农村土地征用法范文

导语：如何才能写好一篇农村土地征用法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：集体土地；使用权；建议

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

1 重视准备工作

在开展农村集体土地所有权确权登记发证工作时，应当由该县人民政府通告。农村集体土地确权登记发证工作，工作程序、内容应该执行《土地登记办法》、要约束与保障并重，应该具有统一性、可靠性和完整性，还要采取便民措施，提高工作效率。

1.1 提高认识，强化领导

农村集体土地登记发证工作关系农村和农民群众切身利益。为保质保量完成好农村集体土地登记发证工作，县政府成立以分管县长任组长，国土资源局局长任副组长，由国土、财政、农牧、发改、民政、林业、公安、交通等相关部门负责同志为成员的农村集体土地确权登记发证工作领导小组，负责组织领导全县农村集体土地登记发证各项工作，协调解决好工作中遇到的重大困难和问题；领导小组在县国土资源局下设办公室，负责农村集体土地登记发证日常工作。该项工作由国土部门负责具体实施，各乡镇及县直有关部门全力配合，任务要落实到人。

1.2 明确责任，加强配合

农村集体土地确权登记政策性强，涉及面广。各乡镇及县直有关部门要认真履行工作职责，加强协调配合，确保该项工作顺利推进。

县国土资源局负责土地登记发证工作的资料收集、地籍调查、权属审核、技术指导服务、质量检查等工作。各基层国土资源所负责与各乡镇的工作衔接及登记材料的受理等事项。充分利用“二调”和变更调查资料，收集分析档案资料和非农业建设用地清查等有关资料。

1.3 强化监督，遵守法纪

土地登记工作具有很强的政策性和法律性，各乡镇及有关部门和群众要加强对土地登记工作的监督，对工作不负责任和弄虚作假的行为，要依纪依规处理，严禁、吃拿卡要和乱收费、搭车收费等增加农民负担的现象发生，工作人员在土地登记工作中、、的，依法给予党纪政纪处分。

1.4 依据规定，保障经费

按照中央2010年1号文件和国务院办公厅《关于落实2011年中央“三农”政策措施分工的通知》以及《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）要求，统筹安排，将农村集体土地确权登记发证有关工作经费足额纳入县财政预算，保障工作开展。防止因经费不落实，未能按时限要求完成农村集体土地所有权登记发证工作，而造成农转用、土地征收审批暂停、农村土地整治项目不予立项问题的发生。

2 完善操作流程

瞄准农村土地确权登记发证工作任务，统一安排，任务到村，责任到人，本着先易后难的原则，力求方便群众，外业勘测与内业审查报批有机结合，及时上报外业勘测资料，分工合作，提高登记效率。

2.1 现场踏勘设计

2.1.1 设计乡实施方案，确定建筑后退红线

没有编制乡村建设规划的区片，应依法、依村镇规划国标确定沟、渠、堤、路、线路的建筑后退红线。

2.1.2 明确登记发证的排除范围

不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。登记发证的排除范围，除法定情形外，包括：不同时符合土地利用规划和乡村建设规划的；本农民集体或其成员以外的主体，住宅、乡村企业、公共设施和公益事业以外的用途；拟复垦区、拟征地区、拟拆迁区；建议：集镇土地等级为I级的区片；严格落实农村村民1户只能拥有1处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民1户申请第2宗宅基地使用权登记的；在新农村建设和地质灾害搬迁安置点已统一安置的，原有房屋不再重复登记。

2.2 制定工作计划

各村（社区）结合乡工作计划，制定上报村工作计划。

2.3 落实工作计划

各村（社区）成立组织、明确责任、落实计划。乡村可作出激励和责任追究规定：使乡村（社区）认同工作目标，激发工作活力；对土地确权登记发证人员作出“按实施方案和细则作为”的约束和强制；使村级土地登记人员保持“立场中立”，中介于管理人与申请人之间。

3 规范登记行为

按照便民、高效、规范的要求，提出以下意见：

3.1 可委托

3.1.1 土地权利人长期外出的

联系片的村（社区）干部凭授权委托书和人身份证明，申请、收件等事项。

3.1.2 土地权利人外出无法联系的

可先由村（社区）出具证明，证明界址清楚、权属无异议后，由乡政府在村（社区）公告栏或宗地现场公告，公告15日后无异议的，以公告和村（社区）证明为界址确认的依据。

3.2 确保界址清楚

界址点、线，关系建设用地的位置、面积和权属，应确保界址清楚。即：勘丈前通知，设置界址（点）标桩；勘丈时，精确到点到位； 绘制宗地草图时，保证界址点和宗地草图位置的固定，一定要标记界址线类别。

3.3统一制作农村宅基地权源证明文件

农村宅基地，因历史原因，多数无法提交权源证明材料，可以村民组为单位召开村民代表会议，在事先制作的格式文书上，由利害关系人和村民代表及村民组长签字、村和乡签章，以此为本组各户权源证明。

4 强化质量管理

4.1 先试点后展开

通过小面积试点和全员培训，明确工作任务，掌握操作要领和工作方法。

4.2 农用地认定为必经程序

禁止非法占用基本农田建设，完善农用地转用审批手续，落实耕地占补平衡义务。

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关键词：集体土地 房屋 拆迁 安置 法律

近年来,城市化进程不断加快,城市周边农村集体土地大量被征用,本应宁静的乡村从此就不再平静了。在拆迁中因主体涉及多个方面,法律关系又错综复杂,再加上巨额利益的驱使, 土地承包、流转、征收和征用拆迁中的违法违规行为时有发生，损害了农民利益的切身利益,威协到农村社会的稳定，由此而引发的农村集体土地补偿安置问题受到极大关注，我们应该从法律的角度理智的思考。

一、农村集体土地房屋拆迁的立法需要

城市房屋拆迁在我国已有经验，并且也有适用于“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁”的法律法规《城市房屋拆迁管理条例》。而农村房屋拆迁是近几年才逐渐进入人们的视线，还没有成熟的法律条例出台，工作中，只有土地管理法中的有关规定能对集体土地上的房屋拆迁作以指导，通过征收集体土地所有权的方式，实现对农村房屋的拆迁。但是，农村房屋拆迁中地上附着物补偿土地管理法的规定是明显解决不了的。所以，我国在集体土地房屋拆迁方面的法律还是缺失的。正是由于法律的缺失，工作中的无法可以，无据可循，导致农村房屋拆迁中引发的矛盾此起彼伏，不亚于城市，就其矛盾的复杂和尖锐程度，必须通过法律加以规范。 目前，各地根据本地区的实际情况自行制定有关条例，但是规定条件不同，标准不一，有的百姓满意，有的百姓怨声载道，影响安定，所以，针对农村集体土地房屋拆迁中的现实问题，急需国家从国情角度出发出台合乎民意的农村房屋拆迁管理条例。既要考虑到家庭中的户籍人口问题，又要考虑到土地房屋的价值状况，以保障农村多家庭人口户经济利益，只有通过这样详细准确的立法方可规范农村房屋拆迁，理顺农村房屋拆迁中的各项法律关系，保障农村的合法权益，才会有利于拆迁工作的顺利开展。

