农村土地收益分配的政策范文

导语：如何才能写好一篇农村土地收益分配的政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

（一）公法和私法制度冲突土地权利是土地法律制度的核心内容。土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用。土地法律制度的调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。这些关系的调整往往涉及到公法和私法的适用选择。公法的规定是强制性的，如优帝《学说编汇》中所说“公法的强制规范不得由个人之间的协议而变更”。而私法规范则是任意的，可以由当事人意志而更改，它的原则是“对当事人来说，‘协议就是法律’”［6］。当以“追求公共利益”为价值导向的公法与追求“个人利益最大”的私法在适用选择时，利益博弈结点上的利害关系人便成为了制度冲突结果承受者。从土地使用管理制度上来看，我国号称是世界上最为严格的土地用途管制制度国家，然而，实践上，这些制度并没有产生预期的效果，甚至存在失灵和负面影响。根据2006年全国土地利用变更调查结果，截止2006年10月31日我国耕地面积从1996年1．3亿公顷锐减到1．27亿公顷，平均每年减少83万公顷。另外，据不完全统计，截止到2005年，我国失地或部分失地农民的数量在4000～5000万人左右，且这一数字以每年200～300万人的速度递增。照此速度，在未来20～30年的时间里，我国失地农民将会增至1亿人以上。这些数字变化与我国土地征收等政策无不相关，在这些巨大的数字背后，我国因征地问题引发的社会冲突已非常尖锐，这些问题不仅仅只涵盖失地农民的安置和农民土地权利保护缺失问题，某种程度上已上升到整个社会和制度重建层面。而我国土地权利问题不仅仅是土地公有或私有学术之争的问题那么简单，笔者认为，如何调动农民的积极性，以最少的资本进行最优的土地资源配置和收益分配，实现农民和农地的共同发展是公法和私法制度安排的关键。

（二）农民要求发展与土地制度安排的冲突新型农民对发展有不同的定义和要求。农民市民化、农地非农化、农业规模化、农业经营多样化、生产要素资本化是当前社会经济发展的规律和趋势，也是农民发展权、农村土地发展权的重要体现。我国的土地制度，自20世纪末以来主要存在以下几方面的问题：一是宪法规定下的土地制度城乡二元化结构，使得国有土地所有权和农村集体土地所有权法律地位存在巨大差异，致使农村土地在资本化过程中真正受益人权益得不到保护；二是政府征用农民的土地，给予的征地补偿标准往往采取一刀切的方式，而没有考虑到农村土地地域、农村经济发展状况以及市场条件等综合因素，使失地农民（有自愿失地和被动失地之分）权益受到不同形式和不同程度的侵害；三是现有的土地分配制度以及土地承包政策（如“增人不增地、减人不减地”）造成了大量农民双重身份（以沿海城市和大中城市尤为突出）并存的现象，引发社会矛盾；四是农村金融制度环境与土地制度脱节，农民地权融资工具匮乏，使农民发展经济受限。在上述冲突中，比较典型的例子城市里的小产权房，这个因土地发展权与制度安排相左的畸形产物。据报道，全国小产权房所占土地面积有66亿平方米。北京的小产权房占整个本地市场的18％左右，已售和在建的小产权房很快会超过1000万平方米；西安已占到25％～30％；深圳的小产权房几乎占全市住宅总量近一半。这组惊人的数字承载的土地权利矛盾尖锐程度可见一斑，土地制度安排需与土地发展权并重。椰林说“权利就是受到法律保护的一种利益。所有的利益并不都是权利。只有为法律所承认和保障利益才是权利。”小产权房一方面是利益驱使，农民对土地使用权的违法使用；另一方面，也是以乡政府等为代表的公权力机关的权利滥用。这些房子流入市场，造成对市场机制的破坏和市场参与人的选择权利侵害。

（三）土地增值实际收益人与权利人冲突土地是农民从事生产的要素，当其因诸因素合力实现增值时，到底谁是土地增值的实际收益人？根据我国的土地制度规定，农村土地属于集体，农民承包土地经营权。国家为了公共利益可以将农村集体土地收归国有，转变为国有建筑用地进行售卖。在我国城市化进程中，农村土地被征收后产生了巨大的土地增值收益，但是，土地的权利人———农民却几乎在收益分配体系之外。另外，在现行的财税体制和政府官员晋升考核制度下，地方政府本就具有增强本地财政预算、显示政绩的动机，财政困难的现实也迫使地方政府想方设法增加财政收入，而现行土地收益产生和分配机制提供的巨大利益空间则进一步诱发和强化了政府追求土地收益最大化的行为取向。1995～2005年间，全国每公顷土地出让金收入由77．2万元提高到355．3万元，增长了3．6倍。根据世界银行报告，当一个国家或地区的人均GDP大于1000美元后，农村土地的商业运作和市场价值开始显现。2003年我国人均GDP首次突破1000美元，到2007年已达2700美元。今后农村集体土地的财（资）产属性将更加显现［10］。孟德斯鸠指出“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限”。与此同时，在以土地为核心的土地产业链中，还滋生了灰色的收益群体，即土地腐败过程中的权力失控官员。从土地权利角度出发，这些“收益人”的存在与法律追求的价值是相背离的，并且造成法律关系定性错位。

二、农村土地发展权下理性的法律制度环境构建

在解决土地权利问题引发的冲突机制上，不少发达国家已经建立了成熟的土地发展权制度，土地发展权构想最初源于采矿权许可与土地所有权分离而单独出售和支配。土地发展权观念始于英国，发展于美国。目前发展权制度典型的代表为英国模式和美国模式。在英国制度模式下，土地发展所产生的土地增值主要由国家与开发土地的所有人收益。在美国制度模式下，土地发展所产生的土地增值主要归土地所有人。这两种模式虽然从机制上差别较大，但是，在土地增值产生的收益分配公平价值取向上异曲同工。任何制度的安排都没有绝对的公平，大多数时候只是相对公平或为各方利益的博弈找到妥当的平衡点。土地发展权制度便为土地权利产生的冲突提供了这个平衡点的理论支持。国外的土地发展权制度值得我们借鉴。党的十对提高农民生活水平、保障农民权利提出了更多的要求和改善措施，这些举措进一步为农民土地合法利益提供了保障，同时也为理性的法律制度环境构建提出了要求。世界上存在一个根本的理性，法就是这个理性和各种事物的关系，同时也是各种事物之间的内在关系。一个社会由各种各样的制度所构成的制度体系可以分为制度环境和制度安排两个结构层次。制度环境意义上的制度，是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则。这些规则的约束具有普遍性，是制定其他规则的基础。针对我国农村土地权利冲突，笔者结合我国的土地利用现状和土地管理制度，认为在我国发展和完善农村土地发展权主要意义在于：一是农村土地发展权是农村土地资本化的重要途径和前提条件；二是农村土地发展权是社会公平调整的重要手段和保障，是公私法冲突上的重要调整手段；三是农村土地发展权是进行农村土地增值收益分配的重要平衡点和各方相对公平的保证。构建基于农村土地发展权的权利保护制度，可以从以下几个方面进行制度安排：

（一）明确农村土地权利的主体和客体，实现土地所有权和使用权分离，强化使用权，淡化所有权将农村土地权利的主体和客体、权利义务以及权属分类按照民法传统的理论进行调整和明晰，便于阐明使用权和所有权两项土地权利下的民事法律关系的调整范畴。对于所有权的分离而言，发生分离的客体应该是能够在相当时间内产生一种收益，并可以随时确定其所在，而土地在最大程度上具有这样两种特性。在现有制度下，淡化所有权，强化使用权的制度设计理念，无疑是土地权利保障制度安排的起点。

（二）明确土地增值收益群体和收益分配机制，建立和完善相适应的行政管理制度不患寡而患不均一直是中国历代土地政策分配制度的难点。这里的“均”不是绝对的平均，是一种相对的均衡和公平。明确土地增值的收益群体，确立土地增值收益分配机制保护目标，建立配套的土地增值收益分配行政监督和管理制度，提供用于农民发展（提供就业、技能培训、自主创业、规模化农业生产经营等）和农村土地实现可持续发展的收益，确保农民能长期分享土地增值的权利。

（三）制定不同价值标准和征地补偿标准，建立相对公平的地权机制我国农村土地因地理位置、土地质量、土地规模、城市化进程等诸多因素影响，不同区域的农村土地具有不同的发展价值，而在实践中，土地补偿标准并没有体现这些价值的差异性。另外，我国现行法律法规规定的征地补偿标准对于农民的生产生活保障要求而言需要提升的空间较大，出让土地市场价格和土地增值亦存在巨大差异。这些都需要综合考虑全国土地资源的标准，实行同地不同价、同价不同源的模式，保障农民土地权利。

（四）确定农村土地发展权产权机制，规范程序和管理模式由于历史和政策等原因，使得我国农村土地产权状况复杂、土地权利关系混乱、界定条件模糊等现状客观存在，这些问题对于实现农村土地制度合理有效的安排和科学构建产生了诸多负面的效应，所以，建立农村土地产权制度，规范程序和管理模式，是农村土地发展权建立和发展的基础。产权明确便于土地增值收益的分配和管理制度的调整。

三、结语

篇2

土地作为最重要的生产要素，一直是经济学家对政治价值和利益追逐分析的核心。自有人类社会以来，有关土地归属和利用的种种制度设置和制度运行，始终与社会安宁和社会发展紧密相连，与社稷的兴衰和人民的福祉息息相关。将土地作为资本要素进入经济市场，更是集中体现了众多权利的取舍和法律制度的选择。我国陆上国土面积虽然很大，但人均少，质量总体不高。土地资源中难用地多，宜农地少，宜居住面积仅占国土面积的20%。但是，与此同时，中国目前有1.6亿进城而不能落户的农民工，还有超过1亿亩，即大约相当于全国耕地总量1/18的村庄空置面积1。一方面是可利用的土地资源捉襟见肘，另一方面却是粗放式挥霍浪费的土地使用，如何实现土地合理使用和优化配置，以及让农民真正享受土地增值收益，是实现农村土地可持续发展的重要目标。农村土地资本化，确切的说，现阶段称之为农村土地使用权资本化，是关键的一环。

