新修正土地管理法范文

导语：如何才能写好一篇新修正土地管理法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

[关键词]耕地　土地管理法　法律保护

一、我国耕地现状

我国耕地资源的现状，从自然因素讲也就是耕地的基本国情，可概括为“一多三少”，即耕地总量多、人均耕地少、高质量的耕地少、耕地后备资源少。人均耕地少，分布不均衡。我国国土面积960万平方公里，居世界第三位，可以说是幅员辽阔。但由于可利用土地少，加上人口众多，我国土地资源相对贫乏，特别是作为农业生产基础的耕地更为紧缺。根据全国土地详查汇总的数据，我国耕地面积19.51亿亩，人均耕地只有1.59亩，不及世界平均水平的一半，仅相当世界人均耕地3.75亩的43％。耕地质量差，退化严重。全国66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地总体质量不高，与发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差150-200公斤。全国还有9100万亩耕地坡度在25度以上，长期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。耕地后备资源严重不足，耕地利用率低。我国拥有宜耕荒地资源2.04亿亩，按照60％的垦殖率计，可开垦耕地1.22亿亩。但由于生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地已十分有限。我国的耕地现状，从人为因素来看也是相当严峻的。根据土地利用变更调查，1998年全国净减耕地391.5万亩，1999年净减耕地654.9万亩。从近两年的耕地变化情况看，我国耕地保护工作虽然取得一定成效，但耕地保护面临的形势依然十分严峻。

二、《土地管理法》对耕地保护的缺陷

耕地资源作为农业最主要的生产资料和农民最直接的劳动对象，是构成粮食综合生产能力的最基本要素之一，是实现中国粮食安全的基础和保证，保护耕地就是保护我们的生命线。《中华人民共和国土地管理法》自1986年正式颁布实施以来，历经1988年第一次修正、1998年修订和2004年的第二次修正，作为我国土地资源管理最重要的法律之一，在我国土地管理和耕地保护工作中发挥了重要作用。但由于各方面的原因，其中仍存在着一些值得商榷之处。

第一，第二条第四款规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收或征用并给予补偿。该条款值得商榷之处在于对公共利益没有明确的法律界定，公益性征地和非公益性(或称经营性)用地的界限不明确，土地征收(用)的公益性容易被异化。

第二，第八条第二款规定，农村和城。被B区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有。对集体所有的解释，《宪法》没有具体界定，笼统界定为集体所有，《民法通则》界定为乡(镇)、村两级所有，《农业法则》界定为乡(镇)、村或村内集体经济组织，《地管理法》第十条仅就其经营和管理权给予一般界定，没有涉及所有权，具体到所有权权利的执行人更是不明确。

第三，第十八条第三款规定，省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。该条款字面上仅仅简单地提出耕地总量不减少，没有体现出对耕地质量和生态方面的要求，这必然造成占优补劣现象的发生，并因此导致区域内耕地质量总体水平的下降和耕地生态系统的失衡。该条款的表述明显缺乏严密性和科学性，值得注意的是，应当这个词使得整个法律条款更象政策建议，失去了法律的严肃性。

第四，第二十六条规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。这里的问题有三个，其一，没有对土地利用总体规划进行修改的依据和程序作出明确规定，为一些地方政府根据需要修改土地利用总体规划提供了便利条件，削弱了土地利用总体规划的稳定性和权威性；其二，土地利用总体规划的制定和修改的透明度不高；其三，关于违反土地利用总体规划的法律责任的规定比较简单，弱化了对执行土地利用总体规划制度的法律保护力度。

第五，第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少垦多少的原则，由占用耕地单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。在耕地后备资源严重不足、开发利用难度越来越大、效益越来越低的现实情况下，恐怕连该条款的制定者也不相信在我国占用耕地者能够开垦出与所占用耕地数量和质量相当的耕地。即使开垦，至少应该有相当一部分属于开垦的耕地不符合要求，那么只有依靠交纳耕地开垦费来解决问题，形成占地补钱，但占地补钱很容易受到行政的干预，减免和拖欠现象严重；至于专款用于开垦新的耕地的说法，更多的是停留在纸上，而不是行动中。结果必然是耕地数量的减少、质量的下降。

第六，第三十二条规定，县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。其中可以两个字弱化了该条款的严肃性，同时也使执行成为一个不可能完成的任务。

第七，第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。但事实上，目前我国耕地抛荒问题严重，但因此收回发包的耕地却从未见报道。

第八，第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费、安置费以及地上附着物和青苗的补偿费。由此可以看出，我国耕地非农化是通过征收来完成的，一个征字就意味着指令和权力，导致市场价不如市长价，耕地征用价格(按原用途给予补偿，这个价格与市场无关)和出让价格(市场价)之间存在很大差异，如江苏沪宁高速公路的征地补偿费为715万元／hm2，而2000年在香港证券市场上市时的评估地价是180万元／hm2，为征地费的24倍。再如上海浦东开发区，当年浦东开发区管委会以大约粮田3415万元／hm2、菜田42万元／hm2的补偿费从农民手中征地之后，简单地把地平一平，就以450万元／hm2将其使用权卖出，开发区总共5万hm2土地，除去原有市政建设所用土地，就算还剩3万hm2，如赚300万元／hm2的话，开发区仅此一项就获得900亿元的资金。这种征用价格和出让价格

(市场价)之间的巨大差异形成了耕地非农化过程中的巨大经济利益，成为各利益主体参与分配的利益源泉。

第九，第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体组织和农民的意见。这里明显存在被征地农村集体组织和农民(被征土地所有权人)的知情权被侵犯的问题，被征土地所有权人应该事先被告知申请用地单位、征地行为对所有权人相关权益影响的程度，进而提出合理的补偿或救济申请。

第十，第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。这里明显存在两个漏洞，其一，县级以上人民政府土地行政管理部门本身的土地违法行为由谁来管，没有明确规定。事实上我国目前相当一部分土地违法行为是在土地管理部门参与下作出的；其二，由于土地行政管理部门属于各级政府的一个职能部门，其土地管理行为受到各级政府的制约，在这种条件下让土地行政管理部门监督检查其所属政府土地违法行为是不现实的，至少监督检查力度达不到条款制定者的目标，这种没有监督的权力加上利益的驱动必然造成权力的滥用和资源的不合理配置甚至浪费。1999-2002年4年间，全国共立案查处土地违法案件5419万件，无不不与权力有关。

三、《土地管理法》的完善

第一，强化耕地的预防保护。一是政府保护耕地的职责。各级人民政府应当采取措施，保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、盐渍化、水土流失，制止荒废、破坏耕地的行为；二是建设用地的原则。国家建设和乡镇建设必须节约使用土地，可利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地；三是耕地用途改变的批准。土地使用权的享有者或承包经营者利用的土地为耕地时，其使用权和承包权受到限制，将耕地改为非耕地时，须经县级以上人民政府批准。

第二，对于占用耕地。我国《土地管理法》第三十一条规定：国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。第三十二条规定：县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤改良。

第三，如果要进行耕地总量的变动，依据《土地管理理法》第三十三条规定，履行相应手续：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划、采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收，个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”也即各省级人民政府应负责任以保证耕地总量动态平衡。

第四，关于基本农田和基本农田保护区：其一，根据土地利用总体规划，可划入基本农田保护区并进行严格管理的有：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；国务院应当划入基本农田保护区的其他耕地。其二，对基本农田保护，应当贯彻全面规划、合理利用、用养结合、严格管理的方针。按照《基本农田保护条例》和《土地管理法》的有关规定对基本农田采取以下保护措施：凡是已经划定的基本农田保护区，任何单位和个人都不得擅自改变或者占用。其三，对基本农田保护区的定界、编制、批准和规划：根据《土地管理法》和《基本农田条例》的规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的10％以上。基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。县级以上人民政府土地管理部门和同级农业行政主管部门应会同其他有关部门根据上一级人民政府的基本农田保护区规划，编制本行政区域内的规划，经本级人民政府审定，报上一级人民政府批准。其四，基本农田保护区的建设耕地分为两级：一级基本农田是生产条件好、产量高、长期占用的耕地；二级基本农田是生产条件较好、产量较高、规划区内不得占用的耕地。其五，划定的基本农田保护区由县级人民政府设立保护标志，予以公告，任何单位和个人不得破坏或擅自改变基本农田保护区的保护标志。

第五，对耕地和基本农田的利用限制，《土地管理法》第三十六条有规定：唯农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坑或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第六，非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照《土地管理法》和有关行政法规的规定缴纳税费外，还应按照“占多少、垦多少”的原则，由用地单位或个人负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应交纳或者补助占用保护区耕地的造地费。

第七，《土地管理法》第三十七条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年末使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种；承包经营耕种的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

[参考文献]

篇2

第一条 为加强土地管理，规范建设用地审查报批工作，根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)，制定本办法。

第二条 依法应当报国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准的建设用地的申请、审查、报批和实施，适用本办法。

第三条 县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。

第四条 建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。

受理预申请的土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审报告。

第五条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请。

建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具下列材料：

(一)建设单位有关资质证明;

(二)项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件;

(三)土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告;

(四)初步设计或者其他有关批准文件;

(五)建设项目总平面布置图;

(六)占用耕地的，必须提出补充耕地方案;

(七)建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告。

第六条 市、县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

第七条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

第八条 建设只占用国有农用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。

建设只占用农民集体所有建设用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订征收土地方案和供地方案。

建设只占用国有未利用地，按照《土地管理法实施条例》第二十四条规定应由国务院批准的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订供地方案;其他建设项目使用国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。

第九条 建设项目用地呈报说明书应当包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：

(一)经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，还应当提供乡级土地利用总体规划图;

(二)由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书;

(三)地籍资料或者其他土地权属证明材料;

(四)以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件;

(五)为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。

第十条 农用地转用方案，应当包括占用农用地的种类、位置、面积、质量等。

补充耕地方案，应当包括补充耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等，并附具相应的图件。

征收土地方案，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。

供地方案，应当包括供地方式、面积、用途，土地有偿使用费的标准、数额等。

第十一条 有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，应当在5日内报经同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将审查所需的材料及时送该级土地行政主管部门审查。

对依法应由国务院批准的建设项目呈报说明书和有关方案，省、自治区、直辖市人民政府必须提出明确的审查意见，并对报送材料的真实性、合法性负责。

省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用、国务院批准征收土地的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用方案后，应当将批准文件和下级土地行政主管部门上报的材料一并上报。

第十二条 有批准权的人民政府土地行政主管部门应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后30日内审查完毕。

建设用地审查应当实行土地行政主管部门内部会审制度。

第十三条 农用地转用方案和补充耕地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

(一)符合土地利用总体规划;

(二)确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标;

(三)占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求;

(四)单独办理农用地转用的，必须符合单独选址条件。

第十四条 征收土地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

(一)被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的;

(二)被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的;

(三)被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。

建设项目施工和地质勘查需要临时使用农民集体所有的土地的，依法签订临时使用土地合同并支付临时使用土地补偿费，不得办理土地征收。

第十五条 供地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

(一)符合国家的土地供应政策;

(二)申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求;

(三)划拨方式供地的，符合法定的划拨用地条件;

(四)以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定;

(五)只占用国有未利用地的，必须符合规划、界址清楚、面积准确。

第十六条 农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级土地行政主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。

未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批准建设用地。

第十七条 经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。

第十八条 建设项目补充耕地方案经批准下达后，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目，由市、县人民政府土地行政主管部门负责监督落实;在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门负责监督落实。

第十九条 征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当自收到批准文件之日起10日内，在被征收土地所在地的乡、镇范围内，公告《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定的内容。

公告期满，市、县人民政府土地行政主管部门根据征收土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案并在被征收土地所在地的乡、镇范围内公告。征地补偿、安置方案的内容，应当符合《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。

征地补偿、安置方案确定后，市、县人民政府土地行政主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征收土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人口的安置途径。

第二十条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，经依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当公布规划要求，设定使用条件，确定使用方式，并组织实施。

第二十一条 以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。

以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。

建设项目施工期间，建设单位应当将《建设用地批准书》公示于施工现场。

市、县人民政府土地行政主管部门应当将提供国有土地的情况定期予以公布。

第二十二条 各级土地行政主管部门应当对建设项目用地进行跟踪检查。

篇3

在我国农村，农民的土地属于集体经济组织所有，耕地征收的主要方式是农村集体土地征收。农村集体土地征收是指国家出于公共利益的需要而将农村集体土地强制性收归国有的行为，具有国家主导性、国家强制性、有偿性和程序正当性四个特征。然而，违法征收农村集体土地的行为在我国时有发生，使农民的土地权益受到严重损害。

一、对农村集体土地征收的现有规定

（一）对农村集体土地征收权的设定

《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行非农业建设都必须依法使用国有土地，乡镇企业、农村村民住宅、乡村公共设施和公益事业经依法批准后，才可以使用农村集体土地。第四十五条规定，征收集体土地及其附属物应当由省级人民政府或国务院批准。第四十四条和第四十六条规定政府占用或使用农村集体土地进行城市广场和城市道路建设，必须首先办理农用地转用和征地审批手续。农用地转用审批是指将农业用途的土地改变为非农业建设用地，必须依法由有批准权的人民政府批准。征地审批，是指将农民集体土地征收为国有土地，必须经国务院和省级、自治区、直辖市人民政府批准。

由此得知，县级以及县级以下政府部门都没有权力直接进行农村集体土地转为建设用地的征收。现在有些政府部门从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地进行城市广场和城市道路建设，是滥用行政权力的行为。

（二） 对农村集体土地征收程序的设定

现有的法律对农村集体土地的征收没有一个严格的规定和控制，也没有原则性的法条。根据《土地管理法》的规定农转非建设用地，普遍适用的征收程序是：告知征地情况-确认征地调查结果-组织征地听证-报批-征收土地公告-征地补偿安置方案制定及公告-报批征地补偿安置方案-批准征地补偿方案-批准征地补偿方案-实施补偿-交付土地。

（三）对农村集体土地征收补偿的设定

《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，每公顷不得超十五，安置补助费，为每一个需要安置的农业人口耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。

2012年11月28日通过的《中国土地管理法修正案（草案）》（下文中称为“草案”）对于农村集体土地征收补偿提出以下四点新措施：删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定；草案在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿；补偿资金不落实不得批准和实施征地；授权国务院制定征地补偿安置具体办法。