二、农村集体土地房屋拆迁补偿的合理合法

农村房屋拆迁不但立法方面存有缺陷，在补偿方面也是标准不一，非常混乱，这也是导致矛盾突出的重要原因。城市房屋拆迁涉及的是国有土地，农村房屋拆迁涉及的是集体土地，它们无论是在土地所有权性质、所有权主体，还是在土地管理方式以及拆迁安置对象等方面都有很多差异，因此不能完全参照《城市房屋拆迁管理条例》去执行。而各级政府制定的补偿标准随意性很大，补偿内容不一致,产生了不可避免的矛盾和纠纷。例如，在实际拆迁时，只将房屋、房屋装修费用、搬迁费用、地上附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，既只对被拆迁房屋本身的价值和区位价值进行补偿，而不考虑到庭院空地的利用价值、以及被拆迁房屋上存在的其他权利人的利益损失等,这样补偿标准就会偏低，严重损害了房屋所有人的合法权益。 另外，我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准因此，在土地征用方面矛盾就少得多。而对土地上的房屋征用补偿却没有明确的规定和具体的计算标准，争议也主要产生在这里。所以，应考虑到出台对房屋等附着物的拆迁补偿细化补偿项目并确定补偿计算标准的详细规定，对拆迁补偿原则、补偿方式、拆迁程序、救济途径、法律责任等做出具体规定。有了规定各地就可以按照规定的计算方法确定具体的补偿金额，避免不必要的麻烦，这样更有利于法律的可操作性和对公民财产权利的充分保障,有利于解决现实中存在的矛盾。

三、农村集体土地房屋拆迁工作程序的合法性

拆迁工作中之所以矛盾重重，暴力事件频发还有一个重要的原因就是工作程序不透明、不公开，所以百姓不支持，不理解，甚至产生怨恨。例如，被迁户只知道自己的家要被拆了，不知道他们的家在被拆的同时还会享有哪些权利及如何维护自己的合法权益不受损害，在很茫然的情况之下不是漫天要价，就是暴力抵抗，致使动迁工作难以进行。同时，他们就更不知道自己应尽的义务了，不知道通过合法的途径提出自己合理的要求，不知道请求政府的帮助解决自己的实际苦难，导致不能按时完成征迁任务，使征迁工作一拖再拖，不能顺利开展。所以，要完善拆迁程序,使拆迁各个阶段公开化、透明化。通过公正、公开、透明的程序设计来保障征地拆迁的公正合理。 例如，从土地规划阶段就让公众参与,并在拆迁过程的始终都体现公平、公正、民主的原则。即在政府征地决策做出之前,应当征求村委会的意见，召集村民大会，与农民进行协商,征得绝大多数人的认同，使集体土地所有者和使用者的主体地位得到尊重。这样群众才能理解和支持今后的工作，许多不必要的矛盾和麻烦就不会发生了。另外，拆迁前应加大宣传力度向被拆迁户进行广泛地宣传，让百姓了解相关法律法规及政策，以及怎样拆迁和如何安置补偿等，建立公开透明的拆迁工作制度，主动接受公众监督，给被拆迁人一个平等的权利。同时，在拆迁安置具体操作中加强对参与征地拆迁工作有关人员的法律宣传，政策培训、监督管理，避免有些干部在拆迁中不遵法、不守法，。要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定，做到合情、合理、合法，使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。

四、总结

农村集体土地房屋拆迁工作中矛盾主要集中在相关立法不完善、漠视公民私有财产、拆迁补偿安置不合理等方面。土地是农民的命根子，房屋是老百姓用一生积蓄换来的最大财产，征用他们的土地，拆掉他们的房屋，没有相关的合理政策和合情的法律作支撑，他们是不会善罢甘休的。所以，要想农村集体土地房屋拆迁工作顺利进行就要完善相关立法、规范行政机关的职能、完善补偿机制等。

参考文献：

[1]陈文坤.新形势下农村集体土地房屋拆迁法律问题及解决对策[J].科技信息(学术版).2006(10)

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我国集体土地征用应遵循的原则包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。2、保证国家建设用地的原则。3、妥善安置被征地单位和农民的原则。4、谁使用土地谁补偿的原则。

我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。

我国土地征用中存在的若干：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。

我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国在农村集体土地征用过程中存在的问题，了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。

关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序

我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

一、集体土地征用应遵循的原则。

1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。

2、保证国家建设用地的原则。

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。

3、妥善安置被征地单位和农民的原则。

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。

4、谁使用土地谁补偿的原则。

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

二、征用集体土地的补偿范围和标准。

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：

1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。

三、我国土地征用中存在的若干问题

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。

四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。

1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事

业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农

民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。

4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

首先，行政补偿体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，

近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？

五、对土地征用过程中出现诸多提出的相应对策。

1、要确立规范的征地制度标准。

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态持续协调的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

2、要科学界定“公共利益”的范围。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的机关、、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。

3、要规范政府的征地行为。

在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。

4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。

笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。

资料：

1、《宪法》第10条第三款规定

2、《土地管理法》第47条规定

3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文马建华张卫国主编人民法院出版社

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【关键词】农村；土地征用；问题

目前，我国正在全面推进新农村建设，在1979年，我国的城市化率为18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我国的城市化率已经达到37%，2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报显示，我国的城市化率为42.99%。在推进城市化进程的过程中必然会涉及到一些农民土地和房屋被征用，用作修桥、修路等公共设施建设或是这些土地被用买给开发商进行住宅建设。在这个过程中由于农民本身知识能力的有限、政府管理上的漏洞、市场机制、社会心态等原因，产生了农村土地征用的种种问题。

一、农村土地征用过程中存在的主要问题

（一）目前农村土地征用态度不统一

对于农村的土地征用问题不同人有不同意见，这主要根据土地承包者依赖土地的程度所决定的。农民对于土地的征用在全国各地都比较有代表性的观点主要有：（1）同意土地被征用，但就补偿标准不认同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）

无所谓的态度。在农村普遍存在一种“土地是生存之本”的观念，同时也有不少村民以种地为生，特别是农村的一些种粮大户，他们每年种地收益达几万元甚至是十几万元。一旦土地被征用，那么他们的现状被打破，他们便失去了自己的工作也失去了自己生活的来源。仅仅是征地的补偿款不能满足他们对工作的渴望。也有些村民有从众心态，他们在自己的土地和房产被征用时抱着一种“随大流”的心里，即别人动，我也动。另外，这些村民的主要生活来源不是以自己的土地为生，甚至有些人的生活圈也不仅仅局限于本村，生活轨迹逐渐向城市地区扩展。

（二）被征用土地农民的意见不能得到充分的表达

当农民的土地被征收或房屋被动迁之后，这些人就自发的形成了一个利益集团。这个利益集团的主要目的就是为了保证自己获得应有的损失补偿并以集体的方式来表达自己的意愿，这个集团对动迁方具有监督作用。但是这个集团又受到知识水平、个人素质、思想统一性差等多种因素的影响，使该组织的组织结构松散、缺乏有效领导。这样的利益集团在表达自己意愿的时候，往往不能充分的表述，甚至是在谈判的过程中发生冲突甚至是。另外，从利益集团的角度来看，在农村存在的利益集团的主要类型有特殊性利益集团和广泛性利益集团。特殊性利益集团包括：强势权利精英：农村干部或指在村委会任职的人员；新兴富裕阶层如农村的企业家、宗族集团、黑恶势力集团。广泛性利益集团包括：普通农业劳动者利益集团、农民工人利益集团、农民雇工利益集团。从利益集团划分角度来看，被征用土地的普通农民无疑是以弱势群体，他们的意见表达和利益诉求受到了所谓“地位”的限制，不能充分的表达。