二、资本和农村土地资本化

对于什么是资本，亚当﹒斯密认为，资本是人民希望借以取得收入的那部分财产。出让使用权，以获取利润收益的资产，就是资本。资本的使用方法有两种，一种是买进原料后加工，将制成品卖出去获利，或者是买进商品后转售获利，这样的资本称作流动资本。第二种是买进土地、机器设备等，这些不通过转手就能获利的资本，称之为固定资本。对于资本化，索托认为“资本化的奥秘在于建立使资产转化为资本的所有权机制”，陈志武认为，资本化就是把“死财富变成活资本”。土地作为一种固定资本，在所有权未转移情况下，亦能实现资本增值。土地不仅为其所有人产生收益或节约开支，而且，在进行合理管理条件下，它可以在收益的同时并不贬值。所谓土地资本化，就是土地资源转变成可以运动并增值的土地资本。有学者2认为，农村土地资本化是指通过建立规范的土地产权制度，把一直以来处于资产评估机构视野之外的农村集体土地，纳入市场化的价值表述体系，充分盘活日渐稀缺的农村土地资源，并实现价值效能最大化的过程。也有学者3认为，土地的资本化，就是以贴现土地使用权未来收入预期生产值的方式确定产权价值，使其可以在交易市场上交易流通，以获得强流动性，通过“价高者得”的叫价竞争机制，产生土地资源配置的帕累托效率（ParetoEfficiency）。结合以上分析及实践，可以这样理解我国农村土地资本化：利用法律和经济等手段，优化配置农村土地资源，使农村土地参与到市场经济中，在生产、分配等流通环节中实现土地增值的一个过程。

三、我国农村土地资本化法律环境

宪法是我国的基本大法，是部门法律的渊源，任何法律法规和政策的制定需以宪法为准则和依据，不得和宪法相抵触，有关农村土地资本化的法律和政策也不例外。我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”。据此，现阶段坚持农村土地公有制制度，依据经济发展的市场需求进行适度土地调整，应当是我国发展农村土地资本化的一个基本的思路。在坚持农村土地集体所有制下，《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》分别对农村土地权利进行了设权，不同程度上界定了土地流转的法律依据，确认了农民的主体地位和对土地资本化的自主选择权。目前，根据这些法律和相关政策等规定，主要赋予农村土地经营权、收益权、使用权的土地资本化权利。

四、土地资本化模式对比法律分析

结合北京、重庆等特大城市的经济发展状况，土地资本化对土地资源利用需求、土地环境制度等条件，对土地股份合作社、土地信托和土地交易所等三种模式进行探讨。

（一）土地股份合作社

农村土地股份合作社是在家庭承包经营基础上，农民依据自愿有偿的原则，将承包期内的土地经营权量化为股权，以该权利作为资本，入股合作社，由合作社进行土地开发和管理，并实行不同形式的收益分配。主要形式有两种，一种是农民将土地交给合作社，由合作社租赁给专业的机构进行开发和经营，合作社收取租金分配给农民；另外一种是合作社统一开发经营土地，实现收益，进行分配。社员对合作社的权利来自其成员资格，有了成员资格才能使用合作社服务，并保证有效地使用合作社服务而行使其他权利。所以说，社员权的确权在股权合作社的模式下，是取得土地增值分配的基础。农村土地股份合作社在法律层面的理解为：农村土地股份合作制采用了股份公司制的经营管理方法和法律结构模式；合作社是股份公司化了的组织；村民享受和行使的是股东权；在劳动者劳动的联合，以及与土地资本的入股相结合，这样一种新的法律关系主体中，农民、合作社、土地经营专业机构、土地等四方关系重新进行法律关系定位，以土地为关系结点，进行权利和义务规制和法律责任的承担。

（二）土地流转信托

土地流转信托是指土地流转信托服务组织受理土地承包者的委托，在土地所有权和承包权不变的前提下，按照土地经营权（使用权）市场化要求，通过一定的程序，将土地经营权在一定期限内依法转让给其他个人或单位的行为。这种模式实质上是将农村土地经营权（使用权）作为信托财产交由专门的信托机构（受托人），信托机构（受托人）通过对土地的专业规制与综合管理，提高土地的开发与经营效率，并将开发经营土地所得的土地增值收益，交付给农民或者集体组织。在国外，对信托法律性质定位有特殊的法律规范。信托财产与民法上的财产权截然不同，民法上的财产权，无论是物权还是债权，权利名义人与利益享受人为同一主体，即谁在名义上享有权利，谁就享有该权利所产生的利益。与此不同，信托财产权的法律性质颇为特殊。在信托法律关系存续期间，信托财产的所有权属于受托人。本文所论述的信托财产与国外传统的信托财产权界定又有区别，是狭义上的土地权利信托，这里就取其狭义的理解，即农村土地集体所有制下，经营权（使用权）的信托。可以将农村土地信托的法律性质理解为一个类似于中介机构的组织，接受受托人（农民）的土地权利托管，实现农村土地资本化的一个模式。

（三）土地交易所

土地交易所是国家建立的土地交易平台，把农村集体建设用地复垦为耕地，或通过土地交易转换为工业、城市建设用地，提供农村土地使用权或承包经营权流转服务的机构。土地交易所将承包期间内的宅基地、耕地、林地、荒地等农村土地进行指标量化成地票，在符合国家土地用途管制制度要求前提下，以转让、出租、作价入股、抵押等形式进行土流转增值。2008年，重庆市依据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》成立国内首家土地交易所，为国内其他地区土地交易所的发展起到了借鉴作用。《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第四条规定，农村土地交易所交易品种包括实物交易和指标交易，实物交易指农村集体土地使用权或承包经营权交易；指标交易指建设用地挂钩指标交易。交易指标也俗称地票，是土地经过土地管理部门审核验收登记等程序后，以票据表现出来的权利载体，是证券化了的土地权利。土地权利人（包括农民家庭、农村集体经济组织，以及拥有土地权属的其他组织）通过交易所进行农村土地使用权交易，交易所得收益按不同比例在农民和农村集体经济组织之间分配。

五、农村土地资本化的困境和对策

从经济发展规律看，土地产权明确化和土地资本化，农村土地规模化经营均是农村土地发展的方向。从我国农村土地资本化进程看，目前各地均在积极地探索适合本地的土地资本化模式。经过综合对比，发现普遍存在如下四方面问题：一是农地用途管制与农民土地发展权缺失；二是农村土地权利流转具备形式要件和组织体构，但是可持续性发展能力（即土地资本化后续服务渠道窄，信息不对称等）相对薄弱；三是权责不清，农民参与土地资本化程度低；四是土地资源资本化经营效率低下，收益分配不均衡。对于以上问题，可以从以下三个方面进行改善和寻找出路。

（一）完善土地信息登记系统和交易系统

我国的农村土地经营权（使用权）的流转尚处于初级阶段，以土地经营权（使用权）为资本化主要内容的各种模式选择，在制度和理论实践方面的积累相对薄弱。土地信息登记系统和土地交易系统的完善和全国联网，将有利于资源共享和国家对农用地用途管制方面的整体配置，有利于对制度安排和调整做出更多理性的权衡，也可以为以后土地资本化的发展和土地资本化法律的构建和完善提供信息和数据库支持。

（二）建立市场导向为主、政府支持创新为辅的双向模式

生产要素的资本化过程本身是一个市场经济优化选择的过程，政府在初始模式建立过程中起主导作用，并通过建立法律法规等促进这一进程。从我国目前各地建立的土地资本化模式看（专业合作社、土地信托、土地交易所等），半官方机构居多，行政参与程度过高。事实上，农民本身是生产要素的重要部分，土地资源需要农民和集体组织等生产要素的结合才会发挥更大的效用。因此，在土地资本化模式下，积极发挥和挖掘农民的参与性和主动性，提高农民和农村组织机构的话语权法律地位，更有利于发挥土地和以土地为依附的人的能动性，提高土地利用效率和效益。政府应适当地退出土地资本化模式的主体，承担更多的市场监督职能，让农民和集体组织成为真正的土地权利主体。

（三）完善土地收益分配制度，保障农民土地权利

从法律制度上讲，农村土地资本化过程中如何确定土地收益，是保障农民土地权利的关键，以及法律制度建设的重要内容。目前，无论是股权合作社模式，抑或信托模式等其他土地资本化模式，在内部和外部收益分配方案上，没有统一或者一个公认的成熟机制。政府、中介机构、村委会组织、农民等四个主体在土地资本化进程中的权利和义务的法律规制，土地收益分配制度的完善、以及构建和完善土地资本化进程的监督机构和法律法规，将有利于提高农民参与土地资本化的积极性和实现土地效益提升的持续性。

六、结论

篇3

    [论文摘 要]主要论述了农村土地资源资产收益分配的合理性与局限性。首先从有利于引进产业资本,加快城市化、现代化发展;有利于增加对国际产业资本的吸引力;有利于增加国家积累三个方面论述了其合理性。然后根据新的经济发展环境,指出了现行土地资源资产收益分配的局限性,主要表现为没有真正反映土地的价格;造成社会不稳定;对国民经济的可持续发展造成负面影响三个方面。

    现行农村土地资源资产收益分配格局主要体现在收益主体之间地位不平等,农民普遍居于劣势地位;分配方式“计划”色彩浓厚,价格调节机制发挥不充分;分配格局具有很强的“刚性”三个方面。这一格局对我国的经济发展发挥了一些积极的推动作用,也产生了一些消极的影响。随着我国全面建设小康社会发展目标的提出以及建立和谐社会观念的普及,其消极因素越来越明显,对其改革的呼声也将越来越高。

    一、农村土地资源资产收益的合理性

    现行的农村土地资源资产收益分配格局有其存在的逻辑必然性,对我国经济发展起过较大的推动作用,特别是在我国实行现代化、工业化的初级阶段,主要表现在三个方面:

    (一)有利于引进产业资本,加快城市化、现代化发展

    产业资本在工业化初期阶段是一种稀缺资源。对产业资本的引进、利用、培养的效果将直接影响相关国家工业化进程和经济发展水平。中国的上述农村土地资源资产收益分配政策在客观上是“以土地换发展”。通过降低土地价格,降低产业资本进入中国市场的成本,有利于我国调整产业结构、完善产业布局、提高我国工业装备技术水平、引进先进的管理经验,进而有效的提升我国的综合国力。

    (二)有利于增加对国际产业资本的吸引力

    国际产业资本对于我国经济发展和产业化起着举足轻重的作用。现阶段新一轮的国际间的产业转移方兴未艾,这对于我国是一个难得的历史性的发展机遇期。我国在短短二十多年的时间里,吸引了超过 5000 亿美元的国际产业资本,而且每年吸引的外资还在以两位数增长,形势十分喜人。但是我们也应该清醒的认识到,现阶段的国际竞争加剧。东南亚国家、南亚印度等周边国家与中国就吸引国际产业资本展开竞争;南美地区经济开始复苏,依靠其丰富的资源优势,独特的区位优势和与西方的传统关系,其对国际产业资本的吸引力也不容小视。我国应该进一步的发挥自己的优势,降低投资成本,包括土地成本,有利于更好的吸引外资,为我国经济更上一层楼提供坚实的保障。