然而，截至目前，我国尚未出台针对农村集体土地征收的相关法律。

二、地方政府违法征收土地的几种典型问题

我国已经在农村集体土地征收的规范方面做出了非常多的努力。然而，随着城市经营管理越来越市场化，土地使用权的挂牌拍卖成为城市经营的重要方式之一。

地方政府想要拍卖土地有两个重要的前提：第一，必须是国有土地；第二，必须有地可“卖”。由于城市市区剩余的、可供拍卖的国有土地资源不多，“开发”农村土地就成了发展地方经济的唯一方式，再加上《土地管理法》对农用地转征为建设用地程序的严格规定，使得依法征收农村集体土地的手续复杂、周期长，为了在任期内能有所建树，地方政府选择了“突破”中央规定（或者说是法律规定）的征地方式。以下为两种典型的地方政府违法征地的形式：

（一）“先征后批”或者“征而不批”

根据农村集体土地征收程序，在报批前，地方政府需要对拟征地的相关事宜与集体经济组织进行告知并组织征地听证会，在报批后还应公告补偿安置方案及土地补偿登记等。然而，这样的程序不但需要的时间很长，能够获得省政府或中央政府批准的也很少。为了能够获得足够的国有土地来支撑经济的发展，地方政府开始寻求“变通”的途径。

先“征地”再按照法定的程序向上级政府报批，这是地方政府向“法权威”挑衅的第一步。类似的“变通”多了，地方政府对“法权威”的畏惧感减弱，利益使得地方政府的行为更加大胆，直至把依法向上级政府报批扔一边直接进行征地。另一方面，因为行政权的强制性和权威性，很多县级的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。据调查，在我国部分城市，地方政府未办理手续就擅自征收集体土地（“征而不批”）的情况已经非常严重，土地管理方面的法律已经被“架空”。

（二）少批多征，层层加码

地方政府征收集体土地时的另一种违法征地的行为是“少批多征，层层加码”。举例来说，四川省某镇政府手执县政府征收10亩建设用地的批文，对某生产小队进行了为数40亩的违法集体土地征收，该生产小队拥有村民102人，每人最后分得土地补偿金5000元，而这5000元仅是原有土地一年的产值。这只是众多违法征收农民集体土地的案例之一，在全国有相同情况的案例数量数不胜数。有时甚至连村委都会扛着政府征地的“大旗”浑水摸鱼，割上一块地自己建房“搞三产”，直接侵犯了农民的土地权益。

三、规范农村集体土地征收的思考

（一） 建立“公共利益”评估体系

在我国的行政法律体系中，维护公共利益是至高的原则，但是我们宪法和法律始终对公共利益的概念没有明确的设定。在农村集体土地征收的违法案例中，地方政府皆打着“公共利益”的旗号，这些行为所代表的公共利益是否大于农民集体所牺牲的私人利益，我们没有衡量过。也没有任何一个机构能对具体项目的公共利益进行衡量和评估。另外，司法部门对是否符合公共利益的审查，并没有一个成熟的审查系统和科学的计算程序，太多的裁量无法反映征收项目的真实价值。

因此，应在法律系统中加入公共利益衡量的相关法条，在公共部门中建立一个独立的部门对各个建设项目的公共利益含量与即将强制收缴的私人利益含量进行评估和比较，来确定对农村集体用地征收的项目确实是基于公共利益的需求。

（二）改革地方政府以经济数据为主的考核标准

地方政府之所以敢于冒险，其根本原因在于地方政府绩效考核以经济增长指标作为衡量政绩的主要指标，地方政府为了出经济成绩，往往会不顾法律的规定。

改革地方政府内部以经济数据为主的考核标准和考核体系，通过考核指标的转变引导政府从单一的经济导向为主转向经济、文明、居民幸福指数等共同主导的方向发展。

（三）完善土地管理监督系统与救济

根据依法行政原则，对公民自由和合法财产的侵害必须得到法律授权（法律保留），行政机关不得变更废除或者废止法律（法律优先），国家及行政行为受自己制定的法令的约束，并受到司法、行政和大众监督。

在违法征收中，农民对“政府”的信任往往大于对“法律”的信任，行政复议和行政诉讼的成本又太高，而政府内部行政监督乏力，司法机关执法不严，再加上各地方监督部门的执法情况不同，致使地方政府看到其它地方政府由于违法征地而被查处，仍然能泰然自处。

因此，应完善土地管理监督系统和救济途径，成立或者授权某个政府部门专门实施土地管理监督事宜，并简化土地管理类行政复议的程序，使农民一个电话、一封信便能完成行政复议的申请；加强司法机关的监督，为农民或集体经济组织提供司法援助；公益组织也应对农民土地权益维护提供援助，尤其是法律知识的普及。

另外，在土地征收立法中加入索回程序，财产征收中的索还程序，既作为不动产征收目的的计划没有落实或者不再需要不动产，或者征收目的不能实现，被征收人可以要求征收回转，被征收人应当享有索还的权利。

（四）完善征地补偿制度

上文中提到四川省某镇对农民集体土地征收的补偿费用为一户5000 元，远远低于《土地管理法》关于安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍的标准，并且该镇的补偿方案并没有与集体经济小组的农民进行协商，完善征地补偿制度在这种情况下就显得十分必要。

首先，改变补偿方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式进行补偿，无法使农民得到等价的补偿，应该将征收土地后土地的开发收益算入征地的补偿费用中。

其次，建立完善的土地价值评估体系。公益征收的关键是补偿，而补偿的核心是被征收财产的估价。在实践中，评估机构与征收人互相串通，故意压低评估价格。因此，应完善系统的土地价值评估制度，对评估机构选择、评估操作规范、估价程序、评估异议处理等方面制定明确可行的规定，确保评估价格公正真实。

再次，在集体土地征收的补偿中应明确补偿听证的程序，注重农民对补偿方案的参与权，保证补偿方案的满意程度，通过协商方式达成共识，顺利完成征地，也能减少行政违法的发生。

四、结语

篇4

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的国土行政主管部门；

3、专门设立的土地储备机构。

那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？

在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。

【关键词】土地土地管理土地储备土地储备机构土地储备的主体行政授权行政委托城市拆迁诉讼救济沈阳市皇姑区城市建设局

【正文】

目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。

一、土地储备的定义

什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。

还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。

最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）

地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：

1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。

2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。

3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。

4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。

5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。

二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱

仍以上述规章为例：

1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。

2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。

3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。

4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。

市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。

市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。

第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。

各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。

经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。

5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。

综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的国土行政主管部门；

3、专门设立的土地储备机构。

地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。

那么，谁是合法的土地储备的主体呢？

三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门

土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？

依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。

有关土地储备的管理，可以从储备土地的来源分析如下：

对于土地收回的管理，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

对于土地征收的管理，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定了国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

对于土地收购、置换的管理，《中华人民共和国土地管理法》中没有特别规定，所以适用普通规定。

由此可知，现行法律将国有土地的储备管理权，除征收外，授权给各级土地管理部门，土地管理部门代表国家行使国有土地管理权。

政府批准行为不是外部行政行为，它不直接作用于管理相对人。所以政府不是直接的土地储备主体。

四、在有行政授权之后，新设立的土地储备机构属于规章授权组织，应当是合法的土地储备主体

新设立的土地储备机构，各地叫法不一，有的称土地储备中心，有的称土地储备交易中心，有的称土地整理储备中心，有的称土地收购储备交易中心等等。这些机构行使土地储备职权时，有的依据政府委托，有的依据行政授权。

在没有法律、法规、规章的授权条款的情况下，土地储备机构依据政府委托行使土地储备时，属于行政委托行为，其行政主体是政府，土地储备机构本身不是行政主体，它只是被委托人，它不具有独立的行政主体资格。

依据行政授权行使土地储备时，土地储备机构本身是行政主体。所谓行政授权，是指法律、法规和规章将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。土地储备机构，依据授权条款的规定，以自己的名义独立行使管理权。

行政授权与行政委托是不同的法律概念，有着严格的区别。行政委托是指行政机关依法将部分行政管理权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。和行政授权不同，行政授权必须有法律、法规、规章的授权条款；而行政委托的直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。将没有法律、法规、规章授权的情形下的政府委托说成政府授权，是对法律的错误认识，是错误使用概念。

五、在有行政授权的情况下，政府仍然委托其它组织从事土地储备，属于滥用行政职权

在以上的规章中，例如《沈阳市土地储备办法》规定：“市土地储备机构具体负责土地储备工作”，这就是行政授权，它用规章的形式，将土地储备权授予给沈阳市土地储备中心，所以，沈阳市土地储备中心具有土地储备的主体资格。并且，只有沈阳市土地储备中心才具有土地储备的主体资格，其它组织、个人无权土地储备。

具报道，2007年9月，沈阳市政府批准沈阳市皇姑区城市建设局对北陵大街东等地块进行土地储备。于是沈阳市皇姑区城市建设局抢在《物权法》实施之前取得批件后，开始大面积的城市拆迁。发生了政府与老百姓对抗的局面，各住宅小区自发组织起来，把住小区大门，阻止拆迁办进入。有的住宅小区发生了拆迁办采取强制手段殴打老百姓进入小区，造成极坏的社会影响。

既然地方规章已经作出行政授权，那么，政府必须遵守才是依法行政。如果政府可以随意委托，还制定法规干什么？

在城市土地储备工作中，土地储备与城市拆迁是密不可分的，二者既有联系又有区别。

取得土地使用权是二者的相同点。

不同点是：一是土地储备是以土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权；而拆迁人是以土地出让的形式取得土地使用权。二是土地储备机构取得土地之后，要进行前期开发和经营管理；而拆迁人取得土地使用权之后要搞开发建设。三是土地储备机构以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让给开发商；而拆迁人没有此权力。

土地储备机构取得土地使用权之后，同时需要征收、收购地上建筑物，需要将地上建筑物拆除。依据《中华人民共和国物权法》第42条的规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”所以，对于被拆迁人来说，无论是土地储备拆迁，还是开发商拆迁区别不大，都是搬家走人。区别有二点，一是补偿标准不同，依土地储备征收住宅时，仅仅保证居住条件。而开发商拆迁时以评估和协商确定。二是强制力不同，土地储备的征收是政府作出的行政决定，具有强制性；而开发商的拆迁不具有强制性。

所以，只有法律法规规章授权组织才能完成土地储备的全部工作，以保证土地一级市场的稳定，才能带来社会的和谐。城市建设局没有土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权的权利和能力、没有进行前期开发和经营管理的能力、没有以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让的职权和能力。

出现各自为政的混乱局面的原因就是利益驱动，现在的土地增值很快，但是，老百姓也知道这个道理，与民争利的政府，人民是不能拥护的。

六、对违法土地储备行为的诉讼救济

1、房屋拆迁主管部门发放拆迁许可证行为是可诉的。

被拆迁人是拆迁行政许可的有利害关系的人，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可行为不得损害利害关系人的合法权利，利害关系人有权提出听证。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

2、政府委托城建局土地储备的行为是可诉的。

依据《沈阳市土地储备办法》的规定，沈阳市城区内的土地储备由沈阳市土地储备中心负责，区城建局没有土地储备的职权。政府将土地储备权委托给城建局属于，侵害了被拆迁人的合法利益。

3、政府收回土地的行为是可诉的。

篇5

中国政府日益认识到土地政策问题在实现预期的经济与社会结果中的重要性。事实上，中国近些年来的土地政策是与这种快速变化的环境相适应的。迄今为止的改革值得称道，但还不够全面，在土地政策和实践方面仍存在一些遗留问题亟待解决。

一、农村与城市土地制度仍然维持着二元性，以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增长

在一个城市以史无前例的速度增长以及城市与农村经济越来越整合的年代，中国土地政策的一个最重要特征却是对待城市与农村土地上的一直绝然分割。这两类土地受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规所管理。

作为这一分割的主要结果是，政府成为农地转变为城市土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。在现行法律下，所有土地进入城市市场必须首先由城市政府当局进行强制征用，然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。换言之，在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。

这一特征以国际标准来看是非常独特的——在世界上没有一个主要的市场经济像中国这样维持着城市与农村在土地权利、管理与市场上的绝对分割。而且全球趋势与这一特征正好相反。这些国家日益认识到，随着城市与农村经济的日益整合、城市的快速增长、人口与资本的流动，对土地的区别对待将是不合时宜的，其效果是适得其反的。尽管不同类型的土地确实需要有不同的规划方法和程度不一的规制和经济干预，但越来越清楚的一点是，将城市和农村土地人为地归入完全分割的两类制度体系并不是最好的方式。

近年来，随着城市化的加速，中国这种区别对待的做法越来越受到质疑。这些关注可以被分成几个基本方面：

1．对农村土地使用者的不公正对待。现行做法对农村土地所有者和使用者十分不利，因为它造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益。另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被用作农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于它们在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大反差所产生的不公平，已经日益成为社会紧张的来源。

2．城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用（这一做法又经由现行城市土地制度的特征而得到强化）。在城市周边对用于房地产和其他商业开发的土地的新需求在一定程度上有人为的成分，因为有现存的廉价农村土地让他们垂手可得，将这些土地纳入账下何乐而不为呢！在其他条件不变时，这一方式使得设计和实施保护农地的措施很难成功。

3．地方政府对通过土地征用获得收益以及以其补贴基础设施投资的过度依赖。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。

至于受到广为关注的预算外收入的功能，政府的这块收入取决于土地在转让给城市使用者时——它们常常被用作商业或住宅目的——采取以所谓“市场”（即拍卖）方式出让的绩效。与所征用的土地总面积相比，尽管这部分通过市场出让的土地比例相对较小（通常只占10%－20%），但它们的出让仍然是地方政府收入的盈余来源，否则，他们只能主要依赖于中央政府的转移支付和那个在缺乏财产税制下的十分不发达的地税体制。

政府征用的大多数土地只是扮演了补贴的功能，它们的定价并未参考城市土地市场价格，因而不具有增加政府收入的目的。这些土地或者被划拨给其他政府单位用于基础设施建设，或者以人为的低价供应给工业使用者，在地区之间激烈竞争的环境下，这种方式被地方作为吸引工业投资者的主要手段。国务院第28号文件（《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，简称28号文件，下同）试图抑制这一做法，旨在寻求阻止地方通过低价来吸引私人投资的办法。它敦促地方要建立最低价格标准，并要对此进行检查。

4．为腐败创造了机会。现存体制助长了腐败行为的发展——特别是，由于支付给农民的补偿与土地做为城市用地来使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理（包括土地利用规划和估价）缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现大量腐败就是不可避免的。

