行政区划改革方案范文

导语：如何才能写好一篇行政区划改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：基层央行；基金调拔；管理；再思考

“现金管理”和“发行基金调拨”是基层人民银行的基本职能和重要工作。在当前人民币升值、物价上涨，通货膨胀压力加大的经济背景下，探讨“加强现金管理，科学调拨发行基金”方面存在的问题及其对策，对社会的经济稳定和科学发展具有重要的现实意义。

一、发行基金调拨工作面临的新挑战

随着世界经济特别是中国经济的迅速发展，出现了许多大大小小的“经济区”，各经济区域的商品流通、劳务供求具有不同的特征，与之相适应的货币流通特别是现金流通必然具有各自的特点。中国经济日益明显区域性的特征，客观上要求打破行政区划调节货币流通。

区域经济的发展、信息科技的进步、金融市场的完善，国家年减少84％。其中下半年净投放货币比上年同期增长68％。调拨发行基金，发行货币、调节现金流通的制度不利于解决发行基金调拨工作中出现的新问题。

（一）发行基金调拨计划较难制定

由于主客观方面种种因素的影响，实际工作中，发行基金调控计划与实际常常会出现偏差，有时甚至出现完全相反的情况，给基层货币发行工作造成很大被动。

由于经济金融动态错综复杂，分析预测货币投放回笼情况难度不断加大，发行部门很难开展现金流通情况调查，对区域现金运行状况信息难于准确掌握，加上区域经济发展的不稳定性，给现金供应量带来了不确定性。导致辖区现金的投放量预测、控制不准确，现金供应量不合理。使得完全按计划在限定的行政区域范围内调拨发行基金变得不现实。

（二）发行基金调拨时间过度集中

每年春节、元旦、五一、十一等节假日旅游度假，春耕和农副产品集中收购，国家集中落实惠民政策及区域自然灾害、突发事件的现金供应，都具有明显的季节性和集中性的特征，因而在一些大中城市和农副产品采购大区，对现金的需求也具有季节性、集中性的特点。节假日和农副产品采购旺季，现金供给的压力很大，发行部门有时一天要往返两次紧急调运；尤其在一些按行政区划调运路途较远的地区，发行人员疲于奔波，应接不暇。给人民银行发行部门带来了极大的不方便。

（三）发行基金调拨安全隐患明显

由于路途远、检查环节多，运钞车车载通讯设备落后，遇经济政策、惠民政策的实施及突发事件会使现金流通的渠道、速度发生复杂多样的变化。这也要求央行采取更灵活的手段调节现金流通。

我国央行现行的按行政区划市场货币流通量要与商品、劳务流通量相适应，是货币流通规律的要求。而经济金融状况的发展变化使每一时期都有不同的特点，对货币投放回笼产生不同的影响。据调查，1978年至1999年22年间，成都辖区是货币投放地区，表现为历年的货币净投放，年平均净投放货币38亿元。2000年起，该辖区又转变为货币回笼，至2003年年均净回笼货币46亿元。但随着经济的高速发展(GDP增长l1.8％)，2003年辖区货币投放量也大量增加，基金的新思考货币净回笼量逐步减少，全年有些行政区划隶属行之间路途较远、交通条件较差。按行政区划调运发行基金、销毁损伤票币，不但增加运输途中的净回笼货币比上年同期减少73％，2000年虽有对讲机，还常常处于休眠状态，不能随时与有关部门取得联系，应急反应能力很差。

部分市县发行支库撤销后，辖内现金投放成本上升、风险加大、不安全因素增多、管理不便。定安县发行支库撤销后，辖区内的农村信用社、建设银行在农业银行开户，邮政储蓄在工商银行开户。农行定安县支行、工行定安县支行直接到上级行调运现金，仅2003年一年，两家支行到上级行调运现金2.4亿多元，费用20万元，加上其他费用，增加成本近40万元。而且运钞次数增多，给安全押运带来了较大的风险。同时也给现金管理工作增加了难度。农村信用社因券别搭配不合理，给营业带来了极大影响，仅去年就要几次到兄弟县联社兑换辅币200万元。

另外，人民币券别搭配不合理。据调查，现在流通市场上主币多、辅币少，主币和辅币搭配不合理，县及县以下农村货币流通市场上的纸币特别是拾元以下的票币“超期服役”现象严重，流通状况亟待改善。造成这一问题的主要原因是，我国长期以来发行基金调拨是以行政隶属关系为基础的行政命令方式进行，而不是根据经济区域的市场流通需求来决定的。

解决上述问题的一个切实可行的办法是改革现行的按行政区划调拨发行基金调节现金流通的做法，实行跨行政区划调拨发行基金，满足市场流通需要，真正做到：“适当集中，合理摆布，灵活调拨”。

二、跨行政区划调拨发行基金试点借鉴

为了解决按行政区划调拨发行基金存在的一些问题，体现“适当集中，合理摆布，灵活调拨”的原则，央行下发了《关于做好跨行政区划就近调拨发行基金工作的通知》，总行确定了跨行政区划就近调拨发行基金改革工作试点行。“试点”取得了一些经验，同时也面临一些新的问题，亟待出台配套政策措施，以推动此项改革工作的深入开展。

广安中心支行作为总、分行四川辖区唯一试点行，按照《关于做好跨行政区划就近调拨发行基金工作的通知》精神，实施了跨行政区划到重庆调拨发行基金改革试点工作。

在成都分行和重庆营管部的统一指挥、配合下，广安中心支行于2006年5月下旬圆满完成了初次跨行政区划调拨发行基金（清分券）任务。主要成效表现在：

――安全系数增加。由于调运路程、时间缩短，基本实现了高效、快捷调运的目标，减少了调运途中风险，提高了发行基金调拨的安全性。

――调运时间缩短。广安到重庆调运发行基金往返时间5小时左右；到成都调运正常需用两天时间，住宿一晚，往返用时30小时左右，是到重庆调运所用时间的6倍。

――调运里程减少。广安至成都往返一次里程约600公里，广安至重庆往返一次里程约280公里，广安中心支行跨行政区划到重庆调运发行基金一次，可减少一半多里程。

――费用下降明显。由于实施跨行政区划就近调拨发行基金，大大减少了调运里程，因而明显降低调运相关费用。

但是，跨行政区划就近调拨发行基金试点工作也存在下列问题：

――改革方案不完善。总行试行的《跨行政区划就近调拨发行基金实施方案》，只确定总行重点库、分库作为调出库，试点中心支行作为委托调入库，只是单向就近调拨，没有把就近的中心支行作为委托调出库，实行双向就近调拨。这导致跨区调拨往返中存在单程实载的情况，影响了效率的进一步提高和费用水平的进一步降低。

――交接、点核工作量加大，延长调运时间。

――调拨手续繁琐，费用降低不明显。按照跨区试点工作通知要求，调入库在执行跨行政区划就近调拨前后，要安排专人专车到成都分行取送委托书、调拨专用介绍信等资料凭证。

――调拨计划不合理。广安为净投放地区，需求多为原封券，日常所需清分券在省内主要就近到南充调拨。由于跨区调拨的券别不尽合理，与到南充调拨相比（广安距南充仅89公里），既费时费力，又未通过跨区调入优化发行基金库存结构。

――账务处理不够及时，一定程度上弱化了中心支库发行基金的有效管理和现金供应保障能力。

三、跨行政区划调拨发行基金几点建议

建议总在总结试点经验的基础上，以逐步实现按经济区域为基础调拨发行基金，调节货币流通，促进区域经济发展为目标。完善改革内容，配套制度办法，全面推行跨行政区划调拨发行基金办法。

第一，进一步完善《跨行政区划调拨发行基金实施方案》，以“按经济区域、就近调拨”为导向，实行跨行政区划双向调拨，达到安全、高效目标。同时，把跨区调拨销毁纳入试点改革内容，以经济区划原则确定业务辐射范围.以满足跨行政区划调销的需要。

第二，各级发行库在按行政区划制定发行基金调拨计划要充分考虑跨行政区划调拨发行基金的因素。分库特别是重点库要以经济区域为基础制定和平衡发行基金调拨计划。

第三，以“安全、高效、集约”的原则科学组织、领导实施跨区调拔工作。从实际出发，因“行”制宜，针对不同调拨需求，科学调度，灵活调拨，及时满足调拨需要。更好实现提高发行基金调拨效率、节约发行基金调运费用的目标。

第四，完善跨行政区划调拔发行基金的有关制度办法。建议总行制定《中国人民银行跨行政区划调拨发行基金管理实施细则》，清晰流程，明确责任，提高工作效率。

第五，充分利用货币金银管理信息系统传递快捷、保密、安全的优势，切实简化跨行政区划调拨有关手续。在货币金银管理信息系统调拨子系统中增加“发行基金寄库帐务处理软件模块”，开通签发和传输电子调拨命令、调拨凭证的新系统，为全面推行跨行政区划调拨发行基金改革工作创造条件。

参考文献：

[1]基层央行基金调拔跨区管理若干建议.南方金融，2003年12期.

[2]中国人民银行关于发行基金调拔工作暂行办法.

篇2

只要有国家存在,有关政府行政机构改革的问题,无论是对财政理论研究来说,还是对财政管理实践来说都是一个永恒的话题。首先,从合理确定政府活动范围看,政府的活动范围说到底是一个财政问题。圣经上有一段故事,说是古代以色列人没有国王,他们便请求神给他们派一位国王。神说:“有了国王他就会拿走你们的一部分财富,你们要国王做什么呢?”以色列人说:“即使如此我们也要,因为我们要国王带领我们去作战,要他为我们的纠纷进行仲裁。”这个故事说明:人们在一定区域内的社会中生活就离不开具有最高权威的管理机构——政府。有了政府,政府就要同社会成员分享社会产品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社会产品也越多。因此,人们在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成为了财政研究的一个最基本的问题。古代以色列人需要政府仅仅是为了带领他们打仗和进行仲裁,拿今天的话来说就是需要政府承担国防和治安这两大基本的职能。然而随着社会经济的发展,人们发现需要政府所做的事远远不止这些。政府的职能在不断扩大,政府的机构在不断增加。怎样的政府职能设计才是合理的呢?从亚当•斯密的古典财政理论到现代的财政理论,无不把合理确定政府活动范围作为财政研究的基础。斯密根据市场经济发展初期的要求,提出了“廉价政府”的理论;主张国家干预的现代财政理论,认为应在坚持市场配置资源的基础上,针对市场缺陷来确定政府职能;我国的社会主义财政理论则根据计划经济由政府直接进行资源配置的要求,提出了政府财政应在再生产的分配(包含收入分配与资源配置两种含义,即:生产成果的分配和生产条件的分配)环节中起主导作用并直接制约着生产、交换和消费的理论。在不同的理论指导下所确定的政府活动范围和建立起来的政府职能机构是会有明显不同的。但有一点却是相同的,那就是:政府活动范围的确定和相应的行政机构的设置,必须同一定的社会经济条件和社会成员对政府的要求相一致。这便是财政学中关于合理确定政府部门和非政府部门比例关系的理论,比例协调则有利于经济的发展和社会的进步,比例不协调则会阻碍经济的发展和社会的进步。就我国而言,改革开放以来,经济的市场化已成为不可逆转的趋势,然而我国政府的行政机构设置却还保留着许多计划经济的痕迹,许多管理部门无论是对国有企业的机制转换,还是对市场经济的运行和非公有制经济的发展都造成了过多的干预。因此我国这次行政机构改革的首要目标就是根据社会主义市场经济运行的要求去重新调整和设计政府的各职能部门,以建立起一个与社会主义市场经济运行相协调的政府行政体系。

