是开发商或领取拆迁许可证的其他人[4]。

西安市“城中村”房屋拆迁的许可证是颁发给区“城中村”改造办公室的，但是在区“城中村”改造办公室并没有对被拆迁者进行补偿，而是由房地产开发商进行补偿。

三、“城中村”改造中土地征收补偿出现问题的原因分析

（一）立法上的缺失

对于土地征收补偿费用的分配，国土资源部、农业部及最高人民法院都有部门规章、司法解释进行规范和指导，但由于制定的部门不同，侧重点不同，各个条文之间存在许多不一致的情况。这导致作为最基层的农村集体经济组织不知道究竟该如何适用法律法规来进行“城中村”土地征收补偿工作。如前文所述，政府划拨的土地征收补偿费主要给农村集体经济组织，那么之后征地补偿费用能否合理地分配给失地的农民？如何才能合理地分配？这些问题，法规当中没有具体的说明，也没有任何限制性的规定。在法规政策缺失的情况下，农村集体经济组织只能按照本村的实际情况自行制定分配方案。这样农村集体经济组织就拥有了更大的自由决定权，进而容易造成补偿费用分配的混乱现象，也埋下了社会矛盾的隐患。

（二）法律和政策贯彻不到位

近年来，随着全国各大中小城市改造“城中村”行动的不断开展，国家对各地的土地征收管理工作日益重视。2010年至2011年间国务院陆续出台了《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以规范集体和国有土地的征收和补偿。与此同时，国务院法制办、住房和城乡建设部以及国土资源部也联合出台了《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》，要求全国各地依照中央的精神，优化相关的立法和政策，健全征地补偿工作制度。

但在现实的征地过程中，很多地方“城中村”改造的依据仍然是过去制定的法规和政策。在这种情况下，有的村民就对地方法规和政策的有效性提出了质疑，并要求政府依照现行有效法律法规的规定进行征地拆迁工作。有关部门对于这些质疑的解释是地方立法和文件的废止应当由其制定部门来做出，征地拆迁部门作为执行部门在实施拆迁补偿工作时所适用的地方立法，如果没有被废止那么在其辖区范围内就是有效的。村民对此十分不满。

四、完善我国“城中村”改造中土地征收补偿制度的对策

征地补偿原则规定了被征地者的合法权益受到侵害时是否需要做出补偿的问题。我国《物权法》第四十二条第二款虽然规定了政府征收了农村集体所有的土地后，应当依法足额支付土地征收补偿费用，维护农民的合法权益，但这并不是土地征收补偿的原则，因为各地政府制定的补偿费用的标准不一，可操作性不强。宪法作为我国的根本大法，应当对基本的问题作出规定，对土地征收补偿的原则也应进行规定。因此，在今后的宪法修改中，可以考虑借鉴国外先进的经验，在宪法中规定“公正补偿”的征地补偿原则。

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关键词:土地征收补偿;补偿原则;补偿范围;补偿标准;救济

中图分类号:D922.3　文献标识码:A　文章编号:1009-8631(2010)01-0034-01

随着我国工业化、城市化进程逐渐加大步伐,大量城市、城镇周边地区的农用土地被征收。为了维护失地农民的权益,第四次宪法修正案“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定为我国的土地征收补偿制度提供了宪法基础和保障。为了有效实施宪法确立的土地征收补偿制度,修订后的《土地管理法》、新颁布的《物权法》等法律就土地征收补偿问题做了相对细化得规定,国务院及国土资源部实施了一系列配套的规范性文件,从而形成了系统的土地征收补偿法律体系。但是,我们看到,目前我国的土地征收补偿制度仍不完善,加之整个社会就业压力增大,社会保障匮乏,失地农民的生活状况急剧下降。失地农民补偿问题引起了国家和社会的高度重视,成为社会各界关注的热点问题。本文结合我国的国情,参考国外的一些做法,就我国土地征收补偿制度的完善提出几点建议,唤起大家对这一问题的继续关注。

一、确立公平补偿的土地征收补偿基本原则

土地征收补偿原则是土地征收补偿的基础。不同国家和地区,土地征收补偿的原则各不相同,总的来说,主要有完全补偿原则、不完全补偿原则及相当补偿原则。完全补偿原则认为,对于行政相对人因公共利益受到的特别损失,国家都应予以补偿;不完全补偿原则强调,为了调和权利剥夺和社会义务,应给予台理的补偿,补偿应限于被征收财产的价值;相当补偿原则认为,公正的补偿只要是按照补偿时社会的一般观念,算定相当的、合理的补偿就足够了。虽然我国宪法中规定了土地征收必须补偿,但是缺少对补偿基本原则的规定,其他法律也未对土地征收补偿基本原则做出明文规定,因而各省、各地的农村土地征收标准不是很统一,补偿结果差异性很大。

为更好地保护被征收人的合法权利,维护社会的稳定,促进和谐社会的构建,我国应确立土地征收补偿的基本原则。首先,在宪法中明确规定土地征收补偿的总原则。根据我国国情,借鉴国外先进的立法经验,笔者建议,在宪法中应规定公平补偿的土地征收补偿原则,为其他土地征收补偿立法具体规定补偿标准明确宪法基础。公平补偿的原则,更具有灵活性、适应性和包容性,能够规范土地征收权力的运作,化解规范之间的矛盾冲突,为法官提供司法判决的理由,使被征收人的损失按照公平的市场价格得到填补。其次,土地管理法等相关立法,在宪法公平原则的指导下,应将宪法确立的公平补偿原则具体化,使其能够有效应对现实当中出现的征地补偿纠纷,从而实现社稷的安定,保障人民的福社。

二、完善土地征收补偿的范围和标准

首先,扩大补偿范围。我国土地征收补偿范围狭窄,只包括土地补偿费、林木补偿费、青苗及地上附着物补偿费、安置补偿费、房屋补偿费和搬迁安置费,没有做到充分的补偿。为了改变土地征收补偿范围过窄、对相对人保护不利的局面,适应现代社会征收补偿理论的发展要求,扩大补偿范围。补偿不但要包括土地征收的直接损害补偿,还包括因征地引起的间接损害补偿,如土地承包经营权损失造成的直接经济利益损失、由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的直接损失等,只有这样,才能使土地所有者不致因土地征收而受到经济上以及精神上的损失,从而有效地保护所有者的利益。”

其次,完善土地征收补偿的标准。明确了补偿范围之后,接下来的问题是以什么样的标准对被征收的财产予以补偿回顾历史,不少国家在征收补偿的时候是按照财产所有人的价值进行补偿,但是,由于所有人的价值非常复杂,很多时候难以确定财产所有人的具体价值。而市场价值具有形式上的中立性,更具有可操作性,不少国家逐步改为以市场价值为补偿标准。在我国,第47条对被征收的土地的补偿标准作了详尽的规定,但是,该标准并没有明确这种补偿是属于市场价值还是所有人的价值,而是不仅考虑到被征地农民的生活成本,同时还依赖政府的财政能力。这种标准是由行政机构决定,毋需考虑财产的市场价值,是高度行政化的土补偿标准,实践征收过程中,土地征收补偿的规定存在层层授权,甚至是无权授权现象,且对农民的补偿偏低。因此,完善土地征收补偿的标准,要建立以保护被征收人权利为主旨的法律制度,将土地所有人的“义务本位”改为“权利本位”,从法律上明确个人对集体所有土地的各项权利。对于征地的补偿,以土地的市场价值为标准对被征收人进行补偿。

三、健全土地征收补偿的救济机制

“人类权利自始就是与救济相联系的。没有救济可依的权利是虚伪的,犹如花朵戴在人的发端是虚饰。”随着我国征收土地行为的频繁和征收土地量的增多,随着农民民主法律意识的增强,由征地引发的纠纷越来越多。遗憾的是,我国至今尚未有一部法律对行政补偿诉讼作出专门规定。而实践中存在着征地补偿是合法行为而不属于行政诉讼受案范围的误区,造成了行政补偿案件的立案难、审理难和判决难,导致被征地相对人权利受到侵害时告状无门,维权艰难的现状。

为了维护被征地人的合法权益,规范政府行为,必须健全土地征收补偿的救济机制。首先,建立解决土地纠纷的社会仲裁机构。社会仲裁机构因其具有中立性、专门性、简易性,能够直接接受社会监督,可在仲裁机构内部设立专门解决土地纠纷的仲裁部门,来解决土地征收补偿中的纠纷。其次,完善行政复议制度。行政复议作为土地征收及补偿救济的重要途径,因其专业、效率而具有其不可取代的优点。《行政复议法》第30条的规定为土地征收补偿纠纷提供了行政复议救济途径,为强化其纠纷解决的功能,应从延长被征收人提出行政复议申请的期限、行政复议期间应停止土地征收的执行、修改《行政复议法》关于复议终局的有关规定等方面进行完善。最后,完善司法救济。从法律层面明确人民法院对于土地征收补偿的司法管辖权,法院应逐步扩大对征地农民的司法救济,规定相对人对于土地征收过程中征收土地的公共利益目的的认定、土地征收方案和补偿方案是否合理、征地程序是否公正等各项具体行政行为都可以向法院,由法院在衡量相关利益后作出裁决。

参考文献:

[1]田文淀.农村土地征收补偿原则浅论[J].兰州学刊,2007(8).

[2]柴强.各国(地区)土地制度与政策[H].北京:北京经济学院出版社。1993:187.