简言之，城市与农村土地权利的截然分割，以及政府在控制土地农转非的一级市场上所起的独特作用，对其他重要的土地政策产生了多重影响，并与之相互交织。

二、强制征地与补偿措施的不公平

中国的土地征用政策与做法可以从五个方面来进行全面评估：

（一）目的

在中国的法律中，很少有对政府利用强制性征地权进行征地的目的进行明确的限制。宪法第10款提出，政府为了“公共利益”有权征用土地，但是在随后的法律中没有对这一概念给出明确的定义，也没有对其具体范围进行严格限定。相比之下，在大多数成熟市场经济中，土地征用法都是在寻求对政府征用权力设置一系列条件和范围限定。在不同国家，到底设定了哪些条件以及施加了怎样的限定，存在很大的不同。在有些国家，其法律在公共目的或公共利益的定义下提供了一个准许使用土地的清单。在另一些国家，还为这些条目提供了更为明确的辨识标准和解释。在大多数情形下，一个共同的原则是，政府只有在市场的运作不能很好地满足公共需要时，才会动用这一非同寻常的权力。我们也没有发现有哪一部法律允许政府视强制性征地权为一种获得土地的常规方式，来达到明确为纯商业或工业的目的。

中国这类限制的缺乏，为政府垄断土地一级市场提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供应者和分割的城市和农村土地市场壁垒的惟一仲裁者，给予强制性征用的目的一个宽泛的可接受的范围，在某种程度上就是不可避免的。

（二）补偿标准

对有关补偿额的不公平的抱怨，常常与支付给农村土地所有者的数额与土地一旦被转为城市使用后的实际价值的巨大差额有关。人们已经认识到，土地强制征用后所产生的巨额利润没有为失去土地的集体和农民所分享。

补偿问题的背后是城市与农村土地在权利拥有及它们在市场上的实现能力方面的差异，这一差异是农村和城市土地价值差异巨大的基础。尽管现在农民在农村土地承包法下已享有对土地的巨大利益，从逻辑上讲它应该是补偿的目标，但它没有考虑到土地管理法所设置的补偿范式。因此，在缺乏一个有效市场的情况下，以土地承包法所确立的土地权利的“价值”是否能为任何情形下的补偿标准提供公正的指导，是不清楚的。

在土地管理法下，土地的价值是根据其在城市的位置来确定的，它与补偿的目的无关。相反，补偿的标准是与过去三年农业年均产值的倍数相联。在土地被作为商业用途时，给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得的转让费。土地管理法所规定的目标是要确保维持被征地农民的现有生活水准不变。尽管这一目标从国际通行做法来看没有例外，但是考虑到城乡之间的收入和生活水平差距之大且还在扩大，以及这一差距本身有部分还由于城乡土地市场之间的严重分割而得以强化这一背景，这一目标也是有问题的。

（三）补偿在集体和农民之间的分配

补偿及其多少为适当的问题由以下事实而变得复杂，即在农村土地层面，有三个层次的当事人介入：政府、集体和单个农户。即便补偿的数额在理论上是适当的，也还有一个这些资金是否能到达农户手中的重要问题。在实际操作中，这一补偿有很大部分被集体拿走，并被集体用于投资，这些投资也有可能最终为失地农民提供了可选择的就业机会。

作为对现行做法所派生出的困难的回应，中央政府了28号文件来敦促地方政府努力改进补偿的状况。它旨在寻求将土地补偿集中于农户手上。它提出，有关的政府应当制定土地补偿在农村集体经济组织内部的分配程序，其基本原则是，“土地补偿首先要用于被征地农户。”

28号文还规定，补偿应该足额到维持被征地农民的原有生活水准不下降，同时还要能支付无地农民的社会保障费用。如果没有做到这些，省、自治区、直辖市人民政府应当准允增加对被征地农民的土地补偿和安置补助。如果土地补偿和安置补助的总额尽管达到了法定上限、但仍然未能保证失地农民得以维持其原有的生活水准的话，当地人民政府可以动用土地有偿使用费来对他们进行补贴。不过要注明的是，它只是允许城市地方政府提供更好的补偿，它并未要求他们必须这样去做，尽管有些城市地方政府可能会作出回应，而另一些地方政府却可能会不予理会。

（四）补偿因土地的用途或类型而异

与变化相关的另一个受关注的问题是：补偿的数额是如何决定的，它取决于征地的目的。土地管理法设置了补偿的最高限，但允许在这一限额内有一个变化幅度。这样，地方政府在决定不同情形下的补偿时，采用了明显不同的尺度。在有些情形下，它允许受影响的农村社区与地方政府就补偿额进行谈判，期望以此来避免因补偿不当在一些地区已经发生的普遍不满。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，补偿的水平与土地的最终使用相联系。例如，当土地被行政划拨用于基础设施项目时，将导致补偿水平相对较低，而当同样的土地被用做商业使用时，其补偿就可能较高。一旦补偿因征地的目的不同而异时，公平对待土地拥有者的原则就可能会变味。

尽管有关补偿的争论大多集中于农地上，还有其他一些重要领域也需要予以再审查及在法律上进行改革：在城市地区，早在有土地管理机构之前，土地就已被事实上的土地占有者合法持有。他们所持有的土地没有完整的法律文本，当他们的土地被征用时，主要是对其建筑而不是土地（或土地使用权）进行补偿；土地管理法没有明确给出，当拥有土地使用权的城市土地被征用于公共福利时，其补偿的标准如何；法律只是简单地表明使用者应该得到“合理”补偿；有些集体农地被农村集体组织拿走，且已变成了集体建设用地，在这种情形下，农民获得的补偿一般不超过转为城市建设用地；有些类型的农村土地被明确地排除在土地管理法的标准之外，包括林地和草地；对中、大型的水土保持或水电项目，国务院设置的补偿水平一般较低，且游离于土地管理法的标准之外。

（五）征地过程

为了确保强制性征地的公平性，或者至少被认为是公平的，有必要设置透明的程序，以允许相关当事人有机会参与征地事务的谈判，并让他们得到相关的信息。中国1998年修订的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必须将安置计划公开，以接受集体组织及生活于被征土地上的农民的评议。然而，值得注意的是，它只是发生于征地已经被认可之后——没有明确要求在征地之前要听取集体或农民的建议以及给予他们对建议作出反应的机会。

2004年，国土资源部了关于国土资源听证的新规定，它要求当基本农田被转为非农使用时，必须举行听证，以及在发生其他征地情形时，相关当事人必须被告知：他们有权在补偿标准和安置方案被认可前对其进行听证，且这一听证必须在向被征地当事人发出通知后的5天内举行。28号文将这一规定又向前推进了一步，声明在征地方案被批准之前，其征地目的、位置、补偿标准、安置措施都应当告知被征地农民，对即将被征土地的现况调查结果也应得到农村集体和农户的确认。

简言之，改进征地程序的努力从集体所有者和农民方面都已经迈出了重要步骤。然而，还有必要对相关规定作出进一步的修正，更重要的是，有必要对相关当事人——土地所有者和农户进行能力建设，以使他们切实利用这些程序来保护自己。

三、农民对土地的权利一直处于相对弱势，致使他们容易遭受不公平的对待，由此也制约了他们参与经济增长的能力

集体管理者和农民在补偿分配上的问题必然会引致更为宽泛的问题——即农民土地权利的继续相对弱化。

土地政策在过去20多年变迁的一个脉络是，使农民的土地权利得到不断增强，因为政府认识到，确保农户对土地权利的稳定是粮食安全和农业增长的关键条件。农村土地承包法的起草及其相关政策的制定就是在这一原则指导下达成的。

另一方面，这一原则和愿景迄今还只有部分得到了实现。农民的权利仍然受到制约，且由于一系列的影响而受到损害，这里面既有权利实施的困难也有对权利本身的重大限制。我们已经在强制征地情形中看到了这一点，在确保公正对待相关土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相当大的限制，至少在做法上是如此。

这类问题也见于农村土地承包法中对土地再调整的规定。保护农民免受集体对土地的再调整所产生的不稳定，是新法的一个核心目标——也就是说，再调整的做法是与新法赋予农民的土地权利不一致的。法律在阻止在大多数情形下集体对土地进行再调整的做法方面迈出了重要一步。

尽管法律在总体框架上取得了进步，但是在权利保护方面还是设置了一些重要的资格条件，由于法律起草上的模糊性和对例外情形的解释定义过松，这将容许地方在实际操作中仍然作出大大超出例外情形的规定。例如，在法律中仍然允许在“特殊情形下”对土地进行再调整。由于这一例外情形的原则可能受到地方青睐，在缺乏对“特殊情形”给出非常明确和狭窄的定义时，就存在地方将之作出过宽解释用于支持更为宽泛的土地再调整的危险，从而与新法精神所期望和所考虑的目的相违背。

关于这一点，我们可以再度在征地后的补偿分配情形中找到例子。在有些地区，集体已经将“部分集体土地被拿走”作为进行再调整的借口。因此，为了对被征地进行补偿，集体组织采取的做法是，通通减少村内所有农户的土地，而不是专门针对那些受征地影响的农民，也没有考虑他们对土地所作出的任何改进或投资。这一做法的危险性在于，它将继续被当作农村土地承包法下的一种“特殊情形”而予以宽恕，除非受到专门的制止，它将对土地制度的稳定性产生损害效应。

在关注农民土地权利的性质这一比较大的问题时，作为其中的一个分支——单个农民与集体之间的关系问题，也是如此。由于在集体层面缺乏相对透明和可问责的治理结构，在集体管理者作出影响农民土地权利的决策时，承包土地的农民也很难确保集体组织的这一决定是否明智。在这一框架下，很显然会有滥用权力和腐败的可能性。

研究表明，有关土地管理法和农村土地承包法下的农民权利，农民对这些权利的知识仍然很缺乏。其实施迄今也没有建立任何易于利用的流程，以使农民可以对任何侵犯他们权利的行为进行抵制，或是以此来挑战集体土地所有者的行动。总体而言，在农村土地承包法下发展详尽的实施规定的进展非常缓慢。

四、地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖

政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造成城市以不合理的方式增长。

地方政府来自于地方来源的收入有两个核心部分。一部分是预算收入，它是由地方政府从各种费、税形成的收入，其中有部分直接来自于土地和不动产。另一部分来自于地方政府的预算外收入，其中很大一部分与土地及房地产活动相关。

对土地和不动产的征税、收费受限于这些税费制度本身的缺陷，且十分复杂。它们或者只对交易环节征收，或者是设立的固定税，且常常以成本为基础进行评估，与当前的资产市场价值无关。因此，它们无法为地方政府提供有力的以资产为基础的财产税。在许多国家，这种以市场价值为基础的财产税是地方政府财政收入的主要来源。在中国，考虑到很大部分家庭并没有对他们所占有的住宅资产支付任何税，形成这一例外的格局也就不言而喻了。

另一方面，地方政府的预算外收入非常庞大，且有很大部分来自于土地储备部门的利润。在许多情形下，来自这一来源的预算外收入可能等于甚至超过地方政府的总预算收入。

国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。地方政府的巨大可能风险包括，他们并不处于决定土地最终需求的位置，他们受制于利率的波动，尤其是事实上地方政府设置的土地储备和开发机构是按土地的“市场价值”评估所发生的巨额借贷。驾驭财产市场的规则受到地方政府的激励而发生极大扭曲，无论从机构层次还是个人层次都是如此，它鼓励了农村/集体土地尽可能地转化为城市/国有土地。

地方政府收入来自于这一领域的收入所具有的潜在易变性，由于影响市场需求的因素一旦发生重大变化所带来的这一收入的可持续性，用于扩张的土地资源的有限性，以及利率的波动，这些要进一步关注的领域都明显超出了地方政府的范围，但对它们的行为却具有潜在的影响。此外，考虑到尽管财政预算资金和预算外资金要受到检查与监督，但预算外资金的管理和开支却缺乏审核和透明度，以上所述的政府行为极其可能风险就是可以理解的了。

五、减低农田流失率的困难

城市的快速扩张日益加深了对中国农田流失的担忧。这一担忧由于中国的可耕地比例相对小以及国家长期坚持承诺要实现粮食安全而进一步加深。

为了回应这一趋势，中央政府对农地的转用已采取了一系列限制措施。1995年设立“基本农田”作为需要专门进行保护的农田。按照法律，这类耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地区，基本农田已占到农地的85%－90%。28号文重申了不允许将这类土地进行转用的严厉措施，即它是不得逾越的“红线”，并再度强调了基本农田对于中国粮食安全的重要性。

土地管理法（第31－42条）为了对所有农田提供保护，而设立了控制转用的法律规定。所有可耕地在用于其他目的时，必须要有其他类似规模和质量的土地来替代它。不允许有农田的净损失，且只有在符合规划指标时农田才能转换为其他使用。此外，在以下几种情形下的征地要得到国务院的批准（第45条）：（1）占用基本农田；（2）耕地在35公顷或以上；（3）其他土地在70公顷或以上。

农田转用的计划指标是于1997年设定的，它涵盖了13年的用地计划，直到2010年。指标由省级及省内各级设定。但是，在有些省，农田转用速度非常之快，有些省及省以下单位已用完了分配给它们的指标。超过指标的面积要么从其他地区通过指标的交易来补足（允许在省内异地平衡但不允许在省之间进行指标的平衡），要么通过土地整理来补足。土地可以通过破产的乡镇企业、河堤或村边地的整理来完成。也可以通过将废地或未利用地投入使用来实现，其办法是，权利持有者在3年内未用，其土地将被收回，或通过土地集中的办法来实现。

上述做法都在28号文中被明令禁止，且要严格实施（“严重的要进行调查和提请诉讼”）。28号文将地方政府的最终征地批准权予以收回，将之放到省级水平。意在让没有直接的经济利益的一级来决定土地征用的审批。28号文还力图确保规划的更有效利用，通过严格预审来阻止那些没有合适计划指标的项目上马，还宣布那些2004年已超过指标、又无法交纳土地整理费的单位，分配给它们2005年的指标将被延迟。

政府对农田转换实行从紧的管制的努力源于国家看待这一问题的重要性。留待观察的是，新近的这些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改变促进现阶段城市快速扩张的经济激励结构，就很难抑制各地采取各种规避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

