集体土地评估办法范文

导语：如何才能写好一篇集体土地评估办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、征收对象范围的界定

观点一：征收范围局限于城市规划范围内的集体土地，主要为城中村、城乡结合部的集体土地。观点二：除上述范围外，包括城市规划范围外，为军事设施、公路、铁路、水利设施等公益性质的建设需要将集体土地收归变为国有土地的范围。观点三：拆迁行为完全消失，所有集体土地变为国有土地的行为均界定为征收。

笔者倾向于观点三，现行的《土地管理法》和《物权法》中均未出现拆迁，仅出现征用及征收。为了和上位法一致，更为了符合群众抵制拆迁的呼声，拆迁将会退出历史舞台，相关行为将全部界定为征收。

二、征收行为依据是否仅为公益性建设需要

观点一：《国有土地上房屋征收与补偿条例》中明确“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”其中列举了征收的六种行为，集体土地可参照国有土地征收条例划定仅公益性建设可征收。这也符合《物权法》第42条的规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。观点二：集体土地征收的依据不仅仅是公共利益的需要，还包括城市规划范围内的城市建设和城市开发。

笔者倾向于观点二，工业化及城市化发展需要扩大城区范围，需提供土地供其发展。工业产业将会逐渐搬离城市中心区，逐步向城市扩散，最终会扩散到城市周边的集体土地，国家一定要为工业发展提供最基本的生产条件——场地。城市化发展可以集约利用现有城区土地，但国有土地征收条例相关法文致使非公益性质的城建开发很难开展，因此集体土地征收条例势必要为城市化扩张提供可行之路。

虽然集体土地征收条例一旦将城市规划纳入征收前提之一，将与《物权法》抵触。但《物权法》范围涵盖过大，实际操作中主要依据相关下位法条文；而且集体土地征收条例的出台本身就会引发原有法律条文的修订工作和具体实施规范的制定，征收条例推迟出台的原因之一也是相关法规的修订、重新制定及撤销工作。因此，尽管将城建开发纳入集体土地征收条例会与《物权法》冲突，但笔者依然倾向于将此条例纳入城市建设的需要。

三、补偿组成范围构成

1.现行补偿组成范围

《中华人民共和国土地管理法》和《物权法》均明确规定征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。

集体土地所有权归村镇集体，因此土地补偿费归村镇集体，安置补助费一般也归村镇集体，专款专用于失地农民的安置。征收农用地的情况下农户直接得到附着物和青苗补偿，征收宅基地的情况下农户直接得到附着物即房屋补偿，占用的宅基地补偿方式和价格一般由各省市制定相关规定。北京市依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》和《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》使用宅基地区位价补偿农户被占用的宅基地。

2.争议的焦点问题及观点

《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的补偿范围包括：被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿、补助和奖励。而且，该条例明确规定被征收人可以选择产权调换也可以选择货币补偿。

现行的集体土地拆迁补偿组成的范围与现行的国有土地征收补偿组成范围大相径庭，集体土地上征收补偿的组成是借鉴国有土地上征收补偿构成，还是沿用《中华人民共和国土地管理法》和《物权法》中的补偿构成思路？针对国有土地上征收不涉及的安置问题、被征收的宅基地补偿问题和补偿款中归属于村镇集体部分的管理和使用问题如何解决？

笔者认为：补偿的组成会借鉴国有土地征收条例补偿范围构成，并且涵盖国有土地征收条例中没有的安置费和青苗补偿，但可能会以新的名称出现；条例可能会参照城镇居民的养老金方式将安置补助费对接为社会保障费用或者安置保障费用，让失地农民领取养老金；归属于村镇集体的补偿款的管理和使用问题，此次征收条例不一定能做出具体规定，主要原因是各地地方性差异较难统一，可能会明确原则性指导方向；条例会明确被征收农户可以选择产权调换也可以选择货币补偿。

四、被征收人除被征收宅基地之外另有宅基地如何补偿

由于我国法律规定宅基地只能每户一处，但是历史原因造成部分农户可能有一处以上宅基地。农户宅基地被征收后，会出现以下几种情况：1.被征收人宅基地被征收后，他处有宅基地；2.被征收人宅基地被征收后，农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地；3.被征收人宅基地被征收后，他处没有宅基地且农村集体经济组织不能为被征收人重新调整宅基地。针对上述三种可能情况，集体土地征收条例如何处理？

观点一：借鉴《江苏省集体土地上房屋征收与补偿办法》，被征收人住宅被征收后，他处有宅基地或者农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地的，对集体土地上被征收房屋的补偿按房屋重置价格结合成新给予补偿。观点二：不考虑被征收人他处是否有宅基地，被征收人住宅被征收后，农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地，对集体土地上被征收房屋的补偿按房屋重置价格结合成新给予补偿；农村集体经济组织不能为被征收人重新调整安排宅基地的，征收人需提权调换房屋，放弃产权调换的被征收人，除去房屋重置成新价格补偿之外另获得宅基地补偿价格。

笔者认为：部分被征收人拥有一处以上宅基地，是历史原因造成的历史问题，只要是合法取得的就不能追溯。另外，笔者倾向性认为农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地的，按房屋重置价格结合成新给予补偿；农村集体经济组织不能为被征收人重新调整安排宅基地的，征收人需提权调换房屋，放弃产权调换的被征收人，另获得宅基地补偿价格，宅基地补偿价格以区位价或者估价规范技术标准或者其他计算标准及名目发放。

五、评估规范依据及价格

1.评估规范依据

已有的评估规范包括：《房地产估价规范》、《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》、《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》。目前，国有土地上的评估适用《房地产估价规范》、《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》；集体土地上的评估适用《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》。

选择什么评估规范的核心问题是依据被征土地原用途、原质量进行估价还是按照规划所确定的征收后用途进行估价，是按照征收前的集体土地估价，还是按照征收后的国有土地估价。对此，江苏省进行了试点研究，出台了《江苏省集体建设用地上房屋征收与补偿办法》，规定针对城中村和城乡结合部宅基地征收，根据《房地产估价规范》对被收购房屋的价值进行评估，按照征收后的用途进行估价。目前，其他地区均未明确依据《房地产估价规范》评估集体土地，通常制定一套新的标准进行赔补，例如北京市、杭州市。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》的配套条文《国有土地上房屋征收评估办法》，虽未明确估价规范为《房地产估价规范》，但其第13条“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估”；其实，这已经明确了估价技术的参照体系为《房地产估价规范》。

那么集体土地的估价规范体系会参照已有六个规程规范的哪一个？

笔者认为处理的方法有两种：或参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》利用市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估，但不会明确按照国有土地还是按照集体土地评估这类敏感问题；抑或提出新的名称，出台相应的集体土地上房屋征收评估办法，提出新的评估技术方法。

2.与国有土地是否同地同价

集体土地征收最大的争议是：是否做到农村集体土地和城市国有建设用地同地同价或者换句话说同房同价，按国有土地上被征收类似房地产进行评估？

对此，现有的各地政策千差万别。江苏省进行了试点研究，出台了《江苏省集体建设用地上房屋征收与补偿办法》，其中规定针对城中村和城乡结合部宅基地征收，被征收人选择货币补偿或者原址产权调换的，根据同房同价原则，按国有土地上被征收类似房地产的市场价格进行评估。但江苏省同房同价的规定中与宅基地拥有处数挂钩。

集体土地征收条例是否会明确提出集体土地与国有土地同地同价？

笔者认为：我国现行土地制度确定土地制度分全民所有制和集体所有制，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。集体土地征收条例可能不会明确同地同价，避免与土地制度和现行法律相抵触，但集体土地征收条例的出台必将引起集体土地上被征收人获得更多的补偿价款。

篇2

在我国农村，农民的土地属于集体经济组织所有，耕地征收的主要方式是农村集体土地征收。农村集体土地征收是指国家出于公共利益的需要而将农村集体土地强制性收归国有的行为，具有国家主导性、国家强制性、有偿性和程序正当性四个特征。然而，违法征收农村集体土地的行为在我国时有发生，使农民的土地权益受到严重损害。

一、对农村集体土地征收的现有规定

（一）对农村集体土地征收权的设定

《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行非农业建设都必须依法使用国有土地，乡镇企业、农村村民住宅、乡村公共设施和公益事业经依法批准后，才可以使用农村集体土地。第四十五条规定，征收集体土地及其附属物应当由省级人民政府或国务院批准。第四十四条和第四十六条规定政府占用或使用农村集体土地进行城市广场和城市道路建设，必须首先办理农用地转用和征地审批手续。农用地转用审批是指将农业用途的土地改变为非农业建设用地，必须依法由有批准权的人民政府批准。征地审批，是指将农民集体土地征收为国有土地，必须经国务院和省级、自治区、直辖市人民政府批准。