篇5

关键词：集体土地所有权；征收补偿；私法理念；制度借鉴；立法完善

中图分类号：D923 文献标识码：A

文章编号：1000―5242（2014）02―0041―07

收稿日期：2013―09―19

基金项目：国家社会科学基金项目“《民法典》编纂中的法律资源选择”（10BFX057）阶段性成果

作者简介：岳红强（1979―），男，河南林州人，中南财经政法大学法学院博士生，河南大学法学院讲师。

党的十报告指出，要进一步改革和完善征地制度①，提高农民在土地增值收益中的分配比例。伴随着高速的工业化和快速的城镇化进程，大面积的农地非农化，农民的土地财产权益受到侵害，导致征地矛盾尖锐突出，愈演愈烈，直接影响到我国土地的可持续发展与和谐社会的构建。强大公权与弱势私权之间的不对称性和征收补偿制度的不合理性，是导致征地矛盾激化的深层次原因。比较而言，国外主要发达国家坚持在私法理念的基础上建构其土地征收补偿制度，依法保护和公平补偿被征地人的合法财产权益，这一做法值得借鉴。在我国推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步协调发展的背景下，深化集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权益和强化补偿制度的公平合理性。因而，如何借鉴国外征地补偿制度的立法经验，完善符合我国国情的土地征收补偿机制，对于充分保障农民合法的土地财产权益和有效地实现多元利益的均衡，具有重要的理论价值和现实意义。

一、集体土地征收补偿的制度属性

根据我国《宪法》《物权法》《土地管理法》等法律规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，通过行政主体利用国家强制力，按照法律规定的程序，将一定范围的集体土地所有权强制转为国有，并依法给予相应补偿的一种法律行为。②土地征收作为征收的一种具体类型，兼具行政法和民法双重属性。在行政法上，它属于公益征收的范畴，具有强制性，是一种具体的行政行为；在民法上，土地征收是对土地所有权的一种变动，属于私法的范畴。关于征地补偿，我国现行的土地征收补偿制度是在公法传统理念下构建的，单纯强调补偿的非完整性，将民法的平等、公平等基本原则排除在外，必然导致失地农民对征地补偿公平性的怀疑和补偿结果的不可接受，进而引发了政府和失地农民之间的征地矛盾愈演愈烈。

征地补偿，属于国家补偿的一种类型。关于国家补偿的性质，目前，学界主要存在两种学说――公法性质说和私法性质说。①前一学说已成为我国学界的主流观点，其主要见解有：“行政补偿是基于行政机关的一种积极义务而实施的补救性行政行为”②；“从性质上看，补偿是国家所负有的一种公法上的义务”③。持后一学说的代表观点包括：“行政补偿是例外的民事责任，并不具有对国家行政行为的责难”④；“土地征收补偿过程中的争议是一种民事性质的争议”⑤。笔者认为，为了公共利益的需要，对特定的集体所有土地进行强制性征收属于典型的公法性质的行政行为，但对于土地征收的补偿标准和范围则应属于私法的范畴，补偿的内容具有明显的私法性，根本原因在于征收的公法行为产生了土地所有权的变动这一民事效果。因此，征地补偿制度应在私法的公平、等价有偿的原则下进行设计和构建，依法确认与保护农民和集体的合法土地财产权益是从根本上解决征地补偿问题的逻辑起点。

从世界范围看，土地征收制度在各国普遍存在。土地征收的最初理论建立在政府需要借助征地权力将土地集中用于修建公路、机场等具有公共利益性质的基础设施项目，以避免私人交易中的价格过高。虽然我国实行土地公有制，土地只能为国家和集体所有，与德国、日本、美国等国的土地国有和私人所有不同，但所有国家的土地征收产生的结果都是土地所有权的变动，在法律效力上具有共通性。土地征收是对土地所有权属性的改变，其本质是对社会利益的重新配置。公共利益理论解决了土地征收的合法性，而充分补偿则是为土地征收的公平性作注脚。⑥国外许多国家的土地征收制度主要是通过对征地权滥用的限制和对农民的利益补偿，而从私有财产权的保护角度加以设计规定的。例如，德国法院认为，征收属于公法上的行为，但补偿带有私法性质，因此，征收行为的合法性问题由当事人向联邦行政法院请求解决，征收补偿争议问题则由联邦普通法院管辖（依据《德国基本法》第14条第3款的规定，征收补偿诉讼归民事法院管辖）。⑦再如，法国以行政法院系统健全和发达而著称，但在法国的国家补偿制度中，公用征收补偿如有争议，须向普通法院而非行政法院，这在一定程度上“说明法国人认为涉及公用征收补偿的纠纷已经不是行政机关内部的事情了”⑧。由上可见，遵循私法理念构建土地征收补偿制度已成为国际上的一种共识。因此，我国的集体土地征收补偿制度的完善，应充分借鉴发达国家坚持私法基础上公平补偿这一重要理念和原则，这也是实现我国集体土地征收制度改革的一个重要前提。

二、我国现行集体土地征收补偿制度的缺陷分析

土地征收制度是兼具公法和私法属性、实体法和程序法相结合的法律规范体系。征地补偿是整个土地征收制度的核心问题，对农民土地财产权益的私法保护是其制度建构的基点所在。从这一角度而言，征地补偿制度只有在私法的理念和原则下进行设计，才能真正体现补偿的公平和正义。目前，我国的土地征收补偿制度分散规定在《宪法》《物权法》《土地管理法》以及相关的部门规章和政策中，在立法上强调行政的强制性和政府的土地财政收益，忽视土地利益补偿的平等性和公平性，导致补偿主体双方地位不平等、补偿内容违背公平补偿原则、补偿程序不规范、不透明及征地纠纷民事解决机制缺失等制度缺陷，侵害了失地农民和集体的合法土地财产权益，引发了大量的征地纠纷。

（一）补偿主体双方地位不平等

我国土地所有权分为国家土地所有权和集体土地所有权两种类型，两者法律地位平等，相互独立，不存在隶属和派生关系，应受宪法和法律的同等保护。我国《宪法》和《土地管理法》规定，农村土地归农民集体所有，集体土地由集体经济组织行使所有权；《物权法》明确规定，土地承包经营权和宅基地使用权是农民依法享有的用益物权，是合法的财产权利。但在实践中，集体所有权主体虚位造成了农民集体无法真正行使集体土地所有权的尴尬局面，结果导致征地补偿中“集体”无法真正成为维护农民利益的代表，集体土地权利行使和利益分配成为空谈。虽然土地征收是一种行政强制行为，但在市场经济条件下，补偿的过程实质上是一个平等的财产交易过程，双方主体地位是平等的，应受私法的规制和遵循市场经济规则，在平等协商、公平补偿的基础上进行；不能因为集体土地所有权主体虚位而忽视其补偿主体的地位，无视其作为权利主体所享有的权能和农民合法的土地财产权益，更不能用公权力侵犯集体所有权和私有财产权。长期以来，我国的私权在强大的公权力面前总是十分脆弱，公权力甚至成为掠夺私产的工具。一个社会如果没有建立公权和私权的平衡机制，则意味着社会的自我发展能力的弱化，社会秩序的稳定便成为无土之木、无源之水。现行征地制度存在的各利益主体之间的矛盾冲突，根源在于集体土地所有权与国家土地所有权的法律地位不平等。因此，征收补偿双方主体地位的不平等性，使得在征收过程中保护、尊重农民这一弱势方的合法权益显得尤为重要，土地征收补偿制度作为一种限制公权、保护农民集体私权的法律制度，应符合私法平等理念。

（二）补偿内容有悖于市场公平原则

考察国外的征地立法，多数国家经历了完全补偿――不完全补偿――公平补偿的演进过程。虽然“公平补偿”是一个比较抽象的概念，在不同的国家有不同的界定，但在总体上体现了补偿范围的全面性和市场等价性，即补偿的范围涵盖了被征地方的全部损失（直接的和间接的），补偿的标准以土地和财产的实际市场价值来计算。在国际上，依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估，被认为是确立补偿标准的最佳选择。相比而言，我国的征地补偿则更显非全面性和非市场性。根据我国《物权法》第42条和《土地管理法》第47条规定，我国土地征收补偿范围限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三项费用，而且补偿范围仅包括直接损失，对于残余地损失、额外土地投入、择业成本以及其他间接损失未在补偿的范围之内，使农民的实际权益损失得不到全面补偿。在补偿标准上，我国按照农用地的收益能力，以产值倍数法给予补偿，实质上是收益还原的具体运用。这种单纯按照被征土地的原有用途制定的补偿和安置标准并未考虑农民土地使用选择权和征地后按照市场价格流转而产生的收益，使农民无缘直接共享城镇化和工业化的发展成果，显然是不科学和不合理的，有悖于私法的公平原则。从我国现行的立法规定来看，征地补偿的方式主要为货币补偿。虽然货币补偿是大多数国家普遍采用的最主要的补偿方式，但并非是唯一的补偿方式。在我国，由于土地承载着农民的生存和社会保障功能，现行的补偿标准较低，没有考虑失地农民的间接损失、再就业成本和经济发展等因素，导致货币补偿往往无法保证被征地人的原有的生活水平不降低。由于我国现行的社会保障体系不健全和农民自身技能水平的局限性，一旦农民将这些征地补偿费用耗尽，如何维持其最基本的生活将是失地农民和社会必须面对的重要的社会问题。

（三）征地补偿程序缺乏规范性和可操作性

程序是财产权保护的核心。“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍”②。尤其是以公权力强制财产所有权人转移自己的财产权时，必须要严格按照法定程序进行。征收程序实质上是一个有序的法律程序过程，应当体现公平性、公示性和可操作性，彰显公平正义之精神，树立公共利益与私人权益之间均衡保护的理念，从程序设计上尽量避免暗箱操作。在立法上，虽然《土地管理法》明确规定了“两公告一登记”制度，但在实际土地征收中，这些程序只是一些原则性的规定，比较粗糙，征地补偿款的确定、分配和监管等征地后期程序不健全和缺乏可操作性，补偿款被克扣、挪用甚至贪污的现象时有发生。政府始终是集决策权、执行权和监督权于一身，没有中立性可言，缺乏监督。征地谈判时，代表集体去谈判的实为乡村干部，没有农户代表，被征地农民在征收的目的和范围等方面都没有参与和表达自己意见的机会。上述这些程序缺乏可操作性和参与性，违背了公开公正精神和程序正义理念。

（四）补偿纠纷民事解决机制缺失

我国《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一规定显然将征地纠纷定性为行政争议，排除了司法机关对土地补偿争议的介入，从根本上违反了司法审查原则。而且，由于最高人民法院对土地征收补偿纠纷的请示答复不一致，在审判实践中造成了不同法院或一个法院在不同的时期对征地纠纷处理上的不同，法院有时受理而有时不受理。根据法律秩序的普遍性，当政府与私人相互间所生关系为平等主体间的法律关系时，政府便处于准私人的地位，应同受私法的调整。征地行为属于公法行为，征地的合法性纠纷应按行政案件处理。而征地补偿具有明显的私法属性，法院从私法的精神出发，从民事的角度对补偿纠纷进行受理，充分发挥私法资源的优势，更有利于针对案件的具体情况作出公正判决。国外大多数国家都建立了征地纠纷处理机制，如加拿大《土地征收法》规定，如果征收人与土地所有权人在土地征收中发生纠纷，由赔偿委员会进行裁定；如果双方当事人对赔偿委员会的裁定不服，还可通过诉讼方式由法院判决。而我国现行立法规定法院无权受理和管辖征地纠纷，也无中立的仲裁机构，因此，征地纠纷在经过行政复议程序以后，如果农民仍对复议结果有异议的，将状告无门。征地补偿纠纷民事解决机制的缺失，将会导致征地矛盾的尖锐和异化，最终影响社会秩序的稳定。

三、国外主要发达国家土地征收补偿制度的借鉴

综观世界各国，大多数国家坚持以“所有权神圣不可侵犯”和“所有权的社会义务性”为基础来构建其土地征收补偿制度。②虽然各国因权利和权力两者关系观念不同，导致征收补偿的原则有所不同，但从世界各国关于土地征收补偿立法的发展趋势看，土地征收补偿的范围和标准日渐宽泛，以充分保护被征地人合法财产权益和公平补偿其所受损失。