虽然,人们可以从理论上去论证政府的活动范围,政府的行政机构可以根据社会经济的客观要求去设置。然而古往今来,人们看到的却是政府行政机构不断扩张的事实。无论是中国封建时代的国家政府还是现代西方资本主义的国家政府概莫能外。就连当年的革命根据地政权也进行过“精兵简政”。事实上,政府行政机构的膨胀是具有其必然性的。用现代财政理论研究中越来越受到人们重视的公共选择理论来分析,个中原因就一目了然了。公共选择理论中的官僚理论认为:政府的行政机构是由大大小小的单位和部门领导所掌握的,他们的利益是通过单位和部门的大小来体现的。机构设置越复杂,越庞大,单位部门可获得的财政支出越多,单位部门领导的权力也越大。因此官僚的利益与国家政府的利益并不完全一致。政府高层有时出于执政的需要会提出压缩行政机构的要求,但不久,行政机构又会慢慢膨胀起来。因此,如何通过有效的制度和措施来约束行政机构的膨胀,提高政府行政效率就成了现代财政理论研究和财政管理中的长期的课题。一位美国的财政研究人员曾说,本世纪以来,美国的各种管理制度中改革最多的就是关于政府会计和预算管理方面的制度,而改革的目的之一,则正在于通过完善财政预算约束机制来控制行政机构的膨胀,提高政府的行政效率。

经济体制改革以来,我国出现了行政区划升级风,县要升级为市,县级市要升级为地级市,省直辖市要计划单列或升级为国家级的直辖市。升级的理由当然是多种多样的,但这些理由的背后,却有更为明确的利益动机,行政区划的升级必然会有相应的行政机构升级,每一位行政干部的行政级别都会随着行政区划而提高,这种待遇的提高比起靠自己的多年苦干来晋升自然要容易得多。行政区划升级和行政机构及干部的行政级别提高后,机构膨胀也就随之开始,增加办事机构和人员,增加办公楼和住房,增加车辆和提高用车标准,各种各样的利益也就得到了满足。

然而企业负担也因此而加重,财政困难也因此而加深。今天,面对着企业在资产重组的过程中,大量工人下岗的现状,我们如果再继续维持庞大的行政机构,是必然会激化社会矛盾的。因为财富创造者的减少和财富消耗者的增加对任何一个国家来说都是一种灾难。我们强调这种行政机构膨胀的必然性,并不是说我们的干部都是典型的利己主义者。我们要说明的是:行政机构膨胀有其利益驱动,无论在哪一个国家或地区都是如此。特别是随着市场经济的推进,每一个人对个人利益的追求都是客观存在的,而政府部门用各种方式来增加自己利益的动力也是很强的。因此,要控制行政机构的膨胀,就必须有十分有效的制度约束,而财政作为一个国家行政机构支出的提供者,应该成为行政机构膨胀制度上和财力上的约束者。然而,我国行政机构的扩张往往不受财政的约束,这主要同财政的权限有关,财政没有高于行政机构的权力,当然,财政也不可能具有高于同级行政机构的权力。在这种情况下,财政预算对政府或行政机构的约束力就大大减弱了,这就是我们常说的预算约束软化。反观发达国家,如果政府行政部门不顾预算的约束而强行扩张行政机构的话,这等于自己给自己出难题,因为任何人都无权也无法突破预算,总统或总理也不能例外。一旦出现预算经费紧张,唯有压缩支出减少政府开支。在法制比较完善的发达国家,政府行政部门因经费不足而减少活动甚至关门的事时有发生,这就是硬的预算约束。而我国的情况却是,半年发不出工资,也不必裁减一个人,再贫困的地区,行政机构也会膨胀,财政局长到处借钱发工资,也不能精简机构。

当然,如果任何渠道都无法为行政机构的膨胀提供资金,机构的膨胀也是难以成为事实的。但是,我国的行政机构膨胀却可以从非财政渠道筹集到资金,这就为行政机构的扩张创造了条件。作为一个行政机构,自然就有相应的行政权力,只要将这些行政权力加以适当的运用,就可以进行创收。事实上,很多地方特别是贫困地区,财政往往只能拨给行政部门所需经费的一部分,其余部分则让行政部门自己通过创收来解决。这种创收的能量实际上是相当大的,据粗略的统计,我国目前的预算外收支几乎可以与预算内收支并驾齐驱。如此庞大的资金规模,有相当一部分就进入了行政机构,对行政机构的膨胀产生了促进作用。用这种方式支撑行政机构的扩张,社会经济为此付出的代价就更大了,这种不规范的资金收支,一来形成了企业新的负担,相当于增加了企业的税收负担,加大了企业成本,对发展社会主义市场经济产生了一种阻碍作用;二来由于收支缺乏监督,为部分领导干部或人员提供了方便,预算外收支的膨胀,非但不能使财政的可支配收入增加,还会刺激行政机构的进一步膨胀,给财政造成新的负担。

二、推进行政机构改革的财政对策

1.协调政府与财政的关系,让政府为本级预算负责

要改变以前那种财政对行政机构膨胀缺乏约束力的状况,应注意财政与政府关系的协调。从行政权力看,财政部门对同级行政机构很难形成有效的约束。但从财权上看,财政又是为实现政府职能服务的,利益是完全统一的,只不过这种利益关系没有明确化。解决这一问题最好的办法就是让政府官员直接参与预算管理,通过参与预算管理了解当家理财的难处,逐步走上政府为本级预算负责的轨道,形成行政机构自我约束的机制。

要在政府官员中树立起预算平衡的观念,在相当多的地方财政中,政府支出突破预算已是家常便饭,不按程序追加预算支出也是司空见惯。虽然我国早已颁布了《预算法》,规定了政府公共预算不能打赤字,但地方政府在形成支出时,对本级预算的平衡要求考虑得并不多,各种公开的、隐形的赤字仍然存在。因此,首先要让各级政府官员了解《预算法》,并自觉遵守。有了这种预算平衡的观念,贫困地区的行政机构膨胀就可以得到有效的控制。

让政府官员了解预算并直接参与预算管理,就能把政府利益和财政利益很好地统一起来,由于财政状况对政府行为的制约作用被明确化了,政府官员从自身利益出发在行政机构设置的问题上,也会考虑财力的制约。美国前总统卡特在乔治亚州做州长时正是面对财力紧张的压力,而率先在政府机构内推行“零基预算”,并从中发现了政府机构严重重复设置的问题,从而成功地将当年已申请的州预算削减了50%。

2.强化财政管理,规范行政机构的行为

我国的行政机构膨胀,有很多是不规范的行为方式造成的。比如说人员超编,为了照顾关系,把不胜任某项工作的人硬塞进某个单位,而实际工作却要让能干的人干,因此,能干的人还不能少。有的行政机构明明已经是人浮于事,但有的事仍然没有人干,于是又招聘合同工或临时工来干。这种类型的行政机构膨胀属于一种隐性的膨胀,其后果仍然是行政机构办事效率低下,财政负担加重。

这次行政机构改革,国务院向全国公开了机构改革的具体安排,包括机构改革的具体内容和时间表。撤销的机构和人员分流的时间都有明确的规定。这就是十分规范的机构改革方案。其实,我们的行政机构只要严格地按照各种规范来行使自己的职能,我国的行政机构膨胀的程度也是不至于此的。因此,规范财政管理并以此来规范行政机构的行为,是确保行政机构改革顺利推进的重要条件。

对于行政机构改革来说,要制订机构改革的合理方案并不算很难,只要按照精简和效率的原则,总是可以设计出比较合理的行政机构方案的。而最为困难的却是方案的实施,这里涉及的是每一个人的实际利益。要想改革方案得到坚决地贯彻,就不能随意突破行政机构的编制,而防止突破编制的有效手段就是强化财政管理。我们建议把财政部门作为这次机构改革的监督部门,财政部门严格按照行政机构的改革方案向行政部门安排资金,对于要撤销的部门就要停止财政资金的供应,对于应该保留或新设立的部门,要严格按照编制来供应资金。严格而规范的财政管理,不但能保证行政机构改革的顺利完成,还是防止行政机构改革夭折或出现反复的一种有效手段。

3.将预算外资金收归财政管理,截断行政机构膨胀的资金来源

预算外资金作为一种特定历史条件下的产物,其合理性只存在于调动各级财政努力增收的“分灶吃饭”时期和国有企业扩权的时期。随着《企业法》的颁布和分税制的实施,预算外资金实际上也没有存在的必要了。因为市场经济对企业而言需要的是明晰的产权,当然也包括明确的财权。而行政机构的预算外收支更是弊多利少,除了加重企业负担,滋生行政机构的腐败外,不断增加的预算外资金还直接冲击了正常的财政收入。

由此可见,无论是从社会经济的需要还是从现实的后果看,预算外收支都没有继续存在的必要。从行政机构改革的角度看,更应该将预算外资金纳入财政直接管理,这样就彻底堵死了行政机构用预算外资金来支撑机构膨胀的路子。

4.加快基础设施和公共工程的建设,促进经济增长以吸收富裕分流人员

篇3

关键词：“三集五大”；供电公司；组织架构；电力体制

中图分类号：F270 文献标识码：A 　 doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.04.20 文章编号：1672-3309（2012）04-48-03

按照国家战略部署，国家电网公司（以下简称“国网公司”）将“特高压电网与智能电网建设”作为“十二五”期间的重要工作内容[1]，同时为适应特高压电网与智能电网的运行管理模式，国网公司又提出“三集五大”体系建设（即人财物集约化管理和“大规划、大建设、大运行、大检修、大营销”体系建设）方案，并在2011年试点的基础上于2012年在国网公司内部开始全面推进。

“三集五大”体系建设是国网公司为适应生产力发展而进行的生产关系变革，伴随其逐步推进建设，必将深刻影响国网公司内部的组织运行形式。本文将以“三集五大”体系建设为背景，通过对比分析国外电力电网企业组织架构模式，并在深入研究市级供电公司的组织架构现状的基础上，尝试提出市级供电公司组织架构设计方案。

一、组织架构设计相关理论

企业的组织结构是企业全体员工为实现企业目标，在工作中进行分工协作、在职务范围、责任、权力方面所形成的结构体系，本质是员工的分工协作关系[2]。

组织架构伴随着劳动分工的产生而产生，古典的泰勒科学管理学派、法约尔的组织学派、韦伯的行政组织学派、近代梅奥的人群关系理论、巴纳德的组织理论、现代的权变理论对于我们理解组织并制订组织设计原则及设计方案具有很好的指导意义[3]。

二、国外电力电网企业组织架构设计模式对比研究

在国际上，由于各国政治环境、技术水平以及经济组织形态的差异，致使各国电力电网的组织架构模式均有所不同。

1、国外电力体制分析说明

电力行业作为国家的能源基础行业，具有公益性质，又由于电力系统各环节（发、输、变、配、供、用）瞬间完成的行业特性，为保持供电可靠性和安全性，各国的电力体制存在着诸多差别。一般来讲，目前国际上主流的电力体制模式主要有：垂直统一垄断、发电竞价上网、限制性趸售竞争、完全的趸售竞争、零售竞争5种模式[4]。

2、国外电力电网公司的组织架构模式对比研究

根据我国电力体制改革进程以及国网公司所面临的外部环境，法国电力集团、美国电力公司、东京电力公司、新加坡能源集团对我国电网企业组织架构设计有一定的借鉴意义，由于具体经营内容和所面临外部环境的巨大差异，重点参考国外电力电网公司的组织架构设计思路。

（1）法国电力集团（EDF）

法国电力集团成立于1946年，负责全法国发电、输电、配电和电力设施的设计、建设和运营，是由法国政府直接控制的国有企业，已经成为世界领先的电力公司之一。

法国电力集团的行政管理权集中在总经理委员会和各基层单位的经理委员会。巴黎总部直属的10个部门均有下属专业部门，在具体经营过程中，法国电力公司充分放权的同时又对人力、财务资源管理高度集中，这种集权与分权相结合的集团管控模式能有效地应对市场变化，支撑了法国电力工业垂直垄断的体制模式。另外，法国电力集团下辖8个地区配电公司，打破了行政区划的限制，这值得我们去学习与借鉴。

