财政改革发展范文

导语：如何才能写好一篇财政改革发展，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【问题】中国文化产业近年来发展得十分迅速，取得了突出成绩，但依然存在一些亟待破解的难题。主要是：总体投入不足，投融资支持体系比较滞后，文化产业基础设施建设落后；文化经营人才短缺，文化产业创新能力不强、竞争力有待提高；文化产业的结构性问题比较突出，产业结构、地区结构、市场结构不够合理，文化产业各门类区域间的结构趋同、同质竞争现象十分突出；文化单位规模小、实力弱，低水平重复建设严重，产业集中度和集约化程度低，低水平无序竞争现象在相当程度上存在；文化贸易逆差较大，文化的传播力和影响力有待加强等等。

【对策】 文化是无形的，它具有极强的渗透力。随着文化产业的不断发展，它必将渗透于国民经济的各行各业、人民生活的各个方面。文化不再单纯搭台，它将在推动经济发展上发挥更大作用。为促进文化产业的发展，财政政策将向其倾斜，主要是：

加大财政文化投入力度，建立健全财政文化投入稳定增长机制。各级财政年初预算安排公共财政文化体育与传媒支出（不含基本建设支出）的增长幅度将高于同级财政经常性收入的增长幅度。对预算执行中超收部分的安排，也按照上述原则增加文化体育与传媒支出预算，保证全年预算执行结果实现文化体育与传媒支出的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化体育与传媒支出占财政支出的比例。

优化财政文化支出结构，加强重点文化领域经费保障。新增财政文化投入重点向农村倾斜、向经济欠发达地区倾斜、向民族地区倾斜、向困难群体倾斜、向改革发展的薄弱环节倾斜，加强重点领域经费保障。即，坚持以政府为主导、以公共财政为支撑，把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算，建立完善保障公共文化服务体系建设和运行的长效机制；支持优秀传统文化保护，中央财政将进一步加大投入责任，大幅增加文化遗产保护资金投入，地方财政也相应增加投入。支持文化产品创作生产和对外文化传播，设立“国家文化发展基金”，扩大有关文化基金和专项资金规模，鼓励和引导优秀文化作品创作和人才培养；增加扶持文化产业发展专项资金规模，发挥财政资金引导作用，支持文化体制改革重点企业发展，落实重大文化产业项目带动战略，鼓励有实力的文化企业跨地域、跨行业经营和重组，推动文化产业技术改造和升级，努力发展新媒体和新的文化业态，培育一批有实力、有竞争力的骨干文化企业，支持文化产品和服务出口。

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摘要：农业发展，一靠政策，二靠科技，三靠投入，持续增加农业投入是农业稳定发展的前提条件。由于农户、农业企业和农村经济合作组织等经济主体的自身积累能力较差、底子薄弱，我国农业资金投入长期以来主要依赖财政和信贷等外源型资金“供血”。在资源稀缺条件下，明确财政资金和信贷资金的支农重点，并在此基础上构建适应社会主义新农村发展战略的农村金融体系，更好的发挥财政、金融支农合力，对于提高农业综合生产能力，拓宽农民增收渠道具有重要的现实意义。近期，我们以东营市广饶县为样本，对基层财政金融支农合作情况进行了调查。

一、当前财政部门和金融部门支农合作的主要形式

（一）金融机构直接承担部分财政支农职能。计划经济时期，我国财政、金融职能相互交织，财政支配金融，金融充当“第二财政”，扮演着财政的出纳角色。近年来，随着财政、金融体制改革的不断深入，我国基本构建起了以政策性金融、商业性金融和农村合作金融为主体的农村金融体系，部分商业银行承担的财政性职能相应移交给了政策性银行，政策性银行演变成沟通财政与金融支农合作的主要桥梁。以广饶县为例，该县1994年设立农业发展银行，农业银行除保留小额农户贷款、扶贫开发贷款等政策性业务，原承担的粮棉油贷款购销等政策性贷款业务均划转至农发行。支农再贷款？

（二）财政部门透过对相关“三农”经济主体的贷款贴息。为促进“三农”经济发展，增强农业龙头企业的幅射带动能力，财政部门对农业产业化龙头企业、小额扶贫贷款等提供了部分利息补贴，以减轻农业企业财务负担，促进了金融部门对农业贷款投放的刺激性。据调查，2000年以来，东营市财政每年安排2000万元专项资金用于农业产业化龙头企业贷款贴息。2003年，广饶县委、县政府制定出台了《关于扶持农业龙头企业发展的意见》，县财政每年拿出300万元专项资金，通过贷款贴息、补助、奖励等方式，用于支持重点龙头企业。

（三）财政部门出台鼓励金融支农有关优惠政策。为吸引金融机构增加对农业的投入，财政部门对农村信用社直接给予财政资助，出台了减免三年营业税、所得税减半征收、承诺分红补贴等优惠政策。据调查，东营市政府为促进县区农村信用社增资扩股工作的顺利开展，对利津、垦利两县农村信用社的股东承诺，如信用社2年内达不到分红比例，市财政将予股东补贴；并在政府权限范围内，尽量减免农村信用社在抵债资产接收和处置过程中形成的各种税费。全市涉农资金和业务全部交由农村信用社办理，所有农口部门在农村信用社开设基本账户，各级预算外资金按一定比例存放农村信用社，乡镇的国库、劳动保险、医疗保险和各种行政收费由农村信用社，县、乡公务员和教师的工资由农村信用社，县级财政集中支付中心设在农村信用社。研究制定了做好农村信用社不良资产清收盘活工作的具体意见。对过去行政干预的贷款和协调农村信用社购买的企业债券、各级各部门在农村信用社的行政性贷款，由县、乡政府负责限期收回；对公职人员的贷款，采取纪律和行政的手段收回；采取以优质资产置换、整体“打包”等多种方式，帮助清收不良贷款。

（四）人民银行助推，政府部门主导，积极优化县域金融生态环境。2005年初，周小川行长多次在重要场合论述金融生态环境问题，引起社会各界的广泛重视和关注。面对金融改革发展的新形势，各级人民银行积极向地方政府汇报金融生态环境建设的重大意义，取得了政府的大力支持。据调查，2005年，广饶县委、县政府把金融生态环境建设列入了重要议事日程，成立了由分管县任组长的优化金融生态环境建设领导小组，把金融生态环境建设纳入县委、县政府的考核，加大了督查力度。开展了“金融生态示范县”创建活动，出台了《创建“金融生态示范县”建设的实施意见》，研究设计了“建设金融生态示范县”的具体指标体系，制定了《“金融生态示范县”评价标准》，形成推动金融生态环境建设的规范化机制。截至2005年底，全县已命名“文明信用乡镇”21个，“文明信用村”684个，“文明信用企业”61个，“文明信用户”9.9户，“文明信用工商户”2333个，2006年力争全市60%以上的村镇、农户达到文明信用标准。

二、当前合作方式中的不足

2003年以来，广饶县向“三农”累计投入财政资金69亿元，投入信贷资金85亿元。财政投入和信贷投入的不断扩大，有力的促进了该县农业结构调整和产业升级，增强了农民收入。目前广饶县已形成以凯银集团、驰中集团、华誉集团为首的一批农业产业化龙头企业，农民收入保持快速增长，收入结构发生明显变化。据统计，2005年全县农民人均纯收入4820元，同比增长14.7%。2001年-2005年，广饶县农民收入年均增长10.1%。收入结构中，纯粹来自农林牧渔的增幅仅为5.93%，非农产业纯收入增幅高达92.45%。

（一）财政金融支持重点“不到位”与“越位”并存。近年来，为发展农村经济，地方财政不断扩大了支农资金投入，市本级财政支农支出以20%的速度递增。据调查，近四年来，我市投向“三农”的资金达50.7亿元，2003年市级财政用于扶持“三农”的资金3.8亿元，2004年达到了4.6亿元，分别占这两个年度市级财政支出的28.4％和29.6％。但是，地方财政支出在制度安排上一直向城市倾斜的格局没有改变，按照公共财政的要求应由财政供给经费的公共产品，财政投入的力度不足。主要表现在对农村的基础设施、供水设施及环境治理等社会公益性的投入相对较少。调查中，我们设计的“当前财政和金融对当地经济的支持哪个更大一些”中，有7/8回答金融支持力度更大。

