土地产权制度改革范文

导语：如何才能写好一篇土地产权制度改革，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：土地；产权；制度改革

中图分类号： D651.1 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-24-07-1

我国是农业大国，人口众多，要解决温饱问题就要向土地要效益，要产出。随着我国经济的快速发展，到了工业化和城镇化的发展时期，农村经济有了长足的发展。由于对土地的大量需求，由土地利益引发的矛盾也层出不穷。如何解决土地问题以及土地引发的纠纷？这就涉及到土地产权制度了。然而，我国现行的土地产权制度发端于上个世纪50年代，随着社会的进步和经济的发展，已远远落后于时代的脚步。

1 现行的土地产权制度存在的弊端

（1）土地产权不明确，归属不清。这是土地制度最主要的一大弊病。我国农村土地大部分属于集体所有，农民只有土地承包权，没有土地财产权。来自土地的财产权益所占比重很小。此外还有一些土地边界不清，使得部分农民常因此产生纠纷。这不但影响了农民的生产积极性，同时也增加了农村社会经济和社会秩序的不稳定性，不利于农村经济的发展，使农民上访事件不断增加，增加了政府和基层的维稳压力。

（2）土地的承包有期限，包涵了许多不确定因素，同时也挫伤了农民保护耕地的积极性，不能达到土地可持续发展的要求。因为承包的土地只能在有限的期限里供承包人使用和获得收益，农民都只为眼前着想，为获得土地收益最大化，甚至不惜破坏土壤的土质搞掠夺式开发，在农田中大量使用化肥、农药等，致使土地板结或土地沙化，给农业生产造成了不可预计的负效应。虽然在短时间内呈现出农业增产增效的结果，但从长期来看，这是一种“竭泽而渔”的办法，万不可取。

（3）在城镇化过程中，原有的集体土地划分模棱两可。随着经济的发展，我国的城镇化进程加快，县改市，村改居后，原有的农民集体所有土地没有明确的法律规定其归属，一些原有的集体土地还属于农民集体所有，这也许是城中村的一个来由；还有一些原有的集体土地变为了城市土地，肥了开发商，喜了地方政府，苦了农民群众，致使农村土地资源大量流失，导致了城乡失衡的局面。

（4）现行的土地制度是在计划经济体制下制定的，已不能满足市场经济的需求。“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，这样的土地制度，限制了土地的自由流通，农民因没有土地的主动权而出现弃农现象，导致农民外出务工，而务工挣回来的钱也不能取得土地和房屋的产权，致使部分农民对土地失去信心，影响了农民的消费和扩大再生产。

2 如何才能让土地制度为农村经济更好的服务

（1）要对农村土地进行确权并理清归属。在土地承包制的前提下明确农民对集体土地按份额享有的所有权，让农民拥有完整的土地占有权、经营权、使用权、处置权和收益权等权能，让农民真正成为土地的主人。这样既没有改变集体土地所有制的性质，又可以极大地调动农民的生产积极性，真正做到了耕者有其田，居者有其屋。

（2）向农民宣传和传授可持续发展土地的科学方法，以绿色耕种为宗旨，改变农民用化肥和农药的堆积来增产的思维和生产方式。让农民在获得土地收益的同时，也不再局限于承包期限，摆脱吃祖宗饭，断子孙路的境地，规避承包制的风险和弊端，保障农民的土地收益，让农民成为新时期的土地开拓者和建设者。

（3）在城镇化进程中，明确集体土地的划分。让原来属于农民的集体所有制性质的土地产权更加明朗，不再出现模棱两可的现象，这就需要制定出相应的制度，给予政策上的支持，使其上升到法律的层次，让土地权属有可靠的保证。

（4）转变政府职能，让市场真正成为土地的调度者，发挥市场的调节作用。可以探索建立农民土地产权市场交易制度。让一部分有意愿、有条件迁居城镇的农民将其土地产权按照“依法、自愿、有偿”的原则，在农村土地产权市场上交易出售，变现为资本，使农村经济快速流动起来，变活，形成良好的经营氛围。

我们要培育新型农业经营主体和服务主体，加快土地产权制度改革进程，加快推进农业向规模化和现代化发展。为农村经济更好、更快地发展而努力。

参考文献

[1] 徐汉明.中国农民土地持有产权制度新论.社会科学文献出版社.

[2] 邹秀清.中国农地产权制度与农民土地权益保护.江西人民出版社.

[3] 赵德起.中国农村土地产权制度效率的经济学分析.经济科学出版社.

[4] 洪名勇.马克思土地产权制度理论研究――兼论中国农地产权改革与创新.

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[关键词] 农村土地地产权制度 农业可持续发展

一、农村土地产权制度对农业健康发展的影响

改革开放以来，中国农村土地制度进行了改革。就是以“共有产权（集体产权）为中心过渡到有限制的私有产权（土地承包权）为中心。这种制度安排有效地解决了“搭便车”行为和监督问题，降低了制度运行的成本，增强了制度的有效性。但市场经济体制改革的推进，使这种产权制度安排的局限性日益凸现。

1.集体土地产权主体不明晰

中国农村的土地归农民集体所有，但是集体到底是指哪一级，法律规定则较为含糊。土地产权主体不明晰必然导致上级集体随意平调下级集体所有土地的现象经常发生，造成对农民土地产权的随意侵害，必然降低土地产权制度的有效性，不利于农业的可持续发展。

2.承包经营权的内涵不充分、不明确

正是由于承包经营权是一残缺的使用权，才导致了集体随意解除土地承包合同；村集体随时调整农民的土地；政府乱征用农民的土地；村集体非法出卖村集体的土地等。

3.土地承包期不稳定

中央明确指出，土地承包延长30年不变。但在现实生活中，农民的土地承包期常常被打断，不断地被调整。频繁调整土地的承包期，造成土地经营周期的人为缩短，是造成农民不对土地进行长期投资，进行粗放经营、掠夺式经营，而非集约经营的根本原因。

4.相关的法律法规不健全

尽管政府在制定和实施有关土地产权的法律法规方面可谓是不遗余力，但土地产权的法律法规仍然不尽人意。一是有法不依，执法不严。二是无法可依。三是法律法规的内容笼统，不具有可操作性。

二、为实现农业可持续发展，对农地产权制度的基本要求

1.兼顾公平与效率

若只顾公平，对土地进行不断的调整和细分，则土地的可持续性就无法实现。同样若只顾效率，对农民的“成员权”则必然会出现分配不公、贫富两极分化。

2.能够有效地克服外部性

外部性有正外部性与负外部性之分。由于农地产权制度的残缺，使得农民的土地权利不断受到乡村集体的行政性干预；由于缺乏地役权，使土地使用者可以“以邻为壑”，给他人造成“外部”性；以及由于农民缺乏土地使用权的稳定感，而对土地进行粗放、掠夺性经营，对土地所有者（乡村集体）造成了“外部性”。所有这些都损害了农地的可持续发展。

3.能够有效地克服搭便车行为

现行的农地产权制度以家庭经营为单位，就有效地克服了“搭便车”的行为，降低了监督成本，解决了监督问题，使农地产权制度的有效性大大增强。因此，以家庭经营为单位的土地产权制度应该继续坚持。

4.能够有效地克服短期行为和投机行为

根据现行的农地产权制度安排，正是由于农民预期土地会不断被调整，才引起他们对土地进行掠夺性、粗放性经营，而不注意用养结合，致使土地质量下降，水土流失，严重破坏了土地的生态环境。也正是由于农地产权制度安排的不稳定，可以对其进行调整，以致于地方政府只顾眼前利益而不顾后果地征用农地。