（2）美国电力公司

美国电力公司总部设在俄亥俄州哥伦布，集发电、输电、燃气于一体，主要业务包括电力及煤气供应，发电、输电、配电和相关业务的研究开发，其输电、配电业务受到政府的严格管制。

美国电力公司将人财物资源进行集约化管理，采用共享服务方式，提供统一服务，这一点与国网公司当前推行的“三集五大”体系建设的思路是一致的。

（3）东京电力公司

东京电力公司作为日本十大电力公司之首，负责当地及附近地区的发电及供电业务。截止2003年，日本10大电力公司已全部私有化，但总体上看，电力公司的经营范围仍然主要是按区划分，在区域内形成垄断，因此，行业内并不存在真正意义上的竞争。

由于尚无真正竞争的市场，且需求增长放缓，东京电力公司采用“向各业务部门提供集中的支持功能组织架构模式，以帮助公司实现较低的运营成本”。

3、启示

通过上述对国外电力体制发展进程以及主要发达国家电力电网企业组织架构的对比分析，得出如下启示：

（1）电力企业的组织架构设计与其所处的电力体制密切相关，当处在政府管制较为严格、市场化竞争机制尚未形成时，一般采用直线职能与事业部制相结合的组织架构设计方案，并逐步向分子公司、母子公司方向过渡。

（2）人、财、物等企业职能的集约化管理，统一向业务部门或基层单位提供服务与支持，有利于实现服务专业化、标准化与成本节约、效率提升的目标。

（3）减少管理层级，并适当控制管理幅度，有助于提高公司内部各层级对市场的灵敏度，同时也可以提高公司内部各项政策的宣传贯彻与执行力度，避免层级过多而使政策在下达过程中出现偏差或失真的现象。

三、市级供电公司组织架构设计

篇4

按照六部委下发的文件,试点旨在加快体制创新,调整管理体制、运行机制和适时调整行政区划;下放城建、环保、治安等管理权限,加大财政支持力度;创新编制管理,适当增加的编制由省级政府负责调剂。

首次列入试点的是河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西13个省25个经济发达镇,其中江苏、广东两省试点镇数量相对较多。

在此文件出台近一年前的2009年6月底,浙江温州就已出台《关于推进强镇扩权改革的意见》。

2010年6月18日,广东省也出台了《关于简政强镇事权改革的指导意见》,按照工作安排,将在今年年底前完成“简政强镇”工作,从而解决镇级责权严重不对等问题。

一场针对经济发达镇的改革拉开大幕。

上世纪90年代中期开展的全国小城镇改革综合试点,便已提出强镇扩权思路,并加以实践,但这种实践最终悄无声息地结束。在国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来,本轮改革只是对十多年前那次不成功改革的复归。

重提扩权

“身大衣小”“脚大鞋小”,一直是经济发达镇面临的普遍问题,也是强镇扩权改革的一个重要原因。

李铁长期关注小城镇发展,他注意到东部沿海地区有些镇发展非常快,人口聚集特别多,GDP、财政收入已经相当于北方地区的地级城市,从功能上讲这些镇已是城市,而目前的镇级管理,已难以应付庞大的经济总量和繁重的社会管理任务。

执法权缺乏是一个反映较为集中的问题。现行法律规定,执法部门的授权均是县级以上政府,镇并不在列,这就造成镇级执法薄弱,出现“看得见的管不着,管得着的看不见”局面。

随着现行镇级行政管理体制日益成为发展的束缚,经济发达镇改革呼声日渐高涨,要求解决权责不对等的体制约束。

在此轮改革中,行动最早的是浙江省,2007年,该省在全国率先对经济发达的中心镇下放了部分县级经济管理权限。浙江的强镇扩权改革主要包括赋予中心镇在财政、规费、资金扶持、社会管理等方面的县级管理权限,例如土地出让金收益留给这些中心镇,这一系列措施让镇发展的束缚相对较小,并很快做大。

2009年11月起,广东顺德开始探索“简政强镇”,围绕“理顺关系,转变职能”进行了一系列改革,并在先行试点的基础上,最终促成省级文件下发。

尽管做法不同,但其改革的核心思路仍然是强镇扩权。国家行政学院教授张占斌认为,浙江和广东改革的总体思路差不多,下放事权、经济管理权,但是广东的改革是自上而下,有一整套改革方案,力度比较大。

同样的难题

赋予乡镇更多的管理权限,令其责权相配,此种放权的思路其实早在1996年进行全国小城镇改革综合试点时就已有之,当时已明确要求“赋予小城镇政府必要权限”。

从某种程度上来说,当年的那次改革更显突破性,主要体现在对财税制度有所突破。李铁回忆说,1996年的小城镇综合改革试点提出健全镇一级财政,建立镇级金库。

但是三年后,曾经的改革典型浙江温州龙港镇便退出,镇级金库名存实亡。

对此,李铁认为,这种结果是由于利益结构造成的,在目前等级化的行政管理体制格局下,县级政府已经有了固定的利益结构,改革主动权在县级政府手里,如果县级政府不想改,镇里也无能为力。

强镇扩权改革涉及县、镇间权力的重新分配,作为县级政府来说,更愿意将事务性管理权下放,而财权、人事权控制在自己手中,这也使得强镇扩权多停留在“给点好处”,难有实质突破。

浙江省政府咨询委员会委员顾益康曾担任浙江省农办副主任,他参与并见证了上世纪90年代那场轰轰烈烈的改革。他认为改革并不是失败了,是不了了之。现在又在13个省进行试点,是对过去改革的反思。

在此轮镇级扩权改革中,当年的难题仍然存在,而就目前各地出台的各项政策可以看出,这些难题尚无理想的解决方案。

由镇变城路漫漫

时间过去十几年,本轮的强镇扩权改革和当年有着不同的社会背景。

李铁认为,当年对城镇化的认识有限,1996年的时候各地根本不敢提出城镇化,但是2000年中央提出城镇化方针以后,城镇化的相关问题被更多地面对和研究。

更多的地方决策者也意识,到城镇化已日益成为当地经济发展的又一动力,在此背景下,便有了各地新一轮强镇扩权的探索。

2010年2月,温州市委书记邵占维在该市强镇党委书记座谈会上提出“镇级市”的设想,他提出要把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为镇级市。但到目前为止,温州在“镇级市”建设方面并无实质动作。

顾益康认为,现有的乡镇管理体制,已成为阻碍小城镇向现代化小城市发展的一个瓶颈。

在他看来,把一批强镇“蝶变”为小城市,这是必然趋势。

顾益康供职的浙江省政府咨询委员会成立了课题组,专门研究中心镇向小城市转变的相关问题。他认为目前应该做好“变性、换壳、扩容、转制”四篇文章。

所谓“变性”,就是要明确把中心镇原来的大乡镇性质转变为小城市性质,这是一次质的提升和飞跃,明确把中心镇纳入城市建设发展和管理的范畴,也就是变农村区域为城市区域;所谓“换壳”,是对生产关系和行政管理构架进行改革调整;所谓“扩容”,就是要加快产业集聚、人口集聚,扩大农民进城的容量,扩大中心镇建设发展地域和辐射带动地区;所谓“转制”,是推进城乡统筹的土地、户籍、住房、社保、集体经济产权和镇行政管理体制等改革。

顾益康表示,强镇走向城市的道路并非坦途,首先,镇级市涉及中国行政管理体制架构调整,中央的默认或支持至关重要;其次,强镇所在的县是否愿意让渡利益非常重要。更为敏感的是,按照小城市建设后,现行财政体制如何调整,“乡财县管”的利益格局必将改变,其阻力可想而知。此外,土地、人事等核心难题仍然难解。

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为什么要一体化

地处华北地区的北京、天津和河北三地面积21.7万平方公里，占全国国土面积的2.3%；人口约1.1亿，占全国7.9%；经济总量约占全国的11%。但是，京津冀三地内部发展很不平衡，二元结构特征显著，一头是高度发达、位居中心的京津两大直辖市，一头是落后的、位居的河北省。从2012年人均GDP看，天津和北京分别为93173元和87475元，位居全国第一和第二名，而河北省只有36584元，位居全国第15名，仅相当于天津的39.3%，北京是河北的2.4倍。同期，长三角地区人均GDP最高的上海是最低浙江的1.3倍。长期以来，由于“中心”的“极化效应”，包括资本、人才等优质要素都源源不断流向京津大城市，而处于“”的河北省不仅得不到京津的辐射带动，还因行政区划的分割在环京津周边形成了一条众人瞩目的“贫困带”，据有关资料，在河北省62个贫困县中，有13个分布在北京周边。这种现象被形象地称为“灯下黑”或“大树底下不长草”。

所谓京津冀一体化，主旨就是要促进三地合理分工、协同融合、利益共享、责任共担，依托京津双核辐射带动周围河北乃至北方区域共同发展。因此，消除二元结构，缩小河北与京津的发展差距，理应是推进京津冀一体化的一个重要目标。换言之，未来判断京津冀一体化成效的一个标准主要看河北的发展，如果河北没有得到较大的提升，尤其是环京津贫困带依然存在，就不能算成功。当然，京津冀一体化也不能理解为三地发展水平要均等化，作为“中心”的京津与河北的发展差距未来也不可能消除。

需要强调的是，京津冀协同发展之所以成为重大的国家战略，更重要的是着眼于发挥“一加一大于二的乘数效应”，提升京津冀地区的整体实力，面向未来打造新的首都经济圈，使其真正成为我国经济增长的“第三极”，继而建设成为世界级的城市群。我们知道，以上海为中心的长三角，是我国经济最发达、人口规模和密度最大的城市群，国际上被列为第六大城市群；以广州、深圳为双核的珠三角地区，是我国改革开放后在南方迅猛崛起的城市群，与长三角和珠三角相比，京津冀城市群发展相对缓慢，内部合作紧密程度相对较低，特别是围绕“谁是经济中心”的地位长期争论不休，直到2004年国务院批复北京城市总体规划，这场争论才基本平息。目前中央对京津两个城市的功能定位已基本上明确。北京定位为“四个中心”，即国家政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心；天津定位为北方经济中心、航运中心和加工制造业中心。同时也要看到，京津冀地区是我国北方最发达的地区，国家首都、中央机构、科研院所、企业总部汇集于此，因而这里是国家决策中心、要素配置和管控中心，这是京津冀最显著的优势。只要三地按照优势互补、互利共赢、区域一体的原则，加强合作，协同发展，京津冀地区的整体竞争力必将会得到强化。

综上可见，京津冀一体化同时面临着“两个差距”的挑战，一方面要解决好河北与京津的发展差距问题，另一方面也要解决好京津冀与长三角、珠三角乃至世界城市群的发展差距。必须处理好两者的关系，将两者有机地结合起来。首先要通过京津城市功能疏解、产业转移、园区共建以及对口援助等方式，加大对河北相对落后地区（尤其是贫困县）的帮扶。其次要加大基础设施和公共服务的建设投入，实现三地交通通信等互联互通和基本公共服务的均等化。最后要立足于建设世界城市的目标，为首都经济圈创造条件和提供有力支持，尤其是三地要齐心合力共同为建设世界级城市群做出贡献。

尊重市场规律

当前推进京津冀一体化的一个重要任务是“消肿”，也就是要着力解决首都北京出现的“大城市病”。这种大城市病的主要症状为人口、产业以及公共服务机构过度集中于城市中心区，导致城市交通严重拥堵、公共设施不堪重负、大气环境污染、住房价格高企等。按照国务院批复的城市规划，北京市常住人口到2020年应控制在2000万以内，但这一数字已提前8年达到。如何治理好“大城市病”？显然，任由市场自发调节，各种要素资源还会大量涌向首都，结果只会越病越重；尽管由于生存成本的升高，会有企业和人口外流，但总体上流出量要小于流入量，所以必须运用政府这只有形的手，发挥其强有力的主导作用。