（二）支农项目管理部门庞杂，投资越位和缺位现象并存。由于各部门职责定位不清，没能有效地建立起责、权、利相匹配的财政支农激励和约束机制。既有争项目、争资金形成的投资越位现象，也存在互相推诿导致的投资额缺位现象。因此，项目和资金多头管理，留下不少弊端:一方面，由于支农项目涉及的部门众多，部分项目交叉，有些地方出现同一类型支农项目存在多个部门重复立项、实施的情况。

（三）财权与事权分离的财政体制改革，使得乡镇、村委成为财务空壳，不能成为有效承贷载体。城乡财税体制改革形成财权和事权不对称，造成越是基层政府财权越小、事权越大。但另一方面，资金链条长，管理困难。目前财政支农资金管理采取的是分级配套、层层下达、项目单位具体实施的做法，有些专项资金从上级财政下拨到实际使用，经过多个环节。资金在途时间长，影响了资金的及时到位，又增加了资金管理成本。一个项目，分级配套，每个级次都要考察论证，都要进行检查验收，需要大量的管理费用。县级财政配套能力弱。停收乡村公益事业金，使农民人均每年减少税赋100多元。2004年降低农业税率2个百分点，农民人均减负58元，今年全部取消农业税及附加，由此所减少的乡镇及村级收入全部由市财政转移支付。

四）财政补贴在流通领域消耗太多，轻生产领域。农发行贷款目前还仅局限在粮棉流通领域，虽然对解决农民“卖粮难”、“卖棉难”问题，稳定粮棉价格，保护农民利益方面起到了重要的作用，但由于国家的补贴基本在流通领域消耗，因此农民直接受益有限。

（五）政策性与商业性关系模糊。政策性与商业性并存是当前信用社经营中的基本格局，也是改革的基本矛盾。信用社肩负金融支持“三农”的职责，这具有强烈的政策性。另一方面，信用社又是“自主经营、自担风险”的商业企业。并且，随着农村工业化、城镇化的进展，商业性业务的比重日益上升。由于当前信用社存在强烈的政策性，以至于它还不可能摆脱行政桎梏而真正成为产权清晰、政企分开、自负盈亏、自担风险的金融企业。

（六）财政支农支出结构不合理，供给范围“越位”与“缺位”并存。财政支农管理的领域和事务不能随农村城市化的加快而及时调整，造成很多部门和单位仍在占用财政支农资金，而应由财政资金供给的领域和事务却得不到应有的资金保障。主要表现在：第一，随着广饶县农村城市化进程的加快，农村“三产”的比重发生了很大变化，但县级农业服务机构仍然过多，职能没有进行较大调整，是财政资金供给范围过宽的主要原因。如：农口设有畜牧、农业、水产、农机等几个服务中心，各中心仍然是全套配置，各中心资源分散，不能整合，存在浪费现象。如：2002年财政安排几个中心事业发展经费各100万元，从财政检查的情况看，各中心事业发展的效果不明显。

三、政策建议

一方面，贫困地区公共财政未能发挥其应有的作用，健全的农村金融体系无法建立；另一方面，将农村金融机构作为支农的工具，进一步扭曲了农村的金融体制。分析表明，只有让公共财政发挥应有的作用，才能进一步改革农村金融体系，形成商业可持续的农村金融体制。（谢平，公共财政、金融支农与农村金融改革）

第一，健全农村公共财政体系。一是通过农村公共财政直接投资以改善农村的投资环境、提高农村的技术水平和对一些经济行为给予补助。二是逐步完善农村社会保障体系，改变目前我国长期存在的只有城市干部职工才能享受社会保障的状况。农村社会保障体系不仅包括居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出，还包括对农户个体生产及合作组织的补助。

第二，把财政和金融资源结合起来，实现两者的良性互动，提高融资效率。财政和金融两者相互补充、支持、促进，形成合力，就可以产生明显的放大作用，极大推动经济社会的发展。目前通过财政直拨或其他渠道下拨的支农资金千头万绪，开行要通过市场建设和融资推动的方法加以整合，改变长期以来支农资金使用分散、效率低下的局面，确保资金安全运行。资金一旦整合，就能发挥集合效应，提高支农效果，产生“一个平台、一个信用、一个账户”多种功能的贷款模式。即通过融资平台账户管理、整合各级政府的支农资金、发放贷款、回收本息，形成统一高效的信用支持和管理模式。目前大部分县域，特别是贫困县机动财力很少，自身活力相当脆弱，开行要加强与有关部门的配合，尽快打开工作局面。

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[关键词]地方财政改革 问题分析 对策思考

改革开放以来,我国经济体制改革经历了由计划经济向市场经济过渡、建立社会主义市场经济体制和完善社会主义市场经济体制三个重要历史时期。相应地财政改革也经历了“放权让利”“分灶吃饭”、“分税制财政体制改革”和“建设社会主义公共财政” 三个时期。公共财政体制的基本模式是分级独立的分税制体制,我国目前基本上建立了比较规范的中央政府和省级政府间的财政关系,但省级以下政府之间没有确定一个较为合适的责任和财力分配模式,地方各级政府间的财政关系还未理顺,地方各级财政还未成为真正独立的一级财政。因此,如何明确界定地方各级政府的职责范围,并在此基础上清晰界定和划分地方各级政府的事权,划分支出和收入,使各级政府都有履行自己社会经济管理职能的财力和财权,建立真正地方公共财政成为亟待解决的问题。

一、构建地方公共财政的重要作用

公共财政是作为为社会公众的财政,作为为市场提供公共产品的财政,建立公共财政的前提是处理好政府与市场的关系,把握好公共财政的支出范围。明确界定各级地方政府的事权,首先要明确政府和市场的边界,即在公共财政框架下哪些是政府该干的,哪些可以由市场来做,解决好政府活动范围的“缺位”与“越位”问题,在此基础上,再来合理划分各级地方政府事权。一般来说,目前,公共支出应该退出竞争性、盈利性领域,公共财政的支出范围被界定在诸如基础教育、行政管理、农村基础设施建设、环境保护、社会保障等“市场失灵”的领域。

建立公共财政、履行好财政的职能必须从公共产品入手。公共产品具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性,这一特性决定了公共产品提供上的“免费搭车”和“囚徒困境”问题,难以通过市场达到资源的充分利用和有效配置,因而公共产品一般是由政府提供的,并主要通过征税为其提供费用来源。当某些地方政府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得与其他地区同等的最低的基本公共服务时,上级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政府。

二、我国地方公共财政发展现存的问题

1.政府间经济社会事务管理责权和财政支出责任划分不清晰、不合理

我国《宪法》规定了地方政府行使的权限,但辖区是有重叠的,只有中央政府的行政辖区和经济区域是同一的,地方政府的行政辖区分工和经济的区域分工是不可能完全一致的,省级政府包括市级政府,市级政府包括县级政府,县级政府又包括乡级政府。对于各级政府共同承担的公共事务,不能根据各方受益范围和财政承受能力确定合理的分担比例,一旦涉及两级以上政府共同负担的事情便互相推托。一方面表现为省级政府过多地包揽了市县政府的责权,另一方面下级政府也承担了部分属于上级政府的事务,如应由上级负担重点建设和专门项目的配套设施费用,使本来已经捉襟见肘的基层财得更加困难。

2. 地方财政预算管理不科学,预算审批与监督没能形成硬约束

现行的地方财政预算管理体制存在的突出问题是,在预算分配过程中,预算指标到位率低,执行中追加频繁,往往造成年度的实际支出数高于年初预算数。预算分配人为因素较多,随意性较大。预算审批通过前已经开始执行,形成预算审批的法律空档以及预算约束的缺位。法规之间关系没有理顺,“以法压法”现象严重,法律、法规的不统一、不一致弱化了法律、法规的约束性,造成了预算管理的软约束。预算编制缺乏科学合理性,大量地方财政资金在预算体外循环,地方财政难以履行市场经济条件下公共财政的职责。