（三）征地程序不规范

征用土地的过程往往是：通知拆迁信息――进行实地的现场资产核对――谈迁即告知与被征用土地的农户利益补偿――下达征地的时间限制――土地被征用，在这个过程中，被征地的农民完全处于一个被动的地位。而且在征地的过程中，由于工作人员的个人素质、文化水平、工作经验的不同，在工作中如果某一环节出现了不顺畅或者是被拆迁户与拆迁工作人员的意愿相违背的情况，往往会出现强拆和暴力拆迁的情况甚至成为引发全体性事件的导火索。农地征用问题在当前农村较为普遍，调查表明，近11%的农户的土地曾经被征用。从调查结果来看，农地征用的社会效益较为低下，有47.7%的被征地农户具有较强的相对剥夺感，他们明显意识到自己在征地过程中遭遇了不公平待遇。由于征地过程的不规范也常常出现在公有的土地被卖之后农民才知道的现象。这样不规范的征地流程还造成了征地或拆迁的工作人员利用农民的消息不对称和手里的特权在征用土地过程中的寻租现象。

（四）农村土地征用补偿不合理

在土地的征用过程中，土地补偿是农民主要关注的问题。具体的补偿标准主要由4部分组成：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。但在实际的征用过程中，这样的标准往往与农民心中的利益损失标准。比如对被征用土地上生长的农作物，如水稻、小麦、玉米、土豆、蔬菜等一般粮食作物只赔一季的产值，果树只赔一年的产值。这样一来一年期的果树和三年期的果树在补偿上相同这明显是不合理的。同时这些标准也随着物价水平的上涨和经济条件的变化显得过低。比如在安置补助费上，3年前租一个单室房间要300元，而现在则需要500元，而标准还没有变，这样对农民无疑又是一个损失。另外，在补偿问题上，也出现补偿的多重标准问题。即对一些比较难缠的人给予补偿的标准就提高，对于所谓的老实人则采取另一种态度和标准。

二、原因分析

（一）村委会不能真正代表农民的态度

农村的土地是属于集体土地的，但在管理上是私人管理，利益相关者也是个人而不是集体，这样的所有制冲突在土地征收的过程中使村委会――全体村民的代表与个人的利益形成矛盾体，村委会不会因为村中个别人的土地被征用问题代表这些农民去进行意见表达和问题协商。另外，从权力使用的角度来看，在农村土地被征用时，往往征用的主体是上级政府部门或者是村委会的招商引资。在这样的力量对比中，村委会首先会选择服从上级主管部门或是投资单位，村委会站在了与被征收土地农民的对立面，而农民相对的变成了弱势群体。这时村委会的态度只能代表村委会中个别人的意见，而不是被征用土地农民的真实声音。在我国农村除了有一部分土地被分配给村民管理和经营外，还有一部分土地的管理权掌握在村委会手里。这部分土地有时是村委会负责管理，但大多数情况下村委会通过某种形式将这些土地承包给村里的个人来经营。对于这部分土地其实是出现了“所有权”和“经营权”的分离。所以有时候这部分属于全体村民的土地在被村委会使用――如建房、建厂、租赁甚至是出卖，村民都不知道具体的情况。

（二）搭便车的心理导致在利益维权上没有形成稳固的利

益集团

在土地征用过程中，由于被征用农民思想不同，形成的利益集团结构松散，缺乏信息沟通而后管理，同时人们还存在一种从众的心理，即“随大流”，这样的心态，在集体利益受到损失的时候维权的力度不够。另外在利益选择过程中也存在用脚投票的现象，即当一方给予的条件与自己的意愿相同的时候，一些人就会投降另外一个利益集团，这样也使得被征用土地的农民在表达集体利益时出现不统一的现象。同时被征地的农民也意识到，自己的集团能量与其他利益集团相对比，明显处于劣势地位，在这个利益博弈中明显出现这样的情况：如果与征地方相抗衡，可能获得更合理的利益或得不到应有的利益；如果不与之相抗衡，可能获得应得的基本利益或者少于应得利益。在这样的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，两害取其轻的选择思维让被征地农民的群体不能团结在一起。

（三）信息传播的不透明

首先，从信息的传播途径上来看，在农民的土地被征用时，这些被征用土地的农民就形成了一个利益集团，这个利益集团往往在整个动迁过程中处于弱势的地位，信息传播一般限于集团的内部传播，口口相传。在传播的过程中，又由于个人的想法不一样，可能存在不真实的信息。他们从政府或者开发商处获得信息时，处于在信息链末端，他们通常都是最后一个知道确切消息的人群。而自己的信息反馈和意见表达往往又会因为信息传播的时间和传播的环节而造成信息的失真和延误等问题。其次，从选择权上来看，在政府征用土地或者是开发商想要购买土地时候，通常情况下都是购买主体先选中位置，进行规划，然后再与村民进行谈判。这样的谈判是一种强迫性比较强的通知，村民基本不存在选择权，只能选择被动的接受。另外，在农民的土地被征用时，对于补偿款的标准没有准确的衡量，政府部门对于标准的制定没有采取公开透明的听证会制度来衡量和制定。标准上的“盲区”使应该是农民掌握的信息没有被掌握，这造成了农民信息的缺失。

（四）相关法律法规体系不健全

在关于土地征用的法律法规建设中，我国还有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相关人士去填补。从目前来看，关于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》，国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，并施行。但是对于具体的实际操作仍然存在很大的漏洞，比如：当地政府既是监督者也是实施者。对于土地征用过程中的权责划分不清，对于违法乱纪的现象惩处力度不够。同时也《宪法》和《土地管理法》都表示国家可以为了“公共利益”来征收土地，但是在具体的实施过程中这个公共利益的定义和范畴就是由征收土地的政府或者是开发者来解释。公共利益在实际操作中概念模糊。另外法律对征收土地一方缺乏具体的法律约束，比如权限、责任、义务等。法律上的漏洞和缺失造成了农民的合法权力缺失，使农民维权路径受阻。

（五）政府管理上的缺失

在征用农村的土地的过程中，政府的管理往往出现“承包”的方式，虽然有所谓的“动迁办”，但是在征用土地的过程中，政府对于工作人员的工作方式方法缺乏有效的监督，政府中的上级主管部门主要关心结果而对过程存在忽视。在征地的过程中，政府部门的主要领导对征地过程中的各个环节控制不足，对相关信息掌握的不够全面和透彻。这往往也成为征地过程中发生的一个重要因素。另外，政府对于征地的多用途审批缺乏必要的监督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共设施建设征地、房地产开发的征地，也有招商引资的征地，这样的征地目的是为了服务于百姓，也是为了提升被征地地区的经济实力，但是在具体的项目评估过程中，缺乏科学合理的评估手段，项目的具体效果如何和具体的后果却往往被忽略，甚至有出现浪费土地资源的现象。

三、解决农村土地征用问题的对策思考

（一）充分的做到信息公开

信息公开是解决沟通不畅的一条重要途径。被征用土地的农民在获得充分的信息后能够增加对征地行为的理解和支持，增加政府的可信度。减少错误的负面信息对农民的误导和农民对政府的误解。在征地的过程中，很多的产生都是由于被拆迁户与拆迁人员之间没有进行合理而有效的沟通，导致信息不畅，从而产生矛盾甚至激化矛盾。信息闭塞、沟通渠道不畅成为土地被征用者在沟通问题上的瓶颈。对农村征地补偿标准要信息公开化，建立土地评估体制。作为市场经济体制，我国的资源配置不能局限于计划经济手段，在公共利益的基础上进行征地补偿的标准不能搞一刀切，工作应该因地制宜，充分考虑当地经济发展的情况，对土地的价格和潜在利益进行系统的评估，同时对评估的结果进行听证，充分听取村民的意见，对于土地损失的补偿标准应该采取公示的形式进行信息公开，这样才能够使被征用土地者满意。