政府在治理“大城市病”中的主导作用主要应体现在，制定合理的城市功能疏解、产业转移以及主要承载地的规划，运用行政力量动员非市场机构的迁移，并引导企业和人口的区位调整，以缓解城市交通、人口、环境等压力。但是，城市资源的配置和再配置都需要按照市场经济规律办事，尤其是政府的“逆市场调节”更必须尊重市场内在的规律性，这里重点包括三个方面：一是人口流动和迁移的规律，二是产业集群化的规律，三是大都市圈发展的规律。

按照人口流动和迁移规律，工作机会和收入的多寡、生活成本高低以及公共资源的配套环境，决定着劳动力和人才的流动方向。因而，在疏解首都非核心功能的过程中，政府需要对哪些功能和产业应当外移、迁移到哪里、实行哪种转移模式，做出合理的选择和部署。比如，对于批发市场的搬迁，就应充分考虑到距离消费市场区的远近，若距离太远，增加了商户的运费等成本，大多数商户不愿意过去，那么即使市场设施在新的地方建起来，也难以运转和发展。再比如，迁出北京的机构和企业，要考虑承接地的公共设施及服务的配套条件，若条件与迁出地反差太大，就会影响到职员及其家属的随迁意愿。

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2014年1月1日，河南省对巩义市、兰考县等10个试点县（市）全面实行由省直接管理县的体制，实现市县分治。这场发轫于2004年5月的“扩大部分县（市）管理权限”探索，至此迈出重要一步。

扩权强县10年

河南实施“强县扩权”，至今已有10年，连续进行了好几轮改革。其特点可概括为：一是同步实施财政省直管县（市）改革和“扩权强县”改革；二是不仅改革范围逐步扩大，而且扩权县的管理权限也呈梯度扩大，尽管中间出现了短期的反复和波折；三是在改革方向上，正稳步走向与市场经济相适应的服务型政府。试点县变身省直管县，“扩权强县”的县（市）在经济管理领域也开始形成了近似于“省管县”的格局。

2004年河南省出台《关于发展壮大县域经济的若干意见》和《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，标志着河南省第一批扩权县和财政省直管县的诞生。文件确定巩义、永城、项城、固始、邓州五县（市）为财政省直管县，并赋予省辖市的经济管理权限和部分社会管理权限（共计80项权限）；赋予新密市、新郑市、林州市等30个扩权县（市）部分省辖市的经济管理权限（80项权限中的71项权限）。因此，河南省财政省直管县改革的特点是，既是扩权县又是财政省直管县，在一定程度上是希望避免财政改革与行政改革不匹配的弊端，较好地发挥财政省直管县体制的作用。

2006年河南省《关于发展壮大县域经济的补充意见》，进一步扩大了5个财政省直管县的社会管理权限，除国家有规定的之外，省辖市其他社会管理权限全部下放到5县（市）。2007年《关于进一步落实扩权县（市）政策的通知》，标志着第二批扩权县和财政省直管县的诞生，享有权限与第一批相同。中牟县等12个县确定为扩权县，其中中牟县同时也被确定为财政省直管县。

2009年河南省颁布《关于完善省与市县财政体制的通知》，确定了第三批财政省直管县。增加了兰考县、郏县等15个县为财政省直管县，根据这些县的实际情况，除郏县外，其余14个县只能享有省辖市的经济管理权限和部分社会管理权限。至此，河南省共有扩权县47个，财政省直管县21个，既是扩权县又是财政省直管县的有7个（巩义、永城、项城、固始、邓州、中牟、郏县）。

在落实扩权的过程中，有些项目还进一步扩大了权限，超过了文件规定的标准，例如巩义等5县（市）地税部门的营业税减免税审批权限从50万元以下扩大到100万元以下，扩权县（市）地税部门可直接办理的企业所得税政策性减免额由100万元以下扩大到500万元以下，极大地促进了县域经济的发展。而且从2006年到2009年，河南省政府在前期扩权的基础上，对于税收、固定资产投资等方面的管理权限进行了进一步的修改，扩大了权限。

财政省直管县改革既避免了省辖市利用行政权力集中县财力的“市刮县”问题，又减少了行政层级，提高了政府管理效率，进一步激发了县域经济的发展活力。2004年以来，河南省县域经济发展不断提速。其中巩义市连续9年跻身全国百强县，继巩义之后，新郑市又进入全国综合实力百强县行列。

但改革也遇到了很多问题，缺乏配套的改革措施和统一的可操作性部署，权力下放不彻底，而且落实难度大，改革效果大打折扣；经济强县的财权与事权不统一；工商、税务等垂直管理部门在扩权政策中定位模糊；市县利益矛盾突出，例如省辖市商丘和省直管县永城一直存在税源之争，省辖市安阳与扩权县林州一直存在着建筑业管理权限之争，林州是河南的建筑之乡，建筑业是其支柱产业，但建筑业的管理权限没有扩大，扩权县有名无实。而且在强县扩权过程中，一度出现了波折和反复。2007年，由于国家有关政策的变动及其他因素影响，全省47个扩权县的12项权力被收回，占权限总数的20%。

“两个婆婆”困局

2011年，河南省《省直管县体制改革试点工作实施意见》，确定巩义、兰考、汝州、滑县、长垣、邓州、永城、固始、鹿邑、新蔡10个县（市）为省直管县体制改革试点。这次全国共有34个省直管县体制改革试点县，其中河南就有10个试点县，接近全国试点县总数的1/3。

河南之所以入选这么多县（市），是因为省直管县改革试点是对扩权县和财政省直管县改革的深化，河南省委、省政府经过分析认为，这是河南发展的一次战略机遇，十分有利于加快河南县域经济发展，有利于统筹城乡发展，建立合理的城镇体系。经过争取，河南省成为省直管县体制改革8个联系点省份之一。10个试点县（市）出自全省的扩权县和财政省直管县，有利于加快建成地区副中心城市，培育推动河南经济发展的战略支撑点。

为推行试点县改革发展，河南省委、省政府根据改革试点方案，在试点县行政建制、行政区划和干部管理体制等维持不变的前提下，赋予试点县以省辖市经济社会管理权限（权限共计603项）；逐步形成省政府直接管理试点县的体制机制；试点县工商、地税、质监等省以下垂直部门，由省主管部门直接管理；加大了对试点县的扶持力度，省直各部门在资金分配、项目安排等方面对试点县（市）实行倾斜，增强了试点县的财力和自身发展能力。目前省直管县的成效已经开始显现。2012年河南省直管县的主要经济指标好于全省一般市管县（市）。2013年1-9月，与全省增速相比，10个试点县生产总值高出0.7%。

但在试点运行中，也暴露出多头管理、监督不顺、指挥不畅等过渡性体制弊端，主要存在这样几个问题：

省辖市放权不足。省辖市有关部门下放对试点县的管理权，就意味着利益的流失，因此对待改革态度消极，阻挠或者拖延权限下放。按改革方案应该下放给试点县的权限，未能完全下放。据有关调查，有高达36-43项实际权限，诸如驾驶证、许可证、资格证、资质证、统筹缴费、新农村建设项目等权限仍然没有下放。

省辖市对试点县的支持力度减弱。试点县扩权以后，省辖市对其支持力度明显减弱，配套资金不到位的问题也不同程度地存在，给扩权县的发展造成较大制约。例如，对于试点县申报的建设项目，由于资金配给比例仍按“三级负担”原则，由于省辖市不再拨付配套资金，致使部分建设项目资金安排落空，导致一些项目进展缓慢。

试点县面对两个“婆婆”，致使行政成本增加。因为在试点县改革方案中，试点县的干部仍归省辖市管理，实质上形成了试点县的双重领导，在经济社会发展上接受省级领导，在其他行政管理上又得接受省辖市领导，形成“一个媳妇两个婆婆”的局面，徒增行政运行和协调成本。由于统计口径维持原状，仍然计入省辖市的统计总量。因此本应直接向省直部门申报的事项，同时又得向省辖市对应部门申报，形成“一文两报”。

产生上述问题的原因在于试点县体制改革措施不配套，由此形成的双重管理体制相互掣肘，本质上面临着和财政省直管县相同的困局。而且还引发了新的矛盾与问题，不利于调动试点县干部工作积极性：一是在同等条件下，省辖市不再推荐提拔试点县的干部；二是试点县干部交流渠道变窄，提拔机会减少；三是试点县职务出现断档，主要领导无法就地提拔。

省直管县向何处去

2013年11月，河南省提出对巩义市、兰考县等10个试点县（市）全面实行由省直接管理县的体制，实现市县分治。

10县（市）全面实行省直接管理，有利于解决双重管理体制带来的矛盾，有利于转变政府职能，减少行政层级，提高行政效能，有利于推动直管县加快建设成为区域性中心城市，引领河南未来发展。

省直管县体制改革实质上是一种分权改革，涉及省、市、县三级政府管理权限的调整，将逐步由“省-市-县”三个层级转变为“省-市（县）”两个层级。全面直管以后，还有很多细节问题需要逐步研究解决，例如如何科学界定省辖市与直管县的职能范围，如何重新定位省辖市的发展模式，直管县的职能部门如何与省级职能部门对接等问题。

其中，最棘手的问题就是怎样处理好与省辖市的关系。扩权后，扩权县部分业务直接联系省直厅局，但与省辖市的关系仍不能忽视。一位科室负责人说：“扩权后，虽然可以直接跟省直厅局联系，但毕竟市里关系不能忽视。有时省里下达一个会议精神，我们要省里和市里两头跑，如果你只去省里开会，不去市里，那么市里会觉得你不懂尊重。”

放眼全国，以浙江为代表的改革主要是扩大县级政府经济管理的权限，同时浙江模式很重要的经验就是财政体制上的省管县，而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的省管县。而海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县的行政管理问题。

浙江模式仍是目前多数地区推行省管县改革可供参考的路径，而海南模式虽然是与其省域面积小，县级区域少的省情密切相关，但也代表了一种方向，即从财政的省管县到行政的省管县。

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区域经济发展的巨大差异致使国家总体改革目标进退维谷。由于在改革开放初期，我国对东南沿海地区实行政策倾斜、资金倾斜，加上其地理位置优势，目前东南沿海与中西部的发展差距凸显出来了。向沿海倾斜的区域政策使全国经济重心总体向东南偏移，中西部地区的经济类型和产业结构与东部地区也产生了很大差异。东南沿海区域与中西部地区之间在经济发展水平上的巨大差异，使以市场为导向的宏观经济改革目标与区域经济发展目标之间发生冲突，使国家总体改革方案难以设计与贯彻落实。

中部经济有“凹陷”之忧。自上个世纪80年代初沿海发展战略和90年代末西部大开发战略的实施，中部地区已成为全国的“经济凹地”，本论文由

整理提供十六大后又提出“支持东北地区等老工业基地加快发展和改造”的方针，中部地区经济地位相对下降。中部地区农业比重很大，农村人口过多，由于靠农业发展的出路越来越窄，而制造业又没有出现由东部向中部转移的梯度效应，在东部大发展、西部大开发、东北经济振兴的新形势下，中部地区经济结构转型所面临的国内与国外的压力会加大，“经济凹地”有可能会加深。