3. 地方财政支出结构不合理,财政供给“越位”和“缺位”现象并存

近年来,由于财政预算的约束力逐步下降,地方财政资金远远不能满足地方公共项目支出的需要,教育、医疗卫生、科技、农业等发展领域的支出在财政总支出中的比重提高速度较为缓慢。大量地方财政资金被用于竞争性生产建设和行政管理开支等非重点领域,导致地方财政对地方公共支出项目难以提供资金保障。当前,地方财政供养范围仍然过大、包揽过多,超出了地方政府职能范围和财力承受水平。地方政府应该承担的社会公共需要和公共事务却得不到应有的资金保障,反而推给市场竞争主体去承担。除政策性亏损补贴外,国家财政实际上承担了大量的经营性亏损补贴。大量的事业单位供给,不属于公共物品范围,仍然由地方财政供给经费,造成行政经费总体数量膨胀。

4. 地方财政收入机制与分配秩序不规范

收入分配不规范突出表现为税收的费化和收费“越位”问题严重。这种税收“缺位”和收费“越位”并存的现象直接导致收费规模的扩张和地方财政收入机制的混乱。同时,也严重影响了地方公共产品的资金保障。产生这一问题的直接原因主要有:社会公共权力缺乏制约,众多公共权力机构直接介入分配领域。导致了乱收费、乱摊派、乱罚款现象屡禁不止。地方财政职能被肢解,财政不能统管政府收支。政府宏观管理部门与财政部门职责划分不清,仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门,由主管部门自主安排使用的问题,而且不少行政主管部门还设立了各种收费项目和基金,拥有大量预算外资金。这种相对混乱的地方财政分配方式,严重影响了正常的地方财政分配秩序。

5. 政府层级过多加大了税种的划分困难

分税制财政体制要求各级地方政府都有自己稳定的独立的财政收入与之对应,政府间财政收入的分配办法采用划分税种的办法。政府层级越多的国家,如果税种越多,则越有利于收入划分,但税种不能多得超过国家经济承受能力,进而扰乱市场经济运行、约束社会进步、损害效率和公平。我国现有28个税种,这个数字无论与其他国家相比,还是从中国经济的承受能力考虑,都不算少,但要将这28个税种在五级政府之间划分,却是相当困难的。如果硬要完整的按税种划分收入,政府层级过多与主体税种缺乏的矛盾马上就会突出出来,各地经济的高度不均衡势必也会引起税种的高度不均衡,从而造成政府间收入分配的不均衡。

三、地方财政改革取向的几点思考

经过三十年的不懈努力,财政改革作为经济体制改革至关重要的一环,取得了很大的进步。同时,改革过程中也暴露了一些突出的问题。结合我国未来整个改革开放事业的宏伟战略,今后地方财政改革要进一步明确指导思想和改革方向,把握财政改革的脉络,有针对性地突出改革重点,在构建社会主义和谐社会过程中发挥更加积极的作用。

1.树立财政协调可持续发展理念

树立协调可持续发展的科学理财观是今后我国财政改革的必然选择。我国财政改革与发展过程中,限于当期问题的紧迫性,大多从短期利益出发,不注重培养财源,不重视财政支出的长期效应,没有意识到财政的远期风险,导致了诸如非税收入比重过大、财政支出刚性过强、地方政府债务过重、宏观税负过高等问题。因此在今后的财政改革与发展过程中,必须将协调可持续发展理念深入贯彻到地方理财的实践过程,通过优化财政收入结构、规范非税收入管理,合理配置政府财力资源、解决人民群众最迫切、最关注的实际问题,建立起财政与经济相互促进、财政收支平衡协调、财政运行健康有序的可持续地方财政。

2.进一步完善政府间财政关系

当前实行的“非对称分权模式”有其合理性,像我国这样的大国,中央保持适当的集权是必须的。但现行体制中“本位主义”的痕迹显而易见 ,事权下移、财权上移的状况使基层政府处于困境,行为受到扭曲。因此在未来的改革中,必须摒弃“本位主义”和部门利益,更加清晰地划定政府间的事权,在此基础上划分财权和财力,通过完善均等化转移支付制度和改革税收返还制度,健全地方税制体系,建立起事权、财权、财力相互匹配的财政体制。

3.着力加强“民生财政”建设

让人民的钱更好地为“人民谋利益”这既是政府的宣言,也代表了全体人民的心声。近年来社会财富分配呈现出两极分化加剧的趋势,劳动者报酬的增长远低于资本回报的增长,影响了人民生活水平的提高,并由此进一步抑制了消费的提升,不利于经济又好又快发展。财政作为再分配环节的主要手段,必须充分发挥应有作用,在以税收政策直接调节收入分配的同时,通过进一步加大对教育、医疗卫生、社会保障、生态建设、就业再就业等民生领域的支出力度,促进社会的公平正义,使改革开放的成果真正实现全民创造、全民共享。

4.地方公共财政应突出公共性特征,逐步退出经营性与竞争性领域

长期以来,地方财政职能的“越位”与“缺位”并存的问题一直比较突出,一方面财政做了许多应该由市场配置去解决的事情,由于广泛介入了经营性和竞争性领域,对国有企业供应资金,弥补亏损,审批财务收支计划和决算,妨碍了企业市场竞争主体和法人实体地位的形成和确立;另一方面,那些本来应该由政府去做、通过履行财政职能去实现的一些事情,反而因为财力“缺位”而没有能力做到或做得不好。今后财政资金必须逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转到满足社会公共需要的方面来,逐步提高财政对政权建设、教育文化、科学事业以及基础设施建设、环境保护等公共需要的保障能力。

5.努力打造“阳光财政”

改革开放至今政府职能已经实现了很大的转换,但直到目前仍没有完全到位。完全靠政府自身的动力来推进其改革是远远不够的,必须强化外部力量的推动和约束,特别是监督的力量。财政的收支行为是政府施政最直接、最具体的表现。因此,对财政的监督,就成为对政府监督最直接有效的途径。打造阳光财政的意义就在于它将政府行为透明化,从而在根本上使民众对政府的监督成为可能,使纳税人的权利得到充分的保护,使民众与政府之间的委托关系在操作层面真正得以确立和实现,并成为推进政治体制改革最为现实的突破口。

参考文献:

[1]叶振鹏 梁尚敏:中国财政改革二十年回顾 北京 中国财政经济出版社1999

[2]石 吉 王 辉:公共财政存在的问题及对策[J ], 经济师,2006 , (1)

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关键词：可持续发展；财政体制改革；资源型城市

中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）01-0066-03

大庆是以石油天然气开采著称的的资源型城市，也是仅有37岁市龄的年轻城市。因此，石油和房地产成为大庆财政收入的支柱，也是为国家和省每年贡献近千亿元的财税依托。随着石油探明储量下降和开采成本不断提高，大庆原油产量已经进入战略调减期，而房地产业也骤然滑落，导致大庆财政收入陷于窘境，这与城市转型发展对财政支出的迫切需求形成强烈反差，财政形势日益严峻，推进财政体制改革势在必行。

一、大庆财政体制现状与问题

（一）大庆财政体制建设现状

大庆下辖五区财政，即财政体系为市本级财政和区财政两级。其中，萨尔图区、让胡路区、龙凤区仍为上解区，大同区与红岗区为“补贴区”。全市财政收入主要按“分税制”体制，在两级财政之间进行划分固定收入和共享收入；全市财政支出根据市、区两级政府“事权”分配财力。各级预算主要承担相应政权机关运转所需经费支出，调整产业结构、实施宏观经济调控，以及政府直接管理的事业发展支出等。

（二）大庆财政体制存在的主要问题

1.收入体制存在的问题

（1）收入机制面临重大挑战。大庆收入体制建立于石油和当地产两大财税体系。目前，却面临石油萎缩和房地产萧条的“双刃剑”挑战。建市三十八年来，大庆累计采出原油占可采储量超过80%，剩余可采储量不足3.35亿吨。目前新增探明可采储量不足3 000万吨，而每年采出量4 000万吨，2015年调减后为3 850万吨，“十三五”时期原油产量以每年130万吨规模战略调减，储采严重失衡；房地产市场衰落不振，全市房地产业税收同比减少4.69亿元、下降34.5%；全市土地出让金收入连续16个月负增长，半年完成4.25亿元，仅为年初预算的13.08%。此外，国家结构性减税政策范围持续扩大，使地方财政雪上加霜。如小微企业税收减免、流转税种起征点提高、固定资产一次性税前扣除和缩短折旧年限等政策相继出台，并取消了防洪保安费、价格调节基金等收费项目。从而使该市2015年上半年地方财政收入减少2.6亿元，预计全年将减少近5亿元。