三、完善农地产权制度创新，促进农业可持续发展

1.明晰和规范农地的所有权

1.1耕地所有权。耕地的所有权应归属于生产队。这符合合作化以后农地所有权制度的传统；易于为农民所接受。

1.2非耕地的所有权。由于林地、草地、荒山等的边界不易界定，同时便于管理，一般应划归村集体所有；原来乡镇办果园、林场、草场等从持续利用出发，其土地所有权应归乡镇集体所有；原来乡镇办企事业单位，基础设施占用的土地应归乡镇集体所有；村办企事业单位和基础设施占用的土地应归村集体所有。

1.3明确农地所有权的内容。

2.坚持公平与效率兼顾

从目前我国农业的特点来看，就总体而言还未走出以公平为中心的第一阶段，但我国东部和中部部分乡镇企业较发达的地区，已经进入到以效率为中心的阶段。这种情况决定了我们必须进一步稳定农村土地的家庭经营制度，并在此基础上积极创造条件向以效率为中心的农地制度过渡。

3.赋予农民长期而有保障的土地使用权

完善农地产权制度，最根本的就要明确、规范、稳定农地使用权，使之成为类似企业法人财产权的一种权利。为此，应制定相关的法律法规，以建立起使用者的农地产权制度。在这方面要解决的主要问题有：第一，长期稳定农地使用权。第二，农地使用权作为一种产权（或物权），其完整性应包括农地的占有权、独立经营权、收益权、转让权以及租赁、抵押入股、转包、委托经营等自由。第三，农地使用权可以继承和赠与。第四，由政府颁发同样的农地使用权证书，并建立起农地使用权的登记、获得、转移等法律程序。

4.建立和完善农地流转制度

要建立和完善农地流转制度，第一，必须确立农地使用权的商品属性。第二，要规范农地流转的形式。第三，要规范农地流转的法律程序。第四，要建立必要的中介机构，为农地的流转提供及时可靠的信息，评价等咨询服务和法律服务，以实现农地与其它生产要素的优化配置。

5.尽快建立现代农地制度的法律法规体系

现实的许多土地产权都没有上升到土地法权的地位，有的虽具有土地法权的地位，但没有发挥出法律的威力，以致于土地产权的有效保护机制难以形成，土地产权运用的随意性到处可见。因此，对其进行法制化管理，加大执法力度，对维护土地产权的运行秩序具有重要的意义。

参考文献

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关键词：土地征收；外部性；土地发展权；市场机制；产权交易

在新一轮农村土地征收制度改革试点中，明确要合理确定土地征收补偿标准，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。在经济新常态和转型升级的背景下，传统基于“庇古税”的补贴政策能提高农民的收益，保护耕地和抑制建设用地的过度扩张，但也会增加企业用地成本，带来新的市场失衡和社会福利损失。基于新制度经济学中的外部性和产权理论，通过土地发展权的市场交易，能从制度上解决现行土地征收存在的问题。

一、 土地征收与外部性

土地征收是国家为了公共利益的需要，按照法定的程序，对被征地人给予一定的补偿，以强制的手段获得土地所有权的行为。土地征收为经济的快速发展提供了土地、资金等生产要素，加快了国家工业化和城市化的进程，但也损害了农民的利益，影响到社会稳定。

外部性是指那些生产或消费对其他团体给予了无需补偿的收益或强征了不可补偿的成本的情形，相应包括外部经济和外部不经济，即正外部性和负外部性。企业发展会占用土地，而农民为了获得长远生计的则希望保留土地。不同的用地成本导致企业不同的用地规模，如图1所示。图中横轴表示企业对土地的占用量，纵轴表示所需付出的成本，向右下方倾斜的曲线表示企业在竞争市场中对土地的需求量，由以上三条线所围成的三角形面积则表示企业占用不同数量土地使企业增加的额外利润，即企业多占用土地，少付出成本所带来的边际收益。企业占用土地的行为会影响到农民的生产生活，因此具有负外部性，造成农民福利损失，将这种损失货币化，可理解为因征地所付出的成本。图1中向右上方倾斜的曲线就描述了不同征地数量下的边际成本。相反，减少企业占用土地的数量，就会减少损失，也就相当于增加了农民的福利水平。

假设一个城市总的土地数量为12单位，如果企业不受任何限制，为了追求利润，必然选择占用最大限度的12单位土地，此时，企业获得的利润为BCD，实现了利润最大化。而农民则为此付出了最高的成本CDE。社会总的福利水平为BCD减去CDE，即B减去E。假如我们用12元表示B的面积，用48元表示E的面积，则社会总的福利水平为 -36元。如果企业可以减少占用土地，农民的福利总水平是可以上升的，即还存在着帕累托改进的空间。根据边际成本等于边际收益的原则，4 单位是社会最优的占用量。这时，企业的收益为BC，损失为D，农民的收益为DE，损失为C。社会总的福利水平为BCDE，实现了最大化，而社会总的福利损失为CD，实现了最小化。

对于广大的农民，在农村社会保障体系不健全和非农就业不充分的情况下，农地除具有经济功能外，更多的是承担了社会保障功能。农业用途确定的征收补偿标准偏低，不足以保障农民的长远生计。此外，耕地关系到国家的粮食安全，农用地影响到国家的生态环境安全。征地的负外部性扭曲了市场价格，导致市场机制不能实现4单位建设用地量的配置。现实中，政府垄断土地一级市场，从农民手中低价征地，高价出让，获取巨大的土地收益。城市周边土地被大量征收，利用效益低下，浪费严重。

二、 征地补贴政策

1. 基于庇古税的征地补贴政策。经济学家庇古（Pigou）认为外部性扭曲了市场价格，影响了经济运行效率，政府为纠正扭曲的价格，可以通过对造成负外部性的经济主体进行征税和对造成正外部性的主体进行补贴，使市场均衡产量等于能够实现社会总福利最大化的产出水平。如果企业不用为负外部性付出成本，则可能会占用12单位的土地，而社会最优的开发量为4单位。政府对占用每单位土地征收4元的税收用于对农民的补贴就能够调低价格，使得需求曲线向下方平行移动，正好保证企业占用土地数量为4单位（如图2所示）。

近些年，政府多次提高土地补偿费和安置a助费的标准。代缴养老、医疗等社会保险，开展劳动技能培训，留置安置地，提供非农就业等多种途径安置失地农民，保障长远生活水平不降低。

2. 征地补贴政策的缺陷。

（1）市场的无效率。政府对企业占用土地资源的行为进行征税后，需求曲线向下方平移了4个单位，如图3所示。政府认为此时企业占用4单位的土地，从而使得社会福利达到最大化水平。但是，这个结果并不稳定，企业和农民还有福利改进的空间。根据新的边际收益等于边际成本，企业将只占用4/3单位的土地资源，这样就可以实现征税后社会最大福利。因此，最终企业选择只占用4/3单位的土地，这就使得政府的税收比原先减少了4×（4-4/3）=32/3元，即面积HIJ。其中，双方从交易中获得的福利改善为J，所以政府的税收损失为面积HI。庇古税不但无助于外部性问题的解决，反而会带来新的扭曲。

政府通过对企业征税来加大对农民的补贴，虽然在一定程度上纠正了土地市场的扭曲，抑制了农地非农化的速度，但由于企业用地成本的提高，土地需求量的下降，使市场在达到低水平的均衡，最终导致政府税收的大幅减少。

（2）政策实施的困难。政府为解决信息不对称问题需付出大量的成本。政府要想确定一个合适的税率必须准确地了解外部对各方福利水平的影响。可这却是市场主体的私人信息。在图1中，农民为了获得更多的收益有可能会夸大征地给自己造成的损失。同样，企业为了少被征税也有可能低报自己的收益。总而言之，道德风险会加大政府计算税率的难度。更重要的是政府很难进行有效的市场规制。征收问题是一种在道德风险和财政幻觉之间的权衡。庇古的思路能否实现依赖于一个重要的前提假设，即政府必须以公共利益作为自己的行为目标。“以 GDP 为纲”的官员考核机制诱使地方政府选择“土地财政”。Timothy J. Riddiough 和Riddiough Alterman有类似研究。此外，政府的行为目标受到不同利益集团的影响，因此不可能完全从公共利益的角度做出决策。