总体而言，中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展，尽管是沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行的。1982年的宪法是将中国的土地归为两种不同制度体系进行管理与利用的起点，它确立了城市土地归国家所有，而农村土地由集体所有。1988年的宪法修正案明确了土地的使用权可以依法转让，因此确认了土地使用权可以从土地所有权中分离出来。

对于农村土地，国家强调的是，通过增强农民对其所耕种土地的承包权的稳定性，来刺激生产率的提高、增加投资和促进社会稳定。尽管仍然维持着集体所有制的框架，但通过采取一些法律措施还是逐步强化了农户在这一框架下的地位。1998年修订的土地管理法向单个农户提供了30年的承包权，并要求以书写的、登记文本形式对土地权利予以确认。这一改革经由2002年的《农村土地承包法》得以加强和深化，这一法律实质上将农户的土地承包权上升到物权的地位，按照这一法律，向农民提供的这些权利至少应该在30年内保持不变，而且它实质上还取消了集体对土地进行调整的权力，除了几个限制性情形外。这一法律还允许合同持有者以其土地权利进行某些交易，同时它还明确阻止各种专断或终止合同的不公平做法，以对土地承包人的权利进行更有效的保护。在城市土地方面，土地由国家所有，不过城市土地使用权市场的法律基础已经正式确立。新近起草的物权法草案考虑到要整合迄今已经取得的法律进展并将之予以扩展。现在起草的这部法律一旦被采用，它将是中国迈向通过界定与强化产权以支持经济成长和社会稳定的重要一步。

除了界定和强化土地的产权外，过去20年的改革也在努力寻求更有效的机制、激励和许可来刺激土地在竞争性使用间的更合理配置。中央政府对于城市快速扩张导致农地大量流失给予了特别关注。政府设置了许多限制土地转用的措施，包括设定“基本农田”作为专门用于土地保护的比例；在土地管理法中设置了各种控制措施来确保农地不再净减少；对省级和省以下各级政府设定农田转用的计划指标。

与此同时，也得承认仍然面临一些严峻的挑战，而且要应对这些挑战还受到一些因素的严重制约——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支离不全。

1．涵盖面存在差距。意即，一些重要的活动领域缺乏由明确、适当的规则和程序提供的指导。目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，这都会造成十分严重的风险。在《农村土地承包法》下，关于抵押的法律也是不完整和不充分的。《农村土地承包法》中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺乏一个法律框架。适用于城市财产抵押的法律存在混淆和重叠。与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制土地收益权质押贷款的政策和法律。

2．权利、责任和权力的不明晰。由于对负责土地管理方面的不同机构在功能上的不明确和不一致，导致不同机构的当事人和他们的人在扮演各自角色时的不确定性。

3．规章过多，导致不必要的、重复的官僚程序，造成极高的交易成本和潜在的寻租行为。

篇6

农地承包经营是特殊历史条件下的特殊产物。“”时期，政府将地主的土地分给农民，并颁发《土地证》，土地归私人所有，以后通过互助组――合作社――的政治运动方式将私人所有的土地公有化，实行集体土地所有制。1962年9月27日颁布的《农村工作条例修正草案》规定：“生产队范围的土地都归生产队所有，这种制度定下来以后，至少三十年不变。” 1982年，“大包干”生产责任制在全国普遍推行，但土地集体所有的性质仍未改变，1988年、1993年、1999年的三次宪法修正案将土地承包制度固定下来并延续至今。

土地承包经营权是不完整的土地使用权。一般认为，土地承包经营权是土地使用权的一种，两者有十分明显的区别：

1．取得方式不同。对于承包经营权，政府主要通过合同关系，实行“大稳定、小调整”，“增人不增地、减人不减地”的基本管理模式。对于新增加的人口，则通过转包、机动土地调整以及婚迁等方式取得相应的承包经营权。而集体土地使用权的取得方式是行政许可，村民建住宅、从事农业专业生产以及兴建乡村企业需要用地，须依法报政府土地行政主管部门批准，然后由政府颁发集体土地使用权证。

2.权能不同。农民承包土地的数量依家庭人口、劳动力、资源数量等可多可少，承包人之间可以存在较大的差距，特别是地区差别非常大，而取得集体土地使用权的数量例如宅基地等有十分严格的标准；承包经营的土地只能用于农业，且不得买卖，集体土地使用权的用途限制相对较少，可以依法上市流通。

3.使用期限不同。承包经营权为三十年，而集体土地使用权无明显的时间限制。

农地承包经营活动有专门的法律规范来调整。《农村土地承包法》是规范农地承包经营活动的主要法律，此外，《土地管理法》也有相应的规定，但由于两部法律的政府行政主管部门和颁布的先后次序不一样，农地承包主要依照《农村土地承包法》、由农业部门和林业部门管理。

篇7

第一条根据《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），结合我省实际，制定本办法。

第二条本办法适用于本省行政辖区内的一切土地。

第三条各级人民政府要认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，切实加强土地管理，严格控制和制止乱占滥用土地的行为，合理开发利用土地资源。

第四条依法实行土地有偿使用制度和土地使用权出让、转让制度。

第五条县级以上人民政府土地管理部门，主管本行政区域内城乡土地的统一管理工作。

乡（镇）人民政府负责本行政区域内的土地管理工作，配备专职土地管理员，具体办理土地管理事宜。

使用土地千亩以上的企业、万亩以上的农、林、牧场，应确定相应的机构或人员负责本单位的土地管理工作，并接受当地县级以上人民政府土地管理部门的领导。

第六条对认真执行《土地管理法》和本办法，在管理、使用、保护、开发土地和在科研、宣传教育等方面作出显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰和奖励。

第二章土地的所有权和使用权

第七条下列土地属于国家所有：

（一）除法律规定属于集体所有以外的城市市区的土地；

（二）依法征用的土地；

（三）依法确定给全民所有制单位、集体所有制单位、农民集体经济组织和个人使用的国有土地；

（四）依照法律规定属于国家所有的森林、山岭、草原、荒地、水面、河滩、戈壁、沙漠、冰川等。

第八条农村和城市效区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属集体所有；承包地、宅基地和自留地、自留山，属集体所有。

集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。

村农民集体所有的土地已经分别属于本村两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。

第九条依法使用国有土地的全民所有制单位、集体所有制单位，依法使用和承包经营国有土地和集体土地的个人，只有使用权、承包经营权，没有所有权。

第十条集体土地所有者、国有土地使用者和集体土地建设用地使用者，必须依法向所在县（市、区）人民政府土地管理部门申请土地登记。跨县使用土地的，应分别向土地所在（市、区）县人民政府土地管理部门申请土地登记。

县级人民政府土地管理部门组织调查，核准权属、界址和面积后，统一登记造册，报县级以上人民政府核准，颁发国有土地使用证、集体土地建设用地使用证或集体土地所有证，确认所有权或使用权。

第十一条依法使用国有土地或集体土地的单位和个人，不得买卖、非法转让土地和擅自改变土地的用途。依法改变土地所有权、使用权，或因买卖、转让地上附着物而涉及土地所有权、使用权的转移，需要办理土地权属变更登记手续，更换土地证书的，应向县级土地管理部门申请，报县级以上人民政府批准。

第三章土地的利用和保护

第十二条县级以上人民政府土地管理部门应依法建立土地调查和地籍管理制度。土地管理部门应会同有关部门根据调查资料进行土地的分等定级，为科学管理土地提供依据。调查计划由县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门制定，经同级人民政府审查，报上一级人民政府土地管理部门批准执行。

第十三条土地管理部门依法建立土地统计制度。土地统计人员依法行使土地统计职权。土地所有者和使用者必须如实提供有关文件、资料，不得虚报、瞒报、拒报或伪造篡改。所提供统计资料不实的，土地管理部门可责令更正或组织调查核实。统计核实的数据，任何单位和个人不得擅自更改。

第十四条县级以上人民政府组织土地管理部门和有关部门编制土地利用总体规划，报上一级人民政府批准执行。未经批准机关同意，不得擅自修改。

土地利用总体规划要符合国土规划；各部门的用地规划，应当符合土地利用总体规划；在城市规划区内，土地利用要符合城市规划；城市规划应当与土地利用总体规划相协调。

各级人民政府审批占用耕地，应严格执行国家和省下达的年度非农业建设占用耕地的控制指标。

第十五条各级人民政府土地管理部门应根据土地利用总体规划，会同有关部门编制年度用地计划和土地开发计划，并纳入国民经济和社会发展计划。

第十六条未经划拨使用的国有土地，均属国有储备土地，由当地县（市、区）人民政府土地管理部门登记造册，负责管理。

第十七条各级人民政府应在有利于生态平衡和水土保持的前提下，采取优惠办法，鼓励、支持集体和个人有计划地开发荒地、荒山、河滩，充分利用闲散零星土地。

第十八条开发利用国有荒地、荒山、河滩等用于农、林、牧、渔业生产的集体和个人，须向当地县土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府批准，办理使用手续，取得使用权。开发一千亩以下的，由县（市、区）人民政府批准，报州、市人民政府或地区行署备案；一千亩至五千亩的，由州、市人民政府或地区行署批准，报省人民政府备案；五千亩以上的，由省人民政府批准。

第十九条各级人民政府应鼓励、支持承包经营耕地的集体和个人不断改善经营管理，增加土地投入，改良土壤，提高地力，禁止掠夺式经营。

第二十条任何建设用地，都必须遵循经济、合理的原则。城市建设要同改造旧城区结合起来。村镇建设应充分利用原有的宅基地和空闲地。一切建设者都要十分珍惜耕地，可利用荒山、荒坡的，不得占用耕地；可利用劣地的，不得占用良田。

第二十一条下列土地未经国务院授权的有关主管部门或省人民政府许可，不得占用或征用：

（一）国家或省划定的自然保护区、风景名胜区、文物保护区内的土地；

（二）国家或省划定的名、优、特、稀农产品和高产粮、棉、油生产基地，以及城市长期保留的蔬菜生产基地；

（三）国家铁路、公路用地，重要水利、水电工程和人畜饮用水源等重要设施用地；

（四）重要的军事和科学实验基地。

第二十二条经批准非农业建设需占耕地的，按国家有关规定缴纳耕地占用税后，办理划拨手续。

第二十三条建设单位经批准征用的耕地和其他有收益的土地，以及机关、团体、企事业单位兴办农场占用的耕地，满一年还未使用的，由土地管理部门收取荒芜费。荒芜费的标准为同类土地年产值的二倍。荒芜一年以上二年以内的，加倍收取。超过两年的，由土地管理部门报经原批准机关批准收回土地使用权，注销土地使用证。土地荒芜费只能用于土地的开发和整治。

乡（镇）村企业、公共设施、公益事业建设及个人建房占用耕地和其他有收益的土地，未使用的，依照前款规定，由乡（镇）人民政府收取荒芜费，列入乡财政收入超过两年不使用的，由集体经济组织收回。

集体或个人承包经营的耕地荒芜一年不种的，由乡（镇）人民政府进行批评教育，限期恢复耕种。超过一年的，按该耕地产值的一至二倍收取荒芜费，列入乡财政收入。二年以上仍不耕种的，加倍收费，并由发包单位收回，另行发包。

第二十四条按《土地管理法》第十九条规定收回的国有土地，可按审批权限，拨给符合使用土地条件的单位有偿使用。未划拨使用的耕地，可以临时让农业集体经济组织或个人有偿耕种。在耕种期间，不得种植多年生作物，国家建设需要时应立即交还，土地上有青苗的，用地单位酌情付给青苗补偿费。

第二十五条使用集体所有土地，有下列情形之一的，由集体土地所有者收回土地使用权，另行安排使用：

（一）不按批准或协议规定的用途使用的；

（二）农业户转为非农业户后，原使用的承包地、自留地、自留山、饲料地；

（三）农业户转为非农业户迁移后腾出的宅基地，非农业户居民迁移后腾出的宅基地，农村居民在规定期限内不使用的宅基地，按村镇规划新建住宅后腾出的旧宅基地；

（四）农村承包经营户不使用的土地。

第二十六条县（市、区）人民政府对本行政区域内挖砂、采石、取土等要统筹安排，合理布局，应利用不适宜种植的土丘、荒坡，不准毁田。

单位和个人从事经营性挖砂、采石、取土的，经乡（镇）人民政府审核，由县（市、区）土地管理部门会同矿管部门审批，划定范围，颁发临时土地使用证。挖砂、采石、取土后应当恢复耕地的，由用地单位或个人予以复垦；无力复垦的，每亩按一千元至三千元向当地乡（镇）人民政府缴付土地复垦费，由乡（镇）人民政府负责组织复垦。复垦后由土地管理部门负责检查、验收。

任何单位和个人不经有关部门允许，不得以任何借口堵截河流、毁断道路、弃土堆石等，破坏土地现状。

第二十七条不得占用耕地建坟。逐步建立公墓区和推行火葬。

第四章国家建设用地

第二十八条建设单位用地按下列程序办理：

（一）申请选址，建设单位必须持国务院主管部门或县级以上人民政府按照国家基本建设程序批准的建设项目设计任务书或其他批准文件，向拟征（拨）地所在的县级人民政府土地管理部门申请，经县（市、区）人民政府审查同意后，进行选址。在城市规划区范围内选址，应取得城市规划管理部门的同意。涉及环境保护、安全防火、军事重地、文物保护和林业等方面的，须征得有关部门同意。

（二）核定面积，签订协议。建设地址选定后，建设单位持经批准的初步设计文件、用地范围图、总平面布置图、年度基本建设计划、地理位置图及有关资料，向征（拨）地所在地的县（市、区）土地管理部门正式申报建设用地面积。县（市、区）土地管理部门审核后，组织建设单位和被征（拨）地单位及有关部门，依法商定征（拨）用地面积和补偿、安置方案，签订征地协议书，报县级以上人民政府批准。

（三）划拨土地。用地申请按审批权限经县级以上人民政府批准后，由所在地的县（市、区）土地管理部门核发建设用地许可证，根据建设进度一次或分期划拨土地，一个建设项目需要使用的土地，应根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的，应分期征地，不得越期征用。

（四）建设项目竣工经主管部门验收，县（市、区）土地管理部门核查实际用地后，办理土地登记手续，发给土地使用证。

第二十九条因抢险救灾、紧急军事行动等急需用地时，可先占用，并按批准权限尽快补办用地手续。

第三十条各级人民政府审批征用土地的权限；

（一）征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上，或征用耕地和其他土地叠加达到二千亩以上的，由省人民政府审查后，报国务院批准。