（2）收入组织“内紧外松”。大庆地方税收地位全国知名，征管之严格也令全国同类城市刮目相看。很多资源型城市转型中都从中央获得巨额财政支持，大庆争取却很少，主要收入仍靠本市经济社会。除石油天然气资源税贡献站主要成分外，民营企业和个体经济被过度征税是不可否认的事实。捆绑了各种规费征收的税收侵蚀资本，造成竭泽而渔，这是民企和个体业者的普遍反映，也是全市有志创业者望而生畏和很多创业者中途退出投资市场的重要症因。

2.财政支出存在主要的问题

（1）财政支出压力巨大。在收入缩减的同时，大庆财政的刚性支出却不断增长。诸如民生方面的社保、教育、医疗、保障性住房等方面投入持续追加，工资调整及各种保险支出不断增长；公共事业运行中的教育、文化、体育、道路交通等新建设施竣工投用后的运行费用凸现，保运行压力加大。同时，新预算法严控地方政府利用融资平台贷款，依靠省和财政部发行地方债券额度有限，而偿债高峰期步步逼近，未来几年偿债额都将在60亿元左右，财政偿债压力越来越大。

（2）生产性支出不足。多年来，大庆一面强调发展接续替代产业，一面将土地和财政资金重点投放于基本建设。首先，财政支持产业化项目缺乏科学论证，造成康港公司、日月星等企业昙花一现，捧得高摔得重；其次，盲目扩张城区建设。大庆高新区产业经济发展在全国不值一提，实体经济发展令人汗颜，政府投资建设很多“园区”，却因为诸多清规戒律如不能悬挂企业名牌、挂宣传条幅和一些入住条件等，让很多民营企业望而却步，继而又打造出“东城区”“西城区”，基建投资扩张远远超过产业经济发展需求支持，包括新产品、新技术、新工艺，包括基础建设、公共服务、公益事业支持，以及小微企业发展扶持。

3.国家财政支持弱化

被国家列入资源型城市综合分类中的“成熟型城市”（继而为枯竭型城市），相关媒体编列“鬼城名单”大庆也位列其中。大庆除了地下石油就是地上沼泽和盐碱地，没有更丰富的石油资源，未来发展内存动力堪忧。国家规划地区生产总值、采矿业增加值占地区生产总值比重、服务业增加值、历史遗留矿山地质环境恢复治理率和非公经济占比等方面都提出了分阶段的目标要求，大庆在经济发展、民生改善和资源保障等三大领域内，都距离国家规划目标甚远。虽然大庆民生指标（2014年城镇居民人均可支配收入32 307元、农村居民人均可支配收入12 443元、城镇登记失业率4.2%）都优越于国家规划目标（2015年实现城镇居民人均可支配收入>20 200元、农村居民人均纯收入>9 600元、登记失业率>5%），但这都是油田经济发展促成的。而国家确立的民生指标是建立在接续替代产业基础上的（采矿业比重逐年下降4%的同时服务业比重应上升8%），如果大庆市剔除“石油经济效应”，其依存于非油产业经济的民生指标很难想象其结果。

二、大庆市推进财政体制改革的目标与措施

（一）改革目标

大庆发展接续替代产业推动城市可持续发展已毫无退路。在“十三五”期间乃至未来二十年内，要锁定固基础、稳财力、强管理三大目标，坚持促转型、重民生、抓环保。全力以赴地寻找可以增收的税源、着力培植财源、持续改善民生、提升财政管理水平和加大向上争取力度。

（二）改革内容与措施

主张大庆实施“三把”收入汇集战略：向国家要一把，让省里放一把，自己收一把；在支出上，立足办公和事业运行需要，保证基础设施和公共服务建设，重点突出对接续替代产业、民生建设和环境保护修复等设计资源型经济转型和城市可持续发展的三大领域投资。

1.健全财政分级管理体制和分配机制

首先，下放区级财权和硬化区级预算管理。区级政府事权多而复杂，决定其需要更多财权。为此，应在收入划分上，给予区级财政分配倾斜，比如石油和天然气资源税收入，应统筹安排一定份额留给各区财政支配，本着“取于斯用于斯”的指导思想，要求各区将资源税收入专项用于扶持民营经济发展；在支出安排上，要求各区财政严格执行预算，认真遵守新预算法规定，强化区及预算编制、执行和评价，凡各区预算执行中出现收不抵支的，一律调整预算支出自求平衡，市财政不予补助。这样，就能逐步理顺预算分配机制，适时取消对大同、红岗等区级财政补贴制度，消除其对市财政补贴的消极依赖以及由此产生的分配不公现象。

2.强化财政体制模式转型

（1）“控制性财政”向“服务型财政”转型。要运用“借鸡生蛋”和“以一抵十”的经济学原理，结合企业所得税法标准制定小微企业及中小型高新科技企业税收优惠（适当减免、即征即退等）、地方财政补贴等政策，引导民营资本投向公共基础设施、环保、节能、新材料、新能源、新技术、现代服务业和“三农”相关领域，缓解政府投资压力[1]；另方面对民营经济要善于“扶上马送一程”，制止“竭泽而渔”的习惯做法，培育“放水养鱼”的财政服务思维。可以划定3―5年时间，除娱乐业等城镇生活服务业正收管理外，对从事社区服务和现代服务业的民企和个体税收依法合理征收，减少税务检查和处罚频率和力度，刺激民间资金尽快转化为产业资本，引入更多外来资本投入并且长期稳定下来，快速扶持一批民企壮大和个体转企。

（2）“维持性财政”向“增长性财政”转型。大庆多年来依靠石油经济维持财政，因为财政总收入中绝大多数都上划中央和省。比如2013年全市财政总收入1 175.9亿元，其中上划中央财政797.2亿元上划省级170.5亿元。从收入增幅看，财政收入增幅4.9%，而上划中央和省的增幅却高达增长6%和7%。说明大庆依然在拖着疲惫的身躯通过税收等管道在为国家“输血”，也可以说是国家财政在大庆城市转型的危机时刻依然以税收工具逼迫其“献血”。这是极不正常的财税体制，也与国务院[2013]46号文精神格格不入。所以，大庆不能仅仅啃着有限的资源税和可怜的地方税及共享税分成维持财政。在这种特定局面下，大庆财政需要硬化手段，一是联合具有类似贡献经历和“生命周期特征”的全国资源型城市，请求财政部对石油企业增值税给地方实行“倒三七”比例分成，专门用于“非油经济”建设支出；二是通过扶持民营经济发展壮大，从民营资本运营增值中创造财政新增长点，优化财政结构。经过疏通国家财政救助管道和挖掘本市民营经济的“蓄水池”，构建大庆财政增长机制。

3.加大向上争取力度

要抓住国家政策机遇，遵照国发[2013]46号文规定，充分利用国家加大东北老工业基地振兴和黑龙江省实施五大规划、龙江陆海丝绸之路经济带等政策机遇，协同有关部门在基础设施、生态环保、综合保税区、商贸物流等方面做好项目争取工作。抓住国家出台有利大庆市的税费政策机遇，省、市共同协力继续实现政策资金争取新突破。认真研究中省直大企业存续企业支持地方经济发展可行性，努力争取大企业支持，为地方财政带来更多收益。

4.提升财政管理水平

认真落实新修订的《预算法》，增强预算刚性；健全财政管理制度，增强财政资金调控能力；严格落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》，进一步做好厉行节约工作，降低单位运行成本。深化国企改革，激活国有企业活力，增强企业竞争力，减少政府补贴。健全完善同步监督机制，强化财政资金监督检查，提高资金使用效益。加强地方政府性债务监管，完善债务风险预警及化解机制，有效防控财政风险。