三、 基于可交易产权的土地征收制度

1. 外部性与产权理论。科斯在从根本上颠覆了庇古的基本假设之后，提出可以运用可交易产权来解决外部性的思路。外部性之所以会发生，市场机制之所以失败，其根本原因就在于产权不完整、不清晰，即双方都没有明确自己可以做什么，不可以做什么。因此，就无法通过市场交易的方式实现外部性的内部化。如果可以做到这一点，也就根本无需政府的规制。土地发展权是判定土地征收的首要和良好标准。

2. 土地发展权的界定和交易。土地发展权是改变规划确定的用途和使用强度的权利，是从土地所有权中分离出来且具有相对独立性的用益物权，具备排他性、支配性、收益性等特征，可以进行对外出售、抵押和继承等活动。显化土地发展权的目的在于解决土地资源在农业和非农业用途之间的配置问题。

产权交易，是指所有者将其产权全部或者部分有偿转让的一种经济活动。在不存在交易成本的条件下，无论是政府把土地发展权界定给农民，还是界定给企业，最终都可以通过市场交易，农民占8单位，企业占4单位，实现土地资源的优化配置和社会总体福利最大化。在现实生活中，交易成本不可能为零。为数不多的土地市场参入主体和信息不对称，导致土地交易的费用更高。

企业和农民要为发生的交易需付出成本，假设企业向农民购买1单位的土地发展权需付出交易成本为3元，而农民向企业购买1单位的土地发展权则需付出交易成本6元。如果农民享有土地发展权，企业会向农民购买土地发展权，但是由于存在着交易成本，所以购买量要小于4单位。可以发现，当交易的发展权数量为2单位时，企业的需求价格为5元，农民的供给价格为2元，供求之间的价格恰好为3元，等于企业付出的交易成本。

如图4所示，被交易的土地发展权为2单位，少于不存在交易成本时的4单位，所以交易成本的存在影响了土地资源的配置，与不存在交易成本的时候相比，农民多购买了2单位的土地发展权，并且造成了三角形C的福利损失，其价值相当于3元。同时，交易成本因产权交易而被消耗掉，并没有被任何一方获得，因此它也属于福利损失。图中的长方形面积B为总交易成本，其价值等于6元。用B加C就可以得到总的福利损失9元。可以计算出社会原本的总福利水平为84元，因此，当把产权界定给农民的时候，社会实现的总福利为73元（84-9=73）。

如果企业拥有土地发展权，农民会向企业购买发展权，同样由于存在着交易成本，所以购买量也要小于8单位，即企业的发展权大于4单位。当交易的发展权为4单位时，农民的需求价格为8元，企业的供给价格为2元，供求之间的差价为6元，等于双方付出的总交易成本。当企业享有土地发展权时，农民会少购买4单位的发展权，所以，交易成本也影响了土地资源的配置。由此造成福利损失为三角形E，其价值为12元。总交易成本为正方形D，其价值为24元。因此，最终实现了社会总福利为48元（84-36=48）。

比较以上两种产权界定方式，当存在交易成本时，如果把土地发展权界定给农民，那么就能够比界定给企业多创造出27元的社会福利。

四、 政策建议

1. 显化土地发展权，完善权能结构。土地发展权是一项独立的物权，法律应赋予权利主体充分的占有、使用、收益和处分的权能。因土地发展权是一种无形的财产或资产，对其的占有是法律意义上的，主要通过权属登记和产权证书来表明权利主体排他性的合法地位。权利主体可以独立行使发展权，使用土地发展权建设各种物业设施。权利主体可以决定是否出售和抵押土地发展权，转让发展权可以为权利主体带来收益。由于土地利用的外部性，需要国家作为公共利益的代表调节土地利用关系，所以土地发展权兼具公法和私法二重性|。国家为了公共利益的需要，可以对土地发展权进行征购。

2. 赋予农民土地发展权。土地发展权配置给农民能带来更高经济和社会效益。应加快地籍测量和不动产统一登记工作进度，通过国土资源管理部门的登记确认农民的土地发展权，永久性赋予农民土地发展权。向农民发放土地发展权证书，记载发展权的位置、界址、权利人、数量、质量和价值等信息，调动农民保护耕地和生态环境的积极性，同时促进农业发展，农民增收，让农民合理分享现代化的成果。

3. 加强对农地发展权的管理， 建立交易市场，降低交易成本。政府应加快完善法规和政策，建立土地发展权交易市场，健全交易机制，规范市场秩序，让市场在土地发展权的配置中起决定性作用。加强市场信息公开，规范办事流程，引导市场合理健康发展。完善中介服务，建立健全咨询、估价、抵押和司法等配套服务市场。另外，尝试建立网上交易市场，降低交易费用，提高市场运行效率。

4. 通过征税收取属于国家的土地发展权收益。耕地的减少和农地占用影响到国家的粮食安全和生态环境保护，所以国家也是农地占用负外部性的主体，因此也应分享一部分的农地发展权的价值，用于耕地和生态环境的保护，加大对粮食主产区和生态功能区的支付力度。此外，根据“涨价归公”和公平原则，未被征收土地的农民放弃了农地转为建设用地获取收益的机会成本，国家也应收取一部分土地发展权价值，建立土地发展权基金或银行，征购这部分农民的土地发展权。

参考文献：

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[2] 萨缪尔森，诺德豪斯.经济学[M].北京：华夏出版社，1989.

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[5] Thomas S.Ulen.Regulatory Takings：Law，Economics，and Politics by William A. Fischel； Compensation for Reg-ulatory Takings：An Economic Analysis with Applications by Thomas J.Miceli.Kathleen Segerson[J].Book Re- view.Land Economics，1998，74（4）：570-574.

[6] 陈建伟.“土地财政”：历史之理性选择[J].现代管理科学，2015，（4）：57-59.

[7] Timothy J.Riddiough.The Economic Consequences of Regulatory Taking Risk on Land Value and Development Activity[J].Journal of Urban Economics，1997（41）：77-100.

[8] Rachelle Alterman.When the Right To Compensation For Regulatory Takings Goes to the Extrem：The Case Of Isreal[J].Washington University Global Studies Law Revew，2007，（6）：121-158.

[9] 鹏，高波.土地准征收与补偿：土地发展权的视角[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015，（2）：64-75.

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（一）目标任务

从年开始，在新兴街道邰家村、武屯镇西相村、镇南樊村、镇康村进行试点，在试点的基础上全面推开，力争用两年时间完成试点镇街的农村产权制度改革工作。未列入试点的镇街也可大胆探索，积极创新，先行试点。

（二）改革内容

农村集体土地所有权、集体土地建设用地所有权和使用权、集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权、小型水利设施所有权和使用权的确权登记发证，农村产权流转交易平台建设。

二、实施步骤

全区农村产权制度改革试点工作分两步完成：第一步完成确权登记颁证工作，第二步建立农村产权流转交易服务平台。

（一）确权工作阶段划分

农村产权制度改革确权登记颁证工作分三个阶段实施。

第一阶段：基础工作阶段。

召开全区农村产权制度改革启动大会，安排部署此项工作。各相关部门、工作组组建工作队，开展业务培训，制定实施细则。各镇街要通过发放宣传资料，张贴标语，召开党员、村民代表会议等形式，广泛宣传农村产权制度改革的重要性和必要性，充分调动群众的积极性和主动性，并成立镇街、村确权领导小组，为试点工作打好基础。试点镇街和各工作组在实施方案下发后，10日内制定好各自的工作方案报区产权制度改革领导小组，经领导小组同意后开展试点工作。