    (三)有利于增加国家积累

    中国是一个发展中国家,面临着工业化发展的艰巨的任务。我国现阶段虽然已经发展到了工业化的中期,按照理论不应由农业来承担国家积累,但由于我国的特殊性,现阶段还需要农业为国家的经济发展做贡献。首先,占我国经济主导地位的国有企业经济实力还比较脆弱,农业作为国家积累的主要来源对我国国有企业改革,促进工业化水平,增加国家积累起到积极的作用 。另外,这一分配体系有利于把土地由农业用地转变为非农用地,从而有利于农民向第二、三产业转移。与以英国“圈地运动”为代表的资本主义国家劳动力转移过程相比,现阶段的这一转移过程相对痛苦还是最小的。这一过程是对我国工业发展的强有力的支撑。

    二、农村土地资源资产收益的局限性

    上面简要的论述了这一分配格局对经济发展所起到的促进作用,但是其局限性、负面影响还是十分明显的。随着社会经济的不断发展,其弊端将越来越突出,下面我们将主要从三个方面加以阐述:

    (一)没有真正反映土地的价格

    在中国农村,土地不仅仅作为一种生产资料而存在,其在农民的眼里是其抵御风险的主要屏障。在社会剧烈动荡的转型时期,土地作为农民社会保障这一功能显得更加明显,其对农村所起的稳定作用也是具有战略意义的。也就是说土地这一资源在中国农村社会发挥的作用有极强的正的外部性,在进行农地转让时,就应该而且必须把这一外部性内部化,应包含在土地交易价格里面,这样才能比较真实的反映出土地的“价钱” 。

    (二)造成社会不稳定

    土地资源资产收益分配造成社会不稳定主要是从两个方面引起的。首先是收益分配中对农民补偿不足,农民为了获得适当的收入不惜采用不恰当的方式,比如阻挠土地流转的正常进行,集体上访,甚至发生斗殴事件,对当地的社会稳定造成很坏的影响,而且往往还极大的损害当地的党群关系和干群关系,埋下许多社会隐患;土地流转发生后,由于补偿农民过少,而且又没有相应的社会保障机制和社会救助机制,使其生活陷入困境。在这种情况下,他们为了生存,有些就走上了违法犯罪的道路。这种情况应该引起有关部门的高度重视。其次是对我国的粮食安全形势造成影响,进而影响社会稳定。由于种地挣钱很少甚至赔钱。在农民看来,土地不是资产而是负债。由于土地具有的社会保障功能,使其在抛荒土地的同时又尽最大努力保护其对土地的使用权。这样就造成农民不种地,但同时对土地流转不积极,据国务院农研中心对1.3万户农户所作的调查,即使对粮食收入仅占家庭收入20%以下的3366户的调查结果,愿意转让土地的也只占4.5%。[1]另外由于农用土地与非农用地之间收益的巨大差距,地方政府依据自身利益考量具有转变土地用途的冲动,而现阶段农村土地制度又给了地方政府低成本获取土地的便利条件,所以在很大程度上地方政府成为向土地市场提供过多土地的主要推动者,从全国各地兴建的过多的高尔夫球场、人造景观,大量闲置的开发区等,就知道这种动力有多强。由于农村土地资源资产收益分配格局是向产业资本倾斜的,他们面对巨大的经济利益的诱惑,有充分的理由推动农地向非农用地转化。他们通过各种渠道游说政府。

    (三)对国民经济的可持续发展造成负面影响

    我国走的工业化道路是一条新型工业化的道路,走的是可持续发展的道路。这一发展有一个重要的支撑点就是经济资源必须是可持续利用的。特别是像土地这种稀缺且很难再生的资源。在现行的利益分配格局下,有些地方政府为了眼前的利益,不顾长远利益,现任政府用下任政府的土地,现代人用下代人的土地,造成土地资源的极大的浪费。有资料显示,城市存量土地大量闲置的情况下,大量的耕地仍然转为非农用地。这对于我国国民经济的可持续发展能力具有极大的破坏作用。

    在农地市场结构方面国家逐步退出直接的市场交易过程,变市场交易主体为市场监管主体。其中的关键是国家角色的转换。当然,在土地市场上国家行为的转变将牵涉到方方面面的利益。应该本着循序渐进,积极创造条件的精神逐步推进。

    调整和完善土地分配格局,从根本上说应该从完善农地产权制度方面入手,我国学者作了大量的工作,提出了许多建议。依照张吉清同志的归纳,我国学者大致从“完善土地经营权的改革思路。该思路主张将完善农户土地经营权作为改革的重点。”[2];“再造土地制度的改革思路。主张重新构建土地制度。”[3];“变革土地集体所有权实现形式的思路。‘土地股份制’是其典型代表。”[4]三个方面提出改革思路。这些思路都有其合理性,都从某种程度上抓住了产权制度某个方面的弊端。农地产权改革涉及方方面面,特别是关系到农民的切身利益,应该慎重。

    参考文献

篇4

一、农村集体所有权的悖论分析

虽然现在法律规定乡村集体为农村土地的所有者，《宪法》第九条规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，但是实际上乡村集体在行使土地所有权利时却体现出种种悖论，象所有者，但是有没有真正所有者所应该享有的法定权利和法定责任。

悖论之一：如果说乡村组集体拥有农地的所有权，则肯定会拥有农地收益的处置权，但是目前乡村集体却没有独立的收益分配权利。正因为乡村集体没有收益的权利，所以才会有乱收费、乱集资、乱摊派的现象。反过来讲，如果乡村级集体拥有真正的所有权，这种收费就不应该是乱收费，而是正常的收费，是所有权经济实现形式的一种体现。

悖论之二：如果乡村组集体拥有农地所有权，就会有农地使用者的选择权，可以在法律规定的范围内，以市场的方式自主的选择土地使用者，而且还可以按市场交易的原则，谁出价高，谁就可以优先拥有土地承包使用权。按照土地所有权的这种支配土地的逻辑，乡村集体调整农民的承包地应该是一种权利内的行为，根本不会违法（现在农村土地承包制度方面的法律严禁这种调整）。

悖论之三：如果乡村集体为农地的所有权主体，在符合国家农业产业政策的前提下，就有权代表全体村民处置土地，而且可以确定土地交易的价格，但是实际乡村集体几乎没有处置土地的权利，这些权利完全掌握在上级，特别是省市县级政府手中，而且国家还通过定型保护耕地来禁止各种非农化的土地处置。如果乡村集体单独处理了农村土地，就是违法。从物权法的角度来讲，如果承认乡村集体的所有权，乡村集体对土地的处置就不是违法，而且还是一种受保护的经济行为。

悖论之四：如果乡村集体为农地的所有权主体，乡村级集体就有权决定土地承包的期限，契约未到期前，如果能够进行一定的毁约补偿，提前收回土地承包使用权，按理讲应该在所有权的职权范围之内，不应该受到指责。但是实际上乡村集体既没有土地承包期限的决定权，也没提前收回承包土地的权利。如果乡村集体按照所有权主体的权利决定承包权的期限就违反了国家的法律。这就使得农村土地为乡村集体所有的法律规定和承包权不能随着调整的法律限制产生了冲突。另外，如果乡村集体是土地的所有权主体，则农民提出退包（主要是指目前的弃地抛荒），乡村集体则可以自行决定，但是乡村集体目前并没有这种允许农民退包的行为，没有向农民追究违约赔偿的权利。农民退包只是农民的单边行为，乡村集体处在一个无可奈何的地位。

悖论之五：如果村组集体为农地的所有权主体，农地所有权的经济收益应该归村组集体所有，就没有必要再向上缴上级政府（农村的工商各税除外），这就可以解除村组集体经济组织最为棘手的提留兑现问题。但是，实际上乡村组集体根本无法把农地所有权的经济收益完全纳为自己所有，必须按照季度向上级财政交纳，而且目前农业地区的乡镇财政几乎完全依靠土地的各种收益来养人和维持政府的运转。如果村组集体要履行自己所有权主体的权利，要保护自己的所有权收益，就违反了国家财经纪律、就是不服从上级、就是违法。

悖论之六：如果乡村集体为农地的所有权主体，农地所有权经济收益的使用方向，集体经济组织就可以完全自主决定。但是实际上作为农地所有权收益-----乡统筹和村提留却规定了多种使用方向，统筹有三个方向，提留有五个方向（即三提五统）。反过来讲，也就是组成农地所有权收益有八个构成，这八个构成是由国家规定的，而不是由农地的法律所有者----农村集体经济组织本身决定的。但是如果说农村集体经济组织为真正的土地所有权主体，就应该根据农地的市场供求来决定农地所有权的经济收益，也可以根据自己的需要来确定经济收益的各种用途。但是这是不允许的，也是违法的。

悖论之七；如果说乡村是农村集体土地的所有者，则所有权实现形式一定具有租的形式。而现在农村税费改革，却把本应该属于乡村所有的地租，却予以税收化了。也就是说乡村的所有权收入变成了税收。税收是国家凭借权利强制征收的。这就与乡村凭所有权收取地租产生了矛盾。这种租税不分的形式，只会使所有权主体或者说人更加不明确。

悖论之八：如果乡村集体是农村土地的所有者，则乡村集体可以名正言顺的对拖交、赖交、不交统筹、提留的农民采取法律手段，但是实际上乡村集体却很难采取法律手段。乡村集体在征收乡统筹和村提留时，感觉到征收手段太弱，所以才会导致农户尾欠越来越多，不交、拒交税费的农户越来越多。如果说乡村集体是土地的真正所有者，对于所有者应该获得的经济实现形式，完全受法律保护，不会愁征收手段不硬。悖论之九：如果乡镇集体是农村集体土地的所有者，则除了收取地租性质的乡统筹和村提留外，不能再向农民收取任何费用，也没有理由和责任帮助上级的各个部门向农民收取各种费用。否则就是违法。但是现在乡镇集体这个所有权主体在收取自己正当的地租收入后，不仅以各种名义向农民摊派各种费用，而且还代上级各个部门收取向农民征收的各种费用。作为一个理性的所有权主体，始终会考虑自己的地租收入最大化，不会将本来可以作为地租的收入来上缴给其他主体。也不会冒着承包者反对、弃地抛荒的危险来加大承包土地的承载负担。