（二）建立和完善相应的法律制度

现有的法律法规在农村的集体土地被征用问题上有很多漏洞，规定的不够详细，各地方政府应该出台具有针对性的法律法规，尽量做到细化。另外要从法律层面上构建合理的群众维权制度。建立有针对性的法律制度是解决农村征地问题的必由之路。从法律层面规定征用土地的范围和标准，明确规定土地的征用条件、程序和补偿标准。用法律法规来保障人民的根本利益不受到损害。同时还要建立被征用土地农民的社会保障机制。农民被征用了土地之后不得不选择另谋出路。同时也可能因为住房的变更使被征用土地的农民缺乏生活保障。那么政府就必须建立一个有针对性的扶持机制和保障机制来帮助这些农民重新定位和就业。

（三）政府要加强农村土地征收问题的监管力度

在农村土地征收的问题上，政府应该从源头开始进行监管。其中包括项目的审批，工作人员的安排、征收的具体流程、被征收土地的农民安置等等。土地征收涉及到农民的根本利益，不能简单的为了一个年度的工作业绩或者是暂时的地区利益就盲目的进行土地征收，政府有关部门要对项目严格把关。对于工作的阶段性成果进行考察，并设定违法举报方式，建立群众监督机制和信息反馈机制。政府也应该设立第三方监管，可以委托一些比较大的机构参与土地征收过程，这样可以做到更加公正合理。

（四）增强农民的法律意识，政府要给予法律援助

农民要积极的提高自身的维权意识和法律意识。农民本身要加强自身的学习，对自身所拥有的权力和义务有所了解，增强法律意识。同时政府对农民要进行法律法规的宣传和教育。在征用土地进时，政府可以委派一名法律工作者以公立的态度来进行双方之间的沟通和协调。这样既增强了被拆迁者或土地征用者的法律意识，同时又帮助了利益集团中的相对弱势集团的利益诉求。这样的法律援助也可以再当农民认为自己的土地补偿款不合理时，通过合理的途径和方法为自己维权。

参 考 文 献

[1]曾平，刘爱华.城市化和利益集团视角下的地方政府对农村养老保险投入研究[J].经营管理者，2010（5）：105

[2]邵琨.农村利益集团扭曲与基层建设[J].乌鲁木齐职业大学学报.2010（4）：18～19

[3]袁柳天.诸城市农村土地流转的实践与思考[J].企业导报.2010（7）

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关键词：失地农民；征地补偿；法律构建

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）01-0193-02

随着我国城市化进程的推进，道路交通、能源建设、工业同、大学城、商业区、住宅楼等建设项目的实施，大量农村土地被征收，导致失地农民激增，其生活无法得到保障。因此，有必要重新审视我国土地征用法律规定的不足，从而构建一个能够有效保护失地农民权益的法律制度。

一、当前农民失地现状分析

《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。此外《农业法》、《土地承包法》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》等相关法律法规为农村土地征收提供了法律依据。

国土部2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》初衷是为了确保18亿亩耕地的红线，其核心是实行“增减挂钩”，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。此办法一出台，立马带来了巨大的负面效应。

据估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。民进中央参政议政部副部长闻连利认为“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。失地农民数量增加所引起的后果是非常严重的，这些失地农民成为三无农民（无土地、无工作、无社保），因征地引发的、恶性事件频发，给社会的稳定和政府形象造成了恶劣影响。

二、农民失地的法律原因分析

（一）对失地农民权益保护的法律规定笼统

《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第8条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，这在法律上赋予了农民集体土地所有权。

但法律认定的“集体”包括乡（镇）集体、村集体和组集体，农地到底属于哪级集体所有，相关法律没有作出明确规定。并且在实际操作过程中，征收补偿往往被各级政府、村委会以及集体经济组织通过各种名义克扣，严重侵害了失地农民的合法权益。

土地征收过程中的另外一个问题就是：既然集体组织是农村土地的所有人，其在土地的征收过程中应当起着主导作用，但是在征收的过程中，国家基本是通过行政手段。自上而下的进行征收，导致集体经济对自己的土地没有参与权和话语权。

（二）对农民土地征收程序的不合理

根据2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14条规定：健全征地程序：农民的承包经营权受保护，享有征地前的告知权、听证权以及征地补偿机制和纠纷的解决机制的保护，但是实际上，由于具体的实施措施不明确，农民得不到应有的法律保护。

（三）土地补偿和收益分配的不合理

对于土地补偿问题，《土地管理法》第47条虽然明确规定了土地征用的补偿标准，但这种补偿标准难以正确体现地块的级差地租及各地不同的经济发展水平。

对土地收益分配和管理问题，《土地管理法》实施条例第26条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，因而农民的得到的补偿十分有限。

三、国外对失地农民法律保护的做法

（一）强调公益目的

19世纪英国的《强制征购土地法》确认了土地的使用目的必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，也就是征收项目带来的利益要远远超过被剥夺土地的人所受到的损失。

大陆法系的德国，更加注重征地的公益性，在进行土地征收前要进行征收公益性审查，其土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。为防止土地被任意征用，实现土地资源优化配置，征地主体要从整体上考量如何最佳利用土地和保持总量平衡。

（二）严格征地程序

英国在征地程序方面，首先要召开一个是否动用征地权利的调查会，听取各方的意见，并指定一位独立督察员进行评估。接着由独立督察员将评估意见向国务大臣报告，最终由国务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。

美国宪法第五条修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”从而可以看出，土地征用必须具备三个要件：正当法律程序、合理补偿和公共使用。

（三）征地安置补偿的市场化

许多国家的征地补偿是建立在市场化的基础之上的，也就是说，征地补偿以市场价格为基准。土地征用费相当于土地价值，按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿金是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。

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土地利用的实践表明，中国现有的土地征用制度存在着严重的弊端，已经越来越不适应社会经济发展对土地资源配置的要求。中国土地征用制度仍需要进一步的系统性改革。本文基于我国社会主义基本土地制度的要求以及现行土地征用制度存在的问题，讨论并借鉴市场经济发达国家的土地征用制度，对于按照市场经济发展的客观要求系统性改革现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。

一、现行土地征用制度的缺陷分析

土地征用权是国家行使的地权之一（沈守愚，2002），它的基本含义是：国家统治者，在不需要所有者同意的情况下，将土地用于公共目的之用的权力。一般地说，是指国家出于公共利益的需要，依法强制取得他人的土地并给予补偿的行为。当前，我国土地征用制度的缺陷主要表现在以下几个方面：

1、征地范围过宽。征地范围过宽是我国现行制度安排的必然结果。公共利益作为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标，强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通行做法。我国《宪法》第十条，《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但与国外成熟做法不同的是，我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定，即《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制；对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。另一方面，根据《土地管理法》第四十三条的规定，只有国有土地使用权才能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径；当建设用地需求上升，非公益性经营项目建设需占用集体土地，土地征用成为目前唯一可行的制度安排。由是制度供给的不足，直接导致了征用权的滥用。但与存在的问题相对应的是，公共利益作为一种价值判断，是与一个社会的政治、经济、文化、意识形态等因素的变迁相关联的，因而体现出动态的特性；如何合理地界定公共利益范围，如何协调征用限制与土地供给的矛盾，如何认识公益目的性与规划间的关系都是必须解决的问题。

2、征用补偿不尽合理。在土地征用的过程中，特定个人为了社会公共利益做出了特别牺牲，对他们给予公平的补偿体现了政府对公民财产权利的保障，符合公平与正义的原则；因而，与公共利益相对应，对财产被征用者进行合理的补偿是对政府征用权构成限制的另一要件。我国目前征用中的纠纷则主要体现在这一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我国《宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何规定，从根本上导致公民现有土地权利保障不足。第二，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性，对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。

3、征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上的集体常常不过是三几个乡村权力人物；能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。