由此得知，县级以及县级以下政府部门都没有权力直接进行农村集体土地转为建设用地的征收。现在有些政府部门从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地进行城市广场和城市道路建设，是滥用行政权力的行为。

（二） 对农村集体土地征收程序的设定

现有的法律对农村集体土地的征收没有一个严格的规定和控制，也没有原则性的法条。根据《土地管理法》的规定农转非建设用地，普遍适用的征收程序是：告知征地情况-确认征地调查结果-组织征地听证-报批-征收土地公告-征地补偿安置方案制定及公告-报批征地补偿安置方案-批准征地补偿方案-批准征地补偿方案-实施补偿-交付土地。

（三）对农村集体土地征收补偿的设定

《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，每公顷不得超十五，安置补助费，为每一个需要安置的农业人口耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。

2012年11月28日通过的《中国土地管理法修正案（草案）》（下文中称为“草案”）对于农村集体土地征收补偿提出以下四点新措施：删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定；草案在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿；补偿资金不落实不得批准和实施征地；授权国务院制定征地补偿安置具体办法。

然而，截至目前，我国尚未出台针对农村集体土地征收的相关法律。

二、地方政府违法征收土地的几种典型问题

我国已经在农村集体土地征收的规范方面做出了非常多的努力。然而，随着城市经营管理越来越市场化，土地使用权的挂牌拍卖成为城市经营的重要方式之一。

地方政府想要拍卖土地有两个重要的前提：第一，必须是国有土地；第二，必须有地可“卖”。由于城市市区剩余的、可供拍卖的国有土地资源不多，“开发”农村土地就成了发展地方经济的唯一方式，再加上《土地管理法》对农用地转征为建设用地程序的严格规定，使得依法征收农村集体土地的手续复杂、周期长，为了在任期内能有所建树，地方政府选择了“突破”中央规定（或者说是法律规定）的征地方式。以下为两种典型的地方政府违法征地的形式：

（一）“先征后批”或者“征而不批”

根据农村集体土地征收程序，在报批前，地方政府需要对拟征地的相关事宜与集体经济组织进行告知并组织征地听证会，在报批后还应公告补偿安置方案及土地补偿登记等。然而，这样的程序不但需要的时间很长，能够获得省政府或中央政府批准的也很少。为了能够获得足够的国有土地来支撑经济的发展，地方政府开始寻求“变通”的途径。

先“征地”再按照法定的程序向上级政府报批，这是地方政府向“法权威”挑衅的第一步。类似的“变通”多了，地方政府对“法权威”的畏惧感减弱，利益使得地方政府的行为更加大胆，直至把依法向上级政府报批扔一边直接进行征地。另一方面，因为行政权的强制性和权威性，很多县级的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。据调查，在我国部分城市，地方政府未办理手续就擅自征收集体土地（“征而不批”）的情况已经非常严重，土地管理方面的法律已经被“架空”。

（二）少批多征，层层加码

地方政府征收集体土地时的另一种违法征地的行为是“少批多征，层层加码”。举例来说，四川省某镇政府手执县政府征收10亩建设用地的批文，对某生产小队进行了为数40亩的违法集体土地征收，该生产小队拥有村民102人，每人最后分得土地补偿金5000元，而这5000元仅是原有土地一年的产值。这只是众多违法征收农民集体土地的案例之一，在全国有相同情况的案例数量数不胜数。有时甚至连村委都会扛着政府征地的“大旗”浑水摸鱼，割上一块地自己建房“搞三产”，直接侵犯了农民的土地权益。

三、规范农村集体土地征收的思考

（一） 建立“公共利益”评估体系

在我国的行政法律体系中，维护公共利益是至高的原则，但是我们宪法和法律始终对公共利益的概念没有明确的设定。在农村集体土地征收的违法案例中，地方政府皆打着“公共利益”的旗号，这些行为所代表的公共利益是否大于农民集体所牺牲的私人利益，我们没有衡量过。也没有任何一个机构能对具体项目的公共利益进行衡量和评估。另外，司法部门对是否符合公共利益的审查，并没有一个成熟的审查系统和科学的计算程序，太多的裁量无法反映征收项目的真实价值。

因此，应在法律系统中加入公共利益衡量的相关法条，在公共部门中建立一个独立的部门对各个建设项目的公共利益含量与即将强制收缴的私人利益含量进行评估和比较，来确定对农村集体用地征收的项目确实是基于公共利益的需求。

（二）改革地方政府以经济数据为主的考核标准

地方政府之所以敢于冒险，其根本原因在于地方政府绩效考核以经济增长指标作为衡量政绩的主要指标，地方政府为了出经济成绩，往往会不顾法律的规定。

改革地方政府内部以经济数据为主的考核标准和考核体系，通过考核指标的转变引导政府从单一的经济导向为主转向经济、文明、居民幸福指数等共同主导的方向发展。

（三）完善土地管理监督系统与救济

根据依法行政原则，对公民自由和合法财产的侵害必须得到法律授权（法律保留），行政机关不得变更废除或者废止法律（法律优先），国家及行政行为受自己制定的法令的约束，并受到司法、行政和大众监督。

在违法征收中，农民对“政府”的信任往往大于对“法律”的信任，行政复议和行政诉讼的成本又太高，而政府内部行政监督乏力，司法机关执法不严，再加上各地方监督部门的执法情况不同，致使地方政府看到其它地方政府由于违法征地而被查处，仍然能泰然自处。

因此，应完善土地管理监督系统和救济途径，成立或者授权某个政府部门专门实施土地管理监督事宜，并简化土地管理类行政复议的程序，使农民一个电话、一封信便能完成行政复议的申请；加强司法机关的监督，为农民或集体经济组织提供司法援助；公益组织也应对农民土地权益维护提供援助，尤其是法律知识的普及。

另外，在土地征收立法中加入索回程序，财产征收中的索还程序，既作为不动产征收目的的计划没有落实或者不再需要不动产，或者征收目的不能实现，被征收人可以要求征收回转，被征收人应当享有索还的权利。

（四）完善征地补偿制度

上文中提到四川省某镇对农民集体土地征收的补偿费用为一户5000 元，远远低于《土地管理法》关于安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍的标准，并且该镇的补偿方案并没有与集体经济小组的农民进行协商，完善征地补偿制度在这种情况下就显得十分必要。

首先，改变补偿方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式进行补偿，无法使农民得到等价的补偿，应该将征收土地后土地的开发收益算入征地的补偿费用中。

其次，建立完善的土地价值评估体系。公益征收的关键是补偿，而补偿的核心是被征收财产的估价。在实践中，评估机构与征收人互相串通，故意压低评估价格。因此，应完善系统的土地价值评估制度，对评估机构选择、评估操作规范、估价程序、评估异议处理等方面制定明确可行的规定，确保评估价格公正真实。

再次，在集体土地征收的补偿中应明确补偿听证的程序，注重农民对补偿方案的参与权，保证补偿方案的满意程度，通过协商方式达成共识，顺利完成征地，也能减少行政违法的发生。

四、结语

篇3

根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市人民政府令第124号）第十四条规定，我局制定了《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》，现予印发，自2003年8月1日起施行。

二三年七月十日

北京市宅基地房屋拆迁补偿规则

第一条　根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市人民政府令第124号）第十四条规定，制定本规则。

第二条　拆迁集体宅基地房屋的补偿价（以下简称房屋拆迁补偿价），按照本规则计算。

第三条　房屋拆迁补偿价，由宅基地区位补偿价、被拆迁房屋重置成新价构成；计算公式为：

房屋拆迁补偿价＝宅基地区位补偿价×宅基地面积＋被拆迁房屋重置成新价

宅基地面积按照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十八条确定；宅基地区位补偿价由区县人民政府以乡镇为单位，依本规则第四条的规定确定并公布，报市国土房管局备案。

第四条　宅基地区位补偿价按下列公式计算：

当地普通住宅指导价，由区县人民政府参照一定时间、一定区域内普通商品住宅均价、城市规划等情况综合确定。

房屋重置成新均价，是指一定时间、一定区域内的被拆迁宅基地房屋重置成新平均价，具体标准由区县人民政府按照前述区域内农村房屋建设情况在400～700元/平方米幅度内确定。