第二阶段：试点启动阶段。

新兴街道邰家村、武屯镇西相村、镇南樊村、镇康村进行先期改革试点，将农村集体土地所有权、集体土地建设用地所有权确权到集体经济组织，集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权、小型水利设施产权确权到户（其他经济组织），并进行发证工作，逐步完善农村产权制度改革政策体系。

第三阶段：全面推行阶段。

在总结前期工作经验的基础上，在镇、武屯镇、新兴街办其他村逐步分批开展农村产权制度改革，力争全面完成试点镇街农村产权制度改革目标任务。

（二）交易平台建设阶段划分

在试点工作完成确权登记的基础上，用一年时间分两个阶段完成区、镇街农村产权流转交易服务平台建设。区上抽调专人、成立机构，组建区级农村产权流转交易服务中心，负责全区农村产权流转交易信息、政策咨询、业务指导等，主要办理农村集体建设用地、集体建设用地上房屋、农村土地承包经营权、小型水利设施产权和集体林权流转交易事项。镇街也要成立专门机构，负责与区级交易平台进行对接和服务。

第一阶段：学习调研和制定方案阶段。

学习外地经验，结合我区实际进行深入研究，制定相关政策和管理办法。

第二阶段：启动工作。

完成农村产权流转交易服务平台建设。

三、农村产权制度改革确权工作程序

（一）摸底调查。国土分局、区建设和住房保障局、农林局、水务局要按照职责分工，在农村产权制度改革系列文件出台后，会同试点镇街分级、分户全面调查、核实农村集体土地所有权、集体土地建设用地所有权和使用权、集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权、小型水利设施产权和其他需要明确的农村产权，完成土地、房屋的勘丈、面积核实工作。

（二）结果公示。在完成摸底的基础上，国土分局、区建设和住房保障局、农林局、水务局等相关职能部门、会同各镇街分别按农村集体土地所有权信息、集体土地建设用地使用权和所有权信息、集体建设用地上房屋所有权信息、土地承包经营权信息、小型水利设施所有权和使用权信息进行分类、核实，对核实无误的的信息进行汇总、整理，分别形成分类统计表。核查、统计工作完成后，按权属对摸底调查结果进行公示，公示期为7天。对公示过程中群众提出异议的问题，由相关职能部门进行研究解决，解决不了的报区农村产权制度改革领导小组办公室进行研究，提出指导性意见。

（三）登记公告。由所有权人提出申请登记后，经镇人民政府、街道办事处审核后，国土分局、区建设和住房保障局、农林局、水务局等相关职能部门对符合登记条件的农村产权进行登记前公告，公告期为7天。

（四）登记颁证。对公告期满无异议的，分别由国土分局、区建设和住房保障局、农林局、水务局等相关职能部门报区农村产权制度改革领导小组办公室审核后，并经区政府批准，予以注册登记，并向所有权人（集体经济组织）颁证。

（五）档案整理。产权登记原始表册和确权登记、发证工作档案要及时整理归类，建立台账，按工作职能和有关要求分级确定专人或专门机构长期保存。

四、责任分工

1、国土分局（农村集体土地产权制度改革工作组）：具体负责集体土地所有权、集体土地建设用地所有权和使用权的调查摸底、勘测定界、确权登记、发证、纠纷处理、管理工作。

2、区建设和住房保障局（农村集体建设用地上房屋产权制度改革工作组）：具体负责集体建设用地上房屋所有权的调查摸底、勘测丈量、确权登记、发证、管理工作。

3、区农林局（农村土地承包经营权制度改革工作组）：具体负责农村土地承包经营权的调查摸底、确权登记、发证、管理工作，林权制度改革后配套政策的落实工作。

4、区水务局（农村小型水利设施产权制度改革工作组）：具体负责小型水利设施产权的调查摸底、确权登记工作。

5、区金融办（农村产权抵押融资改革工作组）：具体负责集体建设用地使用权、农村房屋产权、农村土地承包经营权抵押贷款融资工作。

各工作组要根据我区实际情况，组建工作队，制定具体的确权登记颁证办法和流转管理办法。

镇街是本次改革的主体，负责与领导小组办公室及有关业务部门联系，完成本辖区内产权制度改革工作；区司法局负责农村产权纠纷的调解工作；区局负责农村产权制度改革期间的工作；区档案局负责指导有关部门做好档案管理工作；区委宣传部、文体广电局负责做好宣传工作；区监察局负责农村产权制度改革过程中的监督工作。

五、检查验收

（一）验收方式

一是镇街自查。农村产权确权颁证工作结束后，试点镇街组织人员对本辖区内的农村产权确权颁证情况进行全面核实，确认区域内各类农村产权的确权颁证工作，对发现的问题进行整理上报。二是区级验收。由区推进农村产权制度改革试点工作领导小组组织相关部门成立联合检查组，采取查看档案资料和实地访问农户的方式对农村产权颁证质量进行检查。

（二）验收程序

镇街自查区级验收形成验收报告。

（三）验收标准

由区产权办会同相关职能部门根据工作实际和改革要求，分别制定确权颁证的验收标准。

六、保障措施

（一）成立组织机构。成立由区委、区政府主要领导任组长，区委、区政府分管领导任副组长，区委办、政府办、组织部、宣传部、政法委、监察局、编办、发改委、财政局、统筹办、建设局、农林局、水务局、人社局、经贸局、司法局、民政局、局、政务服务中心、文体广电局、档案局、金融办、城改办、国土分局、规划分局、公安分局等部门和各镇街、各开发区主要负责同志为成员的区推进农村产权制度改革试点工作领导小组。领导小组下设办公室和农村集体土地、农村集体建设用地上房屋、农村土地承包经营权、农村小型水利设施、农村产权抵押融资五个工作组。

（二）建立联席会议制度。联席会议由区委、区政府分管领导召集，农村产权改革领导小组办公室负责协调，由区统筹办、建设局、农林局、水务局、金融办、财政局、司法局、民政局、局、档案局、文体广电局、监察局、国土分局等部门和3个试点镇街的主要负责同志组成，通报工作进展情况，协调解决相关问题，以确保改革的顺利进行。

（三）确保工作经费。各工作组的业务经费由工作组所在部门向区政府申请，区级财政予以统筹安排；试点镇街工作经费由镇街本级财政解决；区产权办工作经费经领导小组主管领导审查同意后，向区政府申请，区财政予以统筹安排。

七、工作要求

（一）统一思想，加强领导。农村产权制度改革是一项政策性强、涉及面广、工作量大的系统工程，承担改革工作任务的相关部门要统一思想、提高认识、加强领导，成立相应的领导机构，明确专人负责此项工作，主要领导要亲自研究和协调解决工作中出现的问题。

（二）加强宣传，营造氛围。各相关部门及试点镇街要高度重视宣传工作，切实做好基层干部和群众的思想工作，要向村干部和村民讲清农村产权制度改革的目的、意义，讲清农村产权制度改革的政策，消除广大村干部和村民的顾虑，积极参与和支持此项改革。

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成都市社科院与中国社科院联合进行的研究发现，灾后重建一个很重要的问题就是可持续的问题。而所谓可持续，说白了就是要用市场化思路来考虑、统筹、谋划重建钱从哪里来，人往哪里去的问题。

联建房政策就是要让市场主体、社会资本能够进入重建过程，并给市场主体分发相应的土地权属证书，使其产权受到保护。

可以肯定的是，起码在灾后重建过程中，这种对既有土地产权制度做出一定调整的安排是合理合情的，至于是不是合法，是否具有普适性，要看条件。不排除像30年问的很多改革一样，通过自下而上的不断的冲击，在经人民群众认可后，最后获得自上而下的承认。在我看来，对农村宅基地和集体建设用地的产权边界的确定所设定的钳制性条件，即除了农民，其它的人不能拥有，可能通过灾后重建的尝试，逐步得到调整，甚至是突破。