区域产业结构趋同，重复建设，区域经济特色不明显。一是重复建设，这不仅出现在价高利大的产业领域，而且在基础设施领域尤甚。二是在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争，甚至区际联系还要小于与国际的联系。本论文由整理提供三是存在严重的产业同构现象。加速扩大的地带间经济发展差距，加大了地方政府尤其是中西部地区地方政府“兴地富民”的客观压力，迫使一些地方政府在项目投资上置全局性资源浪费、生产能力过剩而不顾，低效益、低水平地重复引进、生产、建设，从而导致地区产业结构趋同现象不断加剧。这不仅抑制了地区经济比较优势的发挥，丧失了地区分工效益和规模经济效益，而且影响国民经济整体效益的提高。

地方割据现象仍比较严重。在地区差距日渐扩大的背景下，受地方利益的驱使，各地方政府或以公开的形式，或以隐蔽的形式实行地方保护主义。如区域间为争夺紧俏资源而展开的资源大战；构筑名目繁多的贸易壁垒和行政壁垒；互相实行资源、技术、人才、商品的垄断和封锁等来保护本地区的利益。不仅造成了流通渠道堵塞，各种商品和生产要素不能自由流动，本论文

整理提供而且使地区、行业、企业间的优势无法互补，造成资源浪费，并最终导致竞争、开放、统一的国内大市场难以形成。目前，各地区进一步扩张面临的共同障碍，是行政体制分割，各自为政，行政性区际关系替代了市场性区际关系，难以做到资源的优化配置及经济融合。

不发达地区的造血功能不足。对不发达地区而言，其基础设施建设明显落后于沿海发达地区，优惠政策也没有绝对的优势，缺乏足够的吸引力，更为重要的是不发达地区产业结构落后，缺乏对外部资金的吸引力。人才缺乏，科研经费不足，使不发达地区的经济发展雪上加霜。

“资源换增长”模式普遍存在。很多地方政府用土地和优惠政策招商引资作为促使本地经济发展和GDP增长的最优选择，这是区域经济可持续发展面临的一个最普遍的问题。

2区域经济发展的对策建议

加强宏观调控，进行必要的政府干预。从我国目前体制转轨时期的特殊情况来看，虽然社会主义市场经济已经初步形成了，但是市场发育还不充分，各地经济的市场化水平差距很大，全国统一的市场尚未形成。所以政府应通过转变自身职能，促进市场发育，为区域经济发展创造比较宽松的市场环境。同时，还应通过制定适当的区域经济政策，本论文由

整理提供防止市场机制的自发作用导致地区差距讲一步扩大。为解决区域经济发展的非均衡性问题，实现共同富裕的目标，政府通过必要的投资倾斜和政策倾斜，加强不发达地区的智力投资，扶持落后地区的经济发展，通过宏观调控措施，达到各个经济区域协调发展的目的。同时寻求“点”的突破，国家在各地区发展的点上集中投入资金、引入技术，培植主导产业，使之成为真正带动周围地区的发展极。

淡化行政区划色彩，强化经济区域功能。打破部门、地域界限，本着“互惠互利、优势互补、结构优化、效益优先”的原则联合起来，推动城市间、地区间的规划联动、产业联动、市场联动、交通联动和政策法规联动，通过整合区域资源，调整区域产业结构，壮大跨区域的龙头产业，以较低的成本促进产业优势的形成。整合的思路应是改革和优化政府。改善政府的纵横向权力结构，把握好上下政府分权和集权的度，从法律、组织、风险等方面约束和规范地方政府的行为，使政府真正从管理走向服务，从全能走向有限，从根本上克服和解决“行政区经济”的弊端。走联动发展，共同繁荣的路子。

统筹区域发展规划，建立区域利益调整机制。东部地区要继续发挥引导国家经济发展的引擎作用，优先发展高技术产业、

出口导向产业和现代服务业，发挥参与国际竞争与合作主力军的作用。中部地区多数都是农业大省，是粮食等大宗农产品的调出基地，本论文由无忧论文

理提供充分利用其承东启西、纵贯南北，地处全国水陆运输网络中枢的有利区位和综合资源优势，“东引西进”加快传统工业技术改造和农业现代化的步伐，就有可能尽快崛起，成长为推进国民经济发展的又一主动力。从西部地区的实际情况出发，西部大开发战略力图通过实施西气东输、东电西送、南水北调和青藏铁路等通道网络建设，与退耕还林和天然林保护等工程，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，为西部地区的产业发展搭建更宽广的平台。

理顺资源价格体系。现在我国区域间合理分工和商品交换的主要阻力有两个：一是自然资源产品相对低价、工业制成品相对高价的不等价交换，二是地区分割和地区封锁。因此，协调区域市场需要统一开放的市场体系，其中最为关键是理顺资源价格体系，提高生产要素价格的市场化程度。

落后经济区域发挥本地优势，突出特色。中国中西部地区经济落后的普遍现象是：生活水平低，劳动生产率低，人口增长快，失业率高，严重依赖农产品和初级产品出口，依附性强，生产力脆弱，交通不发达，自然条件差。根据当展理论与区域经济理论，综合考虑中西部的实际困难，当前应当重点抓好的问题是，最大限度地调动落后经济区域的内部积极因素，发挥本地优势，加快自身发展。

加强东、中、西部企业合作。当前最重要、最现实的就是引入东部和中部的市场主体，在东中西联动中，推进西部大开发。东中西部经济技术合作，从20世纪70年代末开始，到90年代中后期，一直以商品贸易为主，投资与企业并购仅占15%，本论文由无

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关键词：税收管理创新

伴随着新税制的实施和税收征管改革的不断深人，我国税收管理取得了历史性的进步。但是。税收管理中一些深层次的问题和矛盾，还没有得到根本解决，特别是加人wto后，传统的税收管理理念、管理模式和管理体制正面临新的挑战，迫切要求加快税收管理的改革创新，实现传统型管理向现代型管理转变。

一、税收管理的理论创新

理论创新是社会发展和变革的先导。创新税收管理理论是变革税收管理的前提。由于历史的原因。长期以来，我国对税收管理理论研究不够重视。税收管理理论的发展远远落后于税收改革与发展的实践，也落后于其他一些重要社会科学领域。

我国税收征管改革摸着石头过河走了10多年。税收征管改革从一开始就缺乏科学的理论准备和理论指导。税收征管改革基本上是凭经验和直觉进行。在解决改革出现的新情况和新问题中徘徊。无论是20世纪80年代末，进行的“征、管、查”三分离或二分离的摸索，还是新税制实施后，对传统专管员制度全面改革，所形成的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，以及进人21世纪后，采取科技加管理措施，以信息化推进专业化的深化税收征管改革，基本上都是在理论准备不足的情况下进行的，未能从理论上对税收管理改革目标体系进行深人系统地研究，在科学把握税收管理的本质、规律、原则等基本理论问题的基础上，形成税收管理改革的基本理论框架，给予税收管理改革坚强有力的理论指导。因此，在改革的目标方向上，缺乏准确清晰的定位。目标设计缺乏系统论证，征管改革的框架和基本模式一直处于变化之中，对征管改革的方向经历了反复探索和较长时间的认识过程；在改革的思路上。始终循着相互制约的指导思想，沿着职能划分的思路。把分权制约过多地寄望于征、管、查职能的分解上。追求税收征管的模式化；在改革的范围上，侧重于税收征管的改革，忽视税收行政管理的改革。未能把对以纳税人涉税事项为主要管理对象的税收征收管理和以征税机关、征税人为主要管理对象的税收行政管理作为改革的整体进行系统设计，忽视人力资源的配置管理和开发利用；在改革的进程上，对不同地区制约征管改革的因素研究不够，缺乏整体规划。常常处于走一步看一步，造成各地改革进度不一。带来征管业务的不规范、信息技术应用的不统一。由此导致税收管理改革走了一些弯路，浪费了不少人力、物力和财力，增大了改革成本。

当然，税务部门在改革实践中也进行了一些理论探索，但主要还是停留在对改革方案的修修补补。疲于寻求解决具体问题的措施上，缺乏在税收管理改革实践基础上理论创新的自觉性和主动性。要解决税收管理改革中的问题和矛盾，加快建立现代化税收管理体系，提高税收管理水平，必须创新税收管理理论。

推进税收管理的理论创新，首先要转换传统税收管理的理论视野和研究方法，注意在改革实践中进行税收管理的理论探讨，善于总结经验教训，把成功的经验系统化、理论化；其次，要注意研究借鉴当代西方公共管理理论和工商管理领域发展起来的管理理念、原则、方法和技术，结合我国税收管理的实际，创造性地加以吸收和运用，形成适合中国税收管理特点的新思想、新方法、新体系，并在指导税收管理改革实践中加以丰富和发展；还要注意不断研究税收管理的内在规律、原理和发展趋势，善于抓住揭示税收管理内在客观性的发现性认识，创造税收管理科学的前沿理论。通过寻求税收管理理论突破与创新，推动税收管理的组织创新、技术创新和制度创新。彻底改变我国税收管理改革目标不明、方向不清的被动局面，彻底改变税收管理理念僵化、管理方式陈旧、管理手段单一的落后局面，实现传统税收管理向现代税收管理的根本转变。

二、税收管理的技术创新

科学技术是税收管理发展的重要推动力量。创新税收管理离不开现代科技手段的支撑。信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。信息技术的迅猛发展，对税收管理正产生着革命性的影响，为创新税收管理开拓了广阔的发展空间。创新税收管理技术，以信息技术和通迅技术为基础，实现税收管理信息化是深化税收管理改革，提高税收管理质量和效率，实现税收管理现代化的必由之路。

伴随着税收征管改革的深入，我国税收管理信息化经历了从无到有、从人脑到电脑、从单机运作到网络运行的历史性跨越，信息技术对税收管理的支撑作用日益显现，税收管理技术有了重大突破。但不容忽视的是，我们不惜重金投入，购置相当数量和一定档次的计算机技术装备，与应达到的应

用程度和应用效果仍有相当差距。在推进税收信息化建设过程中存在着不少问题，突出表现在税收信息化建设缺乏总体规划，软件开发应用杂乱无序，信息系统平台不统一，数据处理缺乏层次性和综合性，形成许多“信息孤岛”；信息资源利用不充分，集中分析监控能力不强，导致高技术与低效率并存，高成本与低产出共生，造成人财物的极大浪费。对此，我们应当认真总结和吸取过去在税收信息化建设中留下的深刻教训，从战略高度推进税收管理的技术创新，加强对信息化建设工程组织学的研究，克服盲目性和随意性，加强对税收管理技术的理论研究和应用研究，彻底改变机器运作模拟手工操作的状况，挖掘信息网络技术的潜在效能。

创新税收管理技术，实现税收管理信息化，是科技与管理相互结合、相互促进，推动税收管理发展，实现税收管理现代化的过程。目的是要使人工管理与机器管理组成的整个管理体系效能最高。实现税收管理的技术创新，推进税收管理信息化应突出四个重点：

其一、坚持按照一体化原则，遵循“统筹规划，统一标准，突出重点，分步实施，保障安全”的指导思想，进一步完善优化信息化建设的总体方案和具体规划，逐步实现业务规程、硬件配置、软件开发、网络建设的一体化，在税收管理信息化建设整体推进上求得新突破。

其二、从管理思想、管理战略上突破传统观念和管理方式的束缚，适应现代信息网络技术发展的要求，实现技术创新与管理创新的互动，在现代技术和科学管理有机结合上求得新突破。通过税收管理的技术创新，改造管理流程，重组职能机构，变革管理方法，优化资源配置，规范权力运行，把整个税收管理工作有机地联系和带动起来，形成上下级之间、同级之间的互动响应机制，构建起与信息技术发展相适应的管理平台。