户均安置面积，按照100～150平方米控制，具体安置标准由区县人民政府根据当地农村经济发展水平、农民居住情况确定。

户均宅基地面积，原则上暂统一按0.3亩（200平方米）计算。

与国有土地相邻的集体土地，其宅基地区位补偿价，可以参照《北京市城市房屋拆迁管理办法》（市人民政府令第87号）确定。

第五条　按照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十五条规定，以经济适用住房或其他房屋定向安置被拆迁人的，依本规则计算拆迁补偿时，当地普通住宅指导价分别为经济适用住房价、定向安置房屋价。

篇4

关键词：集体土地使用权；集体建设用地使用权；集体农用地使用权；抵押；建议

中图分类号：F832.45 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2009）01－0022－03

集体土地使用权抵押，是解决农业资金短缺的有效途径，也是世界各国的普遍做法。[1]集体土地使用权，可以分为集体建设用地使用权与集体农用地使用权两大类。探索和尝试集体土地使用权抵押有利于金融机构拓宽抵押物范围、开拓小企业与“三农”信贷市场。中国银监会在2008年8月29日的《中国银监会关于认真落实“有保有压”政策进一步改进小企业金融服务的通知》中明确提到要探索土地承包权抵押贷款问题，有关文章也提到“要针对农村缺乏抵押物的情况，积极开展‘集体建设用地使用权流转’试点，探索集体建设用地抵押融资的办法和途径。”[2]但在实践中，对于集体土地使用权在何种情形下可以抵押、抵押的具体要求等问题仍存在着一定的争议。笔者在此试图结合法律、法规和部门规章规定，就相关问题作一分析，以进一步增强大家对集体土地使用权抵押的认识，也希望能抛砖引玉以推动大家研究探讨这一问题。

一、关于集体建设用地使用权抵押

根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，集体建设用地使用权包括三类：因兴办乡镇企业取得的集体土地使用权、因村民建设住宅取得的集体土地使用权、因乡（镇）村公共设施和公益事业建设而取得的集体土地使用权。其中，《物权法》明确规定，用作宅基地的集体土地使用权不得抵押。下面，笔者就对另外两类集体建设用地使用权是否可以抵押作一具体分析。

（一）因乡（镇）、村公共设施和公益事业建设而取得的集体土地使用权是否可以抵押

《担保法》第三十七条第三项规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第五十三条规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。上述两个条款实际上是从正反两个方面规定了公益性事业单位、社会团体的哪些财产可以抵押。但我们是否可以依据这两个条款来否定因乡镇、农村公共设施和公益事业建设而取得的集体土地使用权可以抵押？

在实践中，不少人都直接以此为依据得出否定答案。但若仔细分析一下，并不能以此为依据直接予以否定。第一，农村农民集体既不是社会团体也不是事业单位，因此，《担保法》及《解释》的相关规定并不适用于农村农民集体。第二，在实践中，有人提出，《担保法》及《解释》的上述规定中的“其他社会公益设施”可以将“因乡镇、村公共设施和公益事业建设而取得的集体土地使用权”涵括在内，从而以此为依据认为该类集体土地使用权不可以抵押。但若仔细分析上述规定的语法逻辑机构，可以认为上述规定中的“其他社会公益设施”是指属于“事业单位、社会团体”的“其他社会公益设施”。因此，《担保法》及《解释》的上述规定并不是认为该类集体土地使用权不可以抵押的理由。那么，这是不是意味着其可以抵押呢？而且按照《物权法》第一百八十条第七项的规定，法律、行政法规未禁止抵押的其他财产都可以抵押。

笔者认为，综合现有的法律、法规规定，否定该类集体土地使用权可以抵押的依据并不充分；从形式上讲，根据《物权法》第一百八十条第七项的规定，可以接受其为抵押物。因为，第一，虽然1995年国家土地管理局下发的《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》第一条规定，除了集体荒地土地使用权和乡村企业土地使用权可以设定抵押权外，其他类型的集体土地使用权不得抵押，但该规定仅仅是当时的部门规定，不属于法律、行政法规的范畴。第二，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，其属于合法的建设用地使用权，而《物权法》第一百八十条第三项规定“建设用地使用权”可以抵押。第三，根据上面的分析，其不属于禁止抵押的“事业单位或社会团体所有的其他社会公益设施”，即使对于那些属于事业单位、社会团体所有的社会公益设施，也有观点提出可以抵押，因为“公益设施设定抵押权，并不当然改变其用途，限制设定抵押没有必要。承认这些财产可以抵押，使这些单位可以担保进行融资，有利于其事业的发展。”[3]

当然，在银行信贷业务实践中，若接受这类集体用地使用权作抵押，还应注意以下三个方面的问题：一是应参照《物权法》第一百八十三条的规定执行。因为，既然连“乡镇、村企业的建设用地使用权”都“不得单独抵押”，则此类建设用地使用权也不应单独抵押，而应当同相应的公共设施、公益设施一并抵押。二是虽然根据现有法律、法规分析，该类集体用地使用权可以抵押，但抵押权人必须要考虑抵押物处置的可行性。因此，如果该类集体用地上的建筑物是学校、养老院之类纯粹公益性设施时，原则上不宜接受为抵押物。三是该类集体用地使用权抵押时，应履行村农民集体内部的合法手续。

另外需要指出的是，笔者在此综合相关法律规定并主要运用逻辑解释的法律解释方法得出了“因乡镇、村公共设施和公益事业建设而取得的集体土地使用权”可以抵押的结论，固然这在法律逻辑上是完全成立的，但是否能完全得到国土部门以及司法实践部门的支持还有待于验证。同时，这一问题应该引起立法机关、国土管理部门以及司法实践部门的重视。如果立法者、国土管理部门的本意是否认其可以作为抵押物的，则应当通过明确的规定将这一问题清晰化，但愿未来出台的关于《物权法》的解释能够将这一问题明晰化。如果能明确肯定其可以作为抵押物，则对于支持金融机构开拓小企业以及“三农”信贷业务将发挥一定的作用。从谨慎角度考虑，在目前，金融机构至少可以将其接受为辅助抵押物，以达到进一步强化担保的效果。

（二）因兴办乡镇企业而取得的集体建设用地使用权抵押的程序与要求

关于因兴办乡镇企业而取得的集体建设用地使用权抵押问题，除个别用词上有所区别外，《物权法》与《解释》的规定是一致的，即乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。同时，国土资源部门的有关规章和一些地方性规定对于此类集体建设用地使用权抵押的具体程序和要求进行了明确。按照原国家土地管理局（现为国土资源部）印发的《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》（1995年）、《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》（1997年）以及一些地方性规定，此类集体建设用地使用权抵押首先应由集体土地所有者出具同意抵押的书面证明，该书面证明应包括在实现抵押权时同意按法律规定的土地征用标准补偿后转为国有土地以及征地费是否作为清偿资金等内容；同时，集体土地所有者在出具同意乡村企业集体土地使用权抵押的书面证明前须将土地抵押有关事项在村农民集体内部履行合法手续。参照相关规定，该合法手续应是提供本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意抵押的书面材料或提供集体所有者代表同意的意见(注：该类规定源于1999年12月21日国务院办公厅的《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村"四荒"资源工作的通知》（[1999]102号），该《通知》第二条第二项规定：如果承包、租赁或拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；以及《中华人民共和国农村土地承包法》，该法第四十八条规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。)。另外，按照《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》及《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》的规定，抵押土地使用权还应进行评估。但根据《物权法》第十三条的规定，登记机构不得要求对不动产进行评估，因此，现在以集体土地使用权进行抵押不再必须进行评估。

二、关于集体农用地使用权抵押

关于集体农用地使用权抵押问题，《担保法》第三十七条作了规定。根据该条规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。《物权法》对《担保法》的这一规定作了修订。根据《物权法》第一百三十三条规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以抵押。