（一）德国

德国的征地补偿原则经历了完全补偿原则――相当补偿原则――公平补偿原则的发展过程。③根据《德国基本法》第14条规定，立法机关不但要对补偿的范围、种类以及征收侵害的法律效果和补偿义务的内容给出法律依据，而且要斟酌公共利益和参与人的利益，这意味着在计算征收补偿时，不能忽视被征收人与征收人之间的平等性。根据《德国建设法》等法律规定，征地补偿的范围广泛，从权利损失到其他财产上的不利益均可能赔偿。权利损失是指被征土地或其他征收客体的价值损失；其他财产不利益是指在对征收所产生的权利损失给予补偿仍不能达到公平补偿要求的情况下，征收所产生的超越权利损失的其他不利影响，具体包括营业损失、营业搬迁、营业抛弃、迁移费和费等补偿项目。根据《德国建设法》的规定，对权利损失和其他财产不利益的补偿，以交易市场所生市价作为交易价值，征收补偿方式以货币补偿为原则，以代偿地或有价证券等其他方式为补充。

（二）日本

日本人多地少，土地资源异常紧张。为了严格控制公共事业用地规模，1951年日本制定了《土地征用法》。根据该法第68条规定，征收补偿由起业人负担，即由起业人作为补偿主体。这是日本与其他国家采用国家补偿的一个显著区别。日本的征地补偿范围包括标的物补偿费、残余地补偿费、迁移补偿费以及其他通常损失补偿费和特殊补偿费。《日本宪法》第29条规定，征收应当给予正当补偿，也即公平补偿原则。④按照日本《土地征用法》的规定，对征收土地的补偿费，以公告时附近同类土地市场交易的相当价格乘以征地裁决时物价变动修正率所得金额进行计算；残余地的补偿标准与征收土地相同，建筑物、土地附着物、迁移费和其他损失的补偿标准以裁决时价格计算。日本的征地补偿方式除货币补偿外，还有耕地、代偿地、代行迁移和工事等补偿方式。

（三）美国

在美国，土地征收被称为“最高土地权的行使”。虽然美国的土地资源富足，但美国联邦宪法规定，政府和有关机构必须为了公共目的的需要，并进行了合理补偿，才可行使土地征收权。根据美国《财产法》的规定，合理补偿的标准是填补土地等财产的市场价格损失，既包括征收财产的现有市场价值，也包括财产的未来盈利折扣价值；②征收的补偿范围不仅包括被征土地的现有价值，而且还包括可预期的未来价值和因征地而导致邻近土地权利人经营上的损失。③美国《联邦宪法第五修正案》规定了正当补偿原则，即主体公平、客体公平和估价公平，并要求补偿价格应以土地的公平市场价格为计算依据，最有效的确定方式是由双方分别聘请独立的资产评估师提出评估报告；如评估报告结论存在争议，则由法庭组成的陪审团裁定。关于补偿方式，《联邦宪法第五修正案》规定，非经当事人同意，必须采用货币方式补偿。

（四）加拿大

加拿大的征地补偿制度沿用了英联邦的体制。由于其征地制度比较完备，较好地平衡了国家、被征地方、征地机构等多方之间的利益关系，故在征地实践中进展顺利。④根据加拿大《征地法》，征地补偿坚持公平的市场原则，如果被征地方对征地机构提出的补偿价格有异议，征地机构需要对征地的相关财产权益进行正式评估，向被征地者提供“法律出价”，具体的补偿范围主要包括被征收部分的补偿、有害或不良影响补偿、干扰损失补偿和重新安置的困难补偿四部分。⑤值得关注的是，加拿大被征收的土地补偿，是按照土地的最高和最佳用途进行市场价格补偿，即如果土地当前用途为住宅用地，但能够确定的最佳用途为商业用地，则按照商业用地价格进行评估，充分体现被征土地的市场价值潜力和维护被征地方的合法财产权益。同时，加拿大《征地法》细化了征地程序，第一次公告后调查委员会就征地的合法性、合理性和公平性进行调查，第二次公告后征地双方就补偿的价格和范围达成一致。如未达成合意，双方可以向市政委员会申请仲裁；对仲裁有异议的，任何一方可以向法院提讼。

四、完善我国土地征收补偿制度的主要思路

我国现行的征地补偿制度是在计划经济体制背景下产生的，尽管《土地管理法》经过多次修改后对补偿的标准进行了适当提高，但仍沿用“产值倍数法”的补偿标准和限于直接损失补偿，不能反映土地作为稀缺资源的价值和对间接损失的补偿，使之不能适应我国市场经济体制的转型和保证农民现有生活水平不降低。因此，我国的土地征收补偿制度应借鉴国外立法经验，在私法公平补偿的理念下进行改革和完善，才能真正体现补偿的公平和正义。

（一）统一土地征收立法，明确征地补偿立法目的和基本原则

我国的农村集体土地征收制度散见于《物权法》《土地管理法》及多个部门规章中，大多表现为政策性规定，既无统一的立法价值目标和功能定位，又无具体的监督、惩罚和救济机制，征地程序混乱，可操作性差。这种分散型的立法模式，使得征收规范在具体实践中无法科学、规范的实施，严重损害了被征地农民的合法权益，引起了征地程序的无序和社会矛盾的激化。虽然加快制定《农村集体土地征收与补偿条例》已成为深化经济体制改革的重点工作之一，但我国《土地管理法》的修改完善是这一立法的前提条件和关键环节。大多数国家将维护公共利益和保护征地人的合法权益确立为土地征收的立法目的，同时将公平补偿作为征地补偿的基本原则。如法国1789年《人权宣言》第1 7条规定：“所有权……非依法律认定为公共需要，并事先给予公平补偿，不得剥夺。”⑥在未来制定的《农村集体土地征收与补偿条例》中，应积极借鉴发达国家的成功经验，一方面，明确“公共利益”的范围，参照我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定，采用列举的方式界定“公共利益”的外延；另一方面，明确将充分保护农民的合法财产权益和维护公共利益作为征地补偿制度的立法目的，确立公平补偿原则为补偿制度的基本原则。

（二）尊重和充分保护私权，完善征地补偿的范围、标准和方式

失地农民问题本质上是农民权利的尊重和保护问题。从产权来看，赋予和尊重农民享有土地使用权、土地承包经营权、财产所有权等各项权益，是其获得公平补偿的基础和前提。就世界各国征地补偿的立法发展趋势来看，对国家合法行为所造成的损失，其补偿的范围和标准日渐放宽，以便对民众所遭受的损失予以更充分、更公平的补偿。①其中，确定合理的补偿范围是保证补偿公正性的关键之一。我国《物权法》规定的补偿范围较为狭窄，无法保障失地农民的合法权益，应借鉴德国、日本、美国等国的征收立法规范，除土地、房屋等直接损失补偿外，还应当将残余地损失和其他附带损失等间接损失纳入补偿的范围，确保失地农民的合法财产权益得到法律的完整保护。我国现行的“年产值倍数”和“区片综合地价”的补偿标准虽然符合我国特有的土地制度和国家垄断一级土地市场的现实国情，但“年产值”、“倍数”和“综合地价”等关键参考标准都授权各省级人民政府具体确定，导致地方政府为了最大程度地追求“土地财政”，在上述标准计算上不尽科学和合理，未能反映市场价值规律。因此，在未来立法中应借鉴国外大多数国家采用的市场价值补偿标准，明确由国家有关部委在遵循市场规律的前提下，建立土地价值评估机制，统一确定“年产值”、“倍数”和“综合地价”等补偿标准，实现征地补偿标准的统一性和公平性。在补偿方式上，我国现行单一的货币补偿方式虽然简单易行，但未能考虑到被征地农民的长远利益和生活保障，故应参考德国和日本的补偿方式，除货币补偿外，在尊重被征地农民意愿的基础上，在条件允许的地域采用代偿地补偿或替代地补偿、土地债权、入股等多种补偿方式。由此，一方面满足征地对象不同的利益补偿需求，另一方面减轻了国家和地方政府征地补偿的财政负担。

（三）规范征地补偿程序和建立补偿纠纷司法救济机制

程序是指有关某项活动应当遵循何种方式、步骤、顺序、时限等公示性的过程。②我国《土地管理法》虽然规定了“两公告一登记”制度，但现行的土地立法重实体、轻程序，在实践中先征地后补偿、未经听证程序而批准补偿安置方案、补偿协议未经公告、监督程序和救济程序缺失的现象大量存在。在补偿程序方面，应借鉴国外的征地程序规范，细化征地补偿程序，强化财产评估程序、听证协商程序⑧、补偿标准公示程序，让权利人真正参与征地的过程中，使双方在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。针对“先征地，后补偿”的程序弊端，应坚持“先补偿，后征地”的程序设计，消除中间环节，采用直接向被征地农民支付补偿费的做法，实行征地补偿安置费的全程监管，防止和消除补偿安置费被拖欠、挪用、截留、贪污等现象。根据法律规定，征地纠纷应包括行政救济和司法救济两种途径，但在实践中地方政府作为征地法律关系的一方当事人，由其进行行政裁决有失公正性，迫于地方保护主义和政府的压力，法院往往对征地纠纷案件不予受理。这种制度安排，不符合国外由独立于政府的机构仲裁征地纠纷的司法惯例，极易产生纠纷和造成被征地农民利益的侵害。目前，国际上关于征地补偿程序主要有三种代表类型：一是以美国为代表的司法主导型程序；二是以日本为代表的行政主导型程序；三是以法国为代表的行政、司法并重型程序。④比较而言，我国应借鉴法国的司法救济模式，征地行为合法性纠纷采用行政诉讼方式救济，补偿纠纷通过民事诉讼方式救济。同时，借鉴加拿大的征地程序法定和过程公开原则，建立完善的公告制度、听证制度和畅通的司法救济机制，保障征地全过程的公开、公正和透明。

（四）立足我国土地制度的本土化，健全土地收益的合理分配机制

我国现行体制下集体土地所有权实行“队为基础、三级所有”的土地所有权制度。按照宪法和物权法规定，集体土地所有权和国有土地所有权虽然相互独立和地位平等，但集体土地所有权是公私兼具偏重于公法上的公共权利⑤，在使用用途和流转等方面受到严格限制，不能与国外土地私人所有权相提并论。因此，在借鉴国外征地补偿立法经验的同时，必须结合我国本土化的集体土地所有权制度和现实国情，不能盲目照搬国外的土地利益分配理论。2005年1月的《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》虽然明确了各项补偿费的分配归属问题，但主要表现为政策性规定，可操作性差。据清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授的研究报告证实，目前被征用土地收益的分配格局大致是地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。然而，地方政府和村级组织却很少将获得的土地增值收益用于安置失地农民生活和土地开垦以及发展生产，这种扭曲的利益分配机制使政府成为最大的受益者。利益权衡的核心是利益均衡，是土地征收立法的结构性价值，只有将公共利益和私人权益平等对待，找到合理的平衡点，才是化解征地矛盾的根本途径。因此，在未来的《农村集体土地征收与补偿条例》中，应明确集体土地所有权人和被征地农民对征地补偿费的权利归属和比例分配问题，使失地农民成为征地补偿利益分配的主要受益者，共享城镇化和工业化发展的改革成果。