其三、利用先进的通讯和网络技术，建立多层次有针对性的税收服务技术体系。一方面大力推进网上申报、电话申报、磁盘申报、银行卡申报等多种电子申报方式，大力推进税、银、库联网，实现纳税申报和税款征收信息的网上流转，最大限度方便纳税人及时快捷申报纳税，为实现集中征收奠定基础。另一方面全面建立税法咨询、税收法规、涉税事项的计算机管理系统，包括提供电话自动查询和人工查询系统，电子化的自动催报催缴系统；利用电子邮件向纳税人定期提供税收政策法规信息，向特定纳税人进行有针对性的纳税辅导。利用互联网提供税收法规查询，与纳税人沟通交流，实行网上行政，网上办理涉税事项，接收对偷税违法行为和税务人员廉政问题的举报、投诉等等，使信息技术在方便纳税人，提高办税质量和效率，降低税收成本方面发挥重要作用。

其四、以先进的信息技术和网络技术为依托，把税收管理全过程纳入完整、统一、共享的信息系统，实施全方位的实时监控。一是建立高度集中的数据处理系统。在统一数据结构和标准的基础上，逐步实现征收信息向地市局和省局集中，进而再向省局和总局两级集中，克服信息传递中封锁、变异和沉淀，提高征收入库操作的规范度，实现数据管理效率和质量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用为重点的税源税基监控系统。从信息经济学角度分析，管理薄弱是与信息获取能力不足相伴而生的，只有信息完备才能实施有效管理。因此，在加强纳税申报信息采集管理的同时，要加快与工商、银行、技术监督、海关、公安等部门的信息交流和共享，以增强税务机关获取外部信息的能力。三是建立以依法行政为重点的管理流程控制系统。在将税收管理全过程纳入计算机管理系统的基础上，利用信息技术控制业务处理流程，减少自由裁量的环节和幅度，落实行政执法责任，参与税收管理质量的控制和改进，实现对执法行为的监督制约，使税收管理全过程每个环节责职、每个权能行使、每项工作绩效，都能通过网络透明地呈现在管理决策平台上，提高依法行政的透明度。

三、税收管理的组织创新

税收管理机构是根据履行国家税收职能需要，围绕税收行政权力设置、划分和运行而形成的组织体系。设计科学的税收管理组织结构是有效实施税收管理的组织保证。税收管理组织结构是否合理，直接关系到能否履行好国家税收职能，能否为纳税人提供优质高效的纳税服务，影响到税收管理质量和效率的高低。

回顾我国税收征管改革历程，有关方面一直在寻求建立一个科学高效的税收管理组织体系。每次征管改革几乎都离不开对征管组织机构的撤并调整，特别是新税制实施后，征管组织机构处在不断的调整变化之中，有的撤销税务所，按区域设置全职能分局；有的在分局下还设有中心税务所；有的很快又取消全职能分局，按征、管、查职能外设征收局、管理局和稽查局等专业局；有的仍留存着一直游离于机构改革之外的外税局、直属局。总的说来，这些改革措施始终没有打破原有征管机构的层级，没有跳出按征、管、查设置机构的框框，没有冲破地区行政管辖范围的界限，没有发挥运用网络技术构造组织结构的优势。税收管理组

织机构庞大臃肿，管理层级环节过多，机构设置不统一，职能部门交叉重叠，权力结构过于集中，管理组织过于分散，资源配置不讲成本效益，组织结构效率低下的问题依然不同程度地存在，甚至有些更为突出。

要从根本上解决征管组织结构问题，提高税收管理组织合理化程度，必须大力推进税收管理机构的改革创新。随着国民经济和社会信息化建设步伐的加快，税收管理信息化水平的日益提高，税收管理机构改革创新的着力点应放在依托信息网络技术，打破部门约束和层级限制，根据税收管理的内在规律，优化管理资源的配置，使传统封闭的机械式组织向现代开放的网络化组织方向发展。

一要减少管理层次，收缩征管机构，确立税收管理机构改革的总体目标和基本框架。现代管理组织理论和发达国家的实践证明，要提高组织结构效率，必须减少行政管理层次，精简管理机构，实现组织结构的扁平化。我国目前税收管理组织结构，从总局、省局、市(地)局、县局到基层分局有5个层级，除基层分局外，有4级行政管理层。世界上很少有这种5级架构的征管组织体系。要创新税收管理组织结构，必须打破这种僵化的5层“宝塔”结构，冲破行政区划的约束，根据经济区域、税源分布、规模大小，设置税收管理机构。从改革的渐进性考虑，税收管理机构改革的近期目标可以定为实行总局、省局、市局、县局4层组织结构。今后条件成熟时，对省级局还可以进一步考虑打破行政区划，根据经济区域进行撤并，设置跨省大区局，如像人民银行跨省设置分行机构。

二要统一征管机构设置，实现基层征管组织结构的扁平化。根据企业组织理论学的研究，企业管理组织机构设置通常有四种模式，即以产品为基础的模式、以职能为基础的模式、以客户为主的模式和融合前三种的矩阵模式。按照前述税收管理机构的改革目标和国外税收管理机构设置的做法，适宜采用按税种类型和职能分工相结合的模式设置内部机构。在基层局(县、区局和将来实现征管实体化的地市级局)适宜按职能分工和纳税人类型相结合的模式设置机构，除稽查局可作为外设机构外，其它专业局都应全部转为内设机构，同时还应撤销过去外设的直属局、外税局，实现对内外税、不同行业、不同预算级次企业的统一管理。基层局的主要职能是对辖区内税源税基的控管。分类管理是专业化管理的基础，对纳税人实施分类管理是国际上许多国家的成功做法。

三要构建与信息化相适应的税收征管运行机制，实现税收征管的信息化。利用信息技术改变税收管理的流程和组织结构，建立一种层级更少基层管理人员权责更大的管理体制。在县(区)局内部，根据税收征管和信息化的内在规律，重新设计和优化税收征管业务和征管流程，将咨询受理等纳税人找税务机关办理的涉税事项集中到前台办税大厅实行全方位服务，解决纳税人多头多次跑的问题；将纳税评估、调查执行、稽查审计等税务机关找纳税人的所有管理事项，集中到后台实施分类管理，解决税源税基控管薄弱的问题。

四、税收管理的制度创新

深化税收管理改革，既需要消除不适应现代税收管理发展要求的制度性障碍，更需要针对解决新情况、新问题作出新的制度安排。优化税收管理制度设计是税收管理改革与发展重要内容，也是从制度层面解决当前税收管理存在问题的必然要求。税收管理的制度创新应当紧紧围绕提高纳税人税法遵从度和税务机关管理效能，降低税收风险即法定税收与实际税收之间差额这一税收管理目标，在税收管理制度体系优化设计上求得新突破。

当前税收管理制度创新应当突出两个重点。

(1)要着眼提高纳税人的税法遵从度，促使其如实申报纳税，解决税务机关与纳税人信息不对称的问题。

一要建立以纳税人为中心的税收服务制度。税收服务是保证纳税人依法纳税的重要条件，必须按照新征管法的要求，尽快将税收服务从过去的道德范畴上升到行政职责，构建起以纳税人为中心的税收服务制度体系，为纳税人提供享受各种税收服务的制度保障，包括设立多渠道政策的制度，确保所有公民享受和获得税收知识的权力，使纳税人有能力自觉、及时、准确申报纳税，减少无知性不遵从；设立以客户为导向的程序制度，确保办税公平公开，程序简便规范“一站式”服务到位，使纳税人减少“懒惰性”不遵从；设立完善的权益制度，确保客观公正开展行政复议，主动实施行政救济，保障纳税人合法权益，减少情感性不遵从。

二要建立以纳税评估为基础的纳税信用等级制度。纳税信用度的高低直接体现着税法遵从和税收管理水平的高低。实施纳税信用等级制度，根据纳税人纳税诚信度实行差别管理，对信用等级低的纳税人严加管理。制定鼓励诚信守信，制约惩处失约失信的政策措施，促使纳税信用成为与纳税人生存发展紧密相联的无形资产。让依法纳税者受到社会广泛尊重，使诚信纳税者得到实惠，增强忠诚性遵从的荣誉感；让失信违法者付出利益代价和荣誉代价，促使纳

税人诚信纳税。同时要把建立纳税信用等级制度与建立纳税评估制度紧密结合起来，建立起科学的纳税评估机制。

三要建立“轻税重罚”的违法处罚制度。增大违法成本是强化税收管理的重要举措。对外要健全偷逃税处罚管理制度，增大偷税成本；严惩知法违法者，对不按规定履行纳税义务，该罚的要罚，该判刑的要判刑，减少纳税人自私性不遵从，增加预防性遵从。

(2)要着眼提高税务机关内部管理效能，约束税务人员寻租，对工作业绩进行有效激励，解决管理者与被管理者信息不对称的问题。

一要建立科学的税收管理绩效考核制度。考核税收管理绩效是促进税收管理水平不断提高的重要手段。税收管理绩效考核导向至关重要。要彻底扭转过去绩效考核重收入轻管理，重上级机关对下级机关轻机关内部考核的倾向，从组织收入型向执法保障型转变。要以正确实施国家税收政策，降低税收风险为目标，将绩效监控和评价贯穿税收管理全过程，使绩效考核成为加强管理的有效手段。可以考虑从上级机关对下级机关和机关内部两个层面建立绩效考核制度。上级机关对下级机关的绩效考核，应从税收风险、执行政策、服务质量、人力资源利用、成本效益等方面，通过客观科学地制定考量目标和指标体系，准确评价下级税务机关税收管理的成效和不足，激励先进，鞭策落后，使之明确税收管理的改进方向。对机关内部工作人员的绩效考核，应重点围绕行政行为、行政过程和行政结果等方面进行考量，可采取事项与岗职相结合的绩效考核办法，通过定岗位、定职责、定事项、定人员、定目标、定指标、定奖惩等方法，充分运用计算机网络对税务人员工作业绩进行有效的监控和评价，使个人工作绩效与集体组织绩效高度关联，激发个人和群体奋发向上的活力。

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关键词：国库；业务发展；对策

中图分类号：F832.31 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2008)04-0075-04

一、新形势对国库核算提出了新要求

(一)财政改革对国库业务提出新要求

财政国库管理制度改革，要求财政收入直达入库，财政支出直接支付给商品和劳务供应商。国库现有的核算手段，还不能完全满足这些需要。政府收支分类改革一方面细化了收支科目，将会极大地增加国库会计核算业务量，另一方面也将带动财政资金管理体制的改革，推动预算外资金纳入预算内管理的进程，进而引发理顺预算外财政专户与国库单一账户关系的问题。这样大大地增加了国库业务量，需要更快捷的国库核算体系。

(二)征收机关等相关部门发展对国库业务提出新要求

随着技术的发展，社会信息化程度的不断提高，海关、税务、商业银行等部门的数据不断呈现全国集中的态势，迫切要求国库部门进行必要的信息集中和资源整合，配合税务部门的大征管格局，解决实时缴税、异地缴税等问题。

(三)商业银行业务发展对国库业务提出新的要求

商业银行集约化经营和柜员制的实行与业务电子化和自动化、理财等新业务的推广，使得业务量大增，要求国库部门的核算技术与之相配套，更好地发展新业务，切实提高效率，改进服务质量。如减少纳税自动化、拨款和工资自动到账等传统业务处理的占用时间。

(四)人民银行职能调整对国库业务提出新要求

人民银行职能调整后工作重心转移和信息资源全面整合的发展态势，促使国库会计业务需要明确集约化、信息化、高效率的发展方向；县级机构布局调整和会计、国库、发行等业务系统、人员的整合，要求国库会计工作制定相应的应对措施。

(五)国库本身职能和作用的发挥也对业务发展提出了更高要求

国库当前会计工作中的横向联网、信息集中、风险防范、TBS优化、各业务系统整合、制度建设以及基层国库核算人员严重短缺等，需要统筹当前与未来进行合理安排；统计分析、预测的深化和现金管理等业务的开展迫切需要全面、及时、准确的会计信息给予支持。[1]