同时，《物权法》第一百二十四条规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。另外，按照《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）的规定，土地承包经营包括：家庭承包与通过招标、拍卖、公开协商等方式承包两类方式。由以上规定可以得出：国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地也可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。但这样我们就面临一个问题，那就是国家所有由农民集体使用的用于农业的土地，若是通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，其承包经营权是否也可以抵押？笔者认为是可以的。对于这一问题，关键是要分析《物权法》第一百三十三条中的“农村土地”是否仅仅限于“农村集体所有的土地”；如果仅仅限于“农村集体所有的土地”则上述问题的答案就应是否定的。但笔者认为，“农村土地”不应仅仅限于“农村集体所有的土地”，而应包括“国家所有由农民集体使用的农业土地”，即这里的“农村土地”实际上是指位于农村的土地、是从地理位置的角度而不是从产权的角度来限定“土地”的。具体理由是：第一，纵观《中华人民共和国土地管理法》中与土地产权相关的条款，可以发现其都是使用“国有土地”、“农民集体所有的土地”两个概念，因此，如果《物权法》第一百三十三条中的“农村土地”不包括“国家所有由农民集体使用的农业土地”，那就应该使用“农民集体所有的土地”这一概念、而不会使用“农村土地”这一概念。第二，《土地承包法》第二条对“农村土地”作了界定。根据该条规定，农村土地是指农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。如果第一点理由是间接根据的话，则第二点理由就应该是直接根据。

关于土地承包经营权抵押的程序问题。该问题主要包括两个方面：一是抵押是否需要发包方同意；二是抵押是否需要参照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定在农民集体内部履行相关手续，下面作一具体分析：

首先，笔者认为抵押需要经发包方同意。因为，虽然《物权法》第一百三十三条没有沿用《担保法》第三十四条第（五）项的规定，即没有明确规定“经发包方同意”，但《物权法》第一百三十三条明确提到要“依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定”。而根据2005年3月1起实施的、由农业部制订的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，抵押时需要经过发包方同意。该法第三十四条规定，通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得农村土地承包经营权证的，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，其流转方式参照本办法执行；该法第二十五条第二款规定，承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡（镇）人民政府土地承包管理部门报告，并配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。考虑到抵押就意味着可能发生转让，因此土地经营权抵押仍然应根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十五条第二款的规定履行相关手续。另外，一些地方性规定，也明确规定应取得发包方同意，如2004年2月1日起施行的《江苏省农村土地承包经营权流转办法》第十五条规定：土地承包经营者将通过招标、拍卖或者公开协商等方式取得的“四荒”承包经营权和其他依法律、法规规定允许抵押的土地承包经营权，在发包方出具同意抵押的书面证明的情况下，可以到原发证机关办理抵押物登记。

对于第二个问题，笔者认为应分两种情况分析：第一，如果承包人（抵押人）本身就是本集体经济组织以外的单位或个人，就不再需要履行农民集体内部的相关手续。因为此种情况下，承包人开始承包时，发包人就已按照《土地承包法》（第四十八条的规定履行了内部程序。第二，如果承包人（抵押人）本身是集体经济组织的成员，则原则上需参照《土地承包法》第四十八条的规定，事先经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报（乡）镇人民政府批准。但这只是为了以后处置抵押物更方便，若考虑到为履行这种内部程序可能产生的麻烦，也可以不履行这种内部程序。实际上，无论是《土地承包法》还是《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》都没有对这一问题作强制性要求，尤其是《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》的第四条仅明确规定“集体土地所有者在出具同意乡村企业集体土地使用权抵押的书面证明前须将土地抵押有关事项在农村农民集体内部履行合法手续”，而对于集体荒地使用权抵押是否需要在农民集体内部履行合法手续则没有规定。《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》第三条也规定，只需要提供集体土地所有者同意抵押的证明。

另外，对于家庭土地承包经营权是否可以抵押问题，虽然《物权法》对此没有明确规定，但《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条明确规定，（家庭）承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。■

参考文献：

[1] 刘芳.对我国农村集体土地使用权抵押问题的法律思考[J].黑龙江金融，2007，（5）.

篇5

一、指导思想

以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以打造县城新的南北主轴线和风景线为目标，坚持统一规划设计、部门分工负责、多元投资建设、改造开发结合，全面实施道路主体改造、配套设施建设和周围片区改造，为全县经济社会发展提供良好载体。

二、主要任务

大修改造工程南起105国道，北至东关街，总长5020米。全部改造为双向六车道，主路面宽40米，道路红线50米，建筑红线60米，局部拆迁红线90米；结合道路主体改造，重新设置排水、排污管网，实现雨污分排，污水封闭排放，直接进入污水处理厂，县城东南部山区雨水进行截流并排放至西北水面；沿途所有管线按照设计要求重新调整布局，所有弱电线路由投资商或管线单位投资，实行集约化建设，按规划要求一次性入地；配套建设绿化、亮化及沿途景观工程，打造与105国道、220国道、翠屏街、东关街等四处节点绿化景观；实施十里铺、于庄、尹庄等片区改造。以上道路建设任务，力争今年7月底前全面完成。

三、相关政策规定

（一）拆迁与补偿安置

按照《城市房屋拆迁管理条例》、《省城市房屋拆迁管理条例》和《市城市房屋拆迁管理办法》等有关规定，结合我县实际，采取以下方式进行拆迁和补偿安置。

1、县土地收购储备交易中心担任本次拆迁的实施主体（拆迁人），负责协调各村委会，依法共同组织好拆迁与补偿安置工作，确保大修改造工程的顺利开展并保障被拆迁户的合法权益。

2、对被拆迁的村民住宅及合法地上附属物，由具备资质的房产评估机构采取相应的评估办法给予评估，确定补偿价格,并由所在村村委会组织实施房屋产权调换和安置；被拆迁人不接受产权调换的，按市场价统一评估并实施一次性货币补偿；拆迁补偿费用由县财政部门直接划拨到被拆迁人所在村，由村委会及时足额兑付给被拆迁人。

3、对在集体土地上就地安置的经营用房，其经营用房或商住两用房由村委会统一划拨土地（按集体土地流转），统一规划建设，每户按两间门头房予以安置；对不需要安置的，按市场价格统一进行评估并实施一次性货币补偿。

4、沿街国有、集体企业，以及由原国有、集体企业改制的企业，一律无偿自行拆除影响改建及城市景观的围墙、平房等建筑，并实施拆墙建绿。

5、违法建筑、超过批准期限的临时建筑，一律限期无偿自行拆除，逾期不拆除的，由县综合执法部门组织强行拆除并给予行政处罚。

6、拆迁当事人对评估结果有异议的，可以在收到评估报告后3日内向原评估机构申请复估，也可以另行委托估价机构评估，其评估费用由委托人承担。

7、被拆迁人新住宅的建设和道路、给排水、供电、供热、供气、通信等配套设施的建设，要结合片区改造，采取统一规划选址、统一设计施工、统一办理手续的方式，由被拆迁人所在村的村委会负责组织实施建设，配套设施费用由村委会在土地出让手续费中解决。

8、新建住宅和配套设施要优先保障被拆迁人的安置需要，采取公开招标的方式，择优选择施工队伍，在有关部门和被拆迁人的监督下依法进行，确保工程进度和质量。

9、拆迁安置用房一律按照成本价向被拆迁人（按市场价领取货币补偿的被拆迁人除外）出售。

10、被拆迁人自签订拆迁协议开始，由拆迁人给予过渡安置费。其标准为三人以内的每户每月150元，超过三人的每户每月200元，过渡安置期限为6个月。

11、本次拆迁采取以下两种组织形式：一是被拆迁人按照县拆迁管理部门确定的拆迁范围，自行拆除房屋及附属设施并负责清理现场，拆迁所得旧料归被拆迁人所有；二是被拆迁人同意由政府统一组织拆迁，并放弃拆迁范围内所有旧料，可以在生产生活用品清理完毕后，由拆迁管理部门组织验收并与拆迁人签订拆迁协议，按有关政策兑换奖金。

12、被拆迁人于规定日期之前签订拆迁补偿协议，并且自行开始实施拆迁的，按有关政策给予一定的拆迁奖励费用；自行拆迁者在规定期限内拆迁完毕的（以拆迁验收合格为准），根据拆迁提前完成的时间，再按有关政策计发奖励费用。

13、拆迁工作要严格依照有关法律法规和上级政策规定组织实施，拆迁人必须依法及时足额给予被拆迁人安置或补偿；被拆迁人必须严格按照拆迁时限要求进行拆迁，超过规定期限仍拒绝签订拆迁协议，或签订协议后5日内仍未搬迁的，将依法申请有关部门裁决并实施强制拆迁。

（二）土地收购与征用

1、土地收购储备与竞拍工作由县土地收购储备交易中心负责实施。

2、沿街国有土地按照《市国有土地收购储备暂行办法》，统一进行收购。

3、沿街集体土地按照《县征收征用集体土地补偿办法》有关规定，实行统一征用。

（三）开发建设

1、通过政府拍卖取得土地使用权的可以申请按照规划进行建设，今年办完相关手续并开工建设的配套费减半征收；2012年1月1日起取得土地使用权的，其配套费不再减免。取得土地使用权后闲置两年以上的，由县政府依法收回其土地使用权。