二、农村集体所有权的悖论的诠释

1、国家依然是土地的真正所有者，乡村集体只是最低一级人。从上面悖论可以看出，乡镇在土地问题上权利似乎很大，但是实质上，真正的权利还是掌握在代表国家的各级政府手中，特别是省级人民政府掌握了大部分的土地所有权主体的权力。地县乡政府只是国家真正所有者的各级人而已。所以从目前的实际不看，农村土地的真正所有者是国家，所有权的代表是省级人民政府。乡镇只是各级人链条中权利最小的一个人，是一个名义上或者法律上的所有权主体。

2、农民仍然没有承包土地的财产权及其分配权。出现这些悖论，说明了承包权还是一种债权性质的权利，还不具有物权性质和财产性质。正因为承包土地不具有物权和财产权性质，与之紧密相连的分配权也就难以实现，所以在这种产权结构下，农民就不能完全支配自己的剩余收益。“交足国家、留足集体、剩下是自己的”这一分配原则就成了一句空话。因为交足国家、留足集体范围比较模糊，交多少才算足，留多少才算可以了，并没有具体的数量界限。正因为前两次分配并不清楚，剩下的是自己的也就不能完全预期，当然是一个未定数。这个未定数就说明了农民根本没有剩余收益的分配权。

3、土地仍然是国家控制农村、农民的一种工具。按理讲，目前我国经济已经进入了工业化中期，农民和农村已经基本完成了向工业奉献剩余的阶段，国家和工商业应该进行“以工哺农”或者进行较大程度的支持保护。但是国家为了加速城市工业化的进程，仍然没有利用政策和制度来做到这一点。虽然目前不存在国家利用行政手段或者有计划的利用经济手段来强制农业为工业进行积累了，但是国家还是继续通过控制农村土地，来使农业、农民自己保护自己、自己哺自己。把国家和工业应该承担责任或者对农业的回报给省去了。其目的只有一个通过暂时牺牲农业、牺牲农业来加速工业的发展。这也是过去牺牲农业、农民的非均衡发展战略的一个延续。

4、土地还不是真正的生产要素。这可以从三个方面得以说明：一是土地承担了过多的社会功能。由于土地承担的社会性质过多，土地所有权的又处于强势地位，从而导致土地无法自由流动，而土地自由流动是土地能否成为生产要求的的重要标志。正因为土地不能流动，土地反过来又束缚在小块的土地上，无法形成规模效益。这样我国的农业就不可能会走出传统农业的范畴。二是土地受到了集体所有权过多的干预。如现存的粮食定购体制（粮食供给压力大，强制性的种植计划，低价格的农产品收购），另外现在许多地方搞农业结构调整，为了追求政绩，大搞行政推动，使得农民选择权、生产决策权，农产品收益权和处分权都不完整。这种不完整的权利当然就不会构成完整的生产要素。三是流动是生产要素的主要特征，而土地占有的村组分割，就进一步固化、凝滞了土地均包经营，土地均包经营，无所谓要素配置。

5、农村税费改革也不是一次彻底的改革。农村税费改革虽然可以在一定的程度上降低承包土地承载的负担。但是不能完全根除产生过重负担的根源。只要当前的行政管理体制还存在、只要承包土地还不具有生产要素性质和财产性质，还是国家和政府控制农村、农民的一种手段和工具，乡村集体还是处于土地的所有权的强势地位。农民负担正如“海绵定律”所描叙的公务员和公务机构始疑终具有增长的内生机制一样，迟早会反弹上来。税费改革的初衷势难实现。

三、解决农村集体所有权悖论的出路

乡镇集体所有权的这些悖论是农村地权制度、行政管理制度等多种制度综合作用的结果。要解决这一问题，单单从某一个制度着手，或者想在现有制度下，从根本上解决，显然不现实。所以必须综合改革农村政治、经济体制，从而彻底根治这些悖论。

1、弱化所有权，实行土地国家所有权。所有权逐步由集体所有向国家所有转变，实现经济收益“虚拟化“。在承包权由定期变成永久后，所有权应适应这一变化，由集体所有变为国家所有，集体可以作为国家土地管理的人。因为如果在土地永久化后，土地还由国家所有，土地就无法进行社会化配置，跨区域流动还存在许多障碍。从实际上看，当前土地的终极所有权在国家所有，集体所有权的体现就是经济实现形式即收取提留和鉴定承包合约，集体没有最终处置权，所以集体也只是名义上的所有者，或者说所有权的人，真正的所有者仍然是国家。当土地承包权长期化以后，集体也不需要鉴定合约了，其所有权主体地位更加名不符实了，不名正言顺如回归土地人的位置，又符合地权的发展趋势，而且还有利于土地管理和土地生产要素在社会范围内发生作用，可以更加有利于保护农民的承包权。当然所有权国有化只能逐步进行，不可以一步到位。在所有权国有化后，所有权的经济实现，尽可能的“虚拟化”，即少收所有权的收益，以抵销农业因恩格尔定律和边际消费倾向递减所引致的农业产业的萎缩效应。

2、强化承包权，农户永包农村土地。所谓农村土地家庭永包制是在家庭承包经营制的基础上，无限期延长承包权的承包期限，即将土地永久的承包给农户，国家对农户提出一定的责任要求，简单地讲也就是以农户为基本单位将土地进行“永包”，同时农户负有一定的社会责任。家庭永包制是在家庭承包责任制的基础上，进一步延长土地承包权的期限，扩展土地承包权的内容，强化承包权的财产权利和分配权的一种土地承包权的长期化经营模式。家庭永包制符合物权法的产权二重分离的原则，有利于土地承包权真正实现物权化。土地终极所有权属于乡村集体，使用权永久承包给农户，强化了土地使用权，淡化土地所有权，符合地权多元化的发展趋势。家庭永包制就在土地所有权与承包权之间产生了类似公司法规定的法人财产权，农户永包的土地就与公司的法人财产相当，既调动了农户的对土地保值增值的积极性，又便于所有权主体对承包权进行调控。同时家庭永包制创造了农户之间的市场机制，解决了土地使用权流转的理论障碍。如果说我国最初在农村实行是农民“内生”要求的结果。家庭永包制也是由于农业市场化过程中存在土地所有权交易障碍（因为我国规定所有权为国家所有，不允许买卖）和农民对承包土地的预期不足，而又影响农业市场经济体制和土地生产要素性质的关键问题，才内生出了对家庭承包责任制长期化的要求。可见，家庭永包制是农民对体制创新的“内生”需求。是我们顺应市场经济规律的明智选择。

篇5

【关键词】城乡规划；土地征用；级差地租

1.问题提出

城乡规划是指导城乡建设、统筹城乡发展的重要依据和手段,在城乡差距日益凸显、城市化进程不断加快、农村劳动力持续向城市转移的进程中,城乡规划逐渐被提上日程。我国正处于城市化、工业化快速发展时期,城市经济的快速发展与稀缺的土地资源之间的矛盾持续加剧,使得城市土地开发利用范围不断扩展。而在农村,土地是农民拥有的除劳动力之外的有效“致富”资产,是支撑农村经济发展和提高农民收入的基础。土地不仅为城镇发展提供布局与建设的空间,而且是融资的重要工具,土地增值收益的公平分配在一定程度上是社会公正、社会稳定的体现。国外经验表明:城市健康有序的发展与政府充分控制和分配土地收益密切相关。因此,合理利用土地资源是保障城乡规划成功进行的前提条件,对城乡规划中土地的合理利用进行研究具有重要的理论和现实意义。

2.城乡规划中土地利用方式及其问题

2.1城乡规划中土地利用方式

当前我国城乡规划中土地利用方式主要表现为以下两种:第一,农村土地征用:土地征用是集体土地向城市用地转换的合法途径,农业用地转为建设用地是城市化、工业化、城镇化推进的客观要求和必然结果,是经济发展的大趋势,集体所有制化的土地作为城市用地的重要补充,保证了工业化、城市化推进对土地急剧增长的需求;第二,对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。对城市土地以拍卖的方式卖给房地产商,以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能力的单位,从而综合利用土地资源。

2.2城乡规划中土地利用存在的问题

城乡规划中土地利用存在的问题主要表现在以下方面:首先,土地征用方面:土地价格在土地征用中的作用发挥不到位。征用是国家运用强制性的行政手段有偿征用农民土地的方式。在我国,征用农民土地后给农民较少的经济补偿,土地征用费占土地出让价格的比重很低,土地的收益分配混乱,加之政府对土地补偿费的截留,严重损害了农民利益。此外,市价和土地征用价格的巨大反差,土地在集体经济组织以及其他类型经济组织之间的不规范流转大量存在,这种自发性的流转由于没有纳入统一的土地市场,带来诸多问题。如用地权不清晰、产生由价格和产权问题而发生的争端、土地资源的滥用等;其次,利用招标拍卖等方式对土地进行分配利用。土地竞拍的价格一般较高,尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益,在高价得到土地使用权后,对土地进行配套建设开发,造成房屋价格上涨、炒房现象严重。

3.城乡规划中土地合理利用的政策建议

土地资源的合理利用在城乡规划中有着重要作用,是做好城乡规划的基础。为充分利用土地资源,促进城乡规划中土地的合理有效利用,应首先从土地价格的规范出发,一方面对农村土地征用进行管制;另一方面对土地的招标、竞拍、挂牌给予合理规制。

3.1对农村土地征用的管制

3.1.1征地补偿费、土地增值收益分配

根据地租理论,地租有级差之分,应根据土地的优劣程度来确定地租。换言之,对征收的土地给予征地补偿费时,应有所区分,根据地块带来的效益确定。对于在可预测范围内有良好发展前景,并且用途非常广泛的地块,在征用补偿费的确定时,应区别于劣质地块。此外,政府在对失地农民的同期损失给予补偿时,应该加入土地使用后的预期利益,动态提高补偿标准,从而既可以降低农民对征地的不满情绪,又提高了土地征用的成效。

按照马克思的地租分配理论,级差地租Ⅰ应由土地所有者所有,级差地租Ⅱ应由土地所有者和经营者共同所有。对土地征用后产生的增值部分,应充分考虑被征地者的利益。而据国家有关统计资料显示,土地用途转变增值的土地收益中,农民约得5%～10%,村一级得25%～30%,政府及部门得60%～70%。因此,规范征用土地的收益分配是改善现行制度的重要方面,是切实保障农民权益的重要举措。

3.1.2征用土地的购地费确定

购地费应由被征购地块的地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成,其中地上附着物和青苗的补偿费应如实补偿,地价款可根据农地基准地价,集体农用地转为国有建设用地后的用途及预期收益等因素确定,让农民分享额外的增值收益。尤其对于个人承包集体土地的农户,在承包期还未到达的前提下,承包的土地已被政府征用,他们的预期利益更应得到保护。