二、当前制约国库业务发展的瓶颈

(一)国库管理观念的制约

1.传统理念束缚着国库业务发展。目前国库核算电子化程度还处于初级阶段，对计算机技术下的核算方式和理念认识不够，就会计作业而言，目前的国库会计核算系统主要还是通过电脑模拟原有的手工核算来控制作业，均采用以总分账户的“双线”核算方式，体现“仿真性”的特征，会计作业效率的提高并不彻底，还未充分发挥电算化的优势。国库会计核算信息没有实现共享，数据层层传递、重复录入。会计观念未能适时更新，如共享收入退付的业务处理设计，仍然建立在上级国库随时有足额资金备付这一会计假定之上。国库会计仍停留在按日批量处理、逐级上划的方式上，大量的税款仍采用手工方式录入，造成了各级预算收入到账速度缓慢，在途资金占用较大，影响了各级政府对库款的有效运作；支付系统的利用效率不高，内部处理环节多，横向联网面不大。特别是按现行核算方式，县支库的资金汇划必须通过中心支库，这样环节多，业务量大，根本无法实现国库职能的拓展，如国库直接办理直接支付和社会保障基金收付等等。

2.国库应用系统众多，存在众多缺陷。目前国库业务系统主要有：国库会计核算系统、国库收支统计分析系统、综合业务报表系统、国债收款单管理系统、财税库横向联网系统等，一些地方还存在同城票据交换系统，这些业务系统普遍存在业务功能单一、系统相对独立、数据信息分散、数据使用效率低、数据质量不高等现象，其数据标准差距较大，系统的整合比较困难，同时这些系统之间未实现数据资料的自动转换和传送。如国库收支统计分析系统，其主要功能只是针对国库会计核算系统产生的数据进行再分析，忽略对财政体制的研究以及国库资金运行对信贷资金、货币政策的影响等这些独特的视角分析，反映内容不全面，达不到财政政策与货币政策协调发展的分析效果。

3.国库管理制度滞后。相对于国库外部改革的深入和国库会计电子化水平步伐的加快，国库会计制度建设就显得十分滞后。一是现行制度不能涵盖整个国库核算业务的全过程，存在制度空白点。如国库制度主要依据颁布较早的《国家金库条例》和《国家金库条例实施细则》等，难以统一操作性，存在规范运用国库业务制度的盲区。二是岗位设置与国库人员不足之间的矛盾表现突出。如果按照新的操作规定要求，岗位设置过多，基层国库人员有配备不足的问题，势必造成兼岗现象的存在，某些内控制度形同虚设，会计核算的质量和风险防范难以落实到位。三是国库法规制度建设滞后，制约了国库监督职能的充分发挥。主要表现在：(1)虽然规定了对财税机关具有监管权，但是对征收机关延压税款缺乏相应的监管及处罚措施，使得压票现象屡禁不止；(2)虽然规定了对财政预算拨款及收入退库业务具有监督权，但监督权仅停留在对凭证的审核上，对财政违规业务既无深入检查权、又无处罚权，使得监督权显得有名无实。[2]

(二)财政税务发展制约

1.财政税务机构设置的不配套。在乡镇，为了节约税收征收成本，税务部门在基层机构设置上一般是一个基层税务所(分局)管理若干个乡镇。同时各地还有许多特殊情况，设立了基层政府，如林场、农场和管理区，这些政府也有独立财政权，但是税务征收机构没有独立设立，这样就存在不配套的情况。

2.财政税务征收管理电子化发展不平衡。相对而言，国税部门电子信息建设程度较高，而地税和财政部门各地发展都不平衡，有的实现了全自动，有的实现了半自动化，有的还是手工方式，横向联网系统就是实例。这样也就影响到国库电子化、自动化建设，也同样影响到国库管理体制的改革。

3.纳入国库管理的资金范围不统一。有的将所在的行政事业单位的资金纳入了国库核算实现了大国库管理，有的只是部分业务。如有的将社会保障各项基金收入，有的将行政事业单位的各项非税收入和行政收入纳入了管理。

4.国库管理的职责不统一。有的国库管理了预算外资金的收支，有的也将社会保障基金的发放和粮食直补等支出都纳入了国库管理和监督。

(三)国库核算模式制约

1.国库机构设置存在缺陷。国库实行的是“一级政府一级财政一级国库一级核算”的核算模式。目前人民银行分支机构没有按照行政区设立，许多县级国库和全部乡镇级国库只能交由商业银行，致使人民银行国库机构设立与政府财政部门不相对应。由于人民银行人员不足，县支行无法单独设立国库部门，与会计、清算部门合属办公，国库人员不足，流动性较大，影响了国库工作的正常开展。近几年，由于进人渠道不畅，县支行人员基本上是负增长，造成县支行无法合理调剂人员，国库部门在人员、业务量和岗位设置三者之间的矛盾难以合理解决。

2.国库的大量存在，束缚了国库职能的发挥。国库业务方面受人民银行国库部门的领导和管理，人员由商业银行自己调配和管理，业务来源于财政、税务。这种业务管理权和人事安排权的分离，导致国库业务垂直管理难以实现。国库业务作为机构的中间业务，由于财政部门支付的费用很低，但又要付出大量的人力、物力，收益与义务不对等，行积极性较低，同时也不符合商业银行的商业化经营方针。在国库业务岗位设置、人员配备、内控制度建设等方面与其自身业务相比存在很大差距，无法满足业务需要，更谈不上严格执行财政政策和对预算收入收纳、退库、支拨进行有效的监督，造成国库职责缺位。

3.人民银行国库管理体制与人民银行经理国库职能不相符合。由于人民银行的机构设置并没有严格按照行政区设置，因此存在相当一部分支库，这与人民银行职能不相符合。而且当前国库监督管理还存在两个突出问题。一是监督管理的对象过于狭窄，监督管理工作基本上停留在对纸制传票、报表、账薄的事后监督，这种依靠手工工作完成事后监督的管理模式已越来越不适应国库核算电算化和国库业务快速发展的需要，更不能有效防范和化解国库资金风险。二是国库监督管理职能弱化，国库部门在实际的工作中只能对国库或下级国库进行监督管理，而对税收合法、合规性和财政资金的合理有效没有相应的法律法规制度，对不符合规定的问题只能监督和建议，而不能实施相应的处罚。这种滞后的局面将不利于国库对预算执行监督职能的发挥。

三、加快国库业务发展的对策建议

要加快国库业务发展，必须明确国库业务发展的长期目标，就是坚持“数据集中、信息共享、安全高效、实时监督、支撑发展”的基本思路，通过推进业务和科技创新，实现管理理念、管理方式的转变和税收缴库电子化、财政支出网络化、综合管理信息化、业务操作规范化的目标，实现财政收入直达入库、财政支出实时到账、资金运行实时监督、国库数据充分共享，支撑国库各项工作顺利开展，切实提高国库的服务能力和工作效率，充分发挥在预算执行中的执行、促进监督和反映的作用，强化人民银行经理国库的职能，推动国库事业可持续发展，为建立适应社会主义公共财政体制的现代国库奠定基础。

围绕国库业务发展的长期目标，从国库业务发展趋势来看，现有国库业务必然要从现有的管理方式和核算方式上突破，“一站式服务”将是国库业务的最佳突破，具体是以国库集中核算系统为平台，实现各业务系统、各部门互联互通、信息资源共享。

(一)理念创新，实现国库数据集中化管理

建立全国国库会计数据集中系统。所谓“一站式服务”，就是通过国库全国数据中心这一站来完成的，无论是人民银行，还是税务、财政等部门都是直接访问全国数据中心来完成核算、信息下载、信息交换和信息分析，国家资金清算也是统一由全国数据中心直接参与现代化支付系统进行清算，这样可以彻底改变现在这种分散式管理模式。通过数据集中系统，逐步实现各级财政收支信息集中、国库会计账户集中和资金往来集中；通过横向网络实现与各级财税、海关等部门的数据交换与共享；通过现代支付系统，实现财政收入资金直达入库和国库直接办理直接支付和授权支付，这样减少财政收入入库环节，提高入库速度，最终实现财政收入实时划分、实时入库，减少财政资金支付环节，进一步提高财政支出到账速度，满足财政国库管理制度改革要求。通过纵向网络，各级国库会计账户物理上集中摆放，逻辑上分散管理，各地国库通过远程终端登录数据集中系统进行业务处理，通过内部往来实现各自账务的自我平衡。

国库会计数据集中系统，支持各项国库会计业务的电子化、网络化、自动化处理，实现“业务自动处理，账务实时记载，信息按需生成”。数据集中系统应由数据仓库、业务处理层、系统连接层及操作终端等部分组成，其中数据仓库储存国库会计的基础数据，包括会计核算、管理过程中收到和生成的各类信息；业务处理层应包括会计账务处理模块、收支信息交换模块、收支信息实时控制与处理模块、资金往来处理模块、信息查询与打印模块、会计档案管理与查询模块等，同时还应支持统计分析预测、现金管理、国债兑付及收款单管理等其他业务模块的整合；系统连接层实现国库与财政、税务、商业银行等的联接以及与内部各用户的联接。当然，这必须人民银行、财政、税务、海关、银行等部门之间共同配合才能实现，才能突破目前的困境，因而必须制订长远的规划和切实可行的方案。

(二)方式创新，处理国库数据无纸化

随着国库电算化程度的不断提高，运用电脑和网络进行数据处理已在国库部门广泛应用，国库业务操作和管理的电子网络化系统实现了国库业务的数据传输、账务处理和综合管理的自动化，从根本上改变国库业务传统的管理方法和操作模式，进一步扩大了财税库行横向联网系统的推广面和覆盖面。一是全国的扩大，二是将所有的税费纳入，三是将所有的国库支出纳入。以国库电子凭证替代纸质凭证可以加快税款缴库的速度，提高预算资金周转使用效率，减少重复劳动，从根本上改变税票的传统传递方式。建立灾难备份中心和电子档案中心，实现国库无纸化存储。国库数据无纸化后，工作重心更加突出，工作质量进一步提高，国库服务功能凸现，综合优势更加明显。

(三)职能创新，完善国库电子网络

建立国库单一账户体系是财政国库管理制度改革的核心。它决定了国库电子网络系统的功能和结构，就是以全国国库数据中心为中心，与财政、征收机关、商业银行之间建立网络联接，自动处理预算收入收纳、报解和预算支出拨付业务。国库业务网络化将是催生国库管理的第，它预示着单纯以会计电算化为主旨的国库电子化模式已过时，而利用先进的网络技术，在国库、财政、征收机关、商业银行、上下级国库之间建立国库电子网络系统，实现信息资源共享，真正实现国库业务的网络化实时处理，成为了国库电子化发展的必然趋势，也是现阶段国库电子化工作的制高点。[3]

(四)业务创新，优化整合国库业务系统

国库部门应当会同科技部门认真研究国库业务系统的数据分布与数据信息的共享措施，设计统一的数据标准，简化、合并国库现用的业务软件，在确保系统不间断工作的前提下，重新设计、扩充系统功能。以全国国库会计数据集中系统为中心平台，国库收支分析、预测、现金管理、国债管理等各业务系统实行整合，充分利用国库会计数据集中系统提供的源信息，进一步发挥国库会计信息的作用，支撑国库为宏观决策提供高效率、高质量的服务。系统整合必须要有全局体系结构设计观念，其整体结构要具有高可用性及可管理性。在设计上应降低程序的耦合度，提高软件的可维护性，达到集中监测、集中管理的目的，同时还具备可以分级进行控制、维护的体系结构。国库数据集中后，进一步加强对数据的分析与利用，地域限制被打破，统计分析的重点也将进行相应转变，将原来的区域分析为主向个税个案分析的方向转移，将纯粹的数据分析与经济金融形势相结合，借助各种调查分析手段，完善分析结果。