还权赋能是核心

农村产权改革的核心是还权赋能。让农民作为主体在农村产权制度改革中发挥作用，让农民充分享受物权权益，让生产要素流动起来。

所有的生产要素如果不具备流动性，这种要素的配置是没有效率的。如果农村产权制度没有按照市场经济体制基本的要求、指向来进行相应的制度安排，土地这种最稀缺的资源，其配置效率是很低的。

土地承载社会保障功能没错，但这种社会保障很大程度上应由政府提供。如果因为强调土地的保障功能，削弱、忽视或者排挤土地配置功能，那么农民、农业的效率基础不存在。缩小城乡收入差距一方面要依靠城市的支持和工业的反哺，另一方面要靠农民长效增收机制的形成和农业生产的效率水平的提升。

通过确权，以不同性质的土地权属，与金融机构产生对价，取得流动性，解除农村金融抑制，从而获得土地的规模化效应和资本效益。

土地流转并非土地私有化

土地流转本身不是改革。土地流转是纯粹的经济现象，与农村产权制度改革没有必然联系。只要在家庭承包责任制的基础上，农村土地资源的配置是分散的，就一定有流转，一定有资源的流动。

认为土地流转就是私有化的想法是荒唐的，更不能以此阻止、非议农村产权制度改革。我们的政策建议是，坚持既有的框架，以物权法为主要的改革依据，让农民获得以土地为核心的物权权益，并保护这一反映农民真正意愿的权益。

农村产权制度的改革的确也存在一些风险。最大的风险是地方政府由于利益冲动，可能通过农村产权改革过程中一些不公正的或者是灰色的程序设计来控制土地。其次是如果在规划、政府引导、监管过程中缺乏力度或者不到位，确实可能在流转过程中产生失地农民。

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湖北省鄂州市自2012年实施农村产权制度改革以来，已办理“五权”抵押贷款5000多万元，撬动各类社会资本1亿多元，加速了农村土地复垦、新社区和农业产业基地建设。

一、搭建平台。随着城乡一体化进程加快，传统农业矛盾凸显，农民手上的资产难以流转，土地抛荒较严重，农业比较效益偏低，“谁来种地”的问题日显突出。市委、市政府审时度势，作出加快推进农村产权制度改革的决定，在全省率先成立了鄂州市农村综合产权交易所，组建了鄂州市农业发展投资公司，搭建农村产权交易综合信息平台，让社会资本、金融资本自由进入“三农”领域，实现农村资产资本化、市场化，推动农村产权流转，带动劳动力、资本、技术、信息等生产要素在城乡之间自由流动，促进统筹城乡发展由“输血”向“造血”为主转变，促进土地规模经营、产业向园区集中、居住向城镇和新社区集中，深度推进城乡融合。

二、制度支撑。市委、市政府相继制定了《关于加快推进农村产权制度改革的指导意见》等多项政策文件，市财政部门结合鄂州实际，拟定了《鄂州市农村产权抵押融资风险基金管理暂行办法》，建立健全农村金融风险分担机制，为推进“五权”（农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权、林权和水域滩涂养殖权）抵押融资工作的开展提供了制度保障。

三、多轮驱动。一是土地资源资本化。通过土地合理流转发展农业特色产业，让农民和企业实现双赢。湖北城际房地产开发公司在蒲团乡石竹村一次性从农民手中流转土地580亩，成立鄂州城际农业生态科技公司，发展林果种植、大棚蔬菜和精品水产养殖，在自身发展壮大的同时，还催生了拿租金、打工的“双薪农民”，去年，该村村民人均年收入增加4000多元。二是林权抵押“活”荒山。全市共办理林权抵押贷款业务37笔，抵押林地1.63万亩，贷款金额1亿多元，昔日无人问津的荒山荒滩，摇身一变成了农民增收致富的“绿色银行”。三是指标交易增活力。已成功拍卖出让23宗土地增减挂钩、占补平衡“两指标”，交易面积1073.39亩，总价款1.717亿元，资金将全部返还给农民，充分调动农民和农村集体整理复垦废弃闲置建设用地的积极性，有效解决农村新社区建设和农业产业化发展的资金问题。

（湖北省鄂州市财政局供稿）

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2003年8月，白坊村、狮子营村成立股份经济合作社，成为昌平区农村集体经济产权制度改革的第一批试点单位。它的经验后来在昌平区推广。从2004年10月开始，昌平区在城南街道南郝庄村等14个村庄进行又一批改革试点。

产权改革：老人成了宝

2004年12月11日，白坊村党支部书记宋兰英坐在办公室里，不经意地说：现在村里的老人成宝贝了，以前成了家的孩子都不愿意赡养老人，现在的孩子们都争着赡养老人。因为在村里实行“股份制”后，老人持的股份多，将来老人的股份可以继承。2003年8月8日，昌平区北七家镇白坊、狮子营两村成立股份经济合作社，进行农村集体经济产权制度改革。这是第一批产权制度改革中的两个试点村。

改革意味着市场化经营，其中重要的一项是农民的平房被拆掉，盖起了商品房。白坊村村民回迁后，身份从农民变成了股东。目前白坊村全村共有1315人持有股份。60多岁的马清，是白坊村劳龄(劳动年龄)最长的人之一，每年可拿到全村最高的红利，因为股份是依照人口劳龄算的，马清的劳龄45年。马清老人对白坊村进行的产权制度改革表示很满意，他说现在的收入确实是不错。相比马清老人，白坊村的年轻人持的股份要少许多。16岁以下的没有股份，但有继承的权利。

改革动机：“还权于民，还利于民”

1998年，范仲才从西郊农场退休回到白坊村。三年后，白坊村因为北京市房地产开发要整体拆迁。拆迁定下来后，范仲才和爱人每人每月从开发商和村里拿到最低生活保障金480元。

2001年1月份，签过征地协议后，范仲才家的房子随着整体拆迁被拆除。村里的大部分农民失去了土地，开发商给村里的447个劳力，每人补偿3万元。

这样的拆迁后，村里还有400亩土地、5万平方米商业楼等资产。如何保障这些集体资产至少不贬值，并保障1000多名村民以后的生活，成为白坊村面对的首要问题。2003年2月9日，北七家镇启动了白坊、狮子营两个村的集体经济产权改革的试点工作。

为什么要进行产权制度改革？昌平区区委副书记李福忠在2003年10月的一次工作会议上说：“经济管理权高度集中，少数村干部随意支配集体资产，侵害农民利益，引发了诸多的矛盾和问题，是农民群众上访、农村干部违纪、党群关系紧张的重要原因之一。”李福忠认为传统的农村集体经济管理体制是一个与民争权、与民争利的体制，是一个失去制约、缺乏监督的体制。他说进行改制的目的是：“还权于民，还利于民。”

白坊村党支部书记宋兰英讲了一个事例。改制前，原白坊村一位干部要改动村里跟开发商签订的房屋买卖合同，原来卖给村民的房子房价定的是1800元/平方米，这名村干部要每平方米增加500元，将总价提高了2000多万。他拿着合同要宋兰英等村干部签字，最初宋兰英没有同意。在其他村干部的干涉下，合同最终签了下来。后来，因为这个事情，白坊村和开发商对簿公堂，开发商没有达到目的。宋兰英没有透露这名干部的名字。她说，改制后就是要避免这样的事情发生，“ 在农村城镇化过程中，农民的利益需要保障，产权需要明确。”

管理方式：11个干部组成5套班子

白坊村党支部书记宋兰英向记者介绍了村里的股份制经营方式。目前，白坊村将4.6万平方米左右的商业楼出租，与天通苑签订了为期10年的租赁合同，租金每年1400多万元。这是一部分固定的收入，每年纯收益按70.8%的比例分给村里的股东。