3.2对土地招标、竞拍、挂牌的规制

由于国家允许对经营性土地实行招标、招商、拍卖和挂牌,全面推行和严格执行经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度,从而凸显土地资产价值,为建立公开、公平、公正的土地市场秩序以及有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。经营性用地通过扩大土地出让的招拍挂比例,由市场机制决定土地去向,由政府部门根据市场情况调整基准地价和出让底价,充分挖掘土地的资产价值。

根据科斯定理,在明确产权的前提下,甚至不需要政府干预市场交易,市场交易便会按照公平合理的价格来进行。市场的真谛不是价格,而是产权,只要产权确定,市场主体便会“议出”合理的价格。土地是一种特殊商品,地价是转让产权后的经济收入,招标、竞拍、挂牌会获得土地使用权,因此政府为了保证招标、竞拍、挂牌的顺利进行以及土地资产价值的充分体现应该先从制定基准地价以及转让土地的产权入手,根据转让产权的不同、土地的位置、土地使用期限、基础设施完善程度、地区经济结构、人口密度、城市周围农用地的生产状况以及交易成本等因素来制定基准地价,从源头上规制土地的招标、竞拍、挂牌。　[科]

【参考文献】

［1］陆益龙.农村土地征用问题:现状及成因分析[J].学习与实践,2009.1．

篇6

作为城乡统筹发展综改试验区之一，四川省这些年在明晰土地产权、农村土地综合整治以及农村集体建设用地流转等方面取得了明显成效。2010年5月，国土资源部部长徐绍史在四川召开的调研座谈会上，就明确提出收益分配调整的问题。2011年4月，四川省政府下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》，强调城镇建新区土地增值收益必须及时全部返还农村，用于支持农业、农村发展和改善农民生产生活条件。

这个文件明确提出，城乡建设用地增减挂钩试点工作，必须将农民利益放在首位，坚持农民群众自愿参与，保障农民的知情权、参与权和受益权。涉及土地权属调整互换的，未征得农村集体组织和农民同意不得强行实施。严禁违反规划和背离农民意愿，强迫农民住高楼。文件强调，农村土地整治项目资金必须坚持财政专户管理、按工程进度拨付，增减挂钩试点项目建新区土地收益管理必须坚持“收支两条线”原则。民间资本不得参与建新区土地收益分配，不得参与农村新增耕地指标分成及指标收益分配，不得“以工程换土地”或“以土地换工程”。《意见》要求，开展试点工作的市（州）应定期向国土资源厅报告项目进展情况和存在的问题，并对项目区实施情况进行不定期检查，加强动态巡查，严防“未批先动”、“未验先建”、“先建新，后拆旧”等不规范行为发生。全省将进一步加大增减挂钩试点工作管理力度，采用卫片监测土地执法监察等手段全程辅助对批后项目的实施情况进行监管，一旦发现“强拆强建”等侵害农民利益的，一律停止其增减挂钩试点工作并限期责令整改，情节严重的，应严肃追究相关部门和个人的责任。

2011年5月，针对近期个别地方在招商引资、所谓“土地一级开发整理”等过程中出现的一些违反规定问题，四川省国土资源厅、四川省财政厅等部门又联合下发《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》，明确规定，国有土地出让支出一律通过地方政府基金预算予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理，企业不得以任何形式参与土地出让收益分成，凡政府与企业签订的土地出让收益分成的相关协议、合同立即终止。政府及相关部门出台的涉及土地出让收益分成的相关文件立即废止。

《通知》明确，土地出让收入必须及时足额缴入地方国库，不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企事业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。为规范土地前期开发，坚决制止土地出让收益分成行为，《通知》要求各地对已完成征收、转用的国有土地进行前期开发，必须严格按照有关文件规定，通过市场公开招标选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县国土资源管理部门统一组织出让。应加强国家审计机关对前期开发整理的审计，审计费用纳入前期开发整理成本，所需经费按照《土地储备资金财务管理暂行办法》规定列支。国有土地出让支出一律通过地方政府基金预算予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。同时，《通知》还加大了责任追究力度。对擅自减免、截留、挤占、挪用、返还应缴国库的土地出让收入，违反土地出让收入使用范围，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的违法违规行为，要严格按照《土地管理法》、《会计法》、《审计法》、《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《违反土地管理规定行为处分办法》等有关法律法规进行处理并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。

2. 土地增值收益必须全部返还农村

就在上述《通知》出台一个月之后，2011年6月四川省又出台了《关于进一步加强农村土地管理工作的意见》。《意见》从严守耕地红线，切实保护基本农田；严格规范农村集体建设用地管理，强化土地节约集约利用；进一步严格规范增减挂钩试点和农村土地整治工作；进一步加强执法监察工作，维护农村土地管理秩序等四个方面加强农村土地管理。

《意见》明确提出，严禁未经批准占用耕地特别是将基本农田用于非农建设，严禁“以租代征”非法使用农民集体所有土地用于非农建设。严禁以农业结构调整为名，改变用途，非法占用、使用基本农田。切实加强基本农田保护，按照新一轮土地利用总体规划确定的基本农田面积，尽快划定并落实到农户和地块，有条件的地方要积极推行耕地保护基金制度。加大补充耕地力度。全面推行耕地占补平衡按等级折算制度，积极开展土地复垦，适度开发宜耕后备土地资源。在规范农村集体建设用地管理上，《意见》提出，把开展农村集体土地确权登记发证工作与加快推进农村产权制度改革相结合，依法按程序进行土地确权登记，层层签订目标责任书，做到任务到位、责任到人、部门配合、全力推进，确保权源合法、界址清楚、面积准确，力争到2012年全面完成农村集体土地登记发证工作。严禁以“农村土地流转”为名配置建设用地，非法占用农用地进行非农建设。

《意见》对规范增减挂钩试点提出要求。各地、各有关部门要严格按照“先安置好项目区农民群众，拆旧区复垦验收后，城镇建新区方可使用节余的建设用地指标”的原则，采取切实有效措施规范增减挂钩试点工作。挂钩试点必须严格按程序立项、审批、验收。增减挂钩项目区批准立项前不得实施拆迁和建设，项目实施过程中农民意愿发生变化的不得强迫参与和强拆。拆旧地块必须复垦为耕地，并及时将复垦后的耕地移交给农民或集体经济组织耕种，优先补划为基本农田。增减挂钩项目区在同一县级行政区域内安排，拆旧区以行政村为单位推进，挂钩周转指标规模原则上控制在50公顷以内。经批准将节约的建设用地指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村。严禁社会投资者以参与节余建设用地实物分成的方式获取投资回报，也不得参与土地出让收益分成。同时，严肃查处非法批准直接出让集体农用地用于非农业建设等非法批地行为和“以租代征”占地建设、未批先用、边建边报等非法占地行为。

篇7

（一）农村集体建设用地流转收益分配基本情况

1.农村集体建设用地首次流转收益分配突出了农村集体作为土地所有权人的主体地位

农村集体建设用地首次流转是指土地所有权人出让土地使用权的行为，在此环节收益分配主要有两种类型：一是集体独享。流转收益按照所有权隶属全部归集体组织所有。这类地区土地流转交易规模和交易量都比较小，如江苏省南京市遵循“谁所有，谁受益”的原则，规定流转收益按土地所有权分别归乡镇、村、村民小组集体所有；二是以所有者为主，政府适当分享。

2.地方政府在再流转环节得到收益的比重高于首次流转环节

农村集体建设用地再流转是指通过流转取得土地使用权的单位和个人转让土地使用权的行为。再流转的受益主体是使用权人，而且再流转土地增值空间较大。因此，部分地方政府在再流转环节得到收益的比例要高于首次流转环节，也有地区对增值收益比照土地增值税征收流转收益金。例如安徽省芜湖市首次流转按4—6元/平方米收取土地流转收益金，再次流转土地的增值收益按评估核定收取，比照土地增值税实行超率累进。

3.各地对农村集体经济组织土地流转收益的使用管理较严格

在资金管理上，试点地区均规定，集体组织取得的流转收益纳入资金专户，实行收支两条线制度。浙江省湖州市为乡镇集体和村集体设立了土地收益资金专户，农村集体建设用地使用者向土地所有者缴纳的土地流转收益全部进入资金专户。在支出上，试点地区明确集体经济组织流转收益的使用方向为农民社保、土地开发整理、农村集体经济发展、农村公用事业和基础设施建设等。广东省中山市规定流转收益的50%用于村民的社会保障，30%分配给村民，10%用于发展集体经济，10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。

4.少数地区比照有关规定在流转环节开征了部分税种

在税收方面，试点地区普遍采取了宽松做法，大致有三种情况：一是明确农村集体建设用地使用权流转税收政策参照国有土地出让、转让税收政策执行，如广东省佛山市顺德区，所征的税种包括契税、印花税、营业税、土地增值税、所得税等。二是对农村集体建设用地首次流转暂不征税，在再次流转环节参照国有土地转让相关税收政策，如江苏省昆山、海门市等。三是农村集体建设用地使用权流转暂不征税，如浙江省湖州市，安徽省凤台县、河南省南阳市等。上述三种情况中，比较普遍的方式是暂不征税。

（二）试点地区流转收益分配中的主要问题

1.农村集体土地流转收费缺乏统一标准和规范依据

各地政府为参与流转收益分配自行设立了一些收费项目，名称不一，征收方式和标准也各不相同。例如，对首次流转，广东省佛山市南海区按11.2元/平方米征收市政设施配套费，顺德区则按土地价款的7%征收市政设施配套费，而安徽省芜湖市按4—6元/平方米收取土地流转收益金。大量农村集体建设用地在隐形土地市场交易，多以租赁方式流转，很少到国土部门进行登记，纳入管理并缴纳税费。实际流转的农村集体建设用地量要远远大于政府部门统计的数量，个别区的流转数量甚至超过几倍。政府规定的税收和收费很难操作。