2、国有企业或集体企业，今年在已有土地上自行开发建设的，享受同等优惠政策。

3、因厂房等设施不便拆除或重新建设时，其产权单位应按照统一规划方案，在道路红线外设置透视围墙、大门等，确保沿途景观效果。

篇6

为不断显化集体土地资产，切实保障农民权益，优化土地资源配置，促进土地节约集约利用，推进农村经济持续稳定健康发展和城乡统筹，加快社会主义新农村建设，浙江省积极开展农村集体建设用地使用制度改革探索实践，切实加强农村集体建设用地流转管理工作。浙江省早在2001年7月就出台《关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的意见》（浙土资发[2001]256号），2005年出台《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资[2005]94号）；2012年2月，浙江省委、省政府出台《关于深入推进统筹城乡综合配套改革积极开展农村改革试验的若干意见》（浙委[2012]20号）明确提出“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”，并提出了农村土地管理制度改革的具体内容，为农村集体建设用地流转工作的开展指明了方向。

（一）明确思路，突出重点

浙江省根据党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”的基本精神，在坚持城乡统筹、节约集约，政府引导、农民自愿，循序渐进、分步实施，符合“两规”、维护权益和“局部试验、封闭运行、结果可控”的原则下，积极开展集体建设用地使用制度改革和集体建设用地使用权流转，重点突出以下三个方面。

其一，构建新型的农村集体建设用地产权体系，赋予集体建设用地使用权完整的用益物权。从改革和创新集体建设用地产权制度入手，参照国有土地有偿使用制度改革模式，构建起与国有土地产权外在形式相一致，内在权益相同，涵盖集体建设用地出让、划拨、出租使用权等在内的集体建设用地产权体系，赋予集体建设用地类似于国有建设用地同等的完整产权权能，从而实现与国有建设用地使用权的“同地、同权、同价”，并在城乡统一的土地市场之中遵循相同的流转和管理规则，实现自主交易、流转。

其二，明确集体建设用地使用权的入市流转条件，创建城乡统一的土地市场和运行规则，规范集体建设用地使用权流转。根据十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》（下称《决定》）精神，结合该省已有的实践及形势发展要求，按照“平稳推进，逐步放开”的改革总体要求，对入市流转集体建设用地的政策范围把握 “存量为主，‘规划区外’增量”的基本原则。所谓存量为主，是指对于已依法取得并符合土地利用总体规划、城乡规划的存量集体建设用地使用权（包括农村集体经营性、工业建设用地使用权等），都允许农村集体经济组织本着农民自愿的原则，以所有权人身份将集体建设用地使用权以出让、出租、作价出资或入股、抵押等形式实行有偿使用和流转。这相比于现行《土地管理法》第63条规定集体建设用地的流转仅限于“依法取得、符合土地利用总体规划，因乡镇企业破产兼并等情形”而言有很大程度的突破。所谓“规划区外”增量，是指根据十七届三中全会《决定》提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”的基本精神，允许“规划区外”非建设用地特别是农用地，依法办理农转用后，不必经过征收，可以直接由农村集体经济组织依照有关规定将土地使用权通过出让、出租、作价出资或入股等方式让渡给使用者。这相比于现行《土地管理法》第43条规定集体建设用地使用权的初次设立只能基于“乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设”而言有很大的突破。

其三，鼓励引导农村宅基地实施有偿使用和有条件流转。一是通过完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，进一步强化宅基地对农民居住的社会保障功能以及切实保障农民依法取得宅基地福利的权利；二是强化宅基地节约集约利用的内部约束机制，鼓励和引导农村集体经济组织在充分尊重农民意愿的基础上，实施宅基地有偿使用和有条件流转，通过经济杠杆手段调节宅基地的公平分配使用，提高宅基地利用率；三是结合社会主义新农村建设，探索健全农村宅基地整理置换复垦的新机制、新手段，以整村搬迁为主导方式，集中性农民公寓安置为主，加大农村居民点整治力度，促进农村向城镇、中心村集中，促进村庄合理布局，进而推进城乡建设用地的空间重构，提高城乡建设用地利用效率。以湖州为例，近两年该市大力推进农村土地综合整治工作，目前已获省政府批复农村土地整治项目35个，共取得农村土地综合整治周转指标20482亩，已完成签约农户3380户，其中完成搬迁934户，完成安置区建设面积25.86万平方米。该市各地结合农村土地综合整治，积极探索农村宅基地的退出机制，特别是吴兴区八里镇南片作为浙江省唯一的省级新农村建设体制创新试验区，牢牢抓住这一契机，取得明显成效。吴兴区八里镇南片规划新建三个农民社区用于安置，总建筑面积达140万平方米，将实现区域内80%以上的人口集聚。该项目区在充分尊重群众意愿的基础上，通过采取货币安置、“住房+商贸用房”、“住房+标准厂房”以及“房票”（被安置农户可以选择实物安置以及房票安置的方式，选择房票安置的可以向当地政府领取每100平方米每年1.6万元的租金）等模式，积极推进了农村宅基地的搬迁和农民安置社区的建设，目前该项目区已完成农户签约1156户，约占40%，其中已完成搬迁265户。此举既为农民打造了创业就业新平台、增加了财产性收入，又加速了农村宅基地退出。

（二）完善政策，规范操作

2001年，浙江省国土资源厅《印发关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的通知》（浙土资发[2001]256号），明确了该省农村集体建设用地使用权流转的基本条件、主要方式和基本程序，规范了流转收益分配与管理。

1.农村集体建设用地流转的范围

一是符合土地利用总体规划、城乡规划并依法取得的存量集体建设用地使用权（包括农村集体经营性、工业建设用地使用权等）；二是土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的农用地和未利用地，符合土地利用总体规划依法办理转用审批手续的。

2.农村集体建设用地流转的条件

一是经依法批准使用，且权属合法、四至清楚、产权明晰；二是符合土地利用总体规划以及乡镇村建设规划；三是原则上不改变土地原批准用途；四是非娱乐项目和房地产开发用地；五是使用新增集体建设用地从事经营性活动，应当符合国家产业政策、土地供应政策、土地使用标准、环境保护及安全生产等法律法规的规定。

3.农村集体建设用地流转的原则

一是坚持土地所有权人、使用权人自愿的原则，需经村民自治组织2/3以上成员或代表同意；二是由土地权所有人与使用权人签订书面的流转合同，并申办土地登记手续；三是通过统一有形的土地市场，以公开、规范方式进行流转。

4.农村集体建设用地流转的方式

对符合上述条件的建设用地，准许流转主要有三种方式：一是在城市规划区、建制镇规划区范围外和本级集体经济组织范围内进行流转的，可与土地所有权人协商确定转让（不超过同类用途国有土地使用权出让最高年限并与企业经营年限相一致，一次性收取土地收益）、租赁（3至5年，定期收取土地租金）、作价出资或入股、抵押等方式流转。二是在城市规划区、建制镇规划范围内的集体建设用地使用权需要流转给本集体经济组织以外人员使用的，原则上要在政府让利条件下将集体土地所有权转为国有，并办理国有土地有偿使用手续。三是在坚持农民宅基地“一户一宅”原则的前提下，允许农户将原合法使用的宅基地连同地上建筑物转让给本集体经济组织内符合宅基地申请条件的其他农户，但不得直接转让给城镇居民。需要整体转让或部分转让给城镇居民的，应征得集体土地所有权人同意，并向集体土地所有权人支付相当的征地费用；受让人符合享受经济适用房条件的，可直接变更登记并发给国有土地使用证；受让不符合享受经济适用房条件的，则在追补房地产级差地租的基础上，按出让等有关规定发给国有土地使用证。

5.农村集体建设用地流转审批的程序

对保留集体土地所有权不变的集体建设用地流转，由流转双方或受让方持原有土地证书或用地批准文件、流转协议等资料，向县级以上国土资源部门提出书面申请；经乡镇国土资源所初审，认为符合有关规定的，送市、县国土资源部门审批；市、县国土资源部门审查认为符合有关规定的，报市、县人民政府批准；受让方凭批准文件及有关申请等资料办理集体建设用地使用权登记，领取集体建设用地使用证或土地他项权利证书。对转为国有土地的集体建设用地流转，由流转双方或受让方持原有土地证书或用地批准文件、与土地所有者签订的集体土地转为国有土地的协议、经三分之二以上村民代表同意转为国有土地的会议纪要等资料，向县以上国土资源部门提出书面申请；受让方与市、县国土资源部门签订国有土地使用权有偿使用合同；经县、市人民政府初审后，报省政府批准；受让方凭批准文件及有关申请等资料，办理土地变更登记手续，领取国有土地使用证。