4、城乡差别对待问题。在我国，根据《宪法》和《土地管理法》的相关规定，财产征用的标的仅为“集体土地”，虽然在理论上意味着征用权受到严格限制，实际上却造成法律规范与社会现实脱节，不利于防止政府过度干预。目前，建设用地占用城市国有土地使用权，虽然在本质上也是借助国家行政权力对公民土地财产权利的强制取得，但并未归入征用范畴，而是由拆迁法加以调整。

二、中国土地征用制度改革的途径

根据中国社会经济发展的客观需要和各个国家的实践，对于土地征用在中国存在的正当性显然没有太大的争议。问题的关键在于如何改革现有的土地征用制度。改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益，又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度。鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，并参考市场经济国家土地征用的经验，中国土地征用制度改革应当体现以下原则：

第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。现有的土地征用制度完全排除了被征地者对征地提出异议的权利，加上不按市场价格进行补偿，这样实际上使得地方政府在征用土地时几乎不受约束。土地管理法中所规定的征地审批权限，在实际执行过程中也往往会被地方政府以化整为零的方式来予以规避。

第二，应当制定专门的土地征用法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中，应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亚的《土地取得法》中的相关规定可以作为很好的参考。

第三，要明确规定土地征用的目的以及土地产权人和公众对于征地具有提出异议的权利。应当以法律的形式对于土地征用的公共利益的含义予以明确的规定。这不仅是指应明确列出具有公共使用性质的狭义的公共利益用地，而且也应当明确规定政府在必要的情况下为了改善社会，经济和环境福利有权征用土地及其相关的条件。

第四，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿，可以对于地方政府构成财政资源上的有效约束，从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成，应以确定需补偿的项目来确定。这应当包括土地本身和地上附着物补偿费、搬迁费，以及必要的法律和专业服务费用，如测量与评估费用等。在按照市场价格实行补偿后，安置补助费这一原有的补偿项目就没有存在的理由了。之所以规定政府征地时应当负责补偿被征地一方必要的法律和专业费用，是为了保证其可以借助法律和专业服务使自身的利益得到有效的保障。

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【关键词】农村土地；权益；法律框架

一、农村土地制度保护现状

随着我国的社会主义市场经济制度建立和不断完善，我国工业化的水平不断提高，城镇的发展更加迅猛，城镇化水平不断提高。虽然农村土地制度不断完善，但多数的农村经济发展还是停留在相对落后的耕种模式。随着农业耕种的成本不断增加，自然灾害的频发，农作物价格较低等因素的影响，农民的主要收入不再是从耕种庄稼而来，更多的是进城务工。随着越来越多的农民涌入城市，我国出现很多的“留守村”，农村农田无人耕种，多数农田处于荒废的状态。原本，这些荒废的农地应该承包出去，使得农民在进城务工的同时也拥有土地出租所带来的收益。但目前，在我国农村土地的产权归属的主体不明确。相关的法律法规明确规定农村的土地所有权属于集体经济组织所有。但是，集体经济组织难以保障农民自身的权益。而且，农村土地所有权主体不清，容易导致主体虚位，进而引发相应的权力寻租行为。

如前所述，随着我国城镇化水平的不断提高，很多农村土地变为城镇用地。而这一转变的过程，需要通过土地征用的方式，也就是依照法律规定的程序强制地将集体土地收归国有并依法给予农村集体经济组织及农民补偿的行为。目前，我国的土地征用制度存在诸多问题。首先，征用制度使得农村土地交易市场受到限制。我国集体土地只有通过征收转为国有上地才能进入土地一级市场，缺乏直接入市获取利益的渠道。而在征收的过程中，农民的所得的收益只有相应的农地征收补偿金。但这些补偿金在每个地方的标准都是不一样的。而且，我国宪法虽然规定了国家可以为了公共利益的需要而对土地进行征用，但却没对公共利益进行明确界定。很多时候，地方政府为了凸显政绩，滥用政府的土地征用权，通过极低的土地征收补偿金来获得农村集体经济组织所有的土地，进而形成差价收归地方政府的财政。而通过征用的土地，有很大一部分被用作经营性用地。在经营性用地上，政府和开发商都获得了相当可观的土地增值收益。

《决定》强调“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权人股发展农业产业化经营”。由此可见，国家正在逐步放开土地承包经营权的限制。但回观现实，农村土地承包经营制度还存在着种种的弊端。根据《基本农田保护条例》的规定：“禁止任何单位和个人闲置，荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。”这一规定，显然增加了土地承包经营权人的风险，从而加大农村土地承包经营的难度。

二、农村土地保护存在的问题

首先，农村土地产权制度不够完善，完整意义上的土地产权包括土地的所有权、占有权、经营权、收益权、使用权和转让权。上文说到，我国农村土地的所有权主体不清楚，农村土地难以流转，在处理集体经济组织所有的土地时，农民和村民委员会甚至是乡级政府都会发生矛盾，最终导致农村土地难以流入市场。

现有的农村土地承包经营权制度也存在着诸多的问题。一是土地承包经营权的法律规定分散，不成系统。二是家庭承包经营虽然实现了土地的平均分配，实现了社会公平，但也使土地分割过于细碎，分布零散，难以实现规模经营，与发展现代农业的需求相矛盾。按照《土地承包法》的相关规定，承包方如果在承包期内举家迁出农村，转为非农户口的，应当把承包地交回发包方，而且一旦交回就不能再要回。三是农民没有完整的自主经营权。四是农村土地承包经营期限的不稳定。随着人口的变动以及农村产业化和城镇化的发展，有些地方频繁变动农民土地承包期，导致承包经营权人丧失信心。

而在土地征收方面，也存在着不同的问题。第一，法律并没有明确界定公共利益的范围。这样一来，很多地方政府就利用法律的漏洞，将很多经营性的项目划到公共利益的范围，进而对农村集体所有的土地进行征收。第二，征收的价格不统一而且偏低。土地征收的性质就是将农用的土地转化为城市用地。在这一过程中，农民失去了赖以生存的土地。本来就应当得到能让其足够生存下去的补偿。但很多时候，地方政府的补偿金是不能维持农民最基本的生活所需。而政府通过赚取其中的差价，满足地方财政所需，并且在转化为经营性的用地上与开发商分享获得的增值收益。第三，政府在征收农村土地的过程中，有使用暴力征收的行为。对于农民的正常诉求，地方政府没有认真听取和处理。农民的权益往往是在政府的暴力下而不断被损害。

三、完善农村土地保护的法律制度

以上的问题说明，我国农村土地的保护力度还是有所欠缺，相应的法律制度还是存在相当大的漏洞。因此，完善这些制度成为我国农村经济稳定、高效、可持续发展不可缺少的环节。

（一）完善集体土地所有权制度

《P于全面深化改革若干重大问题的决定》指出应坚持农村土地集体所有权，发展壮大集体经济。自年始的政治、经济体制改革，以农村土地经营模式的创新为发端，可视为农地制度的第二轮改革，其改革基础即集体土地所有权和集体统一经营体制。在十八届三中全会的背景下，进一步完善农村集体土地所有权具有重大的意义。

通过制定相应的法律法规，明确农村集体所有权的归属，让相应的集体经济组织有自主处分农村集体土地的权利。而要明确集体所有全的归属，则需要加快农村集体土地确权登记发证工作。从近期的利益来看，土地确权登记发证的行为，能从法律的意义上确立农民土地权利，强化农民维护自身权益的法律意识。从长远的角度看，依法确认的集体土地物权，有助于形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理且可对抗公权力不当干涉的产权制度。当集体经济组织拥有自身独立和完整的所有权，将更有利于农村集体所有的土地流入市场，加快农村经济的市场化进程，更加有利于提高农民的财产性收入。