（二）征用耕地十亩以上（菜地、园地三亩以上），不足一千亩；其他土地二十亩以上，不足二十亩的，由省人民政府批准。

（三）征用耕地超过三亩，不足十亩；菜地、园地超过一亩，不足三亩；其他土地超过十亩，不足二十亩的，由州、市人民政府或地区行署批准，报省人民政府备案。

（四）征用菜地一亩以下，耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准，报州、市人民政府或地区行署备案。

第三十一条征用集体土地，用地单位按如下标准支付被征地单位费用：

（一）土地补偿费

1、征用菜地、园地、水浇地、水田按征用前三年平均每亩年产值的四至六倍补偿。征用旱地按三至五倍补偿。上述各类土地压有砂面的，每亩可另补该地一至三倍的砂面费。

2、征用弃耕地，可按附近同等土地作物征用前三年平均每亩年产值的三倍补偿。

3、征用从未耕种过的无收益的土地，一般不予补偿。

4、征用林地、牧场、草原、渔塘、宅基地等的补偿标准，由州、市人民政府或地区行署规定，报省人民政府批准。

（二）青苗补偿费

被征耕地上青苗的补偿标准为当季作物产值，无苗的按当季实际投入给予补偿。

（三）地上附着物补偿费

被征土地上的树木、建筑物、构筑物的补偿标准，由县级以上人民政府作出规定，报省人民政府备案。从协商征地之日起，抢种的树木和抢建的建筑物、构筑物不予补偿。

（四）安置补助费

1、征用耕地，按照《土地管理法》第二十八条第二款规定的标准计算。

2、征用宅基地、空闲地、弃耕地以及荒地、荒山，不付给安置补助费。

3、征用林地、牧场、草原等安置补助费的标准，由州、市人民政府或地区行署规定，报省人民政府批准。

按照上述标准支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经县（市、区）人民政府批准，可适当增加安置补助费，但安置补助费和土地补偿费总和不得超过被征土地年产值的二十倍。

（五）新菜地开发建设基金

征用城市郊区、工矿区、县城城关的菜地，除支付土地补偿费、安置补助费外，还要缴付新菜地开发建设基金。兰州市所属区、县按《兰州市蔬菜基地管理暂行办法》执行，其他地区按每亩三千元至八千元缴付。

第三十二条年产值的计算方法，根据统计年报算出征地前三年的平均产量，乘以国家规定的价格。国家没有规定价格的农副产品，按当地市场年综合平衡价格计算。耕地的年产值包括该耕地上的各类作物有价值的主、副产品（如秸杆等）的产值。

第三十三条被征土地上的青苗、附着物补偿费，属个人的付给个人，属集体的付给集体。土地补偿费、安置补助费归被征地单位所有，应集中管理，列专户储存，用于发展生产、多余劳动力的安置和不能就业人员的生活补助，不得挪作他用，任何单位和个人不得占用。土地管理部门和银行、信用社负责监督。

第三十四条计税面积的土地被征用后，应依法减免农业税。粮油合同定购任务的调整，由县级以上人民政府按有关规定办理。

因兴修小型水利占用计税面积土地的，不减农业税和粮食定购任务，按照谁受益谁负担的原则，由乡（镇）人民政府或县（市、区）人民政府调剂解决。

第三十五条因耕地被征造成的农业剩余劳动力，由土地管理部门组织被征地单位、用地单位和所在乡（镇）人民政府广开生产门路，妥善安置，并鼓励、支持自谋职业。安置不完的，用地单位可申请合同制工人招工指标，选招符合条件的人员到用地单位或其他全民、集体所有制单位就业，转为非农业户口，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。

在城市郊区以蔬菜生产为主的，征地后被征地单位人均菜地在零点三亩至零点五亩的，每征一亩最多招一人；人均菜地不足零点三亩的，每征一亩最多招二人。

在产粮为主的地区，征地后被征地单位人均耕地在零点五亩至零点七亩的，每征一亩最多招一人；人均耕地不足零点五亩的，每征一亩最多招二人。

第三十六条农业集体经济组织的土地被一次征完或征地后人均耕地不足零点一亩、又不具备迁村条件的，征地前须经省人民政府同意，方可与农民协商征地。征地报告经省人民政府审查批准后，可将原有农业户口全部或部分转为非农业户口。全部转户后剩余的零星土地，由土地管理部门作为国有土地管理。

第三十七条依法开采地下矿产资源造成集体所有耕地地面塌陷的，应由开采者负责整治，并对造成的损失给予适当补偿。不能整治利用的，经县级以上人民政府批准，可作征地处理。

第三十八条施工单位在施工过程中需要的临时用地，应在已征地范围内解决；无法解决的，可提出借地数量和期限的申请，并持与被借地单位签订的临时用地协议，经批准方可使用。借地不足十亩的，由县（市、区）土地管理部门批准；十亩至二十亩的，经县（市、区）土地管理部门审核，报州、市或地区土地管理部门批准；超过二十亩的，经州、市或地区土地管理部门审核，报省土地管理部门批准。借期一般不得超过二年，确需延长借用期限的，报原批准机关审批。借用期间，用地单位应按所借土地的年产值逐年予以补偿。在临时用地上不得兴建永久性建筑或擅自改变土地用途。工程竣工后，所借土地要及时归还，不得转让，并负责恢复土地原貌，或支付相应的费用。

第三十九条国家建设用地，经批准后由土地所在县（市、区）人民政府负责统一征用。用地单位须按征地费用总额（土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金等）的百分之三至四向县（市、区）土地管理部门缴付土地管理费；使用荒地、荒山、河滩、戈壁等土地的，按每亩四十元至一百元缴付土地管理费。

兰州市的城关、七里河、安宁、西固四区按征地费总额的百分之三收取土地管理费，其中百分之七十自留，百分之十和二十分别提交省、市土地管理部门。

其他县（市、区）按征地费总额的百分之四收取土地管理费，其中百分之七十五自留，百分之十和十五分别提交省、地（州、市）土地管理部门。

土地管理费列为地方财政的预算外资金，用于土地管理，不得挪作他用。

第四十条城市非全民所有制企事业单位和个人进行建设需要使用土地的，比照本章规定办理。

第五章乡（镇）村建设用地

第四十一条对农村非农业建设和个人建房用地，实行申请、审查、批准、划拨、登记、发证制度，由县（市、区）人民政府发给集体土地建设用地使用证。

第四十二条乡（镇）村企业建设用地，须持县以上人民政府批准的建设项目文件、平面图，向县（市、区）土地管理部门申请；乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核后，向县（市、区）土地管理部门申请。上述用地均参照本办法第二十八、三十条的有关规定办理用地审批手续。

第四十三条严格控制占用耕地特别是菜地和水浇地建房。农村居民建房应服从村镇建设规划，尽量利用原有宅基地、空闲地、荒地、坡地等非耕地。建房申请，须经所在村村民小组群众同意，村民委员会审查，报乡（镇）人民政府批准。新占耕地的，经乡（镇）人民政府审核后，报县（市、区）人民政府批准。

原住房在良田内的农户，自愿搬迁到山坡、荒地上居住的，可适当放宽住房面积，所退耕地可由该户承包使用。

出卖、出租房屋的，不得再划给宅基地。

第四十四条回乡落户的离休、退休、退职的职工、干部、军人的建房用地，由本人向村申请，经乡（镇）人民政府批准后予以安排。占用耕地的，须由县级人民政府批准。

回乡定居的海外侨胞、港澳同胞、外籍华人建房用地，由县（市、区）人民政府审核批准，其建房用地面积，可适当放宽。

以上建房用地均按本办法第三十一条规定的标准支付土地补偿费。

第四十五条农民建房用地的限额和标准，乡（镇）村企业、公共设施、公益事业建设用地的限额，由省人民政府规定。

第四十六条乡（镇）企业用地，参照本办法第三十一条规定的补偿标准予以补偿，妥善安置被用地农民的生产和生活。

乡（镇）公共设施、公益事业用地，应尽量在规划区内调剂。占用集体耕地的，予以适当补偿，具体标准由县（市、区）人民政府规定。

乡（镇）村建设占用的耕地，不减免农业税，不调整粮油定购任务。

第四十七条城镇非农业户居民使用耕地或其他土地建房，农村承包经营户、个体工商户、个人合伙从事专业性生产占用集体土地的，参照本办法第三十一条规定的补偿标准，支付费用。

第四十八条农村非农业建设和个人建房占用耕地的，均应按规定缴纳耕地占用税和土地管理费。

第六章罚则

第四十九条违反《土地管理法》和本办法者，按《土地管理法》有关的规定进行处理。需要并处罚款的，按以下标准执行：

（一）未经批准或骗取批准非法占用土地的全民、集体所有制单位，每亩处以八千元至一万元的罚款，乡（镇）村企业每亩处以五千元至八千元的罚款。

（二）买卖或非法转让土地的，对双方单位或个人各处以每亩二千元至一万元的罚款，对直接责任人员处以一百元至五百元的罚款。

（三）非法占用土地补偿费、安置补助费的单位，按非法占用总额的百分之五至三十罚款；个人非法占用的，以贪污论处。

（四）临时使用土地逾期不还的，每月处以每平方米二元至五元的罚款。

（五）未经批准在耕地上挖砂采石、取土等破坏地貌地力的，处以每平方米二元至五元的罚款。

（六）未经批准开发土地造成土地沙化、盐渍化的，处以每亩五百元以下的罚款。造成水土流失的，按省人民政府有关规定执行。

第五十条征用划拨土地协议生效的，拒不执行征地、房屋拆迁和补偿安置协议造成经济损失的，要负责赔偿，并处以每亩一百元至五百元的罚款；煽动群众闹事、阻挠国家建设的，按治安管理处罚条例处理；触犯刑律的，依法追究刑事责任。

第五十一条国家工作人员在执行《土地管理法》和本办法过程中，利用职权，敲诈勒索，收受贿赂，贪污国家、集体、个人财物的，责令退出非法所得，并由其所在单位或者上级机关给予行政处分；触犯刑律的，依法追究刑事责任。

第五十二条本办法规定的罚款，由县级以上人民政府土地管理部门收取，上缴同级地方财政。

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关键词：土地征收；公共利益；征地补偿；征地程序

中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：

随着我国城镇化步伐的加快，大量农村土地被征收为城市建设用地，2007年至2011年我国征地总面积从1216平方公里直线上升为1841.7平方公里。由此引发政府滥用征地权，农民利益受损，耕地面积减少等一系列问题。据统计，2013年两会期间，关于城镇化的建议和提案有500多件，海南等参会代表团也提出修改我国土地管理相关法律的议案。在会后的记者见面会上，强调新型城镇化的核心是人，必须保护农民利益。由此可见，我国现行征地制度存在缺口，亟待修正。现将近年来学术界对于我国土地征收制度改革的经典研究成果整理成篇，希望对日后明确征地制度的突围方向有所裨益。

一、征地制度中的公共利益问题的研究

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说公共利益是征收土地的唯一前提，但是《土地管理法》并没有对公共利益做出明确的界定。从而政府借机进行制度性寻租，农民成为最大受害者，有违社会公平。因此，怎样界定公共利益，由谁来界定公共利益成为广泛争议的问题。学者们认为公共利益的界定可以从法律条文和实施程序两方面入手。

刘宗劲[[1]刘宗劲.中国征地制度中的公共利益：异化、反思及超越.当代经济研究，2009.10.][1]，孙鹤汀[[2]孙鹤汀.征地纠纷的政治学分析—以Y市Z区城郊村为例.北京：知识产权出版社，2010.9.][2]等人认为应该在法律上对公共利益进行界定。在我国较为集中的权力体制之下，结合我国国情和国际经验，对公共利益的界定应该采用概括式和列举式相结合的方法，即在宪法中规定一般性原则，在其他法律中规定具体范围。公共利益征地范围可包括，国防军事用地、国家机关用地、公共事业用地、国家重点工程用地、公益及福利事业用地、其他公认的或法律法规规定的公共利益用地。刘宗劲还提出了包容性和排他性列举方式，即不仅列举出所涵盖的对象，而且列举出需要被排除的对象。

以张千帆[[3]张千帆.“公共利益”的困境与出路—美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示.

中国法学，2005.5.][3]为代表的学者主张在程序上对公共利益进行界定。通过研究美国公用征收条款的宪法解释，并结合我国的具体国情，张千帆认为公共利益应由代表人民利益的人民代表界定。研究表明，公共利益是一个弹性很大，难以明确界定的动态概念，在实际问题的处理中，很难有一个普遍接受的标准对具体的征收行为是否处于其覆盖范围之中做出判断[[4]张千帆.公共利益是什么？社会功利主义的定义及其宪法上的局限性.法学论坛，2005.1.][4]。借鉴美国由议会界定公共利益的经验，人民代表应作为界定公共利益的主体，而法官则应负责保证被征收者获得公正补偿，两者结合，以兼顾公平与效率。

作为对公益性征地制度的补充，我国的法律并没有对农用地向经营性建设用地的流转作出明确规定，急需建立行之有效的制度框架，实现农用地的非公益性用途，提高土地使用效率。学术界关于此问题的探讨主要有开放农用地市场和政府征收两种代表观点。

以周其仁[[5]周其仁.农地产权与征地制度—中国城市化面临的重大选择.经济学（季刊），2004.10，

第4卷第1期.][5]为代表的学者主张尽快开放农村集体土地流转市场，根据市场规则和城市规划，在平等自愿的基础上，通过协商谈判的方式获得农村集体土地使用权。对此，周其仁提出了建议的政策组合：修改土地属于国家的宪法准则，结束单一国家征地制度，发展农地转用市场。承认农户承包经营土地的完全转让权，包括农业用途和非农业用途转让承包土地的权力，农户在非农用地市场转让土地经营权，在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，可以自愿选择各种合约形式和开发方式。

通过对土地发展权的研究，黄祖辉和汪晖[[6]黄祖辉、汪晖.非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿.经济研究，2002.5.][6]认为除了可以引入市场机制解决农用地向经营性用地的流转问题，还可在现行制度框架下，设立土地发展权，规定可通过政府征收方式实现农用地的经营性用途。对于非公益性土地征收项目，在补偿内容中增加土地发展权补偿一项，补偿价格由独立的土地估价机构进行测量，对于公益性的征收则不予补偿此项。以此来维护农民利益，促进社会公平。