6.流转收益分配与管理

农村集体建设用地使用权流转的土地收益，坚持以土地所有权人为主的原则进行分配。在城市规划区、建制镇规划区范围外和本级集体经济组织范围内进行流转的，土地收益归集体土地所有权人所有，市、县不参与收益分配。即乡（镇）级所有的土地收益全额归乡（镇）集体经济组织所有；村级所有的土地收益原则上归村集体所有，但考虑乡镇政府对基础设施的投入和维护，可与村协商参与分成，比例一般为15%，最高不得超过20%，乡镇政府可在收益中参照国有土地出让金管理办法给国土资源所一定比例的业务费。在城市规划区、建制镇规划区范围内属于集体土地转为国有土地的，实行有偿使用的土地收益按有关规定上交市、县，为鼓励流转，市、县政府可根据本地实际将一定比例的土地收益返还给原土地所有权人，使原土地所有者连同原土地使用者能得到成交额80%以上的收益（含土地征用费）。属于保留农村集体土地所有权不变的，实行有偿使用的土地收益，市、县政府可根据本地实际，规定返还比例或定额（基准价15%）分成土地收益，并按有关规定上交市、县财政。同时，规范农村集体建设用地流转收益管理，有关土地收益国土资源部门统一收交，严格按照“收支两条线”有关规定进行管理，并要求农村集体经济组织将土地收益单独建账，实行村务公开，主要用于土地整理和村公益事业建设，严禁挤占挪用。

（三）试点引路，有序推进

为探索农村集体建设用地流转管理的新机制、新方法，浙江省选择湖州市和建德市开展农村集体建设用地流转试点工作。

1.建德市试点

建德市在1999年4月选择了乾谭镇作为集体建设用地流转试点，并于2000年6月出台《建德市集体非农建设用地使用权流转管理暂行办法》（建政[2000]9号），对集体建设用地流转的原则、范围和对象、审批权限和方式、程序和要求、终止和处置、权益和管理、地价评估和确认等方面予以了政策规范，使该市集体建设用地流转管理工作步入正轨。建德市还针对不同的流转方式印制了农村集体建设用地流转的各类文本，如集体土地使用权流转审批呈报表、集体非农建设用地使用权转让合同、土地使用权租赁申报审批表、转制企业土地租赁合同书等。审批具体程序为：一是申请。集体建设用地流转时，由土地使用者持原批准使用土地文件或集体建设用地使用证，流转双方的合同和有关部门意见，向国土管理部门提出流转申请，以转让方式流转的还需进行地价评估，集体土地流转当事人根据不同的流转方案签订相应的土地使用权流转合同。二是审批。根据该办法规定的批准权限，首次土地使用权流转市国土资源局审核后报市政府批准。土地使用权再次流转即二次流转由市国土局直接审批。三是登记发证。土地使用者按流转合同规定付清土地价款后，到建德市国土资源局办理土地登记发证。集体建设用地使用权流转后再次流转的，应征得土地所有者的同意，终止原签订的流转合同，办理注销登记后，按规定程序办理流转审批手续。2000年以来，建德市以乾谭镇试点经验为基础，以《建德市集体非农建设用地使用权流转管理暂行办法》为依据，在全市范围内积极推进集体建设用地流转工作，至今已累计流转集体建设用地291宗，面积155.16万平方米，其中转让74宗、面积15.34万平方米，租赁180宗、面积120.35万平方米，抵押37宗、面积19.47万平方米，累计为各级农村集体经济组织获取土地收益600多万。

2.湖州市试点

湖州市早在1997年就介入了乡镇、村集体企业转制中集体土地资产处置工作，尝试集体经济组织以租赁方式向转制后企业提供土地的做法。2001年以被列入全国农村集体土地流转试点单位为契机，湖州市积极推进农村集体建设用地流转工作。同年9月出台《湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法》（湖政办发[2001]104号），对集体建设用地所有权内涵、集体建设用地流转的主要形式、适用范围、审批程序等进行了规定，并明确了集体建设用地流转的收益分配与管理原则。自此，试点工作在全市范围内扩面。2008年7月又出台《湖州市农村住房抵押借款暂行办法》（湖政办发[2008]85号），进一步丰富了集体建设用地的流转形式与内容。在实际操作中，湖州市把集体建设用地使用分为一级供应和二级流转并作了具体界定。一级供应发生在所有者与使用者之间，指初次供应，包括让与（一般不得超过原土地承包期限）、租赁（一般为3至10年）、作价入股和置换；二级流转发生在使用者之间，指已取得使用权的再次流转，包括转让、转租、作价入股和抵押。在收益分配上，为保证集体建设用地使用收益，湖州市确定了最低保护价，并根据经济社会发展和土地市场发育状况适时调整。目前湖州市实际操作中土地租赁年租金为2.4～8元/平方米不等，让与价格一般为34元/平方米左右。集体建设用地流转的收益分配，遵循“谁所有、谁受益”的原则，扣除应上缴的国家税费、地面作物补偿外，土地收益分别归乡镇农民集体、村或村民小组农民集体所有。自开展农村集体建设用地流转工作以来，全市已累计流转集体建设用地641宗，面积553.04万平方米，其中出让540宗、面积331.78万平方米，租赁101宗、面积221.26万平方米，累计为各级农村集体经济组织获取土地收益1亿多元。

二、农村集体建设用地流转存在的主要问题

（一）集体建设用地流转缺乏相关法律政策依据

《土地管理法》第43条、第62条规定，一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化，其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。虽然《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）等文件允许集体建设用地依法流转，但未能超越现行法律对集体建设用地流转的限制，执行效能不足。

（二）集体建设用地所有权主体界定不清晰

依照我国现行立法规定，集体土地依法由“农民集体”所有，同时依照《土地管理法》的规定，“农民集体所有”又可具体分为乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有和村民小组集体所有，农村集体土地所有权由乡（镇）人民政府或村集体经济组织、村民委员会，村民小组之类的主体来行使。但一般来说，“农民集体”这样一个集合概念，在所有权行使问题上，往往只有抽象意义，很难成为实践层面上的市场主体。因此，集体建设用地所有权主体界定并不清晰，土地所有权人事实上很难落实，集体成员对土地的所有、使用、经营、收益和处置等权利与责任无法体现，集体建设用地的权益有时无法得到保障。

（三）集体建设用地流转分配不合理

一些地方集体建设用地使用权流转收益分配较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失，更有甚者一些村干部利用职务便利，在流转过程谋求私利，损害广大农民利益。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。

（四）集体建设用地流转相关配套政策不完善

农村集体建设用地使用制度是农村土地基本制度的重要组成部分，改革牵涉到千家万户的利益，同时也涉及相关配套政策改革，如征地制度、社会保障体制、金融体制改革等。目前因相关配套制度改革滞后，影响集体建设用地流转工作顺利推进，如因金融机构对集体建设用地存在一定的歧视，集体建设用地设定抵押很困难，为便于融资，很多地方都将原采取流转的集体建设用地所有权转为国有，并为企业办理国有土地使用权有偿使用手续。同时随着集体建设用地使用权流转市场的不断发展，如何协调两个市场的相互关系，尽量减少矛盾和冲击，也是未来迫切需要解决的一个问题。

三、进一步规范农村集体建设用地流转的对策建议

（一）加快土地管理相关法律法规修订进程

浙江集体建设用地流转制度改革，基本还停滞在局部试点及现行法律法规的约束范围之内。加快农村集体建设用地流转，涉及《土地管理法》、《担保法》等法律修改，在法律未作修改的前提下进行改革探索，必然面临着司法难题。因此，建议尽快修订集体土地管理相关法律法规，通过解除法律上对集体建设用地的限制，允许农村集体建设用地在特定范围内自由流转。同时，国家应尽快出台《农村集体建设用地流转管理办法》，对集体建设用地的产权权能、入市条件和形式、使用年限、抵押融资保障等方面作出明确规定，以规范流转交易和管理行为，促进流转的有序进行。