篇6

关键词：土地征用；房屋拆迁；公共利益；个人利益

中图分类号：DF4 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）17－0182－02

拆迁问题近几年一直是热议的话题，就以《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》来说，无论是在力度上和速度上都得到了广泛的关注。当我们受到个案冲击时，不得不考虑的一个问题是，我们到底是存在哪些制度性的问题，还是拆迁条例所呈现出与社会进步不同步的体制问题。经过专家的广泛调查研究，《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，这导致了城市发展与私有财产权保护两者之间的严重冲突，也导致了公共利益和个人利益在土地征用和房屋拆迁中的失衡。即便是2011年1月21日起正式实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》也不能完全根除土地征用和房屋拆迁中的失衡现象。

一

一部法律的修改不仅仅是文字的变化，更多的是其背后复杂的利益调整。关于土地征用和拆迁问题法律也是几经修改。1991年6月为了与《城市规划法》建立配套的法规，国务院了《城市房屋拆迁管理条例》。当时的城建主体多是国有性质，拆迁行为基本依靠政府计划，当然鲜有涉及公共利益与非公共利益的差别，商业拆迁多半按照政府拆迁的模式。1994年7月《房地产管理法》出台，分税制实行改革，城建主体中增加了开发商，开发商由后台走向前台，土地财政成为重要因素被地方政府倚重。2001年6月《拆迁条例》修改颁布，但是没有在根本上解决公共利益和非公共利益的差别，政府既是审批者又是裁判者，对被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法给民众带来了一定程度的经济利益损失和精神伤害。2004年3月《宪法》增“征用补偿”条款，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是宪法修正案仍然没有界定“公共利益”的范畴。2007年3月《物权法》规定“拆迁补偿”， 第42条针对城市房屋的拆迁的三项补偿安置原则，提高了对被拆迁人的补偿标准。2011年1月21日起正式实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》有了更多的改善，对公共利益与个人利益的平衡，对各种利益的博弈都发挥了一定的督促和限制的作用。

二

以往条例中对于“公共利益”都没有明确的界定，新条例在这一点上有了较大的突破，并采取了列举方式。对于公共利益的界定，第八条以列举的体例将“公共益处的需要”界定在：国防和交际的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等根本行动措施扶植的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、情况和资本呵护、防灾减灾、文物呵护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程扶植的需要；由政府遵照城乡规划法有关划定组织实施的对危房集中、根本行动措施落伍等地段进行旧城区改建的需要；法令、行政律例划定的其他公共益处的需要。公共利益的界定避免了以往开发建设拆迁的发展经济和公共利益需要的伪装，主要是区分了公共利益和非公共利益，并不能实际上解决在土地征用和房屋拆迁中公共利益和个人利益失衡的问题。公共利益和个人利益失衡的根本原因是不能使被拆迁者得到满意的补偿。针对补偿问题，新条例也有相关的规定。新条例在第三章针对补偿问题做了规定。条例规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。即便是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之时，黑龙江省密山市的强制拆迁自焚事件、江苏拆迁户的自焚事件似乎也对我们提出了疑问，新条例的颁布实施能不能真正解决拆迁与征用中的矛盾，能不能真正地平衡公共利益和个人利益？公共利益的明确界定能否真正区分“政府组织实施”和“开发商商业行为”？直补是不是解决征地矛盾的关键？

三

刚出台的新拆迁条例的颁布在形式上结合民众意见和专家意见，考虑公共权力与个人权益，体现了立法的民主性与科学性；在内容方面，对于公共利益的界定，拆迁补偿范围、原则和程序，从行政强制拆迁向司法强制搬迁的演变，都是符合民意和立法目的的突破性的规定，但不乏也存在一定的弊端，笔者通过对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的优势和隐患的分析，浅谈如何更好地在条例中体现公共利益和个人利益的平衡，如何有效地解决行政权力与公民权利的矛盾。

从条例颁布的优势分析，笔者认为，第一， 公共利益的界定改变了以往政府和开发商形式上以公共利益为名，实质上为谋取私利的状况，甚至某些政府或者国家机关的办公用房的开发也施行以公共利益为名的拆迁。第二， 责任明确 以往房屋拆迁安置补偿，拆迁许可证的效力等等都受《行政许可法》的影响，但是即便如此，国务院以及房屋拆迁主管部门没有规定制定房屋拆迁行政许可听证程序。新条例将拆迁许可证的方式废除，市县级人民政府成为直接责任主体，国有土地的政府征收行为成为政府行为，政府从幕后走向前台，不能在逃避责任。新条例规定政府是做出的征收决定的主体，政府自己不能再作任何的行政裁决，只能由上级政府监督或者法院的裁判。第三， 行政补偿以人为本 旧条例忽视被征收人的合法权益，新条例重视被拆迁人和公众的意愿，以往在征收人的补偿方面因价格偏低，过少的考虑被征收人的利益，被征收人往往存在抵触情绪，新条例规定被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格，即便在制定初期也体现出以人为本的原则，通过社会的广泛参与，广泛听取民众意见并结合专家意见，新条例还规定，被征收人对市、县级政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。所以在救济制度上也摒弃了旧条例的不利制度，民主贯穿在制定和执行条例的始终。第四，取消了行政强制拆迁 这又是新条例的一大突破，政府既是参与者又是裁判者的局面终于有所改变，新条例将行政强制拆迁变为司法强制搬迁，有利于制约政府的征收和补偿工作，使其尽量在公平公正的基础上进行，从而减少在房屋征收与补偿中因公共利益和个人利益失衡而产生的矛盾与冲突。

四

新条例的众多优势在一定程度上缓解了公共利益和个人利益在房屋征收和补偿的矛盾，但是得不到根本性的解决，笔者认为直补不是解决征地矛盾的关键，《国有土地上房屋征收和补偿条例》仍然存在一定的劣势。

第一，笔者认为，在新条例中缺少治理的决心。最近三年发生的8起拆迁自焚或活埋案中无一名地方官员因此受到追究。江海、盐城，北京海淀，山东胶州，福建泉州，黑龙江东宁先后发生拆迁户自焚，湖北武汉拆迁户被铲土机活埋，当地官员无一人被问责；就是唐福珍事件中被停职的科级干部在事件过后不久也是官复原职。如果想真正解决征地与补偿中公共利益和个人利益的矛盾，关键并不是能补偿多少，而应该是制约权力，对于在这一行政行为行使过程中建立一整套公平公正的处罚制度，加强行政监督司法监督的力度，把问责制落到实处，并应赋予群众代表一定的参与权和谈判权，这才能真正地实现公共权益和个人权利的平衡。

第二，关于公共利益和非公共利益进行严格区分是否能真正解决征收与补偿中存在的矛盾。关于这一点我们要一分为二。笔者认为，更好的界定公共利益的目的是防止部分开发商以政府的名义，即以公共利益为名行己之利，实现“非公共利益”的目的，对于部分开发商是有一定的限定标准。但只是把开发商的这种行为由旧条例的混淆状态，变为如今的真空状态，同时又增加了“外交需要”，笔者是否可以这样理解，即便是开发商纯粹的商业开发目的，只要其是“外交需要”作为条件，依然可以征收。在新条例中是否应该将“外交需要”的条件诠释的更加明确，使政府，开发商和普通民众均不产生重大误解。

第三，关于征收主体。从新条例可以看出，市县人民政府是理所当然的征收主体。第四条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第15条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。而这些内容的执行，首先应该考虑的关系背景是市县人民政府和房屋征收部门的关系。房屋征收部门能否作为行政主体以自己的名义行使行政职权最终独立承担法律责任？如果其不能作为行政主体行使行政职权，而只能以法律法规授权的组织或者受委托组织的身份行使职权，受委托的房屋征收实施单位和房屋征收部门又是什么关系？

第四，关于赔偿。新《条例》明令禁止政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行职责、、、。禁止野蛮搬迁、暴力搬迁，禁止建设单位参与搬迁活动。禁止贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用。禁止房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告。对违反者视情节轻重依法给予通报批评、行政处分、行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任，造成损失的，依法承担赔偿责任。但是对于具体的赔偿标准却没有加以规定，只能参照《国家赔偿法》。建议受赔偿人应有权选择赔偿形式。比如是选择货币赔偿还是房屋赔偿等等。这样才能平衡公共利益和个人利益。

参考文献：

[1] 彭小兵.城市拆迁中的公共利益与博弈[N].中国经济时报，2007-06-28（5）.

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关键词:土地征收补偿;途径

土地征收是指国家为了公共利益的需要,依法定程序强制收取他人土地所有权并给予合理补偿的行政行为。因为土地征收的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权,所以完善、改革土地征收或征用制度,对于保护农民利益,减少耕地流失、维护农村稳定意义重大。

1、我国农村土地征收补偿制度存在的法律缺陷

(1)法律框架不完善

我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款,但是对补偿的原则却没有明确,征地补偿原则缺乏宪法基础。《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围?界限?方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定?《物权法》规定了不动产的征收前提是公共利益,然而并没有界定何为公共利益。这种只强调授权?不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权?制约政府权力的制度,容易造成权力滥用? (2)补偿标准低

土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地区经济发展水平?土地市场交易价格?人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值?低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益? 尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则?降低土地配置效率?延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本?现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平? (3)补偿范围涉及面小

征收补偿主要是土地补偿费?劳动力安置费?附着物补偿费等?我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害?营业损失和租金损失等间接损失?因此,征地补偿内容不完整? (4)征地程序不透明

国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查?征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征?应征多少?补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解?

2、 完善我国土地征收补偿制度法律方面的思考

(1)完善相关法律体系

我国没有专门的《土地征收补偿法》,土地征收补偿主要由行政法及部门规章调整。土地补偿制度包括补偿的宪法基础、标准、范围、安置方式等内容,其相关规定散见于宪法、物权法、土地管理法和一些部门规章等各类不同效力等级的法律法规中。目前从相关的土地管理法律、法规规定的情况来看,在征收农村土地时一般坚持的是“完全补偿”的原则。值得指出的是,虽然法律法规规定了“完全补偿”的原则,但执行的情况并不容乐观。就我国目前行政补偿原则的现状来讲,不同程度地存在着随意性大、抚慰色彩浓的特点,不能为当事人正当权益提供有力保护。可借鉴国外经验,在宪法“征收”条款中体现控权、程序、补偿等内容,以为具体征用法律法规确立原则、指明方向。要建立关于土地征收补偿的具体法律,为土地征收补偿提供具体的法律依据。

(2)完善相关补偿制度

补偿标准方面。现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法?随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高?这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素? 采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平?