（二）建立完善的土地承包经营权制度

《决定》继续强调坚持家庭经营在农业中的基础性地位，依法维护农民的土地承包经营权。而对于《决定》允许承包经营权抵押的重大主张，有学者解读为对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”的分权设置，明确经营权流转及行使的法律地位，建立所有权、承包权、经营权并行分置三权的新型农地制度。通过法律把土地承包经营权固定下来给广大的农民。而在这个承包经营权里面，应担包括独立的使用权、转让权和抵押权。这样，农村土地的商品化程度将大大提高。

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农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。 但随之而来的农民争地的纠纷也不断发生，因此，正确处理农村土地承包合同和土地流转合同纠纷案件，关系到农民的切身利益和农村稳定大局。

一、农地流转存在的问题及其成因

（一）农地流转存在的问题

一是自由流转。即村民与村民之间进行转包、转让、互换，不报发包方备案。二是发包方收回流转。即村民外出打工后，不提出书面申请将土地交回发包方，直接将承包地弃耕、撂荒。发包方为了完成农业税等任务，将弃耕、撂荒土地收回，重新发包给其他村民耕种。三是随其他买卖物流转。即村民离开原村屯，将房屋进行买卖后，将承包土地一并流转给房屋买受人耕种。四是强制性流转。即乡、镇人民政府为了建设公益事业，将承包土地征用，不与承包户签订征用土地合同，也不报请有批准权的行政主管部门批准。

（二）存在问题的成因

1.国家惠农政策的出台，提高了农民种田的积极性。有田就有钱，促进农民要田拿补贴，寸田必争的目的不是为了种田，而是为获得补贴。

2.为了追求经济利益最大化。

3.法律、法规和政策滞后。

4.受农村习俗和文化程度偏低，法律意识不足的影响，农村土地承包合同往往不规范、权利义务约定不明确。

5.出嫁女的土地保留及收回、农地征用、安置补偿费用分配中存在诸多问题。 6.农村集体经济组织成员权、资格认定难。

二、解决问题的对策

（一）依法公正处理，兼顾稳定大局

1.政府行政主管部门要严格按照《农村土地承包法》有关规定，完善发包程序和发包手续。有关部门要把握好法律与政策的关系，坚持以农民为本的原则正确处理纠纷，充分保护农民的合法权益。

2.法院要认真履行职能，努力实现法律效果与社会效果的统一。审判实践中应当做到保护农民合法权益与维护农村大局稳定相统一；保护农民合法权益与保护农村土地资源相统一；裁判的个案公正与社会效果相统一。

（二）做好法律宣传，促进农村和谐

1.积极开展法制宣传，着力提高农民群众法制意识。以送法下乡、以案释法等形式，在农村广泛开展有关土地承包流转的法律、法规宣传活动。通过审结一案，教育一方。使农民群众不断提高农村土地承包流转过程中自觉遵守法律和行政法规的自觉性，促进农村土地承包流转规范化，保障农村土地承包流转依法进行。

2.在具体案件审理中，考虑到农民文化素质偏低，法律知识不多，对涉及被征用土地分配方案和村民自治原则进行必要的法律宣讲，做好判后答疑工作，力争使其服判息诉。

3.加大巡回审理，就地办案的力度，为农民诉讼提供方便，并适时组织农民群众旁听，提高他们对法律政策的了解和明辨是非的能力。

（三）积极探索、研究适合该类纠纷特点的解决方式

1.人民法院要认真贯彻最高人民法院《关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》，严格依照《中华人民共和国农村土地承包法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》以及国务院有关农村问题的文件精神，加强调查研究，找出存在的问题，提出解决办法，维护农村土地承包的稳定性。

2.完善多元化土地纠纷解决机制。《农村土地承包法》第五十一条规定了土地纠纷解决方式有协商、调解、仲裁和诉讼四种方式，如何提高处理此类纠纷的效率，一要加强政府对农村工作的监督和指导，乡镇政府通过有效的指导、引导和培训，提高农村干部的思想政治素质和实际工作能力。二要充分发挥农村基层组织和人民调解委员会的调解前沿阵地作用，使基层组织在管理农村各项事务，特别是处理农村土地问题中发挥更大的作用；三要建立健全农村土地承包仲裁机构，制定统一的仲裁规则，赋予特定的法律地位。

三、几点建议

（一）村民自治决议或三分之二以上村民会议决议带有歧视性，效力如何认定？这方面的问题，立法和司法解释目前还是空白。如在征用土地补偿费分配方案中，发现少数村民自治决议或三分之二以上村民会议决议带有歧视性。如村民因小姓独姓，平时与大姓或宗族之间关系处的不太好，甚至矛盾较深，在研究征用土地补偿费的时候，小姓或独姓在表决时处于弱势，决议可能对这类人员不利。建议在这方面作一些原则性规定，以便对该类决议效力进行认定。

（二）《土地承包法》中关于土地承包经营权流转的规定，内容比较原则，缺乏可操作性，对于各种流转方式应当履行的程序性要求，缺乏详细的规定。而《农村土地承包经营权管理办法》中也没有对土地承包经营权流转主体、程序、费用及违反法律、法规应承担的法律后果作出明确、具体的规定。涉及流转合同解除后应如何处理也无规定。审判实践中，因流转约定不明确，纠纷发生后无书面记载，增加了法院认定难度。建议对此能作出具体规定。

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市委农村工作领导小组：

20__年，按照“连委农组[20__]1号”文件精神，我局与有关单位共同承担了《连云港市20__年农业和农村重点工作任务分解表》中的序列15和序列25的目标和任务，负责完善土地承包经营和推进农村精神文明建设的相关内容。根据分解的任务和目标，我局结合全市司法行政工作实际，确立了“以基层司法所建设为基础，以农村‘四五’普法依法治理和巩固规范农村‘大调解’建设为依托，全面完成20__年度农业和农村重点工作任务”的工作思路，大力宣传《江苏省农村土地承包经营保护条例》和相关土地征用的政策法规，妥善处理农村各类矛盾纠纷，切实维护农村社会稳定，为完善土地承包经营和推进农村精神文明建设做出了积极贡献。现将有关情况汇报如下：一、以实现司法所收编直管为重点，加强基层建设，夯实了农村法治工作的基础。

基层司法所是平安创建的骨干力量，是农村普法依法治理和农村“大调解”工作的具体实施者。因此，我们把实现司法所收编直管工作和加强基层建设作为今年全市司法行政农业和农村重点工作的重中之重，全力以赴，狠抓落实。各县区在市委、市政府两办《关于进一步加强全市基层司法所建设的意见》的基础上，分别以县（区）委、政府两办的名义或县（区）编委的名义下发了各地的收编直管文件，扎实开展工作。目前，全市101个司法所已有98个所实现了收编直管，收编率达到了97。通过对全市司法所的收编直管，我市司法所的队伍建设取得了突破、基础设施建设得到了改善、职能作用得到了发挥。

（一）多渠道解决了司法所人员不足问题。今年，我们与市编办联合组成检查组，对7个县区司法所人员的编制落实情况进行了检查，确保了全市司法所编制的专编专用。各地也积极与人事、编办和财政等部门加强协调，今年新招录19名公务员到司法所，并多种途径的充实司法所人员。目前，全市101个乡镇（街道）司法所有工作人员252人，平均每所2人以上，最多的所已达到了5人，人员总数比收编直管前增加了一倍多。