（二）加强集体建设用地使用权产权登记

土地产权保障是市场经济下土地管理制度的重要内容，明晰的土地产权关系是保障交易安全，发挥市场机制优化配置土地资源的重要条件。因此，强化土地产权登记，是规范农村集体建设用地流转的基础。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度改革，必须要加强集体土地所有权、使用权的登记发证工作，依法确定集体土地的权属，明晰集体土地所有权、使用权的主体，保障交易安全。建议加快推进以土地为基础的不动产统一登记制度建设。

（三）建立集体建设用地使用权地价评估与管理制度

土地价格的确定是土地作为特殊商品进入市场流转的核心问题之一。为避免集体土地资产流失与资源浪费，类似于政府定期评估并公布城镇基准地价体系，建议市、县人民政府土地主管部门应当定期制定并公布本行政区域内包括农村居住用地在内的集体建设用地使用权基准地价、标定地价、出让最低限价等政府公示地价。

（四）完善农村集体建设用地流转金融创新和支持

开展农村集体建设用地使用制度改革金融创新和支持探索，解决集体建设用地使用权及农房抵押融资和资产处置等问题。开展土地承包经营权、农村住房等抵押贷款试点，扩大农村有效抵押物范围和抵押受让人范围，充分体现和盘活农村集体土地的资产属性，不断繁荣发展农村经济。

（五）完善农村集体建设用地流转收益分配政策

一是把农民放在土地利益分配体系之内，让他们对土地的所有权、使用权、处置权等财产权得到充分的尊重，利益得到充分保障。建议从国家层面制订农村集体建设用地流转收益分配的原则性意见，明确集体建设用地收益分配主体，以及利益主体之间的分配比例，维护国家、集体土地所有权人、集体建设用地使用权人的应得权益。二是集体建设用地流转收益分配应当兼顾城乡发展的需求，建议完善集体建设用地流转收益的管理政策，加强对国家和集体经济组织土地收益分配的管理，以确保国家、村集体对农业和农村的投入，改善农民和生产生活条件。三是明确农村集体建设用地流转收益的用途，明确新增农村集体建设用地使用权的有偿使用收益归农村集体经济组织所有，统一用于区域内的基础设施、公益事业等，集体建设用地使用权流转收益纳入农村村务公开民主管理体系，实行专款专用，接受政府监督。

（六）统筹城乡发展盘活存量集体建设用地

一是按照节约集约原则，规范有序开展城乡建设用地增减挂钩试点，推进农村土地综合整治，加大农村宅基地、集体建设用地整理复垦力度，积极盘活农村存量集体建设用地，健全土地增值收益分配机制，促进农村人口向中心镇、中心村集聚，优化农村土地利用结构和布局，提高农村集体建设用地的节约集约利用水平。二是保障农民宅基地用益物权，积极稳妥开展宅基地流转试验，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出和跨村置换机制，增加集体建设用地市场的有效供给。三是探索建立城乡统一的建设用地市场，稳妥开展依法取得的农村集体经营性建设用地使用权的转让，允许农民依法通过多种方式参与城镇建设规划区外占用农村集体土地建设的非公益性项目的开发经营。

篇7

（一）进展情况

全县农村集体土地所有权确权共计27210宗，已通过省国土厅验收，同时，进一步完善了农村集体土地所有权确权登记发证宗地档案扫描和数据库的录入挂接，对宗地档案进行了整理归档，并启用了所有权登记发证管理信息系统，已颁发农村集体土地所有权证27210本。集体建设用地使用权和宅基地使用权完成地籍测绘6234.6公顷，占总任务的60%，权属调查已完成乡、乡整乡及乡8个村、镇2个村，镇3个村的工作量。

（二）存在问题

农村宅基地管理存在多年空缺，缺少完整的权属资料，给依法发证带来困难。此外，“一户多宅”现象较多，“一户一宅”分户的依据不明确，其标准把握起来有相当的难度。

（三）下步举措

我们将加快推进集体建设用地和宅基地使用权地籍调查进度，确保年底前全面完成集体建设用地使用权和宅基地地籍调查任务。

二、农村集体经营性建设用地流转试点

（一）进展情况

经过实地摸底调查，县集体经营性建设用地共计164宗，面积1092.25亩，拟定的《县农村集体经营性建设用地流转试点工作实施方案》和《县农村集体经营性建设用地流转管理办法》，已上报国土厅改革办。6月19日，国土资源部正式下发《国土资源部办公厅关于支持经济社会发展的有关事项的函》，明确支持县按照中央的部署先行开展农村集体经营性建设用地流转试点。

（二）存在问题

一是摸底调查出的集体经营性建设用地地块大部分仍被私人和企业租赁用于生产，未归还集体作为流转的净地。

二是当地企业购买集体经营性建设用地积极性不高，同等情况下更愿意购买国有建设用地。

三是制度设计不成熟，国家层面还未出台相应指导文件，地价评估和备案体系、交易平台及流转收益分配和监管等配套制度缺失。

（三）下步举措

待国务院改革领导小组审批确定试点方案，国土部出台具体指导意见或实施方案后，选择储潭、江口两个乡镇作为存量集体经营性建设用地流转试点以及吉埠镇作为新增集体经营性建设用地流转试点，以点带面，稳步推进。

篇8

一、农村集体土地使用权流转中存在的问题及原因

1.管理部门职责不清,落实不到位。

按照有关规定,县级以上行政主管部门分别依照各自职责,负责本行政区域内农村土地管理。土地部门主要管理集体土地建设用地,改变土地性质这一块。但在农村土地流转中,相关管理部门之间职责并不十分明确,管理上存在多头管理,各部门的职权不清。

2.农户承包土地经营权流转不规范。

3.有关的法律法规、政策宣传不到位。

4.农村土地流转的管理机制不健全。

5.土地流转市场化程度低,缺少中介服务机构。

土地流转没有形成完善的市场体系,缺乏一个由上到下网状的中介服务机构,不能为农户提供农地评估、土地法律咨询等方面的服务,致使土地供求双方的信息受阻,信息辐射面狭小。

6.土地流转出现的纠纷开始显现。

由于对土地流转前期管理不规范,一些乡镇已开始出现土地流转纠纷。许多纠纷是由于土地承包和延包时,农户的土地承包经营权证标明的面积大小、四至界限、图文与其实际占有不一致。现在取消农业税,经营土地效益提高,土地流转获利,受利益驱动,原来埋下的隐患,现在显现出来了。

7.极少数农户把承包地多数流转,变相成为失地农民,其生存与发展令人担忧;极个别村组集体只顾眼前利益,将集体拥有的土地一次性转让,一次性收取租金,成为集体经济空壳村。

8.改变耕地使用性质的现象仍存在。

在农田流转或重组过程中仍有一部分无视《基本农田保护条例》的规定,擅自改变其土地使用性质或改鱼塘或种植长期作物,甚至占用建房,特别是公路沿线,农户将承包地自建房屋、或转让出去后被承租人建房、建厂房等,改变了土地使用性质,未办理合法手续。

二、规范农村集体土地使用权流转管理的建议

1.进一步加强对涉及农村集体土地使用权流转的相关法律法规的培训、宣传和教育。一是加强对业务部门人员技术技能培训,充分掌握农村土地流转的法律、法规和政策以及操作规程。二是采取多种形式广泛开展《农村土地承包法》、《合同法》、《土地管理法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的宣传教育活动,广泛组织村民学习,做到进村入户,家喻户晓,提高广大农民的法制意识和诚信意识,让老百姓懂法守法。

2.进一步明确相关部门的管理职责,形成齐抓共管的局面。虽然现行的相关法律法规还不是十分完善,但只要解决好它们之间的衔接问题,使各部门和各级组织的工作相互衔接起来,明确各自的职权、责任和相应的利益,形成合力,土地流转就能走向规范化。

3.清理整顿和规范历年土地流转的积留问题。鉴于大多数土地流转不规范,必须用一定的时间对历年土地流转的不规范合同、没有签办合同的进行清理整顿或补办手续,印制规范的土地承包经营权流转合同文本,在全市统一使用,以使其规范化,也为第三轮土地承包打下好的基础。

篇9

关键词：国有农场；使用权；补偿安置；政策

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0017-02

引言

2009年，南京农业大学浦口校区国有实验农场拆迁了80户职工宿舍，参照征收农民集体土地的标准，对房屋进行了补偿，对人员进行了安置，当时对于补偿政策和补偿标准并未有异议。2016年3月，校区进行第二次搬迁补偿，由于要把整个校区全部搬迁，涉及国有农场试验田农用地和建设用地总面积约6 200亩。此时，对于国有农场的拆迁补偿政策到底是适用国有还是集体，出现了争议。因此，本文对于国有农场土地使用权收回中补偿政策以及出现的问题进行了一些探讨。