补偿范围方面。我国土地征收补偿仅应从具体国情出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余的分割损害?正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定?可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯?这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行? 补偿方法方面。在现有的土地征收补偿标准不宜大幅提高的情况下,丰富土地征收补偿的方式是一种可行的做法。我国可学习日本?英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式?这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握?例如改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿,改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置式。 补偿程序方面。借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下: 1)前置程序?除国防?交通?水利?公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请? 2)征收申请与审批程序?由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会?批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告?公告后,被征收人禁止实施改变土地用途?抢栽抢建等行为?同时,征收土地价格也被固定下来?被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提讼? 3)补偿裁决程序?在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决?对裁决不服的,可以申请复议或提讼,但不影响征收继续实施?复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放? 4)土地征收完成?

参考文献:

[1] 汪辉.城乡结合部的土地征用权与征地补偿[J].中国农村经济,2002. [2] 钱忠好,曲福田.中国土地征用制度:反思与改革[J].中国土地科学,2004.

[3]刘广明.试论土地保障功能的法律制度完善[J],兰州学刊2004年第6期。

[4] 曾超,赵勇奇.对我国土地征收补偿制度问题的思考[J].中国土地使用制度,2006. [5] 王书娟.论我国土地征收补偿制度之完善[J].行政与法,2006.

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关键词：国有土地；房屋征收；征收程序；征收补偿

中图分类号：D912.29

文献标识码：A

文章编号：1001-6260(2010)04-0150-06

我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”但公民的财产权并非受到绝对保护，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》都有类似的规定，但我国《城市房屋拆迁管理条例》却未明确规定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不规范，被征收人合法权益受损时救济机制不健全，导致房屋征收范围过广，征收补偿普遍较低，拆迁纠纷不断，暴力拆迁和暴力抗击强迁事件呈现上升的趋势。为了维护公民的合法财产权，规范城市房屋征收行为，我国城市房屋征收制度正在修改与完善。本文拟从征收的适用范围、征收程序和征收补偿三个方面对我国房屋征收制度上存在的问题及完善措施加以讨论，以期对房屋征收立法有所裨益。

一、关于征收的适用范围

(一)征收集体土地上房屋的补偿问题亟待解决

《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，可征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定只适用于国有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集体土地上的房屋该如何补偿多年来一直无法可依。由于集体土地上的房屋不拥有国有土地使用权，集体土地上房屋被征收时被征收人所得到的补偿远远低于同一区位的国有土地上房屋的补偿，造成房屋被征收后补偿不能弥补被征收人损失，被征收人拒绝接受征收补偿的情形时有发生。对于集体土地上房屋被征收该如何补偿，学界和实务界有不同的理解。学界部分专家和学者认为集体土地被征收为国有后，集体土地转为国有土地，因此，集体土地上房屋的征收补偿应参照国有土地上房屋征收的补偿标准和程序进行。然而实务界认为既然现有立法明确规定只适用于国有土地上房屋的征收，集体土地上房屋的征收自然就不适用国有土地房屋的征收标准，征收人就不必依照城市房屋的征收标准进行补偿，而目前就集体土地上房屋的征收补偿再颁布一部新法的可能性不大。因此，为了有效遏制因集体土地征收补偿不公而引发的纠纷，新的房屋征收制度应当对集体土地上房屋的征收补偿作出明确规定。

对被征收房屋进行公平补偿是房屋征收的基本要件之一。在我国，公平补偿不仅应针对国有土地上房屋的征收，也应包括对集体土地上房屋的征收，只有这样才能体现真正的公平，化解因集体土地上房屋征收补偿不公而引起的各种暴力冲突。如果在立法上不作出明确规定，依照国有土地上房屋征收补偿的程序和标准来补偿集体土地上房屋的征收就只能是学者一厢情愿的一种理想而已。为了避免集体土地上房屋被征收入利益受损，化解因集体土地上房屋征收引起的社会矛盾，建议在未来房屋征收立法中加上一条：因公共利益的需要征收集体土地上房屋的，其补偿比照城市房屋征收标准实施。

(二)“公共利益”应当合理界定

“公共利益”是各国(地区)不动产征收的共同目的，但要对“公共利益”作出具体明确的界定却是一个世界性的难题，往往与价值判断密切相关，随着时间空间的转换而有不同的内涵，因为政治、经济、文化和历史背景以及不同的个案有不同的解释。

日本宪法明确规定，不动产征收权的行使必须出于公共使用的需要。日本颁布了专门的《土地征收法》，该法对何为“公共利益”详细列举35种可以征收土地的情形，包括公路、铁路、机场、港口、石油管道、自来水管道、铁轨设施、消防设施、气象、广播、教育和研究机构、博物馆和图书馆、社会福利事业、医院、煤气、电力、电信、墓地、废弃物处理设施、公园、水利设施、国家及地方公共团体或合作社的办公场所或建设的公共设施和居住专用区、国家及地方公共团体或合作社进行的农地改造和综合开发所需要的基础设施、中央批发市场和地方批发市场等，概括了社会生活、生产和科学研究的方方面面(褚江丽，2009)。并且每一种情形都有一部相应的法律约束，如依照《城市规划法》进行的公路等建设，依据《河川法》进行的水库、地方设施建设，依据《港湾法》进行的港湾等建设。根据日本法律，只有符合《土地征收法》第3条列举出的事项的项目，才允许采用征收不动产的方式。

台湾地区“宪法”第108条第1项第14款规定了“共用征收”，规定“国家”基于公共利益之需要，对于私人之特定财产，可以进行征收。另外，台湾地区《土地法》第5章为土地征收编专编，对土地征收的要件、程序等作出规定，该法规定了土地征收的范围：(1)第208条规定，“国家”因下列公共事业之需要，可对私有土地进行征收：国防设备；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关、地方自治机关及其它公共建筑；教育学术及慈善事业；国营事业；其它由政府兴办以公共利益为目的的事业。(2)政府机关实施“国家”经济政策，可征收土地及房屋。(3)因实施“国家”经济政策，设置新城区，进行国防建设和共有事业可进行区域性征收和保留征收。但由于土地相关特别法中有诸多土地征收的规定，造成土地征收程序、补偿项目和标准各异。台湾地区于2001年又颁布《土地征收条例》，作为不动产征收的依据。该条例第1条第1款规定其立法目的为：“促进土地利用，增进公共利益，保障私人财产。”可见，“公共利益”是台湾地区不动产征收的唯一目的，并且“为尊重私有财产权利，并非必要，应尽可能避免征收之法理”。(陈立夫，2007)

在我国房屋征收的公共利益的界定问题上，目前学界较为认同的是采取列举的方式，将符合公共利益的征收一一列举，然后再加上一个兜底条款，这类似于台湾地区不动产征收对于公共利益的界定。在所列举的项目中，实施危旧房改造可否征收房屋，引起了学界的争议。有人认为，旧房改造不属于严格意义上的公共利益，并且《土地管理法》第58条将“为公共利益需要”和“为实施城市规划进行旧城区改建”并列列出，作为可提前收回国有土地使用权的情形。因此，危旧房改造不属于公共利益的范畴。(王亦君，2010)但笔者认为，《土地管理法》在该条提到的是提前收回国有土地使用权的情形，并非完全等同于土地征收，并且该条也并未排除旧城区改造可提前收回土地使用权。

事实上，近年来国外对公共利益的界定已呈扩大趋势，如在美国，公共利益可以从公共利益用途的效果角度来确定，无论被征用的财产由谁使用，只要征用的行为最终增进了全体社会成员社会福利，如

环境保护、社会安宁、大众健康等；或者公共利益事业的使用直接或间接增进了全体社会成员的福利，就可视为符合公共利益的要求(张千帆，2005a)。再如台湾地区的《土地征收条例》第4条、《新市镇开发条例》第6条、《都市更新条例》第25条都规定为了城市规划及城市更新，政府有权征收土地提供给私人开发(陈立夫，2007)。可见，为实施城市更新改造危旧房而征收私人房屋并非我国特有。

我国正处于市场经济的初级阶段，城市化进程正在加快，对旧城区的改造是城市建设的重要途径之一，旧城区的改造既有利于充分利用城市已有土地资源，减少对农用地的征收，也可使城镇居民的居住条件较快得到改善。“公共利益条款运用得当，对于社会的发展将起到重要作用，可以促进地区经济的繁荣、提高自然资源的利用率、推动就业。”(褚江丽，2009)因此，将危旧房改造纳入公共利益的需要并无不当，但应以保护被征收人的合法财产权为前提。为此，建议在房屋征收立法中规定：因危旧房改造需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。2／3以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。以保障被征收人在房屋征收中的参与权和话语权，防止政府滥用征收权进行商业开发。

(三)商业拆迁应排除在房屋征收范围之外

我国《宪法》和《物权法》明确规定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房产。因此，非因公共利益而实行的商业拆迁，在理论上是纯粹的平等民事主体之间的民事法律关系，必须遵行民法上的平等自愿、等价有偿原则，通过协商的方式购买房屋产权后才能拆迁。然而，目前的拆迁中暴露的最大问题就是公共利益和商业利益混同，政府运用公权力将低价或无偿征收的土地出让给开发商。如果以市场价出让，则政府从中获取高额的差价作为财政收入；如果低价出让给开发商，则巨大的差价就落在了开发商的手里，公权力成为寻租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特别是在被拆迁人和开发商不能达成拆迁补偿安置协议时，由拆迁行政主管部门裁决，在必要时甚至进行强制拆迁，这实质上是公权力对平等主体的民事权利的粗涉，违反了《宪法》和《物权法》的规定，损害了被拆迁人的合法私有财产权。因此，新的房屋征收立法必须将国有土地上房屋征收的范围限定在因公共利益而进行的征收。非因公共利益的需要而拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当在符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续的同时，由建设单位和房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。只有这样，《宪法》和《物权法》所规定的私有财产权才能得到充分保护。

二、关于征收程序

“徒法不足以自行”，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果使用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名扬，1995)。任何实体法的实现均有赖于程序正义的保证。对公共利益的合理界定只是为合法征收房屋提供了一个前提条件，但要有效防止房屋征收部门超越公共利益的界限，侵害公民的合法财产，“最好的方法是对公共利益进行程序控制”(许中缘，2008)。因为“如果没有正当程序，政府权利的滥用就不会遇到任何障碍，一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义”(张福刚等，2006)。亨金等(1996)说过：“从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是征收的法律限制。”