白坊村的400亩土地被开发用来经营各种商业项目，进行营利。现在，已建成一个自由市场，摊位租出去后，已累计收入1600万元。现在，村里正在筹划建一个60亩的综合市场，预计每年将给白坊带来500万元的收入。

为更好监管运作集体资产，白坊成立了集体资产管理委员会、监事会、董事会、党支部、村委会五套班子，一共11人。

宋兰英一人兼任党支部书记、村委会主任、集体财产管理委员会主任和白坊股份经济合作社的董事长。她说，五套班子都没有对资产的绝对支配权，真正的权利在股东手里。“11个干部谁也不敢随意支配这些资产。”宋兰英说。同时，作为董事长，宋兰英出资10万元，监事长王宝出资5万元，认购合作社经营管理风险股。

链接：南海工业化模式

南海的农村工业化模式具有以下几个显著特征：

第一，以集体土地启动工业化，降低了工业化的门槛。如果企业从农民手上买得土地来办工业，它要支付的费用至少要高达4.5万元／亩以上。而南海的租地方式，则使农村工业的创办得以施行。它起初的土地租金很低，山岗地每亩0.8元／月，农地1.5元／月（最初则为1元／月），路边是2.5元／月。正是这种灵活的土地使用方式，促使大量企业在南海落户、生根，形成了我国珠江三角洲地区著名的工业带。

第二，它将土地非农化的级差收益保留在了集体内部。在土地的处置上，由于它与国家工业化不同，只是将土地作非农化使用，并没有转变土地集体所有权的性质。这样，在土地非农化的过程中以及在土地的长期非农化使用中，土地级差收益以及它的增值收益也就保留在了集体内部。

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收入分配问题是人民群众近几年一直在议论的社会问题。2009年特别是2010年以来,进一步成为社会关注的焦点。那么,它的新的背景,或者说新的着眼点是什么?主要是在后金融危机时代,调整以出口和投资为主的增长方式,需要着力提升消费需求,解决最终消费率低(48.6%,2008年),特别是居民消费率低(35.3%,2008年)的问题。这就要涉及到调整分配结构、改革分配体制问题。

但是,这是一个什么逻辑呢?在我看来,它基本是一个经济增长的逻辑,或者说得宽一点,是个经济发展的逻辑,它整个着眼点就是怎么把经济增长拉上去,把经济发展促上去。在我看来,仅仅这样的认识还是不够的。如果停留于这种思维,那么分配改革可能只会触及一些浅层次的问题,到头来可能无法达到分配改革的最终目的。

因此,我想,在这样一个格局之下,如何借势来做新的文章?也就是说,借助于调整分配来促进增长的态势,由此切入,源于消费,高于消费;源于分配,高于分配;甚至源于经济,高于经济,走出拉萨尔的分配“窄圈”,围绕制度创新来作更大的文章。基于此,我在这里提出收入分配改革的三个提升。

一、由促进经济发展切入,向促进人的自身发展来提升

我在《人本体制论》一书中曾提出,应抛弃“人本工具论”,树立“人本实质论”。同样,收入分配问题,也有一个“工具论”和“实质论”的区隔问题。所谓“实质论”,就是真正站在“人”自身的立场,来谋求促进人的自身解放和每个人自由的全面发展。

目前中国的收入分配格局如此失衡,从人的角度来研究,反映了人权的某种缺失,特别是劳权的缺失。我们只要研究一下最近这些年劳动者报酬在整个初次分配中比重的大幅下滑,就可以明显看出。2000年,这一比重为51.4%,劳动者在初次分配格局中还是“优势控股”的;而到了2007年,该比重已经下滑到39.7%,这一“优势控股”地位已经不复存在。由51.4%到39.7%,为什么劳动者的收入比重在过去七年中下滑了11.7个百分点?我认为这表明了劳权的弱化。

这里牵涉如何看待“中国劳动力成本低廉优势说”的问题。对此应一分为二。一方面,中国确实劳动力成本低廉,中国改革开放以来外贸的增长及其外汇储备的增加,很大程度上与此有关,对此“优势”不应简单否定;但另一方面,也必须冷静地看到:这里确有劳动力价格被低估和扭曲的问题。而劳动力价格被低估和扭曲的实质,则是中国劳权的弱化。对此不应过多地去颂扬。至于少数企业的低工资,已经跌破了文明的底线。从我的“人本体制论”的角度看,上述“劳动力成本低廉优势”,同时也是一种“低劳权的劣势”,是利润蚕食工资。这是从“人本” 角度与另一种从“物本”角度两个不同角度观察的结果。因此,现在讨论收入分配制度改革,必须提升到人权特别是劳权的高度,要有保障人权特别是劳权的制度安排,使劳动者有尊严的劳动和生活。至于如何从制度上保障,我将在下面第三个提升中专门论述。

二、由分配制度改革切入,向产权制度改革来提升

分配问题是一个复杂的体系,其中涉及深刻的产权制度。根据个人的研究,主要涉及三个产权制度。一是土地制度,二是资源产权制度,三是垄断性经营制度。

(一)关于土地制度

目前中国社会的财富流向,第一位向哪里集中?经过大量的事实调查和资料分析,可以看出,第一位的集中点是房地产行业。在刚刚公布的2009年福布斯中国财富排行榜上,前400名富豪中,房地产商占154位;在前40位巨富中,房地产商占19位;特别是在前10位超级富豪中,房地产商占5位。可见,房地产行业已经超过其他任何行业,成为中国财富的第一集中地。

这就很值得我们深入研究:为什么在财富集中过程中,房地产商占如此大的比重?原因固然很多(比如,与中国目前的城市化发展有一定关系),但其中有一个重要的原因,就是中国的土地制度存在严重的缺陷。具体表现为“双重垄断”:一方面,面对土地的拥有者(特别是农民的土地),权力部门是“垄断买方”,土地要转换性质,必须首先“卖”给政府,而且价格较低,农民作为土地拥有者的地位未完全实现。另一方面,面对“购房群体”这一最终消费者,权力部门又是上游要素――土地的“垄断卖方”,消费者要购房实际上必须先从政府处购买土地。这就导致利益分配的扭曲,在权力与资本合谋中,房地产企业获取较高的收入。

(二)关于资源产权制度

与房地产行业相类似,另一个财富流向的集中地是矿产资源开发行业。比如人们议论的煤老板暴富问题。为什么煤老板这些年迅速暴富?与矿产资源产权制度缺失有很大的关系。突出表现在资源价格成本构成不完全,导致利益不合理分配。目前中国资源企业的成本,一般都只包括资源的直接开采成本,而像矿业权有偿取得成本、环境治理和生态恢复成本等尚未完全体现,形成不完全的企业成本。可以说,“不完全成本”是目前煤炭行业取得暴利的最主要原因,也是“煤老板”们超常致富的奥妙之一。

(三)关于垄断性经营制度

目前,中国垄断性行业改革相对滞后,有效竞争机制尚未形成。一是市场准入环境不宽松,进入壁垒障碍依然严重。二是支配市场的原垄断企业与新进入企业不对等,使得有效竞争难以实现。特别是垄断性行业国有资本“一家独大”的问题依然严重,民营资本进入困难。可以说,当前社会热议的“收入向垄断性行业倾斜”的问题,与上述产权制度改革滞后有直接瓜葛。

总之,无论是解决房地产商和“煤老板”财富集中的问题,还是解决垄断性行业收入过高的问题,都不能只停留在收入分配层面,而应由收入分配制度改革切入,向产权制度改革来提升。