(五)体制创新，建立完善的国库管理体制

建立国库单一账户体系是财政国库管理制度改革的核心，它拓宽了国库的服务空间，使国库的服务对象由原来有限的辖区内的预算单位转变为面向社会广大商品、劳务的提供者和实行跨区域支付，成为公共财政框架中国库资金收付的枢纽。为更好地履行职能，客观上要求国库有更多的独立性和自。因此，在财政国库制度改革中，理顺国库管理体制势在必行。

1.完整履行经理国库职能。淡化国库主体概念，虚拟国库主体，尊重核算主体。目前一些地方就进行了这方面的创新，收回一些国库经理权，一个支行同时经理多个国库，也象中心支行一样一机多库。实现全国数据集中后，一个核算主体可以同时从事多个国库主体业务核算，这样创造条件逐步收回商业银行、信用社国库业务，各级国库完整直接办理各级财政业务。

2.尽快完善县级人民银行机构改革方案，全面推进机构改革。人民银行上级行应综合考虑经济、政治、金融、行政区划、发展前景、人员安置等因素确定县级机构的合理布局，在充分调查研究的基础上尽快完善机构改革方案。应本着公开、稳妥、安全、渐进原则全面推行机构改革，避免因时间拖的过长而造成人心涣散，导致央行资金安全防范工作失控。

3.改革国库管理体制，充分发挥基层央行经理国库职能。在中央银行管理体制改革的形势下，应进一步明确由人民银行总行领导、国库机构单设、人员编制和经费单列、业务垂直领导、会计核算独立的新的国库管理体制。根据基层人行改革和职能变化的实际，针对国库部门主要与地方财、税部门业务联系紧密的现状，逐步设立相对独立的国库工作机构。

4.立健全完整配套的国库法律法规，进一步规范国库业务操作，用法规制度保障国库资金风险。随着国库业务发展，国库体制不断改革完善，国库监管的内容、范围、职责、措施、手段应在有关制度或法律中予以明确，为国库监管职能提供强有力的制度保障。同时，针对业务的发展和国库会计核算电算化程度的提高，对原有制度中一些与现时业务不配套、不衔接以及滞后的规定予以修订、补充，形成一套较为完整并与之相匹配的制度加以规范和约束，以适应国库业务的发展。

5.强化国库管理和监督。建立会计规范化管理框架和有效的资金风险防范机制，增强内部控制的效果；提高会计监督意识，完善监督措施，研究在改革发展中出现的新的监督内容和方法，切实完整履行法律法规赋予的监督职责，维护和保障财政资金安全。调整监管思路，充分发挥人民银行在经理国库、为财政提供服务过程中的监管职能作用，并建立财、税、库联系机制，对监督检查中发现的问题及时沟通、反映，切实发挥国库在财政资金运行风险上的“预警”作用。国库数据集中后，国库资金风险也集中，防范难度加大，仅仅靠国库部门自身的规范管理达不到风险防范的目的和要求。因此，构建国库与财政、税务、审计、银行等有关部门的有效协调、管理与监督制约机制是非常必要的。财税部门要建立严格的电子化操作规程，加强对预算收支业务的监督管理。国库部门要进一步理顺财税库之间的关系，达成风险防范共识，保证各部门之间信息渠道畅通，充分发挥在预算收支过程中的“总闸门”作用，确保国库资金绝对安全。

参考文献：

[1] 总行国库局.国库会计集中核算系统业务需求书[Z].2006年.

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首先，街道办事处财务管理有非常重要的政治意义，它关乎党群关系，关乎政府形象。街道办事处是本级政府的派出机构，它是基本城市化的行政区划，专门管理街道工作，是当地的经济社会管理机构等，街道办事处下辖若干社区居民委员会或者是行政村，和当地居民关系较为紧密。

因此，街道办事处的工作会影响到党和政府的形象，它是居民判断党和政府是否廉政、勤政的重要参照，对街道办事处的工作关注度需要提升到战略高度，特别是街道办事处的财务工作。

其次，街道办事处加强财务管理有利于街道办事处自身的发展。目前，街道办事处的财务管理还有很多问题，在建设和谐社会和小康社会的历史机遇中，街道办事处更是要抓好自身的财务管理工作，将其作为街道办事处规范自身工作的切入点和提升点。这样有利于提升街道办存在的现实意义，使街道办可以做好自身服务角色的转变，提升其服务职能和公共职能，使其得到群众的认可。

再次，街道办事处加强财务管理有非常重要的经济意义。街道办事处是政府的基层组织，它的财务管理能够让政府知晓基层经济发展，知晓基层的经济数据，有利于提升社会资源分配的合理性，为政府的决策提供参考依据。另外，在金融危机影响到财政收支的现状下，在建设节约型、和谐社会的历史号召下，街道办事处的财务管理能够让街道办事处的行为更加科学，提升资金使用效率，节约资金支出等，最终也促进和谐社会的建设。

二、街道办事处财务管理现存的主要问题

第一，财务人员素质不高。一般街道办事处的财务会计人员较少，很多街道办事处难以招聘到合适的财务会计人员，从事财务工作的人员很多是随意搭配的，他们的专业水平较差，不能够按照专业的规范进行会计处理，因此造成账务处理很不标准。另外，街道办事处的财会人员调动较为频繁，财务类岗位也没有办法互相协调和监督，工作的交接较差。

第二，财务基础薄弱。目前，街道办事处的财务管理制度仍然比较落后，没有完善的相关制度设计和执行，这造成了财务管理的无序。很多街道办事处没有相应的预算、决算制度和资金管理制度，这就导致了街道办事处的经费支出、办公开支等没有有效的监控，在资金的使用和管理上也没有计划，审批混乱，资金安全性差，运营效率差。

第三，固定资产管理核算不完善。首先，在核算上由于技术素质不够，很多会计人员并没有分清固定资产和低值易耗品、投资性房地产等项目，造成很多不符合固定资产的项目入账，而有些应入账项目却没有入账。其次，在管理上简单粗放，容易产生账实不符的现象。例如，有些固定资产并没有定期盘点，没有及时对调入、报废的固定资产进行记账；有时候街道办事处无偿使用所属社区购置并入账的办公设备等并没有开具调拨单等。

第四，财务核算不真实。很多街道办事处按照其内设部门分别设账，向财政部门提供也不是合并报表，而是行政经费账的报表，这就会导致报表难以全面反映街道办的总体财务，影响了政府部门分配社会资源，也不利于廉政建设。街道办容易出现财务核算不实，决算不准的现象，如街道办将收取的道路改造配合劳务费计入暂存款科目，就导致收支不准确等现象。

第五，重大事项履行不规范。首先，很多街道办在工程管理上不严格，如有些街道办在办公楼装修中并未将该工程单独核算，完工也没有编制竣工财务决算表等，这就缺乏对工程质量、竣工及结算的管理。其次，有些街道办事处的大额支出没有相应的合同，有时有些街道办在做宣传、广告等支出并没有和设计公司及其他供货单位签订合同，结算也没有签字验收等；另外，有些街道办事处并没有通过政府采购系统进行采购，而是自行购买一些设备。

三、街道办事处现存财务问题的主要原因

第一，街道办事处定位不明确、职权不匹配。在我国目前“两级政府，三级管理”的体制下，街道办事处作为同级政府的派出机构，除了有大量的行政管理事务外，还有事业、经济、城管等职能，职能迅速膨胀，大量的行政、执法、街道经济发展等任务压力导致街道办的工作重心容易发生偏离，经济职能压力大，容易导致政企不分，这就会让街道办难以集中精力搞好自身的财务工作。

第二，领导不重视，法制意识不强。街道办领导对财务管理的重视程度不足，很多领导并没有理解到财务管理的重要性，仅仅将财务管理的规范性认定为财务人员不贪污、数据准确即可。为了各种目的街道办领导也会大力进行投资等，财经纪律性不足，在财经法律意识的认识上较为薄弱。而有些街道办的领导在接待费等的开支也没有限制，对公款的使用没有严格按照国家的规定，甚至用公款搞个人娱乐，本位主义思想严重，没有处理好国家、集体和个人的利益关系，权力滥用现象严重。

第三，财务管理体制并不健全。目前很多当地政府仍然没有对街道办进行有效的管理，很多市区级政府并没有对街道办、乡镇等进行有效系统的财务监督，没有设立专职的机构，也没有配置专职的人员进行该项工作，主要还是靠财政部门的会计科人员兼任，这就容易导致当地政府无法直接了解到街道办的财务水平和资产分布情况，也没有正确地将这些单位的财务预算纳入正常统一的预算内，街道办财务人员碰上相应的问题也难以向上级专业人员进行咨询等，容易出现问题，无法及时准确地传递单位的经济信息等。

四、街道办事处提升财务管理水平的措施

（一）进一步规范街道办事处职能，集中精力做好社区服务和公共服务

街道办事处的职能过于膨胀导致其精力分散，无法做好本职工作。政府要规范街道办事处的职能，转变自身的职能，作为基层政府组织的街道办事处，它需要剥离职能中的“非政府”因素，将其职能范围收缩至社区管理和公共服务上，将原本属于社会和市场的职能交由市场和社会来承担，以利于其他组织作用的发挥，并充分发挥企业、市场对街道经济的带动效应。这样街道办事处才能够有精力和时间集中于提升自身社区和公共服务职能，这才能逐步提升其财务管理水平。

这种职能的收缩可以参考上海市的社区建设改革方案，它的方案主要是对社区职能的重新划分。对于综合协调管理的职能要区分工作内容，只有对社区街道内的社会性、公益性、群众性工作内容才是以街道办事处负责牵头进行；对于监督专业管理的职能，如公安、工商、税务等，由专业部门承担，街道办事处则只是起到监督、督促和配合的作用；对于组织公共服务职能的改革，街道办事处也只是承担和当地群众关系密切的服务事项；对社区自治指导工作，街道办事处主要是指导、帮助、服务当地社区内的自治组织和自治制度的建立等。这样的改革能够为街道办事处的职能进行剥离，利于街道办事处自身职能的体现。

（二）领导重视，加强领导干部的任期经济责任审计，完善财务管理和监督制度

当地政府要高度重视街道办事处的工作，将其财务管理、街务公开作为和谐社会建设的一项大事情抓好抓牢，将该工作纳入街道办事处人员考核和责任管理的重要内容，并将其纳入街道办事处领导的年终政绩考核内容。审计部门也要加强对街道办事处领导干部的任期经济责任审计，并抓紧这项工作，可以进行任期事中的审计，加强对这些领导干部的经济监督和审计。

同时，当地市区政府还需要建立专职的部门，配置专职的人员加强对街道办和乡镇政府等的财务管理进行监督和管理，及时对街道办事处等宣传最新的财经法规和政策，并提供相应的咨询和辅导等，市区政府也要通过各种形式的宣传教育加强对街道办事处财务管理人员的培训等服务。街道办事处需要定期向是区政府提供月度、季度、年度的报表，由区政府进行审核以查错防弊，并发现其主要的问题予以有针对性地教育和提升。

（三）建立财务核算中心，完善人员配置，加强内部控制制度和程序

街道办事处要建立财务核算中心，以集中反映街道办和其所属部门的财务收支，全面、及时、准确地反映整个街道办的财务状况，可以在街道办及其所属部门内成为财务核算中心，并配备相应的专业人员，将所属单位的资金和财务活动纳入街道办的财务中心管理，进行统一的资金核算和会计核算。对人员的招聘要加强对人员专业素质的考核和评估，进行公开的招聘，在招聘中对人员的专业素质进行门槛限制，减少关系户的影响；在招聘后要加强岗前培训，实行持证上岗等制度，加强对财会人员的动态考核和提升，通过形式多样的考核和培训等加强财务人员的自我提升和相互提升。