和国外相比，我国城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益认定审批机制不够完善。房屋征收权是为了公共利益的需要，公共利益的认定是征收的先决条件，强制性地剥夺公民住宅房屋的权利，理应受到严格限制。为了防止政府滥用土地征收权，国外一般在立法上规定公共利益的认定权属于中央行政机构或省长等地方最高行政长官，或者交由专门机构如土地征收委员会认定。在程序上由土地征收机关向上述机关提出征收申请，上述机关认为建设项目符合公共利益的需要后予以批准。例如，台湾地区的《土地征收条例》第14条、15条和17条规定，征收土地或土地改良物，由“中央主管机关”核准，“中央主管机关”应设立土地征收委员会，审议土地征收案件，并由“内政部”核准，而后通知被征收土地所在地直辖市或县政府执行。在法国，不动产征收必须进行公益的宣告，由专门的调查员或调查委员会就征收是否符合公益进行调查，在6个月内提交调查结论，接受公开辩论的检验，然后由省长或最高行政法院进行公益宣告后，征收程序才开始启动，地方政府无权批准进行不动产征收。在日本，《土地征收法》规定了详细的征收项目认定程序和征收裁决程序。在土地征收程序中，首先由项目设立人根据项目的分类向国土交通大臣或都道府县知事提出项目认定申请，由交通大臣或都道府县知事就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。“通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。”项目认定后必须认定告知，“项目设立人可以在此之后的一年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。”“作为作出裁决的机关，征收委员会的地位必须具有公正和中立的性质。”(朱芒，2007)

而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定县级以上人民政府在认定一定的项目符合公共利益后自行作出征收决定，导致公共利益的认定审批机制缺失。因此，建议在未来的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的认定审批制度，在各省、直辖市和自治区政府设立土地征收委员会，其成员由人大代表、法律专家、经济学家、律师等专业人员组成。县级以上人民政府在进行土地及房屋征收时，将有关征收事项进行公告，举行论证会、听证会，然后再次进行公告后，就征收项目的公益性及范围向土地征收委员会提出征收申请，由土地征收委员会根据有关法律作出批准或不予批准的决定。

(2)房屋征收后土地使用监督机制缺失。我国《城市房屋拆迁管理条例》规定由政府先进行征收，然后将土地交给因公共利益而使用土地的项目人，由土地使用者再就征收房屋的补偿问题和被征收人进行协商解决，这实际上剥夺了被征收人在房屋征收中的话语权和参与权，即使土地征收不合理，被征收人也无法提出异议，改变征收决定。因此，有学者提出，应当由县级以上地方人民政府作为房屋征收和搬迁的主体，在进行征收补偿后再将土地交给土地使用者使用，以改变过去土地及房屋在未得到补偿就被征收的状况。但该提议也带来了新的问题：如果政府未将被征收的土地用于指定的公共利益项目，该如何处理?另外，即使政府将征收的土地交给了指定的符合公共利益的项目人，土地使用者如果改变征收土地的用途，将其用于商业开发，又该如何处理?

根据我国《宪法》及《土地管理法》的规定，我国国有土地使用权出让的一级市场是由国家垄断的，因此，政府通过出让土地使用权可获得大量的土地出让金作为财政收入，同时政府又有权为了“公共利

益”进行土地征收。根据布坎南的公共选择理论，在进行土地征收的过程中，政府及其工作人员和其他社会成员一样，是追求自身利益最大化的“经济人”，如果对土地征收权不加以限制和监督，政府就会过度征收，将征收的土地通过出让进行商业开发，导致资源的错误配置和浪费，加剧社会冲突，进而导致土地及房屋征收中的“政府失灵”(武敏，2009)。因此，必须加强对政府征收权的制约，对土地及房屋被征收后的使用进行监管。“根据传统法学理论有关限权学说，对权力的制约有两条途径，一是利用权利制约权力；二是通过权力对权力形成制衡。”(李丽峰，2008)因此，可在未来的房屋征收立法中借鉴我国台湾地区的做法，赋予房屋被征收人的收回权，在政府未根据征收计划将征收房屋及土地用于公共利益的项目，或者土地使用者将征收房屋及土地用于他用或者推迟兴办公共事业时，在一定条件下，被征收人有权按原征收补偿价格收回土地及房屋。因为“只要土地用地单位没有按照公共利益进行相应的开发建设，则被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用权的转移也不再具有合理性和合法性。”(王怀勇等，2004)规定被征收人的收回权既可促使政府严格按照征收的目的和时间利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，从而有效遏制政府滥用征收权，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、关于征收补偿

公平补偿是实施征收的基本要求，美国、德国、日本等发达国家都普遍规定了公益征收的补偿制度。美国宪法修正案第5条规定，“不给予公平补偿，私有财产不得为公共所收用。”德国宪法将公共利益及征收所涉及的参与人利益并为斟酌，并进行公平衡量。日本宪法第29条第3款规定“私有财产在正当补偿下得收为公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，给予公平补偿是房屋征收的前提条件之一。只有给予公平补偿，才能将公共利益所造成的成本由整个社会来承担，私有财产权利才能得以维护；同时，征收房屋及土地的高成本会使政府决策者在征收房屋及土地前进行慎重考虑，作出理性选择。防止过度征收，实现资源的优化配置，防止社会冲突的加剧(张千帆，2005b)。

和国外房屋征收的补偿相比，我国城市房屋征收补偿存在以下问题：

第一，房屋征收补偿未对房屋之下的土地使用权补偿问题作出规定。根据我国《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用权，但必须对土地使用人给予适当补偿。根据不动产物权“房随地走，地随房走”的原则，国家在征收房屋时，房屋之下的土地使用权应当被收回。由于被征收人在取得土地使用权时签订了土地使用权出让合同，支付了对价――土地出让金，和政府建立了一种民事法律关系。“从政府的角度看，其在行使征收权之前，应当首先消灭最先产生的关于国有土地使用权出让的民事法律关系，其次才应当考虑在此基础上产生的房屋所有权的征收，这样才符合征收行为合法性的基本逻辑。”(张福刚等，2006)政府之所以要对房屋进行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我国《城市房屋拆迁条例》只规定对国有土地上的房屋进行征收补偿，对房屋之下的土地使用权该如何补偿只字未提，违反了《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定。“从征收补偿费的计算依据来看，在征收土地使用权的情况下，政府应向被征收的土地使用权人返还或者支付两项重要的费用：一是剩余年限的土地出让金，二是土地增值费。”(梁剑兵，2010)前一项是政府收回土地使用权应当返还给土地使用人未使用的剩下年限的土地出让金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，则土地使用权的使用期限为70年，如果被征收人只使用了20年，则剩下50年的土地使用费就应当返还。后一项是土地使用期间土地的增值费，土地作为稀缺资源，土地使用权的出让价格在不断地上涨。“在‘只征房屋不征地’的情形下，原土地使用权人获得政府返还的土地出让金及土地增值费的权利就被无端‘消灭’了，政府仅仅只对房屋本身进行估价和补偿，虽然这样补偿可能也包含着一些对土地使用权进行补偿的意思在内，但是其计算依据和最后价格却是模糊不清……，这无疑将会极大地损害被征收者的合法权益和利益。”(梁剑兵，2010)因此，建议在新的房屋征收制度中规定：货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定；对于房屋范围内的土地使用权，根据土地使用者剩下的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。这样才能防止政府在土地使用权未到期前擅自动用征收权，损害土地使用权人的合法权利。

第二，房屋征收补偿未包括残余地补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋征收补偿主要包括房屋价格补偿、搬迁补助费、临时安置补助费和非住宅用房的营业损失费，这些补偿费基本合理可行，但和日本、台湾地区相比，我国房屋征收补偿未规定残余地或残余房屋的补偿问题。房屋征收，应以征收项目所必需为限，因此可能只就房屋的一部分进行征收，剩余的房屋可能会因征收而减少或失去利用价值，使得原房屋无法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受损失，为了保护被征收人的利益，日本及台湾地区的征收法律都规定被征收土地面积过小或形状不整，被征收房屋的残余部分“不能为相当使用者”，经被征收人申请，可一并征收并给予残余地损失补偿。对被征收人而言，房屋被征收是为公共利益所作的特别牺牲，但国家理应给予合理补偿，以填补其财产权被剥夺或受到限制的损失。惟有如此，才能体现我国《宪法》第13条规定的公民的合法的私有财产不得侵犯的规定。

四、结论及建议

第一，在适用范围上，未完全将商业拆迁完全排除在外，导致房屋征收的范围过广，建议将商业拆迁排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的认定审批机制不合理，征收后的土地使用监督机制缺失，建议成立土地征收委员会负责土地征收的认定审批，并且赋予被征收人收回权以遏制被征土地被政府或土地使用人滥用的状况。

篇9

关键词：征地补偿安置；城市化；补偿标准；社会保障；土地管理法

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1009-2374(2009)14-0071-02

一、征地补偿安置中存在的主要问题及原因

征用土地是国家为了社会公共利益的需要，通过一定的法定程序，将农民群众集体所有的土地征收为国家所有，并给予补偿安置的行为，它是一种政府行为，具有一定的强制性。现行法律法规规定，无论是国家建设用地还是城市建设用地都必须申请使用国有土地，包括国家征收的原属于农民集体所有的土地。也就是说，建设占用集体土地的，都必须采用征用的方式，先取得国家的土地所有权。征地中的补偿安置工作做得如何，则直接关系到农民群众的切身利益。

据调查与了解，当前土地征用中的主要问题有：

(一)不能严格执行法律规定的征地补偿标准

虽然《土地管理法》、《山东省实施(土地管理法)办法》等法律法规对征地补偿费标准做了详细的规定，但在实际征地中却很少严格执行法律规定的补偿标准，一般用地项目均采用由用地单位和个人与被征地村庄自行协商补偿的方式，造成补偿标准的不统一，使法定的征地补偿标准失去实际意义。而一些基础设施建设项目，尤其是地方政府重点项目，与其他项目相比，征地补偿费则明显偏低，有的甚至低于法定标准。正是由于低价征收土地与高价征收土地并存，导致征收土地工作中讨价还价、阻挠征地的现象时有发生，而地方各级政府为保障建设项目用地，往往采取高压政策，粗涉，迫使村庄就范。

(二)土地补偿费分配与管理使用不规范

土地补偿费一般都是归集体经济组织所有，有的地方在集体经济组织和农民之间进行分配，但农民所得比例很少。个别地方以发展区域经济和公益事业为由，层层截留克扣，使原本较低的土地补偿费到农民手里少得可怜，由此引起被征收土地农民与农村基层组织的矛盾尖锐化。另外在土地补偿费的管理使用上，缺乏合理的监督与指导，各村庄往往自行其是。有的将土地补偿费由村集体经济组织实行统管，或兴办企业，或搞投资回报，或存入银行，但往往难以抵御市场经济的风险，一旦企业亏损倒闭，资金血本无归。存入银行的资金是安全的，但靠国家目前实行的低利息收入难以维持农民生计；有的村地被征光后，守着数万元钱发愁，分也不是，不分也不是。