三、由财富创造和分配机制转型切入,向政府和社会方面的转型来提升

财富创造和分配机制转型,不可避免地要触及政治体制和社会体制转型问题。为什么在初次分配中,劳动者收入比重下降?为什么劳权明显弱化?关键在于劳动力要素所有者还没有完全掌握自己的命运,还缺乏一种制度性的安排。一个文明的社会应该具备一种“金三角”的社会结构,由工会代表劳方(雇员),由雇主协会代表资方(雇主),由人大和政府代表国家。目前来看,资方力量(含国有资本)在一些地方还比较强大,相对来说劳方的力量比较薄弱,没有形成“劳资谈判”协商的机制。虽然一些企业也有工会,但是在关键之处(如通钢事件,如山西黑砖窑等等)人们看不到工会的力量。需提出工会转型的问题,工会不应成为行政组织的依附力量,而应有其相对独立性。这就涉及深层的体制改革问题。只有社会形成一个劳方――资方――政府三方制衡的“金三角”结构,才能从制度上为克服“向非劳动者倾斜”的问题提供支撑。

除了“金三角”结构外,还有政府自身的转型更是刻不容缓。我们不妨探讨一下,收入分配的三方面倾斜(向非劳动者、向政府部门、向垄断性行业),哪个倾斜度最高?或者说,在解决“三个倾斜”的过程中,哪方面的利益约束最为严重?我认为是政府。

一则,从倾斜度看,1999―2007年,中国总储蓄率从37.1%提高到51.8%,提升了14.7个百分点。那么这14.7个百分点是如何构成的呢?我们要找准问题的关键。数据表明,同期政府储蓄率从2.6%上升到10.8%,提高了8.2个百分点;企业储蓄率从14.6%上升到18.8%,提高了4.2个百分点;居民储蓄率从19.9%上升到22.2%,仅提高了2.3个百分点。如果只说大数的话,恰好形成8―4―2的“三级台阶”。即是说,居民是“低台阶”,企业是“阶”,而政府是“高台阶”。

二则,从解决“三个倾斜”问题的主体和客体来看。对于解决收入分配向非劳动者和垄断性行业倾斜的问题,改革的主体与客体是分离的;而对于解决收入分配向政府部门倾斜的问题,改革的主体和客体是一体的,也就是说,是由政府自己改自己,“用自己的刀削自己的把儿”,这恐怕是最难的。

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关键词：农村社区股份合作组织；产权制度；改革

中图分类号：F306 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）35-0031-02

一、明晰农村社区股份合作组织产权的改革思路

（一）以构建“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度为目标

要按照现代企业产权制度要求，明晰农村集体资产产权各项权能的归属，提高股权人格化程度；理顺农村社区股份合作组织与村委会、村民的关系，形成按“产权规则”运行的制度规范；确立农村社区股份合作组织市场主体的地位以及保护农民利益的长效机制，最终全面建立起与市场经济体制相适应的现代集体产权资产营运机制。

（二）以土地产权改革为突破口

农村社区股份合作组织的财产主要包括农民承包地、自己的农具和其他生产资料、村提留以及征地款等，其中土地财产占了绝大部分。集体土地产权残缺是整个农村产权改革的核心问题。农村土地产权面临的问题是：第一，土地所有权主体不明确。按照现行法律规定，农村土地所有权主体是集体，但是，集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次，农村集体土地所有权代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确。第二，承包经营权没有完全物权化。在家庭联产承包经营制度下，农村土地所有权和承包经营权相分离，承包经营权从其本质上说还没有彻底物权化，还不属于完整意义上的使用权，实际上只有耕种权和收益权，农民没有转让、出租、抵押和入股的权利，承包经营权的权能不充分、不明确，导致土地流转困难。第三，土地股权残缺。农村土地股份合作制是在坚持土地所有权集体所有和土地承包经营权个人拥有的前提下，以个人土地承包经营权和集体土地所有权分别入股的方式获取土地的“股权”。由于农民和集体拥有的都只是部分产权，而不是完整意义上的产权，因此，有学者称之为“准土地股权”。农民以其承包的土地投资于股份合作制，确实拥有了对土地的股权，但是，这种股权与严格意义上的股权，有较大差距，除开收益权外，其他方面都打了折扣。要明晰农村社区股份合作组织的产权，就要从土地所有权和经营权入手，着力解决土地所有权主体不明和土地股权不充分的现状。

（三）以建立新形势、新体制下的集体资产运营机制为重点

以土地产权制度创新为核心，通过清产核资、资产量化、股权界定、股权设置、股份分配，构建现代产权制度，逐步建立起适应市场经济体制的集体资产管理运营机制。在具体资产运作机制上，要处理好以下几个关系：一是把握好政府推动与村民自治的关系，既要体现政府的引导和推动，又要体现农村的民意要求。二是协调好股东个体利益和社会公共利益的关系，在股权设置、股权界定、利益分配、公积金提留等具体制度安排上，把握好个人利益和公共利益的尺度。三是把握好公平与效率的关系。产权制度改革涉及到不同的利益群体，在资产量化和股权确认上，既要公平合理地处理历史问题，又要承认差距，确保改革取得预期的成效。四是处理好规范操作与民主监督的关系。改革方案要进行充分的民主讨论和可行性论证，改革环节必须经过合法的民主监督程序，要规范资产清查、资产评估、债权债务处理、审计监督等各项操作，确保集体资产的安全。

二、创新资产运作机制，加快向现代企业制度转变

（一）科学清产核资

清产核资是农村社区股份合作组织改革的基础环节，合理评定集体资产的价值总量成为重塑集体资产产权制度的首要工作。具体做法是，要在农村社区股份合作组织主管部门指导下，对各类集体资产进行全面清查核实，依法界定所有权归属。由于清产核资工作涉及到各方的利益，因此一定要完善资产评估制度，保证清产核资的科学与公正，要选择有资格、信誉良好的社会中介和村民代表共同参与评估。集体资产清查核实和产权界定的结果，应当经集体经济组织成员或村民代表会议予以确认。通过清产核资、股权量化，无论是个人产权还是法人产权都比较清楚，个人产权归村民个人，法人产权归农村社区股份合作组织[1] 。股权量化给个人，通过股权证书证实个人对股份资产的产权，并由农村股份合作组织主管部门予以登记。新增人口不再参与资产量化，实行股权的“生不增，死不减”和“迁入不增，迁出不减”，减少改革运作成本。但可以继承和接受本组织成员转让的股份，以及出资购买个人现金股，成员所持有的个人股可以继承、转让或赠与他人，本组织成员有优先接受转让权。

（二）增设募集股

在清产核资的基础上，应当根据实际情况合理确定股权设置类型，比较好的方式是取消集体股。对于取消集体股后的股权设置，一种观点认为应当设立募集股，另一种观点则反对设立募集股。之所以反对，是因为农村社区股份合作组织实行按份共有，既对股东利益负责，又要承担一定的社区责任，设置成募集股将打破股权的福利性，体现不出合作股的性质，不利于农村公益事业的建设。本文同意第一种观点，认为应当增设募集股，因为增设募集股，可以解决入户妇女和新生儿等特定人员享受股份权益或募集发展资金等问题。通过向外募集股份，吸收外部资金，增加集体资产总量，增加村民收益，促进股权流通，引入竞争机制，增强股东的风险意识，使股份不再具有福利色彩，是股权从封闭走向开放的重要举措。笔者认为，募集股的所有权应该属于个人所有，可以继承、馈赠、转让等。同时，在股份分红时，可以通过提留公积金、公益金的方式实现积累，以保障农村公共管理和公益事业的正常运转。

（三）扩大股权流转范围

即农村社区股份合作组织成员可以转让、买卖、抵押和继承由集体资产折股量化到个人的股权。股权应该包括使用权、收益权和转让权。目前农村社区股份合作组织往往只考虑到股份的收益权，忽视了股份的转让权。这样的股权流转机制是不完善的，使得股权交易、重新配置难以实现。村民所持有的股份因为是不可交易的内部股，削弱了其对经济组织和经营者的监督能力。只有扩大股权的流转范围才能实现资源优化配置，获取最大的增值效益。为此，应该着重考虑以下几方面的问题：一是赋予股东股份的完备所有权。要进一步明确股东对所持有股份的收益、转让、继承等权利，使之具有完备的股权性质[2] 。通过赋予股东完备的股份权，使股权流转从封闭发展为开放性，促使大股东的出现和经营者持大股，不断增强股份合作经济的发展活力。二是促进产权要素市场化。先允许村民个人股权在本村范围内流转，再逐步扩大到在本村范围外转移，最终建立农村股份产权市场，允许个人产权要素进入市场自由流通。三是实现产权主体多元化，允许非本社区的资本进入股份合作组织，突破区域和所有制的局限性。