2.农村集体建设用地使用权流转涉及的税种缺位

现行税制中，与农村集体建设用地流转有关的税种包括营业税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、契税、印花税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税等9个税种，且都是在农村建设用地不能流转的背景下出台的。在农村集体建设用地流转后，现行的税收制度难以在土地收益分配中发挥调节作用。一是现行契税条例的征税范围只规定了国有土地使用权出让，没有规定集体土地使用权出让，这就造成国有土地和集体土地使用权出让的受让方税负不平等。二是国有土地出让的增值收益由土地出让金进行调节，直接入市的集体土地增值收益没有相应的税收来调节，政府投入形成的土地增值收益不能收回，难以保障土地增值收益的公平公正。三是现行房产税和城镇土地使用税条例规定的征税范围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区，没有将农村集体建设用地纳入征税范围，形成了城乡税制的割裂，不能适应建立城乡完全统一的建设用地市场的需要。四是现行营业税政策规定国有土地使用权出让和集体建设用地使用权出让不属于营业税征税范围，不能充分发挥对销售无形资产的收入调控作用。五是对集体建设用地所有权人出让、出租土地使用权以及企业转让、转租集体建设用地使用权取得的所得，应纳入企业所得税应纳税所得额中统筹考虑，在实际征管中，需要进一步研究对农村集体经济组织征税时成本、费用的合理扣除等问题。六是农民个人取得集体建设用地使用权出让、出租收益征收个人所得税，需要与农村集体经济组织征收企业所得税统筹考虑，避免重复征税或漏征；对农民个人取得的集体建设用地使用权出让、出租收益按哪一收入类别征税需要进一步明确。

3.对再流转环节中所有权人权益的保护缺乏有效制度和办法

试点地区集体建设用地的再次流转的收益要比初次流转高，在珠三角等集体土地流转活跃的地区尤其明显，在土地增值税等税收缺位的情况下，只有少数地区做了特殊的制度安排，保证所用权人能分享土地增值收益。如芜湖市在再流转环节比照土地增值税按评估核定收取流转收益金，并在集体经济组织、乡镇、县之间按5∶4∶1分配。南京市规定再流转产生的增值收益由土地使用权转让人与土地所有者协议分配，土地所有者分配额不得低于50%。

二、完善农村集体建设用地流转税收政策的建议

随着农村集体建设用地使用权流转制度的改革，国家征地范围缩小，农村集体经营性建设用地入市范围扩大，政府土地出让收入将面临大幅减少，地方公共基础设施建设将面临资金缺口，现行的土地税收体系和政策已经不能很好地适应深化农村土地制度改革的需要，有必要进行调整。

（一）明确农村集体建设用地流转的税收政策

税收政策调整的总的原则是保证政府对土地增值收益的分配权，同时为农村集体土地流转提供一个公平的市场环境。具体来说应该坚持三个原则：一是总体设计，分步实施。对于农村集体建设用地流转的税收设置，总的原则是依据现行税制，参照国有土地税收政策，应收尽收。但是，目前农村集体建设用地尚不能与国有土地同权，而且农村集体土地流转具有特殊性，流转规模相对较小，因此应结合各个税种改革方向和总体税负设计，先对其开征部分税种，条件成熟后再增加税种。二是轻税负。为支持农村集体建设用地流转市场的发展，保障农民土地权益，应对仍处于起步阶段农村集体建设用地流转实行较轻税负。三是以转让环节为调节重点。农村集体建设用地转让环节可能会有较大增值收益，而土地所有权人又很难分享，因此政府应通过税收参与分配，并用于加大对农村的投入。根据上述原则，提出如下具体政策建议：第一，明确对农村集体建设用地转让征收契税、营业税、印花税、城建税，研究征收土地增值税。明确对承受农村集体建设用地征收契税，并修订契税条例，将农村集体建设用地使用权出让纳入征税范围，对通过出让方式取得农村集体建设用地使用权征收契税。在营业税改征增值税过程中，明确对农村集体土地使用权转让征收增值税，征免税政策与国有土地统筹考虑，城市维护建设税按增值税的数额征收。重点加强对农村集体建设用地再流转环节的税收调节力度。由于土地所有人难以分享农村集体建设用地再次流转产生的增值收益，大部分土地收益可能会落入中间人的口袋，这有违农村集体建设用地流转增加农村集体和农民收益的初衷。

因此，为保障所有权人利益，抑制土地投机，应将农村集体土地使用权转让纳入土地增值税等征税范围，加大对该环节的税收调节力度。第二，对农村集体经济组织获得的土地流转收益以及农民个人取得的收益暂不征收所得税。按照企业所得税法规定，应该对农村集体经济组织获得的土地流转收益纳入应纳税所得额中统筹考虑。农民个人取得的农村集体建设用地使用权出让、出租收益，应该按照个人所得税法及其实施条例的规定缴纳个人所得税。但是，所得税作为直接税，对农村集体经济组织和农民的收入影响较大，而且在实际征管中也面临一些问题，比如：对农村集体经济组织征企业所得税存在如何进行成本、费用的合理扣除等问题，对农民个人分配的集体建设用地使用权出让、出租收益需要明确按哪一收入类别征收个人所得税，并需与对农村集体经济组织征收企业所得税统筹考虑，避免重复征税或漏征。农村集体建设用地流转仍处于起步阶段，应多给予鼓励支持。第三，在房地产税改革中统筹研究对农村集体建设用地的房产税、城镇土地使用税政策。现行房产税、城镇土地使用税规定的征税范围是城市、县城、建制镇和工矿区。实际征管中，建制镇和工矿区的具体征税范围由省、自治区、直辖市人民政府明确。农村集体建设用地使用权流转规模扩大后，集体土地的经营性现象也会越来越多，应考虑是否对这部分房地产征收房地产税。鉴于我国房地产税改革以合并房产税、城镇土地使用税，统一征收房地产税为方向，因此建议在改革中统筹研究这部分房产、土地的房地产税政策。

（二）尽快出台统一、完善的农村集体建设用地流转法规

篇8

[关键词]农地流转；产权残缺；制度障碍；制度构建

[中图分类号]F301.1　[文献标识码]A　[文章编号]1003-3890(2007)11-0010-05

农村建设用地使用权流转，是指乡村各级集体经济组织依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村建设用地使用权，或者是乡镇企业及农民个人将自己依法获取的农村建设用地使用权，通过租赁、抵押、作价入股等方式，有偿让与其他单位或个人使用的行为。在中国农村，尤其是地处城乡结合部的农村，集体建设用地进入市场流转的情况已相当普遍，但与此相对应的是，中国农村建设用地使用制度改革至今未能取得突破性进展，农村建设用地的流转始终被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使农民无法合法获得相应的财产主体地位，分享社会经济发展的成果。改革并构建新的农村建设用地使用制度已成为必然。

根据制度经济学的理论，制度是决定人们相互关系而人为设定的一些制约，它通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性，为人们提供了行为的选择集合。一项有效率的制度安排应随着社会经济环境的变化而不断创新和变化。制度变迁是指制度的替代、交换与交易的过程。制度变迁可以视为现有制度转变为另一种效益更高的制度。制度变迁的过程即从制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的过程。制度变迁分为两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者是指一群人或一个人响应制度“不均衡”引致获利机会时所进行的自发性制度变迁，是一种自下而上的制度变迁；后者是指由政府法令引起的变迁，是一种自上而下的变迁。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。中国当前体制下所发生的农村集体建设用地自发流转就属于制度变迁，并且属于诱致性制度变迁。本文从制度及制度变迁的视角探讨当前农村建设用地流转过程中所出现的问题和面临的障碍，提出推进农村建设用地使用权流转的制度构建。

一、中国城乡分割的二元土地制度及农地的产权残缺极大地限制了农村建设用地的流转，并导致了一系列违背法律与政策初衷的社会经济后果

中国现行土地法律制度存在着制度不均衡的现象。所谓制度不均衡是指人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态，也即制度供给不能适应制度需求。中国现行的土地法律制度实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来，中国《宪法》、《土地管理法》以及其他土地管理法规对这两种土地所有权是作了不同规定，尤其是在两种土地使用权方面，国家土地使用权和集体土地使用权存在很大的区别。按照《土地管理法》规定，国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押，即法律按不动产用益物权的模式设计运作；但对集体建设用地使用权来说，则不能享有用益物权的处分权能，权利人只有在出资、人股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上集体建设用地使用权不能出让、转让、出租和抵押。另外，从交易主体和可交易的范围来看，二者的区别也很大。按现行法律，国有土地使用权的主体不受任何限制，而集体建设用地使用权的主体则限定在具有农村村民属性或农村集体组织属性的单位或个人，并且集体建设用地的交易范围也严格限定，只有破产和被兼并企业才可以转移集体建设用地使用权。农村土地要转化为城市建设用地，必须经征用转化为国家所有，然后才能转变为城市建设用地。这种征地制度手续繁杂，周期长，且由于利益分配不公极易引发社会矛盾与冲突，产生巨大的交易成本，不能满足当前对农村建设用地的需求。限制了农村土地的流转。

同时，现行农地制度还存在产权不明晰，所有权主体虚位的问题。现行的农村土地制度，虽然明确规定土地归集体所有，即集体拥有产权，但是集体指向不明确。究竟谁是农村集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能，但都不是所有权主体。这就使得集体土地的所有者实际上处于一种缺位或者虚构的状态。

就农民个人所享有的农地承包经营权而言，也是不完整的或者说是残缺的，这表现为土地承包经营权缺乏排他性和可转让性，农地承包经营制从本质上说是一种按人口均分土地为基础的农村社区所有制，农村社区内的每一个成员被赋予了平等合法地拥有社区土地的权利，这就决定了农地承包经营权必然要随社区内人口的变化而进行周期性的调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而稳定的预期，这不利于激发农民土地投资的积极性，而且，这种周期性的调整本质上是土地的行政性调整对正常的市场流转的替代，是不利于农地流转市场的发育和发展的。

随着市场经济的发展，农村劳动力、资金等要素加快流动起来，土地要素作为一种重要的市场要素，其加快流转也成为必然的趋势。但是目前实施的农村集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设，农村住宅禁止向城镇居民出售，农民将户口迁入城镇后，其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策，与当前土地流转加快的现实形成冲突。虽然中国《农村土地承包法》第32条规定了承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、人股等方式流转，相关法律法规和政策对于土地的流转乃至集中也是认可或者说是鼓励的，农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看，农地还是没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。影响农地流转和集中的障碍主要在于：一是土地承包经营权人转包土地或转让土地承包经营权需经发包人同意；二是依中国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押，不可抵押限制了农地流转。而且，土地承包经营权不能抵押也限制了农民获得必要的金融服务。

由以上分析可见，中国目前的土地制度是一种城乡分割的二元土地制度，农村土地的产权是不明晰的，农民的土地承包经营权是残缺的，这与发展市场经济和建立城乡统一市场的大方向是相违背的，也导致了一系列严重的社会经济后果。首先，土地用途管制失灵。国家立法对农村土地转为非农建设用地进行限制，一个重要目的就是在耕地资源日益稀缺的情况下保护中国基本农田和国家粮食安全。然而，由于土地非农利用的巨额增值收益几乎全部留在城市，这就易刺激地方政府通过土地征用获得城市建设资金和增加财政收入，从而助长了农业用地的非农化，近20多年来，政府、民间资本、工商业资本对耕地的近乎疯狂的圈占，导致耕地锐