5.培育产业园区财政体制

要重点向新型经济集聚区域倾斜。“庆南新城”和“庆北新城”已是重要产业集聚区，可考察借鉴农垦建三江和九三两个管理局经验，探索在两区管委会设一级独立财政的成功做法，增强其财政调控能力。同时，要规范财政担保体制，结合城镇一体化和“新农村”建设规划落实需要，为新城区周边县区重点建设农业社区和农村商业圈项目提供资金支持和融资担保，为新城区农工商贸一体化发展提供财政支持。

三、结论

财政体制是维护财政秩序运行的重要保障。推进大庆财税体制改革，须以激发全市非油经济税收收入新增长点为动力，以维护大庆经济社会发展稳定为基础，以民营经济为主导的石油接续替代产业和全民创业等新型经济需求为核心，以推进大庆城市可持续发展为终极目标；努力争取中央财政支持，并在必要条件下，通过举债手段实施扩张性财政体制――地方赤字财政政策，减少税收束缚（当完成经济转型，可采取紧缩性财政抑制需求，实现财政盈余）。同时，要为依赖性财政“断奶”，遏制区财政“等、靠、要”思想，建立公平财政体制；全面理顺财政体制结构，梳理各级财政分配体系，健全产业园区财政组织体系，构建接续替代产业服务型、全民创业扶持型和公共事业支撑型财政体制模式。

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关键词：省直管县 区域与城市 协调发展

改革开放以来，在全球化、市场化、城市化等多种因素的复合作用下（张京祥，2008），我国地方政府，尤其是地级市-县级层面的行政建制关系发生了多次重大变化。从一定意义上可以将这种市-县行政关系的变化，视为行政建制关系对区域管理体制与区域经济发展的一种适应性调整。20世纪80年代的“市管县”体制改革适应了当时的经济发展背景，增强了中心城市对农村发展的带动，起到了加强管理的积极作用（王英津，2005）。但随着经济社会的发展以及市场经济体制的不断完善，“市管县”体制的弊端逐渐凸现，主要表现在：市管县财政削弱了县域经济的自；“小马拉大车”的现象较为普遍，一些规模小、辐射功能弱的地级市无法带动所辖县发展；“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中；过长的行政划分，造成了行政成本增加（刘淑美等，2008）。省直管县改革的直接目的就是促进县域经济发展、促进城乡协调发展。现行的省直管县财政体制改革，是对省、市、县财政体制关系的调整，实现社会资源的重新分配和城市内在发展动力的加强。

“省直管县”财政体制改革及其特征

现行的省直管县财政体制改革是指市本级财政和县财政一样都直接同省在体制上挂钩，市一级不再与所辖县在财政体制上产生结算关系，无论是转移支付、财政结算，还是收入报解、资金调度、债务管理等各方面都由省直接到县，并监管到县。“省直管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，目的是在行政区划不变的情况下把部分权限下放给县，以达到促进县域经济活力的目的，进而推动城乡经济和区域经济协调发展（田鹏，2008）。

（一）调整财政体制关系

建立省与省辖市、省与县的财政体制。原省与市、市与县三级财政管理层次调整为省与市、省与县两级财政管理层次。按照收入属地原则，尊重历史事由，统一划分收入。根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，统一划分支出，各市、县负责本级内与其事权相匹配的财政支出。

（二）改革财政预算决算制度

由各市、县根据全省财政收入预期增长幅度和本地经济社会发展目标，自行确定本级的财政收支预算。各类财政结算事项一律由省财政直接与各市、县办理，市、县之间的结算事项一律通过省财政办理。各市、县财政预算编制、调整、执行和决算直接报送省级财政部门。各县有关财政统计报表同时抄送所在省辖市财政部门。

（三）改革财政往来管理制度

各市、县人民银行国库直接向省级报解财政库款，直接报送有关收入报表。对各市、县财政收入金库留解比例由省级财政部门确定。省对各县各类专项补助和专款不再经过省辖市，由省财政直接分配下达到各县，省辖市原对县财政专项补助也通过省财政下达到县。省财政直接办理对县财政资金往来和资金调度及其结算。市县之间原财政债权债务，经双方清理确认后报省级财政部门备案。

省管县财政体制改革对区域与城市发展的影响

（一）城镇体系格局的变化

1.现状城镇体系格局及存在的问题。市管县体制下，我国大多数地区形成以地级市为中心城市，县城为支撑，重点镇为纽带，一般乡镇和中心村为基础的城镇体系格局。我国推行市管县体制的目的，是希望通过建立市与县之间的行政领导关系来沟通城乡社会，由经济较发达的“市”带动周围农业型“县”，最终实现城乡互补和城乡共同发展。我国长期以来计划体制下所形成的一系列“城市偏向政策”的制度和优先发展重工业的赶超战略，在市管县体制下，地级市职能过大，有条件占有更多更好的发展机会，造成县城及乡镇发展乏力，区域城镇体系内部城市等级及规模相去甚远。

2.区域多中心的形成。省直管县体制下，对扩权县市的支持力度加强，这些地区也将获得更多的财力投入和更大的管理权限。县级财政能力加强，县市有条件也有能力自主开发建设更多的项目，对县域经济的加速发展县域城镇的建设起到了极大的促进作用。地级市因此也可以放开包袱，加强自己的中心职能，可以投入更多的财力物力建设城区和实现郊区农业的现代化发展。区域城镇体系格局由以原地级市为单核心向以县市为多中心的城镇体系格局发展。

3.实现等级、规模和职能相匹配的城镇体系。现城镇体系最大的问题，区域城镇体系内部城市的等级、规模和职能不匹配。因此面对省直管县体制改革的机遇，我们需要肯定地级市在区域协调中的作用，促进县城及乡镇快速发展，构建等级、规模和职能相匹配的城镇体系。在省县之间的次区域层面，仍需要发挥原地级市的宏观调控作用，提供区域性的公共服务，负责区域性的规划编制，协调县市跨边界的冲突等。县市主要负责地方性的公共事务，诸如经济发展、社区服务、地方规划、城镇建设等。在涉及到对区域发展的有重大影响的县市产业发展、县市重大项目建设，需要省级政府的协调（罗震东，2007）。

（二）促进城乡协调发展

1.城乡发展的现状及问题。据统计，目前全国共有2070个县域经济体，占国土面积的95%，占人口的74%。县域经济是城镇经济与农村经济的结合部，是工业经济与农业经济的交汇点。市管县体制改革的目的是希望“以城带乡、城乡互补”来实现城乡共同发展，但在实际运作过程中很多地级市所显示出来的并不是“带动效应”，而是“市刮县”。市域中心城市集所有职能于一身，城市规模不断膨胀，县城等中小城市发展机会被剥夺，县城增长极的作用未能发挥，加剧了城乡二元社会的分割和“极化”效应，其结果是城乡差距不但没有缩小，反而进一步拉大了，城乡收入比从1983年的1.82倍扩大到2002年的3.11倍。

2.激发县域经济的活力。省直管县从管理体制上对县域经济“松绑”，把更多的管理权限、财政收入赋予县一级，促使省域经济发展格局发生重大变化，由“市领导县”的多路纵队前进，变为排着横队前进的处于平等地位的多个独立发展主体，必将大大激发县域发展经济的积极性和主动性。以湖北省为例，从2004年以来，湖北对52个县市逐步推行财政省直管并下放多项经济社会管理权限，助推县域经济发展。2008年湖北县域经济逆势上扬，多项指标增速首次超过全省平均水平，对全省GDP增长的贡献率接近60%。

3.发挥县城增长极作用，实现城乡一体化发展。市管县下，县域经济更多的是实体经济，是产品的生产和流通；而省直管县下，县城具备发展城市经济的条件，城市经济更多的是生产要素流动、信息流动、服务提供、组织创新等领域，即商贸、物流、旅游、房地产等第三产业的发展。只有形成这些与中心城市相匹配的城市产业群，县城才能确立区域经济中心的地位，才能提高招商引资企业质量，支持现有企业扩大生产规模，推进技术创新，加速做大做强。县城才有能力提供更多的就业岗位，带动县域城镇化，促进农业农村信息化，大力发展现代农业，真正体现县城作为县域增长极的作用，实现城乡一体化发展。