（二）强力推进了司法所的基础设施建设。我们建立了司法所基础设施建设督查制度和联系点制度，实行每月督查、半年检查和年终考核，加强督查和指导。各县区也想方设法加大对司法所基础设施建设的经费投入。灌南县共投入了50余万元作为启动经费，为全县14个司法所统一配备了电脑、传真机、打印机、电话、档案柜和机动车等；东海县为22个司法所添置了电脑和传真机，调整增加了37间办公用房；赣榆县购买了18台传真机配备到每个司法所；灌云县动员全县42个县直机关结对帮扶司法所建设，从而使全市司法所办公条件有了较大的改善。今年以来，全市7个县区政府共拨付了200多万元用于司法所建设，司法所的办公用房增加了一倍多，绝大多数所配齐了电话、电脑、传真机、打印机等办公设备。

司法所建设的强力推进，为全市农村普法依法治理和农村“大调解”工作奠定了坚实的基础，全市司法行政农业和农村重点工作的顺利推开势在必然。

二、农村普法依法治理工作成效显著，土地承包经营制度进一步完善

20__年以来，我们以基层司法所依托，从农村实际出发，针对农民这一特殊普法对象，突出科学的指导、突出普法的广度、突出用法的实效，尤其是加大了《江苏省农村土地承包经营保护条例》和相关土地征用的政策法规的宣传力度，为完善农村土地承包经营制度做出了巨大贡献。

（一）农民的法律素质明显增强。广大群众积极参加各种学法活动，学法用法蔚然成风。全市广大农民的法律普及率达到95，群众依法维权意识增强，用法律手段解决矛盾纠纷、维护权益已成为广大群众自觉行动。全市农村还涌现出一大批学法用法、依法致富的先进典型。据不完全统计，到20__年底，全市“遵纪守法光荣户”、“依法致富文明户”、“五好家庭”将达到近10万户。

（二）农村干部的法制观念明显转变。通过参加党校培训、举办法制讲座、任前法律知识考试等形式，农村各级干部学法的主动性明显增强；运用法律手段处理日常事务，依法决策、依法办事、依法管理的自觉性显著增强；行政审批公开化、行政决策科学化、行政管理效能化的法治政府正在建立之中；科学执政、民主执政、依法执政的能力不断增强。广大农村干部法制观念的转变赢得了群众的广泛信任，干群关系也更加密切了。

（三）基层的自治水平明显提高。20__年以来，全市农村广泛开展了以“四民主”“两公开”为主要内容的“民主法治示范村、示范社区”争创工作，目前已有省级“民主法治示范村、示范社区”10个，市级168个，县级400个，创建率达40。“民主法治示范村”的争创，极大地调动了农民参与基层民主法制建设的热情。在刚刚结束的农村换届选举工作中，全市1432个村委会除11个村经县区批准暂缓选举外，有1421个村换届选举结束，1377个村依法选举成功，成功率97，处于全省领先地位。

（四）土地承包经营制度进一步完善。围绕20__年全市司法行政农业和农村重点工作任务，我们在农村普法依法治理工作中，着重突出了《江苏省农村土地承包经营保护条例》和相关土地征用的政策法规的重要地位，依托基层司法所举办了相关法制宣传培训班、法律知识讲座632场次，受 教育人数达52万多人次。广大农民通过法律途径解决土地承包经营和土地征用纠纷的意识明显增强，因土地承包和土地征用而引发的纠纷数量降至近几年来的新低。党在农村的土地政策得到继续稳定，土地承包经营制度得以进一步完善。

三、以巩固规范农村“大调解”机制为核心，切实维护农村社会稳定

农村“大调解”工作是创建“平安连云港”的重要内容。我们在平安创建中以发挥基层司法所职能作用为基础，以巩固规范农村“大调解”机制为农村“创安”工作核心，努力在巩固上下功夫，在规范化运行上求实效。今年以来，全市两级调处中心共受理各类纠纷1607件，直接调处1259件，调处成功1255件，达成书面协议640件，分流有关部门处理348件，督办125件，劝阻群体性上访160批次1762人，充分发挥了“大调解”在农村创安中的职能作用。

（一）加强了督查指导。为巩固农村“大调解”建设的成果，我们建立了督查制度，定期组织人员对全市农村“大调解”工作进行督查和指导。各地也采取了有力措施，灌南县坚持每月一督查制度，指导和规范“大调解”机制的运行；赣榆县年初召开了全县“大调解”工作会议，对“大调解”工作进行了具体部署；东海县出台了《全县“大调解”工作目标考核细则》，进一步量化“大调解”工作的考核目标；灌云、新浦、连云和海州等县区定期召开区调处中心成员单位联席会议，组织开展督查活动，进一步推动工作的深入发展。

（二）进一步提高了调处中心的建设标准。为加强两级调处中心建设，市社会治安综合治理办公室、市司法局和市社会矛盾纠纷调解工作联席会议办公室联合下发了《关于印发的通知》(连司通[20__]30号)，对我市县（区）、乡镇（街道）两级社会矛盾纠纷调处中心建设的标准又作出了新的规定。目前，全市7个县区和101个乡镇（街道）的社会矛盾纠纷调处中心得到了进一步的巩固、规范和提高，发挥了积极的作用。

（三）召开推进会，促进“大调解”机制的规范化建设。为规范全市“大调解”机制建设，我们在市委、市政府在灌云县召开的“全市平安创建推进会”和市委政法委召开的“全市平安创建‘百日冲剌’动员大会”后，切实采取措施，狠抓了落实。市局在灌南县召开了全市“大调解”工作推进会；灌云、海州等县区先后多次召开现场会；灌南、东海、赣榆、新浦和连云等县区先后召开推进会，进一步的规范“大调解”机制建设。

（四）开展学习交流，全面提高队伍的素质。为了提高人民调解员的素质，我们举办了全市“大调解”工作骨干培训班；赣榆县举办了全县调委会主任培训班；东海、灌云、连云和海州等县区对辖区内的人民调解员进行了全员培训；海州区对区调处中心的全体人员进行了“大调解”知识的专题培训。同时，东海、赣榆、灌云、新浦、连云、海州等县区还采取“走出去”的办法，学习借鉴外地经验，推进本地“大调解”机制的规范化建设。

（五）进一步的强化了社会矛盾纠纷的预防和调处。我们在认真开展“大调解”工作的同时，积极开展了人民调解防激化工作。据统计，全市各级人民调解组织共调处各类民间纠纷8301起，调解成功率达98.7；防止民间纠纷引起的自杀事件20件；防止民间纠纷转化为刑事案件89件116人次，劝阻群众性上访58件717人次，充分发挥了人民调解在维护社会稳定中的“第一道防线”作用。工作中，我们坚持开展纠纷排查调处工作，在元旦春节、“三夏”大忙、“两会”、国庆和全国“十运会”等政治敏感期，全市共开展了4次全市性矛盾纠纷集中排查活动，各县（区）、乡镇（街道）两级共开展纠纷排查312次，排查出的纠纷调解率和成功率分别达到100和98以上。与此同时，我们还在全市村（居）委换届中，进一步巩固和健全了村（居）人民调解组织，及时调整和充分实了人民调解员队伍；在赣榆、东海等县与山东的省际交界处的人民调解组织还坚持开展了跨省联调工作，有效地化解了省际周边地区的社会矛盾。

四、对“建设社会主义新农村”的建议

切实维护好农村的社会稳定对于创建“平安连云港”和服务港城快速崛起具有极其重要的意义。回顾20__年全市司法行政系统农业和农村重点工作任务的完成情况，我们深刻感受到基层司法所在维护农村社会稳定中发挥的重要作用，而全市基层司法所建设尚处在摸索和实验阶段，有关基层司法所建设的各项措施和方针政策还不够成熟，基层司法所建设距离维护全市农村稳定的工作要求还差的很远。有基于此，我们建议，在“建设社会主义新农村”的宏伟蓝图中，加强基层司法所建设应成为不容忽视的一个重要环节。建议围绕以下几点要求做好这项工作：