二、征地补偿制度改革的研究

根据《宪法》和《土地管理法》规定，征收土地的，应给予补偿。征地补偿制度的设立究其根本是为了保障失地农民的生存权与发展权。但在我国现行制度下，失地农民极有可能沦为新的城市贫困户。某些城市在补偿的实际操作中已经超越了制度框架，因势利导地进行征地补偿制度改革势在必行。学者们认为征地补偿制度的改革方向是完善补偿项目，提高补偿标准，采用多元化的安置方式和建立失地农民保障基金等。

陈江龙和曲福田[[7]陈江龙、曲福田.土地征用的理论分析及我国征地制度改革.江苏社会科学，2003.7.][7]认为我国征地补偿制度存在征用补偿范围窄，补偿项目设置不合理，补偿标准低，劳动力安置困难、补偿方式单一等问题。建议设置土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目，同时将劳动力安置补助费合并到土地补偿费项目中。每个项目的具体补偿金额参照当地的土地市场价格确定。除货币补偿外，还应采用多元化的补偿方式，主要包括招工安置补偿，留地补偿或替代地补偿，住房补偿，土地债券或股权补偿等实物补偿方式。

篇9

受市政府委托，向本次会议汇报我市贯彻实施《土地管理法》的情况，请予审议。

我国第一部《土地管理法》是1986年颁布的，今年是20周年。期间经过了2次修正、1次修订。我今天汇报的，是1998年修订、2004年修正的新《土地管理法》（以下简称新法）的贯彻实施情况。

一、贯彻实施《土地管理法》基本情况

新法实施以来，我市出台了《关于对市区土地实行五统一管理的通知》、《××市国有土地使用权招标拍卖办法》、《关于进一步加强市区土地市场管理促进经济发展的通知》等20多个规范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐渐步入了法制化、制度化的轨道。

（一）宣传力度不断加，社会各界的依法用地意识逐步增强。新法出台以后，我市把对新法的宣传作为“三五”普法、“四五”普法的重要内容，坚持“6.25”全国土地日集中宣传与日常宣传相结合，采取举办培训班、召开座谈会、发放宣传材料、举办国土资源杯“歌唱××”歌曲创作赛和土地管理电视知识竞赛等形式，对新法进行广泛深入宣传。1999年以来，全市举办培训班100多期，培训1.5万人次，召开座谈会70多次，发放宣传材料70多万份。通过宣传，各级领导、用地单位和广群众对新法的认识不断提高，资源忧患意识、依法用地意识明显增强，有力地促进了新法的顺利实施。

（二）耕地保护机制不断健全，耕地保护力度不断加。一是建立耕地保护责任制和目标考核办法，明确各级耕地保护的目标和责任。特别是在基本农田保护方面，市、县、镇、村、农户逐级签订了基本农田保护责任，全市共签订55万份，确保责任落实到人，措施落实到位。二是建立健全了耕地占补平衡制度、缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费制度、基本农田保护区管理制度、监督检查制度等制度，并严格执行基本农田“五不准”等上级关于耕地保护的各项政策，实现了耕地保护工作的制度化、规范化。三是力实施土地开发整理复垦工作，增加有效耕地面积。“十五”期间，我市争取国家级、省级土地开发整理项目26个，争取资金2.2亿元，全市通过开发整理复垦增加耕地3000多公顷。1997年土地利用总体规划修编时，确定我市耕地保有量为192969.12公顷，基本农田面积为169943.86公顷，基本农田保护率为88.1%。到2005年，我市经审批的建设用地，连续7年实现耕地占补平衡，基本农田保护率始终保持在88.1%以上。

（三）土地市场不断规范，土地资源的市场化配置程度不断提高。一是建立土地储备制度。市及各市国土资源部门都成立了土地储备中心，通过收回、收购等方式储备土地，并制定土地供应计划，根据市场情况，适时推向市场，起到宏观调控土地市场的作用。二是建立国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2000年，市政府出台了《××市国有土地使用权招标拍卖办法》；2001年，又出台了《关于进一步加强市区土地市场管理促进经济发展的通知》。两个文件都明确规定，对商业、旅游、娱乐、房地产开发等经营性用地，必须采取招标拍卖挂牌方式出让。2002年，各市区都建立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，率先在全省全面实行。2002年以来，国土资源部门建立健全了局长办公会集体会审出让底价制度、现场监督公证制度、监督管理方案审批备案制度、公告和信息披露制度、拍卖底价和竞买人报名保密制度等制度，不断完善工作程序，使“招拍挂”工作规范运行，国有土地的资产价值得到充分显现。2005年，我市又进行了工业用地招标拍卖挂牌出让试点。2005年，全市“招拍挂”出让经营性土地129宗，实现政府纯收益9.5亿元，占土地总收益的比例由2000年的6%提高到59%。三是建立地价管理制度。2000年，我市将市区土地划为7个级别，制定了相应级别不同用途的基准地价。随着经济的发展和城市基础设施状况的改善，2001年和2004年，又对土地级别和基准地价进行了两次调整，使地价水平与经济发展水平相适应，保证了国有土地资产的保值和增值。对采取协议方式供地的，供地价格均以基准地价为基础依法进行评估，并经国土资源部门集体会审确认，保证了土地出让的公平、公正、公开，确保国有土地资产不流失。四是建立国有土地使用权挂牌转让交易制度。市及各市都建立了土地交易市场。除城镇居民住房、法院判决等国有土地使用权转让外，对其他国有土地使用权转让实行在交易中心挂牌交易，对申报的转让价格低于实际评估价格20%的，政府行使优先购买权。该制度的建立，培育和规范了土地二级市场。土地市场建设的不断深化，使土地资产收益逐年幅度增加。2005年，全市实现政府土地纯收益16.3亿元，是2000年的10倍。

（四）征地管理不断加强，被征地农民的合法权益得到有效保障。重点强化了四项措施：一是规范征地程序。凡是征地前没对土地补偿标准进行听证或测算征地标准达不到我市最低标准的，国土资源部门一律不受理征地审批报件。二是依法适当提高征地补偿标准。新法出台后，我市对征地补偿标准进行了3次调整。2000年，市政府办公室下发17号文件，将市区征用土地年产值标准和地上附着物标准提高了20%左右。2005年，市政府办公室转发《省政府办公厅关于调整征地年产值和补偿标准的通知》，规定城市规划区内耕地年产值最低标准环翠区为每亩1800元，荣成市、文登市为每亩1600元，乳山市为每亩1400元；城市规划区外耕地最低年产值标准为每亩1000元。土地补偿费和安置补助费标准，两项合计不得低于亩产值的16倍。为有效解决征地中同地不同价的问题，使征地工作更加公平合理，并进一步提高征地补偿标准，按照国土资源部和省国土资源厅的统一部署，从2005年下半年开始，国土资源部门在全市组织开展了征地区片综合地价和征地统一年产值标准制订工作。在城市规划区内征地的，适用区片地价；在城市规划区外征地的，适用统一年产值标准。市区区片地价分了10个区片、5个级别：分别是每亩8万元、7万元、5万元、4万元和3万元；统一年产值分了5个区域，标准都是每亩1300元，补偿倍数分别是23倍、22倍和20倍。目前各市区全面完成了制订工作，待省上批准后公布实施。三是严把征地补偿关。从2004年开始，对新增建设用地，供地报件中必须附被征地村出具的土地补偿费到位证明和被征地农民领取补偿费的证明，否则国土资源部门不予受理和批准供地。四是做好失地农民的安置工作。我市先后采取了货币安置、农业安置、留地安置、转权让利、土地入股等安置方式。为从根本上解决失地农民的生活问题，2004年，市政府下发《关于建立失地农民基本生活保障制度的实施意见》，通过“政府出一块、村集体补一块、农民个人缴一块”的方式，把失地农民的基本生活纳入社会保障体系，实现保障的社会化。目前各市区都根据实际情况出台了相关政策。

（五）执法监察机制不断健全，土地执法力度不断加。市县两级国土资源部门都成立了执法监察科，组建了执法监察支队和队，建立了市、县、镇、村四级土地动态巡查网络，制定了《××市土地动态巡查办法》，与公安部门建立了联合执法机制，对土地违法案件做到早发现、早制止、早处理。2001年以来，扎实开展了城市房地产开发建设用地清理整顿、土地卫片执法检查、土地市场秩序治理整顿、开发区清理整顿等集中治理整顿工作，全市共制止土地违法行为500多起，立案查处土地违法案件930余件，拆除违法占地建筑面积11万平方米，有力地规范了土地市场秩序。截至2005年，市国土资源局连续3年被市整规办评为整顿和规范市场经济秩序先进单位；2004年，被山东省整规办评为土地市场秩序治理整顿先进集体。

（六）土地调控力度不断加，促进了全市经济的平稳运行。2003年，国务院把国土资源部门定位为宏观调控部门，把土地作为宏观调控国民经济的重要手段，下发了国发〔2004〕28号和〔2006〕31号文件，制定了一系列土地调控的措施。对此，我市态度鲜明，行动积极，措施果断，一是严格执行国家产业和用地政策，从严控制新增建设用地。做到“三禁止、一严格”，即禁止向违背国家产业政策、高耗能高污染、违反土地利用总体规划和城市建设规划的项目供地，严格控制列入国家产业政策限制类的项目用地。二是严格按照上级要求，认真开展2006年新开工项目用地清理工作。今年国庆节期间，市国土资源局组成7个督导检查组，进驻各市区，对新开工项目逐个进行土地报件档案和实地现场督导落实。对10个违法占地项目全部依法进行了查处，其中依法拆除的4个，没收的3个，移送公安机关立案处理的3个，恢复土地原状的1个；对8个项目进行了罚款；给予党纪、政纪处分的责任人10人，追究刑事责任的2人，做到了既处理事，又处理人。10月16日，我市新开工项目清理工作顺利通过国务院督查组的检查验收。

（七）服务功能不断增强，对经济社会发展的保障能力不断提高。一是强化窗口办文工作，提高服务效率。各级国土资源部门都建立了窗口办文制度，把土地审批事项纳入窗口管理，实行“受理”与“办理”分开。依托城镇地籍信息系统，把城镇居民土地登记发证时限由法定的2个月缩短到15分钟以内，极地方便了市民。2003年，市国土资源局办文窗口被省国土资源厅和市直机关工委分别评为“优秀办文窗口”和“文明窗口”；2002年—2005年，连续4年被市行政审批中心授予“群众最满意窗口”称号。二是坚持开源节流，力推进土地节约集约利用。在节约用地方面，全市通过旧城改造、治理“城中村”和“空心村”、处置闲置土地等措施，盘活土地1.6万多亩，节约土地7000多亩。在集约用地方面，2005年，市政府下发31号和38号文件，对30个类别工业项目用地的投资强度、建筑密度、容积率、绿化率做了详细的规定。依据这两个文件，国土资源部门在用地审批中严格把关，对达不到我市土地集约利用控制标准的，坚决不予批地或核减用地面积。我市土地节约集约利用工作得到省政府的充分肯定，2006年，全省土地利用管理工作暨节约集约用地先进企业表彰会议在我市召开，我市金猴集团、万得集团、三角华盛轮胎、华力电机等8家企业受到表彰。三是千方百计保证项目落地。2003年以来，我市共争取审批建设用地8.3万亩，综合全省各市城市面积和经济发展、财政收入等因素（这些因素是省上分配用地指标时的参考依据），批地总量排在全省15个市（除济南、青岛外）前列。坚持有保有压、区别对待的供地政策，实行“五个优先”，即优先保证国家、省、市重点工程，教育、卫生等经济社会发展薄弱环节，高科技项目，重点利用外资项目以及资金到位的项目用地。

2003年，市政府被省政府评为全省实施2001-2002年度国土资源管理目标责任制先进单位。2002-2005年，市国土资源局连续4年被××市委市政府评为先进单位；2003年，被省国土资源厅评为全省国土资源管理工作先进单位；2004年，被人事部、国土资源部授予“全国国土资源系统先进集体”称号；2005年，荣成市国土资源局、文登市国土资源局被省人事厅、国土资源厅授予“全省国土资源系统先进集体”称号。

二、土地管理中存在的困难和问题

（一）社会各界特别是个别地方领导依法用地意识有待进一步增强。个别地方把发展同多占地划等号，认为发展就要多占地，多占地就是发展。有的地方用地根本不把土地利用总体规划放在眼里，想开发哪块就开发哪块，投资商看中哪块就给哪块，不管符不符合规划，不管有没有用地指标，也不管是不是基本农田，对国土资源部门的依法制止和规范，他们认为是阻碍经济发展。有的地方甚至搞“毁地招商”，什么项目也没有，把地推平了再说。有的乡镇以租代征违法用地现象比较突出。

（二）土地节约集约利用水平有待进一步提高。近年来，我市在优化土地资源配置、推进土地节约集约利用上进行了不懈地探索，积累了一些成功的经验。但从总体上看，社会各界节约集约用地的意识还不强，土地节约集约利用还停留在较低水平。开发区中工厂建一层厂房的较多，有的还讲排场，建花园式工厂，搞面积绿地，土地利用效率较低。土地闲置浪费的现象比较突出，不是有项目没地，而是有地没项目，不是土地制约了经济发展，而是有些地方土地的闲置荒芜引起了群众的不满。土地集约利用的审批考核机制有待于进一步健全，有的企业不是根据投资强度确定用地面积，而是虚报投资强度到国土资源部门骗取多批地；批地后，一些用地单位没有按照规定的标准进行投资、建设。

（三）征地中损害农民利益的现象仍然存在。发展经济、推进工业化必须要占用农民集体土地，但是农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享工业化、城镇化成果的过程，应当有利于增加而不是损害农民的利益，应当有利于缩小而不是扩城乡的差距。但有的地方领导干部脑子里缺乏这种观念，截留、挪用征地补偿费的现象依然存在，甚至违背农民意愿强行征地。造成征地纠纷不断发生，农民上访不断出现，影响社会稳定。据统计，因为征地问题引起农民上访占土地量的40%。从反映的情况看，有的地方的征地行为作风粗暴、性质恶劣，庄稼眼看就要收了，一夜之间强行把地推平，这种做法必须纠正。