（三）民生问题的改善

1.民生保障城乡差别扩大。统计资料显示，当前在民生保障方面，城乡差别不是在缩小，而是在扩大。55%的农村人口，只得到不足20%的卫生费用；在教育、养老保险等民生保障上的投入，农村还不足城市的1/2。经济欠发达的县市，由于自身实力的不足，在县域民生保障欠账过多，农民脱贫之后因病致贫、因病返贫、因灾返贫的反复性依然是城乡统筹发展的难题。

2.省直管县推进民生问题的加快解决。在市管县体制下，县级财力与所隶属的地、市的经济发展水平和总体财力直接相关。省直管县体制的实施，在总体上将有利于县级财力在全省范围内的相对均衡，促进全省公共服务均等化。同时省直管县财政体制将减少中间环节，为县域经济的发展留足后劲，可以有更大的余力，拿出更多的钱解决弱势群体民生问题。地级市也可以集中力量在提高民生保障覆盖范围的基础上，提高民生保障的质量。

3.省域公共服务均等化，缩小城乡差距。缩小城乡民生保障差别，一方面固然需要加大对农村在教育、就医、养老保险等方面的投入，但最根本的解决措施还是要增加农民收入，为农民生产生活提供便捷完善的乡村服务体系。在省直管县财政体制改革中，县级财力得到保障，县域内提供公共服务能力得到加强，具备实现全省公共服务均等化的条件。

对省直管县背后的冷思考

（一）省直管县的适用范围

从试点情况看，省直管县改革要取得实效，以下几个方面的因素非常重要：一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出管理失效成本。二是县级经济的自身发展能力。省管县后，县作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自，但自并不代表发展能力。如果一个县（市）在扩权之后，经济仍然不能得到发展，省管县的改革成效难以显现，那就失去了省直管县的意义。三是市级财政实力。如果市级财力较弱，县级财力较强，省直管县，对县的发展成效就会较好；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则市管县对县的发展效果更好。四是同一区域内的市和县、县和县之间能够建立相应的发展协调机制。

（二）如何调动地级市的积极性

地级市仍是区域内经济、科技、文化最发达的城市，特别是在比较落后的区域和地级市发展较好的区域，县域经济的发展仍需要发挥地级市的作用，需要地级市在信息、文化、科技、医疗、教育等方面的扶持。这就需要建立一个区域合作的机制，带动地级市的积极性。从经济学的角度来看，促使区域合作的前提，资源共享的成本小于共同的获益。县市发展想得到地级市在科技、教育、信息等方面的积极扶持，必须在其他方面如劳动力、原材料、消费市场等方面对地级市做出补偿。

（三）政府职能转型

由于省直管县伴随着扩权强县的激励机制改革，所以要防止县乡政府短期逐利行为，避免改革试点步入一放就乱的误区。省级政府直接管理的行政单元数量大大增加，这也增加宏观调控的难度。这就需要实现政府职能的转型，由控制市场向提供公共服务转变，公共管理中引入竞争机制。否则，难以破除行政壁垒，可能会出现各自为政，发展混乱的局面。省级政府及所属部门应该集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责;市县政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规，促进本地区经济社会发展，完善社会保障体系和管理体系，加强公共服务体系建设。总之，实行省直接管理县的体制，要加强对本地区经济社会事务的统筹协调，更加注重社会管理和公共服务，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。

参考文献：

1.张京祥.省直管县改革与大都市区治理体系的建立[G].江苏省地理学会学术年会，2008

2.王英津.市管县体制的利弊分析及改革思路[J].理论学刊，2005(2)

3.刘淑美，贾文毓.“省管县”是区域经济发展的必然选择[J].当代经济，2008(3)

4.田鹏.对省管县财政体制的思考[J].财会研究，2008(2)

5.罗震东.中国都市区发展：从分权化到多中心治理[M].中国建筑工业出版社，2007

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    有人认为分税财政体制导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大,但实际上分税制只是有关政府间公共财政资源的初次分配,其目标是财政分权而不是均等化公共物品,只要存在地区经济发展的不平衡,必然形成地方政府间财政能力的不平衡,真正以财政均衡为目标的制度是财政转移支付制度,财政转移支付制度才是财政均衡的制度保证。不可否认,政府间财政能力不均衡是经济发展不平衡,包括东中西部区域经济发展不平衡及城乡经济发展不平衡的重要原因之一,是改革发展成果公平分享的制度性障碍。因此,从改革发展成果公平分享角度看现行财政转移支付制度,主要涉及现行财政转移支付制度对均等化目标实现程度的探讨。需要指出的是,西部大开发、区域经济及城乡经济协调发展目标可能需要财政资源倾斜性配置,但应限制在中央财政以转移支付后的自身财力重点投向西部或农村,财政转移支付制度本身不能偏离均等化目标。

    从改革发展成果公平分享视角看现行财政转移支付制度,需要检讨现行财政转移支付制度体系对均等化目标的背离。由于现行转移支付不涉及横向转移支付,且主要是上级政府对下级政府的转移支付,均等化目标实现的前提应该是中央集中大部分财政收入、任何地方政府的自主财力不致超过其财政需求。就现在的分税制安排而言,重要税种如增值税、个人所得税和企业所得税均被列为共享税,且中央分享比例大于地方,因此现行分税制决定的财力分配有利于均等化目标的实现。现行财政转移支付制度中,税收返还和原体制的补助及上解被认为以维护地方既得利益而不是以均等化公共服务为目标的,因此应逐步取消。客观地讲,增值税基数返还因返还数额固定,在分税制改革的头几年占整个转移支付的比例较大,使转移支付均等化目标难于实现。但随着我国经济的发展和财政收入的迅速增长,增值税基数返还与所得税基数返还占整个转移支付的比例越来越小,对均等化目标的干扰日益减少。原体制补助及上解占转移支付的比例极小,对均等化目标的干扰有限。真正值得关注的是增值税消费税增量返还部分,因为其返还数额不固定,随两税收入增加而增长,可能成为背离均等化目标的主要因素。现行转移支付制度中包含的种类繁多的专项补助,注重中央特定政策目标的实现而不是均等化目标,可能是背离均等化目标的重要因素。居民所享有的公共物品及服务水平最终取决于整个经济发展水平以及居民对公共物品的偏好,即愿意以多大比例的资源用于提供公共物品和私人物品。财政转移支付制度只关注既定规模的公共资源在各级政府间公平分配问题。随着经济的发展及财政收入的增加,政府开始有能力提供原先不能提供的公共物品及服务,如我国各级政府原先对义务教育承担较有限的责任,而现在则承担几乎全部责任。不断增加的公共物品项目暂时无法纳入一般性转移支付之中,由此形成数目众多的专项转移支付。这些专项转移支付虽不以均等化为目标,但有其存在的必要性并且不必然背离均等化目标。为了不干扰均等化目标,应在条件成熟时将相应专项补助纳入一般性转移支付中。我国现行的一般性转移支付明确以均等化为目标,转移支付数额的计算所考虑的众多因素均与均等化目标有关或是基于均等化目标而提出,因此,一般性转移支付制度被认为是今后制定《转移支付法》的基础,并且一般性转移支付制度随每年的修订而不断完善,日益接近均等化目标。我国一般性转移支付以财政收入的增量为资金保证,可以预见将会成为我国财政转移支付制度的最主要部分,并因此使我国的财政转移支付制度接近均等化公共服务的目标,促进改革发展成果的公平分享。

    但被认为代表我国财政转移支付制度发展方向的现行一般性转移支付仍然存在很大的不足。现行一般性财政转移支付办法用标准财政支出减标准财政收入计算转移支付数额,其中有关标准财政支出的计算方法很多时候是在向各地方既得利益妥协从而偏离均等化目标。最明显的例证是,目前我国的农村和城市以及东中西部在供水、供气、供电以及道路交通、社会保障等众多公共物品的供给上差距巨大,但在计算标准财政支出时,这些项目要么以实际支出数计算,要么根本不纳入计算范围,这意味着没有这些支出的地方或者只有极低支出水平的地方,不能从财政转移支付制度中得到支持。这是对既得利益的维护,是对不公平的公共财政资源分配格局的妥协,其结果只能是加大区域经济和城乡经济发展的不平衡,而不是促进改革发展成果的公平分享。因此,笔者认为,一般性转移支付应按全国人均财政支出数及各地的总人口数计算标准财政支出,其实质是在财政转移支付制度层面上实现公共财政资源的平均(不是绝对平均)分配。这样才能接近而不是背离均等化目标。