一、国有农场土地性质划分存在的问题

目前，土地按照所有权性质，分为国有土地和集体土地；按照利用现状分为农用地、建设用地和未利用地。那么显然，国有农场的土地性质属于国有，现状里可能是包含了农用地和建设用地。土地征收报批程序下，只有涉及到集体土地才需要进行征收报批，但是，对于国有农用地有这样的规定：“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续。”

同时，依据土地管理法及相关政策精神，收回国有农场农用地应按照征收集体农用地的相关补偿原则进行补偿，即将收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费。

所以，从土地的性质上，虽然决定了国有农场是国有土地，但是进行了农转用报批程序，并且征收补偿政策也适用集体土地征收政策。这种既按照土地性质又按照土地现状的双重划分标准，使得国有农用地的征地拆迁补偿比较混乱。

二、国有农场使用权收回补偿安置政策执行中的法律障碍

（一）土地补偿政策的法律障碍

对于国有农场农用地土地收回的补偿，《南京市征地补偿安置办法》规定：“经批准占用国有农场、林场、果牧场等农用地，导致原单位受到损失的，应参照征收集体土地标准，由征地主体单位支付征地区片价补偿费、青苗和附着物综合补偿费。”

那么实际操作中，国有建设用地补偿应该按照哪个文件来实施？在2009年，南京农业大学国有实验农场拆迁中，依据的是《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见（国土资发[2008]202号）》：“需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计。”

国土部门和农业部门对于国有农用地和国有建设用地，都建议采用集体土地房屋拆迁的政策。在土地管理法上，按照征收土地的原用途予以补偿是征地补偿的一个原则，那么，看起来国有农用地参照集体土地补偿有一定的道理。但是，国有建设用地的补偿跟《国有土地上房屋征收与补偿条例》是否是相违背的？《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确，国有土地上的房屋征收与补偿活动，是适用本条例的。因此，国有农场土地使用权收回适用集体还是国有政策，这是土地补偿方面的法律障碍。

（二）房屋拆迁补偿政策的法律障碍

在集体土地和国有土地不同性质上盖的房屋，造成了补偿安置的高低不一。对于集体土地上房屋拆迁，通常是基于农村宅基地的面积，在宅基地范围内建设房屋。非农业人口的认定、房屋产权面积的认定以及安置房的性质和面积等，同国有土地上标准不一致。就南京而言，集体土地的房屋补偿安置标准比国有的要低。

以南京为例，集体土地上的房屋补偿，是在“拆一补一”的原则下进行，即拆迁1平方米的农民房屋补偿1平方米的安置房，使得农民原有住房条件不降低。最终，拆迁房屋的单价通常跟安置房价格持平，保持在5 000～6 000元/平方米，价格基本是安置房的建安价格，相对比较低廉。除此之外，被征收人有一部分搬家奖励费、安置过渡费等现金补偿。如果被拆迁人去市场上购买商品房，通常商品房价格较高，与安置房价格相比差价较大，所以不会选择货币补偿，选择保障房的居多。

国有房屋拆迁的补偿，主要是根据国有房屋权证面积计算，相比集体土地房屋更加简单透明。所以，评估的价格也是参考周边的国有商品房，基本上能够达到周围商品房的补偿价格，选择货币安置和保障房的都有一定比例。

因此，不同土地性质的房屋，导致了不同的补偿安置政策。国有农场的房屋拆迁，涉及的宿舍、实验用房或者管理用房，都面临一个选择集体政策还是国有政策更划算的问题。由于补偿切实关系到国有农场每一个职工的利益，选择何种政策也是房屋拆迁补偿上的法律障碍。

（三）人员安置政策的法律障碍

《南京市征地补偿安置办法》规定：“经批准占用国有农场、林场、果牧场等农用地……其人员不列入被征地农业人员社会保障范围。”但是，在国土资发[2008]202号文件中明确规定：“依法收回国有农场土地使用权，应给予经济补偿。经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算，并安排相应的社会保障费用。”

国有农场的编制一般都是国有企业工人性质，不是农业户口，但又是从事农业生产，属于“事业单位，农业管理，人员复杂”。到底社会保障费用有还是无，国有农场的人员性质如何界定，最终导致了安置方面的法律障碍。

三、国有农场土地使用权收回的政策建议

国有农场所在土地性质上属于国有土地，使用权是归农场使用。但是依据现状，属于农业生产用地，如果参考部里的文件，对于国有农场的征地补偿，应当按照农村集体土地性质补偿。对于人员身份，农场人员也有工人，也有未招工农民身份，由于城乡的二元结构，导致农村户口和城镇户口有差别，由此带来补偿安置的差异。因此，对于国有农场的土地使用权收回中的补偿安置政策有几点想法：

第一，理顺政策，做好衔接。由于国有土地和集体土地性质不同而导致的补偿标准和安置条件，对于基层执行政策的工作人员来说，也是非常需要解决的问题。这不但关系到国有农场全体职工的利益，更是对于依法治国和依法行政的严格要求。因此，地方政府和国土部门，应当对于国有农场政策的适用深入研究，以使用权和现状为基础，以不损害农场权益为前提，做好政策的衔接。

第二，保障农场权益，做好长期规划。对于国有农场转用后，没有其他劳动技能，需要继续从事农业生产的安置人员，征收单位应当预留部分土地，作为生产安置留地，用于解决就业人员生活、生产用地，或作为发展农产品加工基地等。

第三，专款专用，补助救助。对于安置费用，应当予以列支，专款专用。对于未满16周岁的应当发放一定数额补助，对于满60岁以上的给予一定的医疗费用补助。其他人员尚未进入社保的，可以自愿选择，进入社会保障。失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，给一定的安置补助费，也可以由国有农场重新安排就业岗位。

第四，尊重历史，差别化管理。各个地方的农场有其历史原因，通常涉及到农场转型发展和体制改革。在各地方政府的调查和完善基础上，切实加强国有农场的权属管理和职工安置。根据地方国有农场的发展，尊重历史，切实地制定出补偿安置政策。

篇10

第一条本办法适用于陶庄镇农村土地整治项目规划区内腾退独立工矿和村（办、校、场）、农居点等辅房复耕补偿。

第二条被腾退独立工矿，村（办、校、场）、农居点等辅房实行货币补偿，不予土地安置。

（一）被腾退土地的房屋及附属设备等地上物，按权属关系给予重置价结合成新层高评估一次性补偿。

（二）被腾退土地是有证出让土地、集体土地的按权属关系给予评估一次性补偿。

（三）被腾退企业停产、停业引起的相关损失按评估办法给予一次性补偿，腾退时已经停产、停业的或租赁土地到期的不予补偿。

（四）被腾退企业搬迁费，固定设备移装费等按评估办法给予一次性补偿。

第三条被腾退土地属村集体经济组织的，给予所属村10年合同年租金补偿（租赁期不足和超过10年均按10年计算），补偿费用每年由财政支付到所属村。合同租金不足3000元/亩的，按3000元/亩，3000元/亩以上的按实结算，所属村向被腾退企业已提前收取后几年租金的，由财政一次性垫付腾退时所收取的租金，补偿租金费用则以本条款基准作相应扣除。

第四条被腾退土地属农户土地或租赁出去的，由所属村负责具体操作。

（一）补偿标准按第三条执行，但补偿资金到所属村。

（二）土地复耕由农户耕种的，一次性给予农户地力损失和种植补偿，按每亩1500元计算。

第五条被腾退用地、房屋的权属关系，由相关主管部门提供的合法有效文件作为依据，实行租赁的，需提供相关租赁合同。

第六条农村土地整治项目规划区内农居点辅房实行一次性货币补偿，补偿标准按重置价评估金额为准。

第七条所有腾退土地、签约、评估、拆迁和复耕（复耕种植补偿按每亩1500元计算）由所属村按政策具体操作，所涉及整治、补偿费用由财政所、复垦办按政策负责落实。

第八条列入农村土地整治项目规划区内目标任务完成整治任务，且通过验收的给予所属村2万/亩奖励，其中70%留村集体，30%奖励个人（不计入村干部年度报酬），对未完成整治任务的，年终考核一票否决。