减，违背了法律和政策的初衷。其次，国家垄断土地一级市场，限制了农民集体土地所有者和土地非农利用者的直接交易，从而导致对国有土地和农村土地所有者的不公平对待，造成新时期工业、城市和市民对农业、农村和农民新的资源攫取，这与工业反哺农业和城市支持农村的发展阶段严重不相适应。据估算，1979～2001年间，全国通过土地价格“剪刀差”从民手中剥夺的利益超过20000亿元，造成城市对农村利益的侵蚀，使失地农民的基本权益受到严重侵犯。而且，由于法律制度的城市倾向，刺激地方政府、工商业资本大量低成本圈地，制造了农村、农业相对城市的凋敝局面，严重影响着工农、城乡关系，甚至导致农民与基层政府的冲突与对立，日益成为社会不和谐的源头。

二、在农村社会保障体系缺失的条件下，农村土地所承载的社会保障功能的日益强化也成为了制约农地流转的制度

作为一种特殊的生产要素，土地具备三重职能：首先，生产要素职能。使用者或所有者将其作为基本的维持生计或获取收入的手段。其次，财产职能。作为一种财产的土地，尽管不能像其他的生产性资产那样在地理区位上可以随便移动，其作用的发挥也不得不受到自然条件的制约，但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转、交易的。最后，社会保障职能。土地可以作为拥有者或使用者的社会保险。在国家的社会保障无法覆盖农村居民的情况下，尽管部分农村居民已经不再主要依赖土地维持生存和提供收入，但却需要依靠土地来为其提供失业、养老等社会保障。

经济处于不同阶段，农产经济结构处于不同的状况，将直接影响农民对土地不同职能的看重和依赖。当经济处于食品供给严重不足的时期，土地经营就是农户经济的全部，这时土地是农户维持生计和获得收入的惟一来源。而当农户经济结构发生变化，其主要的生存依赖已经不再是土地的时候，这一时期土地的保障功能将凸现出来。当农户完全进入城市或者已经具有完善的社会保障时，土地的财富功能的实现就成为主要问题。目前来看，中国绝大多数的农户经济仍然处于需要土地作为其维生、获取主要收入及作为社会保障的阶段。

正因为如此，农户对自己所拥有的土地有着深厚的感情和依赖，绝不愿轻易放弃自己的土地。虽然，工业化与城市化的发展给农民们带来了大量的非农就业机会，一些农民的非农就业收入也已经超过务农的收入，甚至有些农民早已进城多年并已在城市拥有了稳定的收入和住所，但他们仍不愿放弃土地。大量的社会经济调查也表明，在农民和进城农民工没有纳入国家统一的社会保障的条件下，绝大多数人宁愿撂荒土地也不愿放弃土地或将土地转让出去。这种附着在土地上的社会保障功能在很大程度上限制了当前土地的集中、规模经营的发展和土地的非农流转。

三、在农地流转面临一系列制度性约束的条件下，经济主体对制度变迁潜在利润的追求仍然刺激着农村土地使用权自发或隐性流转的大量发生

制度变迁的根源在于主体想获得存在于现有制度之外的潜在收益，在利益的驱动下，主体会不断推进制度由“起点模式”向“目标模式”的变迁，以达到将外部收益内部化的目的。在现行土地法律制度的禁锢下，农村集体建设用地使用权之所以频繁地进入“黑市”进行自发或隐性流转，是因为这种非正式流转制度给流转主体(包括转出方与转入方)带来了制度变迁过程中潜在的巨大收益。1990年以来，在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市郊区，农民利用政策和法律空间，自建标准厂房、仓库和店铺等用于出租；或者干脆不顾有关法律限制，直接进行土地的非法出租或转让。这种通过“隐性市场”将农地转变为非农建设用地的数量是巨大的、惊人的。随着中国工业化和城市化的发展，产生了对于城市建设用地的巨大需求，土地资源日益稀缺，农村土地尤其是城镇郊区的土地一旦转化为城市建设用地，农村土地由农业用途转变为非农用途将实现经济价值的巨大升值，正是对于这种升值收益即潜在利润的追求成为了农村建设用地大量自发流转的驱动因素。同时，通过农地的流转，实现土地的集中与规模经营，并借此调整农业产业结构，推进农业产业化经营，促进农产品生产基地化、专业化、集约化，这都将带来巨大的潜在收益，也是促成农村土地加快流转的重要动力。

与此同时，制度环境的逐步变化也使得潜在利润的获得成为可能。从1984年中央1号文件一直到党的十六大报告，中国土地法律制度逐步放宽了对集体土地流转的限制，从绝对禁止流转再到《土地管理法》中放开一条口子可以流转，无不体现了国家政策和法律正在朝着有利于集体建设用地流转的环境变化。2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行，广东省内的农村集体建设用地可以直接进入市场，并与国有土地同地、同价、同权，这是中国土地使用制度改革中的又一次开创性实验。因此可以说，由制度变化引起的集体土地流转制度的创新使得潜在收益的获得成为可能，从而进一步促进了集体土地流转的制度创新。

四、适应当前土地流转的实践，加快推动农村土地使用权自由合法流转的制度构建

虽然国家法律对农村集体土地使用权的流转作出了种种的限制，但实际上大量的农村集体土地正以各种方式自发进入城市土地市场流转，并获取相应的利益。这种自发性的流转造成土地市场的混乱，而且由于缺乏管理和法律法规的约束，经常出现纠纷，也给集体经济组织和用地单位带来经济损失和麻烦。既然随着市场经济的不断发展，城市不断扩张，对土地的需求导致农村土地的流转已经成为客观存在的事实，那么就应当根据土地流转的实践，调整现行法律和政策规定，把农村集体建设用地纳入市场，使其朝着规范化、法制化的方向发展，建立统一的城乡土地市场，推动农村建设用地使用权的流转。

(一)对农村建设用地使用权流转的相关法律法规进行修改或调整以适应当前农地流转的现实

要有效地推进农村集体建设用地的流转，必须突破和发展完善现行法律法规的相关规定，并制定相应的法律或行政法规。借鉴国内外相关经验并结合中国具体国情，笔者特提出如下立法建议：第一，应在法律上明确规定集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利，并且将其作为修改《土地管理法》的首要内容，这是对限制集体土地流转的法律法规进行修订的前提，第二，应在立法上明确农村建设用地使用权作为用益物权的性质，确认其流转的合法性。只有这样，集体建设用地使用权人才有权独立处理自己的使用权来满足其经营和消费需要，才可以在法定范围内以转让、出租、抵押等方式流转使用权，使权利动态化。第三，在总结各试点城市地方性法规的基础上，应尽快制定全国性的法律法规烹――《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》，尽快解决集体建设用地在流转中的无法可依问题。

(二)明晰农村土地产权并赋予农民完整的土地承包经营权，明确土地流转的收益分配

产权明晰是农地制度的核心，占有、经营、收益、处置等土地权利束的集中或分割，对农地制度安排的公平性与效率有着深刻的影响。从当前和今后一个时期看，农民拥有完整意义的土地承包经营权，是农地制度创新的核心和主要方向。在从法律上完善农村土地产权制度、明确集体经济组织土地所有权主体地位的基础上，赋与农民完整的土地承包经营权，特别是赋予农民对于自己承包土地的处置权及相应的抵押权，允许农地承包经营权自由流转和上市交易。也就是说，增加土地供给的主体，由原来的单二的国家出让变为国家和农民集体双供给。集体建设用地使用权可以采取转让、出租、作价入股、合作或联营等方式获得。通过以上方式获得集体建设用地使用权的土地使用人完成协议约定的条件后，在使用期内可以依法将余期土地使用权流转。不论是首次流转还是再流转，都必须将流转用地的条件、要求在土地有形市场公布，采取招、拍、挂和出让等方式确定土地使用人。

要维护集体土地所有者和广大农民的合法权益，对集体建设用地使用权流转中的土地收益分配问题作出明确规定，确定农村集体土地流转的基准地价和最低保护价，规定集体建设用地使用权流转价格不得低于最低保护价。同时明确集体经济组织的所有权，土地流转所获收益全部归集体土地所有者所有。地方政府不参与集体土地流转的收益分配。集体土地流转的收益可用于土地开发整理、公益事业、农民养老和就业保险、基础教育、公共设施的修建等，具体的分配方案应由全体村民决定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善农村社会保障体系

要对不适应当前土地流转现实的土地征用制度进行改革。一要严格区分农用地转用和土地征用。对征地项目严格管理，本着节约利用土地的原则划定征地范围。二要调整征地补偿标准。对于农民来说，土地不仅是生产资料，而且也承载着社会保障功能。在确定补偿标准时必须考虑到这一点。征地补偿可以根据农用地分等定级成果，对被征用土地进行评估，力求真实地反映土地资源价格。三要改革土地补偿的分配方式，应从土地补偿费中分离出一部分作为专项基金，专门用于农民的养老、医疗等方面的保障。其余部分作为一次性补偿发放到农民个人手中。四要改革安置办法。由地方财政拨专款，对被征地的农民进行职业技能培训，使农民有一技之长后再进入社会。

篇9

关键词：农村集体建设用地；流转；分配；制度

中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1674-0432（2014）-05-08-1

中国的土地按土地利用方式的不同可分为农用地、建设用地和未利用地。一般来说，农村集体所有用于建筑的土地都是农村集体建设用地，包括农村居民住宅建设用地、乡镇企业建设用地以及公共建设用地等。随着城市化和工业化的发展，农村集体用地由于具有很多优势，如地域优势和价格优势等，吸引着众多投资者前来投资、开发、利用。本文在对农村集体建设用地流转问题进行了分析。

1农村集体建设用地流转现状

近年来，随着城市化的步伐不断加快，城市周边农村集体建设用地不断被占用，以各种各样的形式转让土地使用权，表现出强烈的市场需求。农村集体建设用地流转已经从农村内部的自发承包发展到多种形式的社会流转。总体上看，农村集体建设用地的流转已经成为了不可逆转的发展形势。

2农村集体建设用地流转问题

2.1流转主体混乱，收益分配不规范

我国很多法律都对农村土地产权进行了界定，但是并没有明文规定农村土地属于哪一行政主体，未建立相关组织和机构管理农村集体建设用地，导致在流转时，农村建设用地的流转主体非常混乱，没有所有权代表和执行主体来管理流转。这就造成被转让方、租赁方不能准确找到主管部门，不仅受到乡（镇）、村的集体经济组织和行政管理机关的管理，还受到土地所有者、土地使用者等各方的诘难。