（一）进一步完善基层司法所各项规章制度。建议派出以司法行政系统和政府法制办人员为主力的司法所规范化建设制度考察学习组，采取走出去的办法，向基层司法所规范化建设取得优秀成果的地区学习取经，回来后进行认真研究，结合我市实际，在人员管理、财务制度、档案管理、工作流程等各个方面制定出具有地方特色的司法所规章制度，进一步规范基层司法所建设。

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关键词：提地流转、土地征用制度、闲置土地

土地是人类赖以生存的最重要的资源，是农业生产的基本生产资料，生民之本。农业丰则国家盛，农民富则国家稳。我国人口众多，是一个土地资源非常贫乏的国家。随着经济的快速发展、人口增长、城市化进程加快、生态恶化等原因，对土地资源的需求不断增加，人多地少的矛盾更加突出。很多地方普遍存在着只顾眼前的利益，而忽视了长期的利益，以牺牲宝贵资源为代价来换取发展速度，这不仅影响我国社会经济的可持续发展，而且还危及后代的生存生活条件。因此关于土地资源的开发、利用、保护和管理等各个方面的立法完善尤为重要，运用法律手段管理土地，切实保护土地资源。

一、完善农村集体建设用地流转的法律

对于集体土地流转我国法律法规是严格限制和禁止流转的。1986年的《土地管理法》规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地” 这条规定具有很大的局限性，从法律制度上严格地将农村集体土地拒之于市场门外。实际农村土地市场却是客观存在，而且是兴旺不可抑制的，现在各地的农村中，包括集体土地、乡、村企业用地、农村村民宅基地使用权的流转现象十分普遍，不仅涉及耕地流转、拍卖，还有宅基地拍卖、乡镇企业用地交易等非农用地市场交易。这不仅不利于市场秩序的正常进行，而且还流失了大量的国家税费，并且不利于提高耕地利用需求和农业生产力，容易引起各种社会问题。显然，目前禁止集体建设用地流转的条款已滞后于当前土地利用的现实，所以，要修改相关与集体建设用地流转制度抵触的法律。建议修改《土地管理法》中关于禁止农民集体所有土地出让、转让、出租用于非农业建设的规定，使耕地经营权、宅基地使用权可以流转。因此集体建设用地的流转制度建议最好能变堵为疏，不断地明确和完善集体建设用地流转的方式、条件和范围，从而确保农民成为土地流转收益的最终受益者。

（一）明晰产权界定 ，规范集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租或抵押，并且应当签订书面合同，权利人应该提交相关的材料到登记机关办理产权的登记、变更等相关权利，使得登记后土地权利能更好的受国家法律保护。

（二）借鉴其他国家的经验，开展农村集体建设用地所有权登记发证工作，通过开展发证工作，向农民发放土地和宅基地证件，给农民以主体资格，就可以明确农村集体建设用地所有权的主体，增强农民对土地的财产权的控制力度，从根本上为集体建设用地全面入市创造良好的条件，对于将集体土地纳入到统一的土地市场管理体系中，在国家法律的主导下，引导农村土地市场规范有序流转。

二、完善土地征用制度

（一）建立土地征用听证程序。建立听证程序保障被征用土地者的参与程度，听取他们的意见。听证制度是解决征地、被征地双方的存在争议和矛盾的有效途径。在工业化和城市发展过程当中，地方政府与被征地者之间在分配土地增值利益上的矛盾日益突出，近几年出现了很多与征用土地有关的集体上访现象，同时由于征地引发的和矛盾也日益增多，严重地影响了政治稳定，和谐社会的构建。主要原因是没有平衡好双方的利益，要使得双方的利益能够平衡，就要最大限度地满足当事人的意愿，只有把各方面的利益关系摆平，社会才能稳定，因此，在征地过程中，建立起公平、公正的听证制度，防止“公共利益”被无限扩大。

（二）完善对被征地农民补偿及安置措施。提高补偿标准，我国现行的土地征用补偿标准随着经济的发展，已经不能符合现在的征地需要，应当修改我国《土地管理法》中关于补偿的规定，应以土地的市场价格为标准，坚持市场化，确定补偿标准时就高不就低原则，建立完善土地补偿机制，是从根本上解决失地农民利益补偿问题的重要前提，并且能最大限度地保证被征地农民的合法权益。

（三）土地征收补偿争议不应该由实施征地的本级人民政府协调，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”在该条例中可以看出实施征地的本级人民政府既是当事人又是裁判者，所以很难保证在征地过程中的公平和公正，政府在这个过程中既有裁决权又有定价权，被征地者在这两个程序中都是和一个部门打交道，相当于在审理案件过程中，让一个当事人自己当法官判案，将对方置于不利的处境中，所以建议对补偿方案有争议和矛盾的不应该由本级人民政府协调，可以由上一级人民政府协调，以确保在争议解决过程中的公平。

（四）把被征地农民纳入城镇社会保障体系中来，利用一定比例的征地款，为他们办理各种保险，让他们能够拥有和城镇居民同等的待遇，实现与城镇社保的对接。建立多元化的社会保险费用筹集机制。政府应当建立被征地农民的专项社会保障资金，并专户储存，由专门机构管理，达到退休年龄的，按月发放养老金，有利于解决被征地农民的后顾之忧。

三、闲置土地无偿收回的处罚

我国现行《土地管理法》中第37条这样规定“连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的建设用地土地使用权。”这条规定国家从可持续发展的经济角度出发，要求土地使用者不得闲置土地的规定是合理的，与此同时土地使用者大量的闲置土地会造成资源浪费，因而给予土地使用者经济上的处罚也是的合理的。从国家的角度来说，出让土地的最终的目的是保障高效利用的土地，为了公共利益，实现国家对国有土地所有权的经济利益和土地资源的管理，而不是处罚。国家对于在处罚的时候没有考虑到个人利益，更多的是公共利益，应该以公共利益与个人利益的保护形成合适的比例，达到平衡。所以，建议修改有关法律、法规和规章，对无偿收回作适当修正。首先，如果是房地产，没有按规定的时间建设的，应该逐年提高土地闲置费的比重。例如，第一年占出让金的8%，第二年是15%或者更高，这样可以加大开发商囤积土地的成本。其次，如果收回土地使用权的，应当按一定比例的退还已收取的出让金，作为对土地使用者违法行为的处罚，从理论上讲，不应该给予土地使用者任何费用。但是，因为土地使用权的价值相比较大，使用期限长，无偿收回将给土地使用权人造成巨大的损失，这种行为过于严格。所以土地主管部门对于没有按时使用而被收回土地的使用者，应按照一定比例退还部分出让金，这样可以公平行政。

《土地管理法》的修订工作会影响亿万百姓切身的利益。人们对土地的需求量也增大，但是土地是有限的，现在的土地供需矛盾不但存在，而且会越来越突出，人口数量的迅速增加和产业发展之间争地，这些矛盾都需要采取合理有效的方式来处理，要协调好公共利益、社会效益、环境效益等利益，利用的就是法律手段，《土地管理法》的修订不断地协调这些矛盾，满足人们的各种需要，促进我国的经济社会发展，加强政治稳定，构建公平、公正、和谐的社会。（作者单位：甘肃兰州市西北民族大学法学院）

参考文献：

［1］ 王权典．农村集体建设用地使用权流转法律问题研析．