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一、规划编制的总体思路

财政“十三五”规划编制工作的总体思路是：认真贯彻落实党的十和十八届三中、四中全会精神，按照市委、市政府全面深化改革一系列决策部署，注重管理改革创新，注重依法依规理财，注重转变发展方式，注重保障改善民生，准确把握规划编制主要内容，促进规划更符合财税体制改革大方向；严格执行规划编制程序，促进规划更加科学、规范、合理；明确落实规划编制工作责任，促进规划更具指导性、落实力。

二、编制规划主要内容与程序

（一）规划主要内容

市财政“十三五”规划分为四个部分：

第一部分，财政改革发展现状以及面临的新形势、新情况。认真总结我市“十二五”时期财政改革发展情况以及取得的突出成效，深入分析研究“十三五”时期我市财政发展面临的新形势、新任务和新特点，努力把握财税改革与发展前进总方向。

第二部分，“十三五”财政改革与发展的指导思想、基本原则和发展目标。结合我市国民经济和社会发展运行趋势，对财政收支总体情况进行科学合理的预测和规划，重点围绕深化财税体制改革、建设现代财政制度，谋划提出“十三五”时期我市财政改革与发展总体思路、重点任务、政策导向。

第三部分，“十三五”财政改革与发展的政策措施。为完成财政“十三五”规划提出的发展目标，从改进预算管理制度、落实税收制度改革、调整政府间财政关系、规范地方政府性债务管理等方面提出未来五年财政改革发展需采取的具体政策措施。

第四部分，组织实施保障。从强化组织领导、加强队伍建设、落实工作责任等方面，提出确保财政“十三五”规划落实到位的具体要求。

（二）规划编制程序

1.前期动员准备（2015年1月—3月）。成立局规划编制领导小组；制定全市财政“十三五”规划编制工作方案，启动和部署规划编制工作；研究总体规划编写提纲和专项课题研究目录。

2.专项课题研究（2015年4月—6月）。围绕总体规划编制中涉及到的一些事关全局性的重点问题，局内各单位要结合工作职能开展专题课题研究，形成专题研究报告，为编制规划提供决策支持。

3.编制规划文本（2015年7月—8月）。研究提出“十三五”时期我市财政改革与发展的指导思想、目标任务以及政策措施，对全市财政收支情况进行预测分析，准确把握国家、省级关于改进预算管理、完善税收制度、调整政府间财政关系、建设现代财政制度等总体部署和改革要求，采取购买服务方式，委托有关科研院所深入研究，形成规划初稿。

4.组织修改完善（2015年9月—10月）。广泛征求意见和建议，对规划初稿进行充分讨论修改完善；做好规划初稿与财政厅“十三五”规划、市国民经济和社会发展“十三五”规划的衔接工作，形成规划审议稿。

5.论证上报规划（2015年11月—2015年12月）。召开专家咨询论证会议，对规划审议稿形成论证意见。根据专家咨询论证意见，对规划审议稿做进一步修改完善，按程序报市政府。经市政府批准后，将财政“十三五”规划文本报送市财政局。

三、建立健全规划工作机制

（一）组织机构。成立局财政“十三五”规划编制工作领导小组，主要负责同志任组长，局领导班子任副组长，有关股室、单位负责同志为成员。领导小组下设规划编制办公室，负责具体组织实施财政“十三五”规划的编制工作。

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根据铜山区、陇县扶贫协作结对帮扶工作要求，为推进区域统筹发展，实现区域融合、共同繁荣，甲乙双方依托各自优势，积极开展多形式，多层次、多领域的结对帮扶协作，以促进陇县财政改革发展有新的提升。经甲乙双方充分酝酿共同协商，达成一致意见，特制订本协议。

第一条甲乙双方自协议签订后建立一对一结对关系，重点在财政改革发展方面开展结对工作。

第二条甲方指导乙方建立产业发展基金，扶持骨干产业发展，加快脱贫攻坚步伐。

第三条甲方帮助乙方完善融资平台，指导乙方开展对外融资，扩大融资规模。

第四条甲方指导乙方培育壮大财源，改进财政管理，提高管理水平。

第五条甲乙双方建立领导定期互访机制，共同研究解

决对口协作重大问题，确保对口协作工作有规划、有目标、

有措施、有成效。

第六条本协议为甲乙双方结对协作框架性文件，双方合作的具体项目另行签订协议。双方应根据本协议，进一步制定具体的实施方案,定期商讨双方协作交流事宜，落实具体协作事项。

第七条本协议一式四份，甲乙双方各持两份，自双方法人代表或授权代表签字盖章后生效，合作期满自行终止。

甲方：铜山区财政局乙方：陇县财政局

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文化自信推进改革发展

实施文化改革发展工作以来，市委、市政府以高度的文化自觉和文化自信，把文化改革发展工作纳入重要议事日程，成立了遵义市文化体制改革和文化产业发展工作领导小组，做到认识到位、领导到位、责任到位。我市多次召开市委常委会、市长办公会、领导小组会，研究部署文化改革发展工作，解决重点难点问题。同时，市委中心组专题学习、李长春、刘云山等领导同志的讲话精神，学习党的十七届六中全会、省委十届十二次全会以及中央、省文改会议精神，并邀请全国知名文化产业专家专题辅导，及时掌握和了解中央精神，指导全市的文化改革发展。

2007年遵义市被中央文改办明确为文化体制改革工作新增试点地区；2008年被中央文改办确定为工作联系点；2012年被、文化部、国家广电总局、新闻出版总署评为“全国文化体制改革工作先进地区”。

改革是文化繁荣发展

的动力和源泉

严格按照改革标准推进工作。按照注销事业法人、核销事业编制、进行国有资产产权登记和工商登记，依法与在职职工签订劳动合同，建立和接续社会保险关系等改革的六条标准，高质量、高标准地完成国有经营性文化单位转企改制任务。对经营性文化单位转企改制原财政拨款不设置时间界限，确保“老人”平稳过渡；对提前退休人员过渡期社保接续费用明确由社保渠道解决；对文艺院团和剧场的特殊工种放宽提前退休年限；对“中人”日后的退休待遇差通过财政拨款、社保渠道和所在企业予以弥补。目前，两局合并顺利完成，文化行政管理职能得到强化。两台合并工作进一步理顺，遵义日报宣传与经营分开改革进一步深入，遵义日报传媒集团有限责任公司经营状况良好，实力进一步壮大，遵义歌舞剧团有限责任公司、遵义杂技歌舞艺术有限责任公司法人治理结构逐步完善，新的市场主体基本形成，遵义市所属电影公司改革任务基本完成，遵义川剧团、娄山艺术团、凤冈茶乡艺术团等一批县区文艺院团通过改革焕发出了生机和活力，文化市场综合执法改革逐步深入，文化市场管理更加科学规范。非时政类报刊改革前期工作逐步展开。

改革发展中不断创新工作思路。我市采取因地制宜、“一团一策”的办法推进文艺院团改革，使文艺院团改出了活力、改出了市场。遵义市文工团人员严重老化，缺乏人才支撑，难以打造具有市场竞争力的文艺精品，对此采取了“整体划转、剥离重组”的办法进行改革，组建了“遵义市歌舞剧团有限公司”。该公司以承办文化活动和打造舞台剧目为载体，大力发展演艺、影视、出版物交易、文化创意等文化产业，探索出一条引入民营资本参与发展文化产业的新路子。原文工团人员分流充实到市群众艺术馆从事公益性文化服务工作后，增强了市群众艺术馆组织公益文化活动的服务能力。遵义杂技团人员多、情况复杂，对此采取“两步走”的办法，财政划拨了107.2万元用于解决该团聘用未转正人员的三金（医疗保险金、养老保险金、失业保险金）补差和解除合同补偿金，划拨41万元用于消防设施完善，使杂技团转企改制工作顺利实施，从而稳住了市场、稳住了人才、稳妥地推进了改革。对县级文艺院团转企改制，明确结合实际，因地制宜地实施改革。通过因地制宜、“一团一策”的改革措施，全市转企改制国有文艺院团迸发出空前的生机活力，精品节目不断涌现、文化活动异彩纷呈。