土地收益分配也是农村集体建设用地流转中的关键问题，一般情况都是交易双方获利，并没有顾及国家利益、集体利益和村民利益。在交易后，乡（镇）和村、村委会和村民之间等利益分配关系没有得到公开，不能统一协调各方的利益，没有相关规章制度可以进行管理。

2.2缺乏统一的流转条件、流转范围

双方交易的土地包括集体建设用地、村民宅基地、集体农用地以及非农业建设用地等各种农村土地，其中既有依法办理相关程序的土地，也有擅自改变直接转让的，既没有相关法律法规确定的转让条件，也没有相关部门进行监督管理，规范土地流转条件。

目前，政府没有指定统一的流转范围，造成流转范围的混乱。有的城市土地流转是按照城市规划进行，有明确规划的农村集体建设用地不可以流转，其他的土地则可以流转；有的城市按照建设用地的划分时间来进行流转，现有的土地都可以流转，新增的非农村集体建设用地则不可以进行流转；甚至部分城市的土地流转范围是所有在城市规划范围内的土地。

3农村集体建设用地流转的对策

3.1完善农村土地产权制度

制定相关法律法规，明文规定乡、村、村民小组三级所有权主体的权力界线，完善农村土地产权制度，保护农民的切身利益。在调查农村集体建设用地的流转实际情况后，完善相关法律法规，明确农村集体建设用地所有权益及产权代表。建立相关土地产权部门，明确土地产权的权能权责，促进农村集体建设用地的流转顺利。

3.2建立流转制度

因为农村集体建设用地的效益较高，经济效益远远高于农业用地，如果不限制土地流转的条件，大量农业用地就会转为建设用地，减少农业产量。因此，必须建立农村集体建设用地的流转制度，限制土地流转的范围，把流转责任确立到人，不得强迫个人或者组织转让土地，土地流转符合土地所有者、使用者完全自愿的原则，依法进行土地流转，也不得阻挠合法流转。

3.3限制流转后的用途

按照城市相关规划严格控制农村集体建设用地的流转，限制土地流转后的用途，尤其是进行商品房的开发。因为难以控制土地流转后建设的商品房总量，不能提供给商品房安全保障，所以应该加强土地规划，限制用于商品房的土地量，建设用地的使用途径必须符合城市的总体规划，明确土地流转后的用途。

3.4合理分配流转利益

农村集体建设用地流转后的利益分配直接关系到各方面的利益关系，合理分配流转利益，制定合理的分配比例，再次流转的土地收益应该归土地拥有者，并且签订相关合同，以书面形式明确一系列土地流转中会出现的问题。这样可以有效地顾及各方面的利益，保障土地所有者的财产安全，维护国家利益、集体利益和个人利益，减少因利益纠葛而出现的问题。

4结语

农村集体建设用地的流转是我国经济发展和城市化发展的要求，可以合理利用农村土地多余资源，提高土地的经济效益，增加农民的收入，但是在土地流转过程中出现因为实际操作而出现了一系列问题。针对农村集体建设用地流转问题进行了分析，探讨解决对策，可以有效地避免问题的出现，有利于土地的流转，减少土地流转所造成的纠葛。

参考文献

[1]刘守英.土地制度与农民权利[J].中国土地科学，2000，14（3）.

[2]刘洪彬，曲福田.关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析.农村经济，2006，（2）.

[3]张梦琳，陈利根.农村集体建设用地流转的资源配置效应及政策含义[J].中国土地科学，2008，22（11）.

篇10

中央财经大学会计学院 北京 100081

[摘要]在改革开放及经济全球化的背景下，随着城镇化进程的不断加快，城市不断扩张，对土地的需求也随之增加，集体土地用途的转变是不可避免的。大量农民失去土地，变为“种田无地、上班无岗、低保无分”的“三无人员”。通过征收和流转，集体土地的价值不断提升，产生增值收益，也就带来了增值收益分配的问题。现行的增值收益分配机制中，分配机制并不健全，失地农民处于弱势地位，各分配主题之间矛盾愈发突出，阻碍着社会主义新农村与和谐社会的建设，影响着经济社会的可持续发展。

[

关键词 ]城镇化；集体土地；增值收益；分配问题

前言

自改革开放至今,由于政府实施并完善各项适应生产力发展的政策,伴随着经济全球化的浪潮,我国工业化的快速发展及取得的巨大成就举世瞩目,2013年我国城镇化率为53.7%而1978年仅为17.92%,2002年以来以平均每年1.35%的速度飞速发展着。在我国,城镇化带来了土地产权及土地利用方式的转变,并进一步突出了土地的经济意义。但与西方发达国家城镇化过程中市场主导的自发型制度变迁所区别的是,我国的城镇化是由政府主导的、强制的制度变迁,直接导致了农民合法权益受到侵犯,因此,从保障失地农民权益的角度研究集体土地增值收益分配问题也具有一定现实意义。

1.杜家疃村概况及集体土地增值收益在各主体间的分配现状

杜家疃村隶属山东省青岛市平度市香店街道办事处，地处城乡结合部，共有197户、645口人，农用地块125055平方米。其中涉事土地面积约134.37亩，耕地一百余亩。杜家疃村共有130多亩土地涉嫌非法出让，涉事的土地中有正当手续的81.59亩，开发商向平度市政府缴纳了土地使用权出让金1.0315亿元，每亩126.42万元。按照规定补偿给村民青苗及地上附着物补偿费每亩2.5万、安置补偿费每亩4.5万元，共7万元。出去去成本、税费后净收益的30%由村民集体共享，共1527.9万，合每亩约18.73万元。剩余的约每亩100万的收益则归政府所有。收益具体分配及比例如下表1.1所示：

2.杜家疃村土地增值收益分配问题

2.1集体土地增值收益分配意见存在分歧。因涉事地块属经营性用地出让，根据平度市的规定，除土地种植户应获得的青苗及地上附属物补偿外，村集体还将获得两块补偿，分别是土地安置补助费和土地出让收益。杜家疃村某村干部称：按照规定的标准，青苗费每亩2.5万、安置补偿费每亩4.5万元已于2013年5月底前全部拨付村委账户，且青苗费已在2013年5月30日前足额完成兑付；第二块钱已有分配方案，并发放了一部分。而第三块款项——土地出让收益，则是引发矛盾的焦点，杜家疃村地块当时拍出了1个多亿，刨去成本、税费后，净收益的30%由村民共享。这笔钱的数目为1527.9万。虽然30%的分配比例是否恰当，或村民们是否同意接受这一比例都还存疑，但将部分土地增值收益分配给村民，符合中央《全面深化改革若干重大问题的决定》中有关“保障农民公平分享土地增值收益”的原则。但是，在如何支配、使用这笔收益的问题上，村民与村委会及当地基层政府之间，却存在不同意见乃至尖锐冲突。多数村民主张“分光1527.9万”，认为留在村集体“不保险”。而村委、街道的多数干部担心“分钱暴富后，会让农民好吃懒做，甚至道德沦丧”，认为这笔钱应该作为集体资产集中起来统一管理。

2.2征地过程中政府与百姓关系紧张，存在暴力逼迁。在平度市近年来强力推进的征地拆迁过程中，有大量被村民们称为“痞子”的人群参与其中。“痞子”多是20岁左右的男性，留短发，使用木棒或砍刀，为了逼迫农民同意征地拆迁，暴力横行，制造了大量的治安、刑事案件，许多村民被打或被砍，家中玻璃被砸，车被砸，被扔爆炸物。很多恶性事件发生之后，警方虽然出警，但鲜有“痞子”被抓捕或者惩罚。像这样的暴力逼迁，在平度涉及征地拆迁的92个村庄里几乎村村都有。有一些维权村民遭遇到的暴力打压，是长年累月的。最终也就导致了本案中的惨剧。

2.3征地流程及手续存在问题

首先，村民对征地事宜是否知情存在疑点。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，征地补偿不落实的，不得强行使用被征土地”1国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”也就是说，如果没有农民知情、确认的有关材料，征地是无法审批的。只有这些材料齐全，国土部门才能完成报批审批手续。

3.杜家疃村集体土地增值收益分配问题的原因分析

3.1关于征地流程及土地增值收益分配的法律法规尚不健全。我国法律关于土地征收是有矛盾的。《土地管理法》规定，国家只有“为了公共利益”，政府才可以征地。同时现行法律法规还规定，农地转为市地必须通过政府征地来实现。然而就我国的实际情况来说，首先有政府征收集体土地，然后通过招、拍、挂的方式在土地一级市场出让国有城市建设用地使用权，最后由建设用地利用者对土地用途进行转变，完成农地非农化过程，征地过程中的公益性和非公益性征地行为并没有严格的区分，而且《土地管理法》中关于征地补偿的规定也并没有严格区分公共利益性质的征地补偿和非公共利益性质的征地补偿。

3.2地方政府经济发展主要依赖土地财政。在强化了中央财政集权能力的同时，给地方政府在财政收入与支出之间带来了巨大缺口，使地方财政，尤其是县乡财政承受着越来越大的压力。而近年来地方政府财政收入、政绩表现很大程度上依赖于土地财政，政府打着公共利益的名号，运用其在土地征收方面的权力对土地进行非市场化操作，获取土地增值收益，推动地方经济发展。

3.3征地过程及增值收益分配方面信息不透明。平度市宣传部官方微博“平度”称土地征收“手续合法”，在征地过程中，街道和村委都按照程序，采取多种方式告知村民，但无法提供相关证据，同时部分群众仍表示对自己承包的土地被征收并不知情，认为政府没有履行通知与公告的义务。不当或不实的政府信息披露，是离间官民关系、加剧官民对立的重要原因。

4.结论

本文以平度市杜家疃村为例，探究了集体土地增值收益分配过程中存在的问题并分析其原因，主要归纳为以下五个原因：1.征地流程及土地增值收益分配方面的法律法规尚不健全；地方政府经济发展过分依赖土地财政；征地过程及增值收益分配方面信息不透明；征地过程及增值收益分配方面缺乏监督；执法者的不作为助长了不法分子的嚣张气焰。

参考文献

[1]张立彦.中国政府土地收益制度研究[M].北京.中国财政经济出版社,2010,03.

[ 2]张俊.城市土地增值收益分配问题研究[ M ] .北京.地质出版社,2007.05.

[3]高雅.我国农村土地增值收益分配问题研究[D].西南财经大学博士学位论文,2008.5