（四）土地历史遗留问题较难处理，亟待妥善解决。近年来土地方面暴露出来的历史遗留问题较多，其中最突出的有三个方面：一是原来出让的土地，后来由于《森林法》的有关规定或者规划调整为绿地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遗留问题，比如初村北海、张村沿海等1.3万亩土地。土地使用者纷纷要求解决，处理难度很。二是乳山银滩开发区于1992-1993年越权批准出让的一些土地，现在还有1万亩左右由于当时没有确定具置而空挂，用地单位都来找，难以解决。三是以前有的乡镇搞以地生财，把地擅自卖给开发商，由于没经过转用征收，不能办理正常的用地手续，前任领导把收开发商的钱挪作他用，换届后下一任领导不承认，现在开发商想办理用地手续，符合规划的没有资金，不符合规划的办不了手续。

三、今后我市土地管理的思路和措施

今后我市的土地管理工作，将以这次市人常委会审议《土地管理法》贯彻情况为契机和动力，紧紧围绕市委“1161”工作思路和目标，认真贯彻崔曰臣记、宋远方市长、刘命信副市长今年10月9日到市国土资源局调研时的重要指示精神，规范管理，高效服务，开拓进取，扎实工作，为全市经济社会又快又好发展提供可持续的土地保障和优质高效服务，重点做好五个方面。

（一）严格保护耕地，保障粮食安全。一是按照科学发展观的要求，认真开展土地利用总体规划修编工作，使修编后的规划既有利于保护耕地，又为经济发展留出合理的用地空间。二是严格落实耕地保护目标责任制。定期对耕地和基本农田的保护情况进行检查考核，进一步强化各级人民政府主要领导对土地管理和耕地保护的责任。按照“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的总体要求，严格保护基本农田，坚决制止通过修改土地利用总体规划等方式规避占用基本农田报批的违法行为，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低。三是力实施土地开发整理复垦。积极申报部级、省级土地开发整理复垦项目，争取专项资金。认真落实《××市土地开发整理复垦专项资金管理暂行办法》，加强对专项资金使用情况和项目实施情况的监督检查，并全面推行项目招投标管理，实现土地开发整理复垦的规范化运作。

（二）节约集约用地，提高土地综合利用率。加宣传力度，彻底转变粗放的用地观念和习惯，提高社会各界的节约集约用地意识。加强建设用地审批管理，建立健全土地集约利用考核评价办法和体系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前严格审查。建设项目办理立项手续前，由项目所在地的国土资源部门进行用地预审，未经用地预审的，一律不予转报批次用地和批准供地。二是批中严格把关。对超过规定用地定额标准或达不到我市集约利用控制标准的，压缩用地面积或不予批准用地。三是批后严格监管。建立新批土地信息库和跟踪检查台帐，建立新批用地项目现场公示制度，及时向建设单位下发提示和督促建设通知，定期跟踪检查，防止土地闲置。把企业现有土地利用情况作为新增供地的重要依据，对土地利用率高的企业，在新申请用地时优先安排；对达不到节约集约用地规定标准的企业，暂缓新的用地审批，待其将原有土地达到节约集约利用标准后，再考虑新的用地审批，促进企业节约集约用地。

(三)拓宽用地空间,保障经济发展。一是立足内涵挖潜，彻底清查、充分利用批而未供的土地、闲置土地、空闲土地等存量土地，提高土地利用率。二是继续争取农村建设用地整理与城镇新增建设用地挂钩试点工作，通过农村建设用地减少和城镇建设用地增加，优化城乡用地结构，拓宽城市用地空间。三是全面摸清全市范围内可利用的盐田、废弃虾池和沿海滩涂，在充分做好环境影响论证和符合规划的前提下，区别不同情况，采取灵活有效的方式加以利用。四是加向上沟通协调力度，积极争取国家、省上预留的建设用地指标，缓解土地供需矛盾。

（四）加强和改进征地管理，维护农民利益。一是把提高征地补偿标准落到实处。征地统一年产值和区片地价批准公布前，严格执行威政办发〔2005〕69号文件规定的征地补偿标准，确保被征地农民的生活水平不因失地而下降。征地统一年产值和区片地价出台后，严格按照新的标准执行，切实解决征地标准偏低和同地不同价的问题。二是严把征地补偿关，确保征地补偿费及时足额到位。征地补偿安置费用不落实的，一律不予受理上报省政府批次征地报件；征地补偿安置费用不到位的，一律不批准供地。探索建立征地补偿款预存制度和统一收缴、发放机制，减少发放环节，防止截留、挪用。

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关键词： 集体建设用地； 土地使用权； 流转制度

中图分类号： F301.1 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）02-0112-05

土地是人类生存和发展的重要物质基础，其对经济、社会的发展具有不可替代的作用。随着我国市场经济体制的建立和发展，土地作为一项重要的资源愈发体现其使用价值的重要性。同时，资源性、稀缺性在当前的经济形势下更加促使其使用价值的不断提高。作为社会主义国家，所有制结构决定了土地作为一种资源其所有权主体的特殊性。依照我国现行宪法的规定，根据主体的不同，可将土地分为国有土地和集体土地。此种土地制度在我国计划经济时期对经济发展、工业建设发挥了重要作用，但随着我国社会主义市场经济制度的建立，此种“城乡二元”的土地制度成为新一轮经济发展的障碍，特别是在解决“三农”问题、缩小城乡差距、建立社会主义新农村成为当前及今后一个阶段主要任务的时期，切实提高广大农民的生活水平，保障农村经济持续、健康、有序发展成为社会经济建设的迫切任务，构建集体建设用地使用权可流转制度被多数专家、学者认为是圆满完成任务的必经途径和有效手段之一。因其不仅能促进农村经济的发展，并且对于合理配置土地资源，合理开发、利用土地资源，保障集体经济组织的土地权益，促进农村经济的发展具有重要的现实意义。

一、完善相关法律，解决下位法与上位法之间的矛盾

有学者将集体建设用地使用权定义为：“是指法定主体依法取得的对农民集体所有的土地进行非农业目的的占有、使用和收益的权利”。[1] “土地流转，即土地的流通和转让”，[2]根据流转标的不同，可分为土地所有权的流转和土地使用权的流转。根据我国宪法第10条的规定，在我国土地所有权是禁止流转的，唯有通过国家征收的形式实现集体土地所有权主体的变更，且只能由集体所有变为国家所有。而国有土地使用权的流转则形式多样，根据我国《土地管理法实施条例》的规定，无偿的形式有划拨，有偿的方式包括出让、租赁、作价出资或入股。

如：截至2008年11月，江苏南通海门市共办理集体建设用地出让417宗，出让面积4357.5亩；集体建设用地转让74宗；共办理集体建设用地租赁73宗，租赁面积623亩。[3]由以上数据可知，各地区的试点工作取得了初步的成果，此种流转方式占据了集体建设用地使用权流转非常大的比重，而接下来的工作就是总结各地区的成功经验，在全国范围内进行推广，以此形成全国统一的集体建设用地使用权可流转制度。据统计，仅2000年至2002年，安阳市刘家庄、任家庄、三家庄三村集体流转收入已达1400多万元，用于修建道路200万元，建学校、养老院等公益事业150万元，上缴国家各种税费500多万元，安置1300多个劳动力，人均年收入5000元以上；[4]广东2006年实现流转宗数约2100宗，面积达1500公顷，涉及价款20亿元。[5]据测算，2020年我国要达到城镇化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。[6]

在我国，建立集体建设用地使用权可流转制度是适应经济社会发展的客观需要，法学理论为此制度的建立提供了深厚的理论基础，国家土地政策的推动及试点地区的实践经验为此制度的建立奠定了坚实的现实基础。

为完善立法，解决下位法土地管理法、担保法和上位法宪法之间以及土地管理法本身法律条文之间的矛盾，应对土地管理法、担保法相关条出以下修改：（1）秉承宪法第10条和土地管理法第2条的规定，将土地管理法第43条修改为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，可以依法申请使用国有土地或集体所有土地；村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，可以依法申请无偿使用农民集体所有的土地”。（2）将担保法第34条第3款修改为：“抵押人依法有权处分土地使用权、房屋和其他地上定着物”。

二、改革现行的征地制度

在物权理论上，土地征收是物权变动的一种形式，是国家出于公共利益的需要，依照法定条件和程序，将农民集体所有的土地强制收归国有，并给予相应补偿的行为。我国宪法第10条、土地管理法第2条、物权法第42条皆有“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定。此种规定，为缓解城市扩张、经济发展对土地的大量需求，进而征收农民集体土地提供了法律基础。

国家只有为了“公共利益的需要”，才能对集体土地进行征收，但我国立法机关并未借鉴西方发达国家成熟的立法经验，采用概括或列举的方式明确“公共利益”的内涵或外延。因而，在城市建设日益饱和、城市可用土地仍不能满足经济发展需求的背景下，为保证经济的持续发展，政府及用地者开始寻找突破点，他们利用国家法律和司法解释并未对“公共利益”做出明确规定的法律漏洞，人为地任意扩大“公共利益”的范围，将其外延扩大化、商业化，大量征收集体经济组织所有的土地用于商业开发建设，以满足经济发展对土地的需求，使得集体建设用地使用权以征为国有的形式变相流转。该行为不仅损害了广大农民的土地权益，而且不利于土地的合理开发利用，因此要改革现行的征地制度，使其规范化。据《新京报》2011年4月20日的报道，我国土地管理法的修改工作已经启动。笔者建议：可以此次修改土地管理法为契机，或是之后通过最高人民法院司法解释的方式，对土地征收制度进行如下改革：

（一）明晰“公共利益”的范围

1. 界定“公共利益”的内涵。《辞源》中将“公益”界定为：“公共之利益，相对于一个人之私利、私益而言”，将“利益”界定为“好处或功用，即指能满足人们物质或精神需要的事物”。美国学者庞德在他的社会法学理论中把利益分为个人利益、公共利益与社会利益，其中公共利益是指涉及政治组织的社会生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。本质上讲，庞德所称的“公共利益”即国家利益。我国法律、法规、司法解释未对“公共利益”的涵义作出明确界定，“公共利益”的认定缺乏法律标准。但根据法律解释原理、国家现行的土地政策，以及保护农民集体土地利益的需要，对“公共利益”的范围不宜作扩大解释。因而，应将“公共利益”界定为：为保障国家的安全、发展，国家机构的正常运行，满足社会绝大多数人的生存、生活而必须具备的物质基础。其应具备以下四个特征：（1）公共性。即相对于私人利益，公共利益主体是国家或社会公众，而不是确定的个体或组织；同时，此种利益主要依赖以政府为代表的公共选择机制来实现。（2）合理性。由于公共利益的实现经常是以减少或损害其他类型的公共利益或私人利益为代价的，因此在认定公共利益时要进行利益权衡，进行利益大小、社会效益、实现代价的比较，最大限度地减少对其他利益的损害。（3）正当性。除国家利益外，对其余公共利益的认定，要体现公共性，广泛听取民众意见，保证公共利益真正满足公众的需求。（4）公平性。公共利益的实现是以损害私人利益为代价的，因而要对利益损害者进行合理的补偿，以实现社会公平。

2. 明确“公共利益”外延。在大陆法系和英美法系国家，如德国、法国、英国、美国等国，法律同样规定，政府为了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列举的方式明确规定“公共利益”的范围，只是不同国家基于本国国情对公共利益的认定标准略有不同而已。我国土地管理法第54条对以划拨方式取得国有土地建设项目的范围进行了规定；同时，国土资源部制定的《划拨用地目录》将用地划分为公益性和经营性，前者可以划拨方式获得国有土地使用权；2011年1月21日国务院新颁布的《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》中，对可征收房屋的情形进行了规定。因此，可以参照以上法律、规章的规定，明确规定由政府组织实施的基于以下需要的项目可以征收集体建设用地：（1）国防和外交；（2）能源、交通、水利等基础设施建设；（3）科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；（4）保障性安居工程建设；（5）对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建。

（二）提高征地补偿标准

土地管理法第47条规定，我国的征地补偿标准是：“按照被征收土地的原用途给予补偿”，此标准仅从国家经济利益的角度出发，未考虑失地集体的土地权益，其合理性备受质疑。且在当今地价不断上涨的背景下，该标准与市场脱节，不能维护失地农民的财产利益。此标准下，在国家和集体组织之间产生了土地收益“剪刀差”，激发了民众的不满情绪，使集体建设用地使用权隐性流转成为可能。

国际上关于征地补偿的原则有：（1）日本的“正当补偿”原则，其补偿范围主要包括：产权损失、财产损失、失业损失和其他损失等，此补偿原则是一种比较全面的补偿。此外，日本还专门规定了要“按正常市场交易价计价”的原则；（2）美国的“合理补偿”原则，此原则下国家要赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格；（3）巴西的“公平赔偿”原则，根据此原则，征地补偿项目包括土地的原购置费用、土地的产出等项目。三种补偿原则中，补偿程度最高的为“正当补偿”原则，“合理补偿”原则次之，“公平补偿”原则补偿程度最低。

为保障集体经济组织成员的利益，在确定了征地项目范围的前提下，我国要提高现行的征地补偿标准。新确立的征地补偿标准，既要限定在国家财政的承受范围之内，又要实现失地集体经济组织成员的经济利益。笔者认为新征地补偿标准要考虑以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度决定了其对当地经济、文化、社会的作用。不同用途的土地因其给当地所带来的利益不同，其价值也就不同。如被征土地原是村办企业用地，其不仅给当地政府带来税收收入，而且增加了农民的经济收入，如果国家要进行补偿就要将“农民收入的减少”作为补偿标准确定的因素。（2）地上附着物。地上附着物是土地上承载的建筑物及其附属物，附着物的建设要耗费财力、物力和人力。土地被征用，附着物所有权人同时丧失了对附着物的所有权和使用权，造成了经济利益损失。因而，在确定赔偿标准时，应将地上附着物作为必要因素加以考虑。（3）土地的市场价格。因土地的位置能够决定土地使用权流转时的市场价格，故征地补偿标准的确定要借鉴马克思的级差地租理论。被征收的集体土地大多处于城市边缘，地理位置优越，其一旦被征收，土地所有权人便丧失了原有的经济利益，集体经济组织成员的收入因此而减少。相对来讲，如果此种土地通过招标、拍卖的程序进入土地市场进行流转，凭借其优越的地理位置，集体经济组织必然能获得优厚的回报。因而，两种状态下土地收益差的存在，使得在确定征地补偿标准时必须要参考土地的市场价格。因此，我国要对现行的征地补偿标准进行修改，确立合理的补偿标准，补偿费用应包括：土地原经济效益、地上附着物的损失、一定比例的市场差价。