(三)被征收土地农民安置方式存在弊端。失地农民生活无保障

据统计，自1999年新土地管理法实施以来，至2006年底，即墨市共新增建设用地28880亩，按人均占地0.6亩计算，共有48133人需安置。对这部分人，基本上采取两种安置方式，一种是将安置补偿费拨付给村庄后，由村庄自行安置；一种是直接发给安置补助费后自谋职业。

第一种安置方式，村委会有很大的自，政府实际上是把安置征地后剩余劳动力的责任交给了村委会。各村委会在安置征地后剩余劳动力问题上，一般采取三种方式：一是兴建村办企业；二是调整承包土地；三是将补偿费一次性投入大中型企业，村委会每年固定分红用于失地农民的生活补助。

大多数村委会在如何发展村办企业，往往由村委会一班人说了算。再者村办企业安置剩余劳动力的能力十分有限。村庄调整承包土地时，由于受承包合同的制约，容易引起纠纷。将补偿费一次性投入大中型企业，在选择企业时必须慎重。

第二种安置方式即货币安置也是利弊各半，我市市区近郊乡镇正处于农村向城市过渡时期，建设征收土地后，很多农民还没有完全失去生产资料，还拥有部分土地，有一定的生活来源，他们可以利用补偿给他们的安置费发展农副业生产，从事第三产业，增加收入，维持和提高原有生活水平。这种方式比较受年轻人欢迎，也便于操作。但也存在弊端：如果农民的土地全部被征，或者剩下的土地不能维持其原有的生活水平，而安置对象能力各有不同，有的人能力有限，利用安置费既没有学得一技之长，也没有作为资本发展生产或从事其它产业，而是消费一空，回过头又来找政府、找用地单位，甚至上访，也在一定程度上影响了社会的安定。

除以上两种安置方式外，我市根据劳动保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》和《山东省人民政府办公厅转发省劳动保障厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作意见的通知》制定了工作方案。将参保范围、缴费标准、资金来源、待遇水平作了详细的规定。确保参保资金按时足额到位，由劳动保障部门按规定记入农村社会养老保险个人帐户和统筹帐户，被安置人员及时办理参保手续，使被安置人员到规定年龄或在失去劳动能力后，能领取养老金，使其老有所养，无后顾之忧。

以上几种安置方式在青岛地区乃至全国都具有一定的代表性，仅仅靠这几种方式来安置征地后剩余劳动力显然已不能适应经济和社会发展的需要。

二、对征收土地补偿安置工作的思考建议

我国是一个农业大国，农村、农业、农民问题，始终是党和政府十分关注的问题，目前征地补偿安置工作中存在的问题，是经济社会发展到一定阶段必然会出现的问题，但若不能很好地解决，势必影响社会的发展。针对以上分析，本人认为，对征地补偿安置工作必须站在全社会、全方位的角度去研究思考，采取法律的、经济的、行政的综合手段去解决。

(一)加强征收土地管理，切实维护农民的合法权益

首先，各级领导要转变思想观念和管理方式。充分认识对集体土地征收涉及的农民利益问题，是尊重和保护农民基本的合法权益问题，不能再以无偿、低价或者有条件地剥夺农民土地为代价，以牺牲农民的合法权益为代价来搞所谓的发展经济和城市化进程。政府要改变管理方式，不能强制性地低价征占土地，而应严格依法行政，遵守法定的补偿标准和征地程序，规范征地行为，提高征地工作的透明度，从源头上防止损害农民的合法权益。

第二，要保证落实《土地管理法》确立的征地制度。法律规定，征收土地是政府行为，政府有责任维护农民群众的利益。当前要着生解决好以下问题：一是针对有关征地立法工作较为薄弱的问题，加紧建章立制，尤其是对征地补偿安置，征地补偿费分配使用的管理监督的规定要完善，使之明确、具体、可操作，以弥补制度之短缺。二是政府在出台土地方面的优惠政策须十分慎重，尤其是在土地供应的价格上一定要严格执行国家规定，不能随便优惠地价。三是要切实解决一些重点工程、基础设施等项目征地价格偏低的问题，应当提高征收土地成本。四是在被征收土地农民实际生活水平下降时，应依照法律的规定， 给予被征收土地农民最高补偿标准的补助。

第三，调整土地收益分配，加大被征收土地农民就业扶持力度。据国家有关统计资料显示，土地收益分配中，农民只得5％～10％，村一级得25％～30％，政府及其部门得60％～70％。所以政府应当也可以调整土地分配收益，给农民一定的生活保障。

(二)做好被征收土地农民的补偿安置。解除失地农民的后顾之忧

城市化本身是个综合的理念，是一个渐进的过程，农村意识转化为城市意识，农民的生活方式和行为转化为市民的生活方式和行为，需要一个长的磨合期和适应期。同时，由于失去生产资料，解决今后的生存发展问题也成为“热点”和矛盾的“焦点”。因此，既要保证国家经济发展及社会进步对建设用地的需求，又要保证被征地农民的根本利益不受侵犯，征收土地补偿应使被征收土地单位的农民生活水平不降低，这也是《土地管理法》关于征地补偿安置的一条重要原则。

1.建立被征收土地农民的基本生活保障机制。从目前的情况来看，建立对被征收土地农民的社会保障机制，在城市规划区和经济相对集中发展的开发区十分必要，因为这些区域是成片征用集体土地最多的地方。建立对被征收土地农民的社会保障机制必须具有以下条件：一是必须由政府来主导，征收土地是政府行为，政府理应为被征收土地农民利益着想。为此。要统一认识，认真协调，落实好相关部门的责任。二是要建立一个强有力的保障机构。农民愿意，政府也易于调控。三是必须要有足够的保障资金，资金主要来源于征地补偿。四是要有一个激励机制。政府提供给农民的保障是最基本或是最低的生活保障，要想过上好日子，还得艰苦创业，重新就业。政府的责任是为失地农民积极创造就业机会，而不是建立一个靠失地就能一劳永逸地生活的机制。

篇10

关键词:土地征收;补偿;农民

中图分类号:F321.1 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)07-0033-04

土地征收补偿是指公共权力基于公共利益的目的使得被征收人丧失土地上的权利,对于原权利人应当支付的相应的代价｡我国《宪法》规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿｡《土地管理法》对于土地征收补偿的方式､范围､标准､原则等问题做出了具体的规定｡但是,现行土地征收补偿制度存在补偿方式单一､补偿范围有限､补偿标准不科学､补偿原则不合理等缺陷,亟待完善｡

一､国外土地征收补偿制度之借鉴

(一)土地征收补偿的基本原则｡在各国的土地立法中都规定了土地征收补偿制度｡1789年,法国人权宣言第17条明确规定了公平补偿的观念｡因而,“公平补偿”作为征收补偿的基本原则是毫无疑义的｡但是这里所说的公平补偿,其含义究竟是指弥补财产权人完全损失的“完全补偿”,还是仅给予“适当补偿”呢?有关土地征收补偿的原则大致有三种:

1.完全补偿原则｡该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发,认为损失补偿的目的在于实现平等,而土地征收是对“法律面前,人人平等”原则的破坏,为矫正这一对平等的财产权的侵害,自然应当给予完全的补偿,才符合公平正义的要求｡

2.不完全补偿原则｡该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发,认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性,可以基于公共利益的需要,而依法加以限制｡但征收土地是对财产权的剥夺,它已超越了财产权限制的范围,因此,基于公共利益的需要,例外地依法准许财产权的剥夺,应给予合理的补偿,否则财产权的保障将成为一纸空文｡

3.相当补偿原则｡该原则认为,由于“特别牺牲”的标准是相对的､活动的,因此,对于土地征收补偿应分情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则｡在多数场合下,本着宪法以财产权和平等原则的保障,对特别财产的征收侵害,应给予完全补偿;但在特殊情况下,可以准许给予不完全补偿｡比如对于特定财产所给予的一般性限制(其中包括对非国有空地及荒地的征收,以及对私有建筑用地超过最高面积限额的征收等),由于该限制财产权的内容在法律的权限之内,因此要求权利人接受低于客观价值的补偿,并没有违反平等原则的要求｡

纵观各国法制,关于土地征收补偿的原则各不相同,即使是同一国家,随着权利观念从权利私有化向权利社会化的转变,也有不同的规定｡但对世界整个发展趋势来看,对于国家合法行为所造成的损失,其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势,以便对人民所遭受的损失予以更充分､更完全的补偿｡

(二)土地征收补偿的范围与项目｡综观各国立法,土地征收补偿范围甚为广泛,现仅以英国､德国立法为例阐述如下:

德国土地征收补偿的范围和项目:(1)土地或其他标的物的权利损失补偿;(2)营业损失补偿(即原财产权人在职业､营业或履行其应负的任务所受的暂时的或持续的损失);(3)征用标的物上的一切附带损失补偿｡

英国土地征收补偿的范围和项目是:(1)土地(包括建筑物)的补偿;(2)残余地的分割或损害补偿;(3)租赁权损失补偿;(4)迁移费､经营损失等干扰的补偿;(5)其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的费用､权利维护费用等)｡

由上可见,各国土地征收补偿的范围,除土地补偿外,大多将残余地损害､营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围｡

(三)土地征收补偿的标准｡在上述补偿项目中,每一项目的补偿标准如何确定,是补偿制度的又一重要问题｡现仍以英国､德国的补偿标准为例:

英国土地征收补偿标准是:(1)土地(包括建筑物)的补偿标准为公开市场的市价,并且不得因征收而给予被征收入救济或其他优惠;(2)残余地的分割或损害补偿标准为市场的贬值价格;(3)租赁权损失补偿标准为契约未到期的价值及因征收而引起的损害｡

德国土地征收补偿的标准是:(1)土地或其他标的物的权利损失补偿标准为土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值;(2)营业损失补偿标准为在其他土地投资可获得的同等收益｡

由上可见,各国(地区)制定的补偿标准一般都以市价为准,使被征收人既无法获取暴利,也不致遭受损失,实属公平合理之补偿｡

(四)土地征收补偿的方法｡各国土地征收补偿一般以现金补偿为主,但考虑到目前现金补偿在土地价格评估技术不足和地价狂涨的情况下,被征收人领取的补偿费根本无法维持其原有的生活水平,各国也例外地规定了一些现物补偿｡例如,日本的土地征收补偿方法,除现金补偿外,还有替代地补偿(包括耕地开发､宅地开发,即在土地被征收人的要求下,土地需用人另造耕地和宅地以代替补偿金的部分或全部)､迁移代办和工程代办补偿｡又如,德国的土地征收补偿方法,除现金补偿外,亦有代偿地补偿､代偿权利的补偿｡这些例外补偿不仅可以促进土地资源的充分利用,还可以减少政府筹措资金的困难和人民的不满情绪,可谓改变补偿方式单一化的有效措施｡