有力推进公共文化服务体系建设。我市投资5000万元建成市博物馆，投资3500万元建成市图书馆，投资4000万元建成市民健身中心，投资1200万元建成射击馆，启动了总投资2.2亿元的城南体育中心、总投资6300万元的遵义市文化艺术发展中心的建设，打下了文化民生的坚实基础。全市现有公共图书馆14个，图书馆藏书达197.82万册，馆舍面积34166平方米；有文化馆15个，馆舍总面积35504平方米，从业人员225人；全市14个县、区（市）、228个乡镇、15个街道办事处，均设有文化体育工作机构，配有专职工作人员，注册登记的社会文化体育指导员达4168人；全国文化信息资源共享工程建市级分中心1个，县级支中心12个、乡镇点144个、村级基层服务网点1603个，覆盖率达92.08%；建成“农家书屋”1742个，实现村村有“农家书屋”，并建设了70个配备完整的现代化、数字化“农家书屋”。

全面完成纪念馆、市图书馆、市博物馆、市群艺馆等公益性文化事业单位人事、收入分配、社会保障“三项制度”改革。全市各级图书馆、文化馆和纪念馆、娄山关战斗遗址、市博物馆、习水四渡赤水纪念馆、仁怀市博物馆、黎庶昌故居陈列室等实行免费开放。2011年6月，遵义市作为贵州省唯一入选的城市被文化部、财政部列入全国首批28个创建国家公共文化服务体系示范区名单中。

改革是文化输出和文化服务

能力提升的有效载体

坚持把转企改制与结构调整结合起来，推进资源相近、业务相关的文化单位整合资源，实现集团化、集约化发展。遵义红色旅游集团、遵义日报传媒集团、遵义广电传媒集团、遵义杂技歌舞艺术有限责任公司、遵义歌舞剧团艺术有限责任公司等一批文化骨干企业的组建和成立，切实推动了文化输出和文化服务能力的提升。

为了促进乡村文化旅游产业发展，我们采取“四在农家”创建与乡村文化旅游聚合发展的模式，在乡村旅游景点开展丰富多彩的文化活动，做到统一安排、协调推进，把公共文化服务体系建设与“四在农家”创建活动紧密结合。通过这一措施，村级图书室、农家书屋、广播电视户户通等公共文化服务设施建设得到进一步完善，乡村旅游基础设施不断完善，接待能力、服务水平得到进一步提升，初步形成高、中、低档互补的乡村旅游服务体系，吸引了四面八方的游客蜂拥而至。2011年，仅习水、桐梓两县，就接待游客近450万人，实现旅游收入22.5亿元。

在文化产业发展上追求跨越

篇10

打造“四型”服务体系

至2012年末，江苏省农信社农民人均贷款从改革前的1741元提高到15746元，农业贷款余额占全省金融机构总额的96%以上，农业贷款总额连续5年与第一产业GDP总量相当，从信贷总量上解决了第一产业贷款难问题。

在策应农村经济结构调整的实践中，江苏省联社指导全行业与时俱进，形成具有江苏信合特色的普惠型、结构型、配套型、创新型“四型”支农服务体系，为农村经济发展注入活力。在全国率先推出财政贴息担保扶贫贷款和财政贴息生源地国家助学贷款，为31万贫困户累计发放扶贫小额贷款84.9亿元。

2007年，江苏农信在全国首家试点开展“阳光信贷”工程，共建立农户信息档案924万户，建档面达75%；对395万农户授信1683亿元，与670万农户建立信贷关系；向小微企业授信1427亿元，与18万家小微企业建立信贷关系。同时，江苏农信把握城乡统筹进程，融入城乡一体化发展大势，主动发放各类涉农财政补贴，惠及全省1200多万农户。依托“金融服务进村入社区”工程，发展金融便民服务点2.3万个，行政村覆盖面达100%；布放各类自助设备7万多台，让广大农民享受到了现代金融服务。

在服务“三农”的进程中，江苏农信经营总量连续实现三个翻番，提前实现了银监会规定的“十二五”期末各项监管指标。至2012年末，全省农信社存、贷款余额分别为9899亿元和7123亿元，比改革前增加8565亿元和6269亿元。在全国农信系统中，存、贷款总量分别从第5位上升至第3位和第2位，在省内金融系统中分别从第4位上升至第2位和第1位。已组建农村商业银行58家，银行类机构占比达93.5%，80%以上的县级法人单位存、贷款市场份额居同业之首。江苏省农信社已成为拥有县域金融市场资源主要份额、支持“三农”经济发展主要力量、服务惠及农业主要人口的农村金融主力军。

改革发展三大阶段

总结江苏农信十多年来的改革发展历程，大致可分为三个阶段。

第一阶段为2000年至2003年。江苏省联社成立初期，面对资不抵债、活力不足等问题，从实现更好服务社会、有效激发企业活力两大目标出发，加快经营机制转换，充分发挥省联社发展引领者、改革实践者、政策传导者、工作协调者、风险追究者的作用。至2003年，多数法人单位结束连年亏损的历史，增强了全员改革发展的信心。

第二阶段为2004年至2006年。江苏省联社在推动行业改革的同时，更加注重完善和规范各项管理，以改革促发展，边发展边规范，完善管理体制，明晰产权关系，转换经营机制，落实扶持政策，加快银行机构组建，营造又好又快的发展氛围。全省农信社各项经营指标持续向好，法人单位驾驭市场、管理企业的能力明显提升，行业可持续发展能力不断增强。

第三阶段自2007年至今。随着法人单位“四自”能力的初步形成，江苏省联社着力引领全省农信系统从适应市场竞争、缩短同业差距出发，以科学发展观为指导，以分步打造现代农村金融企业为目标，引导基层法人单位从传统企业向现代企业转型，推进省联社从管理服务型向服务管理型转变。

六点经验值得总结

回顾江苏省农信社改革发展的实践进程，我们深切地感受到，国务院制定的改革方案是符合实际、切实可行的，没有国家对“三农”工作的高度重视，就不会有农村信用社的发展壮大。回顾十年改革，有六点经验值得深入总结：

一是坚持明确的指导思想，保持正确的改革方向。改革的指导思想根本在于按照市场经济的要求，进一步做大、做强、做活农村信用社，推动农村信用社更好地为“三农”服务。一切改革的思路、办法和措施，都要充分体现这样的指导思想。按照这样的指导思想来推进和深化改革，农村信用社才能准确把握自身的市场定位，形成鲜明的特色，也才能赢得广阔的发展空间。

二是坚持创新体制机制，着力增强自我发展能力。农村信用社改革的关键是创新体制和机制，与时俱进地建设现代农村金融企业。抓住了这一条，才能有效激发农村信用社的内在动力和活力，形成可持续发展的长效机制。因此，农村信用社改革必须把充分释放体制机制的能量作为深化改革的关键，加快现代企业建设步伐。

三是坚持从实际出发，因地制宜、分类指导。由于经济、历史等多方面因素，农村信用社的发展基础和水平存在较大差异。改革的思路、措施和步骤应当尊重实际，区别不同情况，探索建立与当地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制，争取最大的改革效益，达到最优的改革成果。

四是坚持正确把握大局，妥善处理改革发展与稳定的关系。既要坚定改革方向不动摇，又要把握好推进改革的条件、时机和力度，妥善处理改革过程中出现的各种新情况、新问题，尤其要实事求是地处理好在化解历史包袱、改革产权制度、转换经营机制等方面遇到的各种矛盾和问题，防止因改革引发大的震荡，为推进改革创造良好的环境和条件。

五是坚持强化组织领导，充分调动各方面的改革积极性。农村信用社改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，历史遗留问题多，社会矛盾大。要确保改革成功，必须坚持在省政府的正确领导下，切实强化组织保证，充分调动各级政府、有关部门和农村各界的改革积极性。