（三）完善征地程序

1. 要由征地部门拟定征地补偿方案，报同级人民政府进行审批。

2. 受理申请的人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并对论证结果予以公布，征求被征地集体经济组织成员和社会公众的意见。

3. 受理申请的人民政府应对所征求的意见进行论证并对原征收补偿方案进行修改，公布修改后的方案。

4. 根据方案确定的时间、程序发放补偿费用至集体经济组织，集体经济组织定期内按人口数将补偿费用发放至成员手中。

5. 以上所有程序完成之后进行征地活动。

三、制定《集体建设用地使用权流转管理法》

建立集体建设用地使用权可流转制度，首先应对相关规范性法律文件进行修改，解除对集体建设用地使用权流转的限制，其次是制定专门的法律以构建我国的集体建设用地使用权可流转制度，规范集体建设用地使用权流转程序。笔者以为，我国立法机关应制定专门的《集体建设用地使用权流转管理法》，应包括以下内容：

（一）集体建设用地使用权流转的原则

1. 同一市场原则。经济学上对“市场”的界定，是指消费者的集合，而非固定的交易场所。建立集体建设用地使用权可流转制度，实现国有土地和集体建设用地“同制、同权、同价”，发挥集体建设用地的资源价值，将国有土地和集体建设用地纳入统一的市场，实现权利平等，运用相同规则，通过市场竞争机制，来实现集体建设用地使用权的流转。（1）市场准入制度是集体建设用地使用权进入土地市场的门槛，应修改相关法律允许集体建设用地使用权进入土地一级市场进行流转。（2）建立公平的流转制度，实现对国有土地和集体建设用地的无歧视待遇。（3）利用市场的公平竞争机制，实现集体建设用地使用权流转的经济效益最大化。

2. 依法流转原则。依法流转原则是指集体建设用地使用权的流转，要符合法律、法规规定的条件、程序、方式、期限，不得违反法律的强制性规定，否则流转行为无效。（1）不符合法定条件的集体建设用地不得进入土地市场进行流转，否则流转行为无效。（2）不按法定程序流转集体建设用地的，视违法情节的轻重，进行不同的处理：如违反的是不可进行事后弥补的强制性程序（如民主决策程序、审批程序），则此流转行为无效；如违反的是可事后弥补的任意性程序（如出让金或租金交付程序），那么此流转行为可通过修正成为有效的流转行为。（3）集体建设用地使用权的流转，必经按照法定的出让、转让、出租、转租、抵押等五种方式进行，不按此方式进行的流转为无效流转。（4）集体建设用地使用权流转的期限，要符合法律最高流转期限的规定，超过最高流转期限的，以最高流转期限计算，超过部分无效；若流转期限对合同目的的实现具有决定性意义，则此流转行为无效。

3. 民主决策原则。民主决策原则是指集体建设用地使用权的初次流转，要经集体经济组织成员会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，方可进行流转。现存的大量隐性流转，都是村委会、村干部或村民个人充当集体建设用地的所有权人，全权行使决策权，损害了集体经济组织的合法权益。民主决策原则的设立，保证了土地真正的所有权人通过法定渠道充分发表意见，实现其所有权权能，维护其经济利益。

（二）集体建设用地使用权流转的条件

1. 初次流转要进行民主决策。集体建设用地使用权属于农民集体所有，为保障集体经济组织成员的土地权益，在进行集体建设用地使用权初次流转时，应由用地者与乡（镇）、村集体经济组织或者村民委员会自愿平等协商，后经集体经济组织成员会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报有权机关进行审批后，集体建设用地使用权才能流转。

2. 符合土地利用总体规划、城市和村镇建设规划。土地利用规划是为节约用地、确保土地的供需平衡和合理开发利用土地而制定的。目前，我国土地利用规划按行政级别来进行划分，可分为全国级、省级、地（市）级、县级和乡（镇）级。集体建设用地使用权可流转制度的建立，实现了不同所有者土地的“同制、同权、同价”。为保证农村的合理布局、促进合理利用农村的土地资源，一定要科学制定土地利用规划，将集体建设用地纳入土地总体规划和城市、村镇规划之中。此外规定只有符合土地规划，集体建设用地使用权方能进入土地市场进行流转。

3. 符合土地用途管制。土地用途管制，即国家为了土地资源的合理开发利用，促进国民经济和社会的协调发展，以编制土地利用规划的形式划分土地利用区，确定土地使用条件，并要求土地所有者和使用者按照国家确定的用途使用土地的制度。自1999年始，我国通过编制各级土地利用规划的形式实行土地用途管制，实现土地资源的优化配置。集体建设用地使用权的流转，要符合土地用途管制和土地规划确定的用途，未经法定程序不能改变土地用途，对擅自改变土地用途的行为，要对责任主体进行处罚，情节严重的要追究相关责任人的法律责任，并将流转土地恢复原状。

（三）集体建设用地使用权流转的方式和期限

建立集体建设用地使用权可流转制度，实现对国有土地和集体建设用地统一规划、统一管理，可借鉴我国成熟的国有土地使用权流转制度，设计集体建设用地使用权的流转方式、规定流转期限。

1. 出让。参照国有土地使用权的出让，统一土地使用权出让的概念，并将其定义为：指土地所有者将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向其支付出让金的行为。集体建设用地使用权的出让，经由民主决策，可采用招标、拍卖、协商等方式，以实现土地效益最大化。集体建设用地使用权出让的期限，笔者认同一些学者的观点，住宅用地70年，工业用地过50年，商业用地40年，综合用地50年，具体期限由出让方和受让方协商而定。

2. 转让。集体建设用地使用权转让，即集体建设用地使用权人将依法取得的建设用地使用权进行转移的行为。集体建设用地的权利义务被转让给受让人，可以通过买卖、互易、赠与、继承等方式进行，但转让的土地要符合土地用途管制。集体建设用地使用权转让的期限为原合同期限扣除转让人已使用的期限。

3. 出租。集体建设用地使用权出租，即集体土地所有人将其所有的集体建设用地使用权在一定期限内出租给土地使用权人，并收取租金的行为。集体建设用地使用权出租的其他事项，适用合同法中关于租赁合同的规定。集体建设用地使用权出租的期限，适用合同法最长租赁期限20年的规定。

4. 转租。集体建设用地使用权转租，即集体建设用地承租人将其承租的建设用地使用权另行出租给第三人使用的行为。集体建设用地使用权的转租，同样适用合同法中关于租赁合同的相关规定，转租要取得土地所有权人的同意；转租的期限要短于土地出租的剩余期限；同时，非经法定程序不得改变转租土地的用途。

5. 抵押。集体建设用地使用权抵押，即集体建设用地的所有权人或使用权人将集体建设用地使用权作为自己或他人债务的担保，当债务人到期不能履行债务时，由债权人就该集体建设用地使用权变价优先受偿的行为。债权人的抵押权一旦实现，集体建设用地使用权的流转也即实现。集体建设用地使用权的抵押不同于国有土地的抵押，其分为两种：一是所有权人进行的抵押，二是使用权人进行的抵押。不同主体进行的抵押，抵押期限不同；所有权人进行的抵押，由所有权人与抵押权人协商，但抵押最高期限不应超过集体建设用地根据用途所确定的最高出让期限；使用权人进行的抵押，抵押期限不应超过集体建设用地原流转合同的剩余期限。

（四）集体建设用地使用权流转的程序

1. 初次流转程序

（1）集体建设用地使用权初次流转中的出让和出租，以招标、拍卖的方式进行流转的，按以下程序进行：第一，集体经济组织持土地所有权证书、2/3以上集体经济组织成员或者2/3以上村民代表的书面同意，向上级有权部门提出审批申请。第二，受理审批申请的有权部门会同城乡规划部门指导提出审批申请的集体经济组织，拟订出让或者出租方案，报本级人民政府批准。第三，方案经批准后，集体经济组织委托土地交易机构在土地市场对集体建设用地使用权进行招标、拍卖。第四，中标人、竞得人凭中标通知书或者成交确认书，与集体经济组织签订集体建设用地使用权出让或者出租合同，并按合同约定向集体经济组织支付出让金或者租金。第五，受让人或者承租人持集体建设用地使用权出让、出租合同，政府批准文件，以及出让金或者租金支付凭证，向土地管理部门办理土地登记，领取集体建设用地使用权证书。

（2）集体建设用地使用权初次流转中的出让和出租，以协商的方式进行流转的，按以下程序进行：第一，集体经济组织持土地所有权证书、2/3上集体经济组织成员或者2/3以上村民代表的书面同意、供地方案、出让或出租合同等材料，向上级有权部门提出审批申请。第二，受理审批申请的有权部门会同城乡规划部门对申请进行审核，报本级人民政府批准。第三，经批准后，受让人或者承租人按合同约定向集体经济组织支付出让金或者租金。第四，受让人或者承租人持集体建设用地使用权出让、出租合同，政府批准文件，以及出让金或者租金支付凭证，向土地管理部门办理土地登记，领取集体建设用地使用权证书。

（3）初次流转的抵押程序。第一，集体经济组织持土地所有权证书、集体经济组织或乡（镇）、村办企业与抵押权人签订的主合同和抵押合同、2/3以上集体经济组织成员或者2/3以上村民代表的书面同意，向上级有权部门提出审批申请。第二，受理申请的有权部门对抵押合同进行审核，报本级人民政府批准。第三，批准后，抵押人与抵押权人持主合同、抵押合同、批准文件至土地管理部门办理抵押登记。

2. 再次流转程序

土地使用权人持原协议、土地使用权证书、与新权利主体（受让人、承租人、抵押权人）所签协议至土地管理部门办理相关手续。值得注意的是，原租赁合同无转租约定或原出租人在原租赁合同中不同意转租而后又同意的，承租人转租要取得土地所有权人的书面同意。

（五）建立集体建设用地地价评估体系

为防止集体建设用地使用权被低价流转造成土地资产流失，保障集体经济组织的经济利益，我们要建立一个科学、规范的地价评估体系：首先，规定地价评估是土地流转的必经程序，由具备资质的评估机构对待流转土地进行地价评估；其次，地价评估要遵守国有土地和集体建设用地“同质同价”的原则；最后，实现政府最低保护价制度。

（六）合理分配土地收益

因集体建设用地使用权初次流转和再次流转涉及的利益主体不同，为确保土地收益的合理分配，流转收益分配过程中要进行初次流转和再次流转的区分。集体建设用地使用权的抵押，因不涉及利益分配，故此处不予讨论。

1. 初次流转的利益分配。初次分配应以建设用地所有权人为主，各级政府不直接参与土地收益分配。集体建设用地使用权流转收益的50%，由集体经济组织按该组织实际成员数平均发放；余下的50%，由集体经济组织统一管理使用，用于当地的经济、文化、保障性建设，其使用方式和数额要经过2/3以上集体经济组织成员或者2/3以上村民代表的同意。各级政府不直接参与初次分配，以税收的形式间接参与土地收益的分配。

2. 再次流转的利益分配。集体建设用地使用权再次流转的土地收益，溢价部分按初次流转的分配方法进行分配。如是平价流转，则不存在收益分配问题，政府可根据税法的规定获得契税等税收收入。

（七）惩处囤积土地行为

2010年12月29日《国土资源部关于房地产闲置土地情况的公告》显示：1993年至今，我国住宅建设用地共闲置土地201.703642公顷。为防止集体建设用地使用权流转过程中出现囤积土地、大量闲置土地的情况，在《集体建设用地使用权流转管理法》中应对用地者的囤积行为规定严厉的处罚措施：（1）对以出让、出租的方式取得集体建设用地用于非农建设的，超过合同约定的动工开发建设期，满一年未动工开发的，由土地管理部门征收相当于全部合同金额20%的土地闲置费，将土地闲置费按集体建设用地使用权初次流转的收益分配方法进行分配。并责令受让人、承租人于一定期限内动工开发建设，并对责任主体进行通报批评。期限届满仍未动工开发的，无偿收回集体建设用地。（2）对以转让、转租的方式取得集体建设用地用于非农建设的，自土地使用权证办理完毕之日起，满一年未动工开发的，由土地管理部门征收相当于全部合同金额20%的土地闲置费，上缴国库。并责令受让人、承租人于一定期限内动工开发建设，并对责任主体进行通报批评。期限届满仍未动工开发的，无偿收回集体建设用地。（3）满两年未动工开发的，无偿收回集体建设用地。

（八）对集体建设用地使用权流转进行登记

我国对不动产物权的变动采用的是“登记生效”原则，登记是不动产物权变动的必经程序。集体建设用地使用权的流转，系不动产物权的变动，因而，应按法律的规定进行登记方可生效。此项登记具有重要作用：一是登记具有公示效力，可以降低市场交易成本，减少法律风险；二是便于国家对集体建设用地使用权的流转进行监督、管理，实现国家对土地用途进行管制。因此，土地管理部门要切实履行集体建设用地使用权流转登记程序，简化土地权利归属、流转状况的查询程序，以确保市场交易的畅通和安全。

从政府广泛开展集体建设用地使用权流转的试点工作到国家一系列政策、地方规章的出台，我国集体建设用地使用权流转已成必然，因而修改《土地管理法》、《担保法》等相关法律，为建立我国集体建设用地使用权可流转制度扫除法律障碍成为首要解决的问题。但构建集体建设用地使用权可流转制度不仅是一个法律层面上的问题，还涉及经济、社会等方面的问题，故此项制度的建立，立法机关和政府要在广泛调研、听取社会各界的意见的基础上，循序渐进地推进。

一项制度的建立需要以相关配套制度为依托，我国集体建设用地使用权可流转制度的建立需要以相关经济制度、社会保障制度为基础。首先是经济制度，国家要完善管理集体建设用地使用权流转的宏观调控手段，通过土地利用规划部门、土地管理部门实行定期检查等手段对集体建设用地使用权流转状况、建设用地利用状况进行管理和监督，严厉打击非法流转行为和囤积土地行为。其次是社会保障制度，要逐步建立和完善农村基本社会保障制度，将广大农村居民纳入医疗保险和养老保险的保障范围内。同时，还要完善农村基本设施建设。

集体建设用地使用权可流转制度的建立，将集体建设用地纳入土地一级市场，充分发挥土地的资源性作用，对于我国经济保持持续稳定的发展具有重要意义。此制度的建立，必然会增加农民收入，促进农村经济发展，推动“城乡一体化”建设，加快社会主义新农村建设。

参考文献：

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