三、深化以土地产权为核心的产权法律制度改革，规范土地流转行为

（一）明确所有权主体为村一级集体经济组织

明确土地权利主体的最好途径是给予使用者所有权。针对现实中“三级所有”的格局，应对哪一级集体拥有土地所有权作出明确的规定，解决所有权主体缺位的问题。在乡镇、村和村民小组三级所有的格局中，乡镇级组织因为范围太大，管理成本高，现实中已经基本被排斥在农村土地所有权主体范围外；村民小组既不是一个经济组织，也不是一级行政单位，它是乡村体制中职权最模糊、管理最涣散的组织，所以它不应该成为农村土地所有权的主体；而村民委员会是由全体村民选举产生的，是农村最基层的一级组织，它能够代表农民意愿，独立行使权利，又有能力行使所有权的职责，因此，农村土地所有权主体应明确为村一级集体所有。

（二）促进土地权利的物权化

农村集体土地权利缺乏物权上的确立和保护，表现在农民的土地承包经营权不能进入市场进行交易[3] 。农村土地承包经营合同只表示使用权人与所有权人间的一种债权关系，农地使用权则表示权利的内容和权利人对土地之支配的地位，体现了一种物权关系，应该将土地承包经营权改为农地使用权，彻底物化土地承包经营权，达到稳定集体土地权属的目的。采用土地股份合作制的方式，能够在坚持农户土地承包经营权长期不变的基础上，放活土地经营权，以股份的形式进一步明确和完善农户承包权的收益功能，使村民按其资产占有份额直接分享到相应的集体二次分配权，更加清晰地体现了承包经营权的物权性质。

（三）突破传统农村集体土地流转形式限制

传统的集体土地流转方式主要有两种，一种是农户与农户之间的转包，另一种方式是业主租赁搞规模经营，流转形式简单。在实际中，要实现土地的合理有效流转，应该做到：第一，要坚持农村土地归集体所有。土地流转的只是使用权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益，这是农村土地流转必须遵循的重大原则。第二，要建立农地流转市场。当前农村土地流转效率低的直接原因在于缺乏规范的土地流转市场。通过建立土地流转中介服务组织，实行土地流转委托管理，是实现土地高效率、低成本流转的有效途径。第三，解除对农地承包经营权抵押和入股的禁止。目前的《农村土地承包法》和《物权法》都作了土地承包经营权不可以抵押和入股的规定。立法机关应当进一步解放思想，给农民以更大的土地自，加快土地的流转，以进一步明晰产权，解决束缚农民创业致富、走向自由的制度障碍。第四，要变单一的土地经营权为占有、使用、收益、处分四权统一的土地承包权利束，特别是处分权一定要赋予到承包权中，这种处分权应包括对承包权的出租、入股及抵押等。

参考文献：

[1] 杨宏翔，王槐生，杨继友.现代产权制度视角下的农村社区股份合作制[J].理论探讨，2005，（1）：64-65.

篇10

关键词：传统农业技术；现代农业技术；困境；转变

农业现代化必须对传统农业进行改造，我国一直致力于寻求传统农业改造的路径，并进行了积极的实践。经过多年的持续推进，虽然我国农业现代化建设取得了很大进展，但由于我国农业发展还存在很多条件约束和制度障碍。笔者以为，我国传统农业向现代农业转变的过程中，既要重视对农业要素的投入，又要重视农业中引入能使生产要素实现有效配置和提高其生产效率的制度。以下从传统农业技术向现代农业技术转变过程中的困境谈起。

1 困境分析

1.1 农村劳动力缺失

农村劳动力是现代农业建设的核心要素。然而，目前我国农村出现了大批有文化有能力的青壮年劳动力大量流向城市，留下老人、妇女和儿童在农村务农的农村劳动力空心化现象。产生的主要原因有：

1.1.1 农村劳动力的大量外流是出于人们的驱利动机。由于我国农业利益长期以来十分低下，农民收入增长缓慢，与此同时，农民的支出却在迅速增加。在这种生存方式下，农民很少有钱，也很少愿意将钱投入到生产上改造传统农业生产方式。

1.1.2 制度性因素。我国历来把土地作为农民的社会保障，国家给了农民一份土地就等于给了他们的一切保障，不管农民外出务工多少年，他都视土地为退路，所以不愿放弃土地，造成土地难以流动。加之我国土地的家庭承包责任制造成土地使用的细碎化，因而给土地的规模化经营带来困难，从而出现了农村人口流动而土地不流动的局面。

1.1.3 职业观的改变。目前农村中的青壮年劳动力大多是20世纪70～80年代出生的，特别是从学校毕业后直接外出务工的农村青年，他们没有务农的经历，在现有农业生产及生活环境较差的条件下，更不愿意从事相对繁重而辛苦的农业劳动。

1.2 土地产权制度的羁绊

改造传统农业，实现农业现代化，土地规模经营是必由之路。而目前我国土地产权设计表现出如下不足：

1.2.1 产权不明晰。国家、集体、农民对土地产权的权责分解不清，国家作为最终所有者，又是正式产权的制定者和维护者，无疑会使得国家在合约的分享中处于特殊地位。

1.2.2 农民不愿投入。集体作为土地集体所有权的法定所有者，对土地实行联产承包责任制，会使农民对土地使用的预期不足。作为理性的判断者，农民不会增加对土地的投入。

1.2.3 主体地位不对等。农地集体产权下的表现的是农民与集体、农民与国家之间的关系，但由于其主体地位不对等，国家和集体可以利用其所有者和规则制定者的双重地位，随意处置土地。

2 治理对策及措施

综上所述，要实现对我国传统农业的改造可从以下几点做起：

2.1 治理农村劳动力缺失问题

毫无疑问，现代农业建设有赖于农村人口进一步向城市转移，但是这种转移是有条件的，如果我们还不能完全做到工业支援农业、城市支援农村，农业的机械化、电器化的生产工具还不能完全替代人、畜力、工具的情况下，大批青壮年劳动力外流，反而会给现代农业建设带来严重隐患。

2.2 土地永久使用权制度是土地产权制度改革的最佳路径选择

一种产权制度的设计首先应当考虑它的激励作用，使产权得到明确的界定。所以，农村土地产权制度改革最重要的一点是产权的分享应该通过明确的合约来分配，而不是一定要在土地所有制问题上大动干戈。根据我国的国情，建议在保持农村土地公有制的条件下实行土地永久使用制度。

在土地产权明确的情况下，各种土地的流通形式都可以通过契约的形式来解决，土地因为其流通必然会体现出价值，而农民的土地经营规模也因土地使用权的流动得以扩大，农业的现代化也就有了更好的实现条件。

2.3 合理确定农业投资的重点与主体

改造传统农业，建设现代农业所需的投资包括很多内容，主要有：①农业基础设施建设投资，包括农业生产所需的水利灌溉设施、小流域防洪防涝设施、田间道路建设、大江大河治理、平整土地和土地改良等；②农业生产基本建设投资，包括农林牧副渔各业生产、贮运、加工以及经营管理所需固定资产的更新和扩大；农业机械设备的购置；林场、草场、渔场、农副产品加工厂、仓库、晒场、冷藏设备以及先进经营管理方法的引进和推广、农业发展战略、农业信息化建设等。