(五)土地征收补偿的程序｡西方各国都意识到土地征收补偿程序的重要性,精心设置了本国的土地征收补偿程序,其中具有代表性的有三种类型:一是以美国为代表的司法主导型程序;二是以日本为代表的行政主导型程序;三是以法国为代表的行政､司法并重型程序｡

二､我国现阶段土地征收补偿制度

1.补偿原则｡(1)征收土地的补偿费是补偿或补质的,而不是地价;(2)按照被征收土地的原有用途补偿;(3)依照法定标准予以补偿｡

2.补偿项目及支付对象｡补偿包括向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费,向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费,向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费｡需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用｡

3.补偿､安置费用标准｡(1)土地补偿费标准是耕地被征前三年平均年产值的6～10倍;(2)征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口计算｡每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征前三年平均产值的4～6倍｡每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前三年平均年产值的15倍;(3)至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准,按各省､自治区､直辖市的规定执行｡

4.土地征收补偿程序｡主要分行政程序和争议解决程序｡其中行政程序具体包括如下步骤:(1)市县政府拟定征收土地方案,内容包括征收土地的范围､地类､面积､权属､土地补偿费和安置补助费标准,需要安置人员的安置途径等;(2)由市县政府持有关文件,逐级向有批准权的政府(国务院或省政府)提出征地申请;(3)有批准权的政府批准征地申请;(4)市县政府组织实施｡内容包括:1)在收到征地批准书后,将批准书有关内容予以公告;2)被征收土地的所有权人､使用权人向政府土地行政主管部门办理补偿登记;3)市县政府根据经批准的征收土地方案,会同农业等部门拟定征地补偿､安置方案,并予公告,听取意见;4)组织､实施征地补偿､安置方案;(5)市县政府支付补偿安置费用｡征收土地的各项费用应当自征地补偿､安置方案批准之日起三个月内全额支付;(6)交付土地｡而争议解决程序的主要内容是:1)对补偿标准有争议的,由县级以上地方政府协调;协调不成的,由批准征收土地的政府裁决｡征地补偿､安置争议不影响征收土地方案的实施;2)因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿､安置方案进行补偿､安置引发争议的,由市､县政府协调;协调不成的,由上一级地方政府裁决｡征地补偿､安置争议不影响征收土地方案的实施｡

三､我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题

1.法律框架不完善

由于土地征用事关被征收土地权利人的利益和国家关于农村土地的基本国策,因此,宪法以及关于民事权利的基本法应做出规定｡《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围､界限､方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定｡这种只强调授权､不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权､制约政府权力的制度,容易造成权力滥用｡

2.土地征收补偿标准过低

我国的土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差､土地位置､地区经济发展水平､土地市场交易价格､人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值｡低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益｡

尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则､降低土地配置效率､延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本｡现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平｡

3.我国土地征收补偿范围少

征收补偿主要是土地补偿费､劳动力安置费､附着物补偿费等｡我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害､营业损失和租金损失等间接损失｡因此,征地补偿内容不完整｡

4.征地过程不透明

国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查､征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的｡目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征､应征多少､补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解｡

5.失地农民的社会保障制度落后

我国农村推行以来,国家事实上很少或不再承担农村公共物品提供的责任,农民的社会保障转由村社承担,而村社则以向其成员分配集体所有的土地来体现对农民的保障｡于是,土地便成为既要保证农民就业又要提供农民基本保障,而且越来越多地转向以承担农民的生存保障功能为主｡在征用土地过程中,农民失去了土地也就是失去了基本保障｡失地农民为了维持生活,转而希望政府能为他们未来一段时期的生存提供一个可靠的保障,而农村的社会保障体系至今仍未有效建立起来｡由于政府没有将失地农民纳入社会保障范围,失地农民也就只能关注眼前利益｡

四､完善土地征收补偿制度的主要思路

(一)完善我国土地征收补偿制度应遵循的原则

世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的土地征用补偿制度,同时也形成各自不同的原则,如日本的“正当补偿”原则,美国的“合理补偿”原则｡在我国实践中,有“相应补偿”或“适当补偿”原则的规定,但补偿标准较低,补偿利益不及损失利益,这与我国目前的国情密切相关｡虽然我国经济基础还很薄弱,但是给予更充分､更完全的补偿,同时又能合理配置资源､监控权力是不可逆转的大趋势｡因此,应借鉴大多数国家和地区的做法,提高征地补偿标准,以市场作为基础,将土地补偿费､青苗及建筑物､构筑物补偿费､残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格,实行公平补偿｡在公平补偿原则下,征用补偿金应包括两部分:土地的市场价格和相关补助金｡土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下,在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格｡相关补助金是指因征地而导致搬迁费用､青苗损失费以及为安置失地农民的一些费用｡这是因为在我国农村,集体土地具有多重功能,即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能,农地所有权的市场价格要体现这三重功能,这样才能切实达到有效补偿的目的｡

(二)完善我国土地征收程序的具体设想

1.严格界定公共利益与公共目的,限制征地的范围

世界上许多国家对公共利益的列举式说明值得我们借鉴,即将以公共利益的名义进行建设项目才可以视为是以公共利益为目的的,除此以外的任何建设项目都不得以公共利益和公共目的为名行使征地权｡明确公共利益内涵,有利于严格区分国家公益性目的用地和以营利为目的的经营性用地,对于公益性用地实行征收,对于经营性用地实行市场交易｡

2.提高土地征收补偿标准

我国现行土地征收补偿标准既不反映市场价值规律,也不能保证农民生活水平恢复到征地前的水平,这使征收补偿制度存在许多与时代节奏不和谐之处,在实践中产生了许多矛盾和冲突｡针对土地征收补偿中,存在着补偿标准非市场化及补偿标准过低､损害被征收人利益的情形,从目前实际出发,现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法｡所谓“征地综合区片价”,是在考虑农村集体土地存在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上,由土地原用途价格和社会保障费用两部分组成的土地价格,其中土地的原用途价格要充分考虑土地承包经营权､土地产值､土地区位､当地经济发展水平等因素;社会保障费用要保证为被征地农民建立社会保障体系｡前者通过土地评估确定,后者根据当地群众生活水平和社会保障实际需要确定｡随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高｡这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素｡

采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平｡

3.细化补偿项目,扩大补偿范围

我国土地征收补偿仅限于土地补偿费､安置补助费､地上附着物和青苗的补偿费,这与国际通行做法相差甚远,也不能满足农民的实际需要,因此有必要对现行土地征收立法进行修改｡应从我国实际出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余地分割损害､正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定､可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯｡这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行｡

4.灵活运用多种征收补偿方法

除现金补偿外,我国也可学习日本､英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式｡这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握｡可以考虑采取以下补偿办法:

(1)货币安置｡包括一次性货币安置､分期和终身货币安置｡一般而言,分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益,农民从心理上也更有安全感｡

(2)农业安置｡在土地调整空间比较大的地方可以采用这种方式,即给以被征地农民相当数量或者质量的土地,仍然以农业方式进行利用;或者转换为其他农业方式,保证其生活水平不下降｡

(3)留地安置｡征地后安排农民生产生活有困难的,允许村集体经济组织按照土地利用总体规划确定的用途,拿出一部分土地投资入股､兴办村办企业､发展第三产业或招商引资｡所占土地只办理占用手续,不办理土地征收手续:也可以按照土地利用总体规划确定的用途,在土地统一征收后,将一部分国有土地给被征地的农村集体经济组织使用,用于发展农业生产或从事多种经营｡

(4)土地或征地款投资入股安置｡也称为债券或股权补偿｡对于综合效益周期长,收益稳定的重点能源､交通､水利等基础设施建设征地补偿,可以发放一定数量的土地债券作为补偿安置,或者以土地补偿费入股参与经营,以保障和维护农民的利益｡农民作为集体的一员,享有的土地承包经营权和收益权不会因为土地征收而剥夺｡土地被征收后,土地补偿费作为股份公司或股份合作社的基本财产,由股份公司或股份合作社的管理者经营管理,农民按原承包土地的权益比例享有出资者即股东权益｡

(5)企业补贴安置｡因建造乡镇企业被征地后,如果没有提供给农民进厂工作的机会,就应当给农民适当的生活补贴作为补偿安置｡由于企业补贴与企业经营密切相关,所以与土地或征地款投资入股安置相同的是,被征地农民同样面临潜在的企业经营不善而带来的市场风险｡

5.完善土地征收补偿程序

借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下:

(1)前置程序｡除国防､交通､水利､公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请｡

(2)征收申请与审批程序｡由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会｡批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告｡公告后,被征收人禁止实施改变土地用途､抢栽抢建等行为｡同时,征收土地价格也被固定下来｡被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提讼｡

(3)补偿裁决程序｡在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决｡对裁决不服的,可以申请复议或提讼,但不影响征收继续实施｡复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放｡

(4)土地征收完成｡具体可分为如下步骤:1)土地征收补偿费发放｡需用地人应当在裁决之后一定期限内支付征收补偿费用;逾期支付的,除有正当理由外,征收决定失效｡被征收人拒绝受领的,需用地人将征收补偿存入市县土地行政主管部门设立的保管专户｡土地补偿费用发放后,征收客体的权利发生转移｡但是在未办理登记之前,需用地人不得处分其权利｡2)限期迁移｡被征收人在收到征收补偿一定期限内,应当迁移完成;逾期不迁移的,由市县政府土地行政主管部门或者需用地人按照《行政诉讼法》的规定,申请法院强制执行｡3)办理权利登记｡

6.建立和完善失地农民的社会保障制度

改变以往“挖农补工”的政策,反哺农村农业农民,是我国工业化发展进入中后期的必然要求｡国家要担负起建立农村社会保障制度的责任,逐步加大对农村社会保障制度建设的投资,建立起与我国经济社会发展水平相当的农村社会保障标准｡政府还要在政策､资金上向农村､农民倾斜,加大对农村基础设施､农村教育的投入力度,加快农村经济的发展,为农村社会保障奠定经济基础｡可以允许村社以土地入股的方式参与国家基础设施建设,把各种基础设施项目产生的､长期有保证的收益以股息的方式返还给村社作为专门的社保资金｡允许村社土地以租赁方式参与工商业开发,把回收的租金用于建立农村社会保障体系,同时,国家还可以在征地过程中建立“无地农民社保基金”｡

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Deficiency and Perfection of the System of Compensation on expropriated Land

HE Xue-mei, JU Hai-long, SHEN Xiao-min

(Commercial College, Guangxi University, Nanning 530004, China)