宅基地改革办法范文

导语：如何才能写好一篇宅基地改革办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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（一）基础工作情况

经调研，我街道辖5个行政村，3个村有宅基地，总户数1435户，总人口4457人，宅基地总面积835亩，宅基地总宗数1519宗，其中闲置宅基地769宗、面积316亩，颁发集体土地使用权证593宗，颁发不动产权证644宗。未建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统。

（二）建立健全体制机制情况

在党委政府统一领导下，应建立“部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的宅基地管理机制。我街现从事宅基地管理工作兼职人员一名。无其他建制。

（三）审批管理情况

未制定出台本地农村宅基地审批管理办法（或审批流程），无农村宅基地主管部门，未建立窗口对外受理，未建立多部门内部联动联审联办制度，建立了宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后核查到场等“三到场”要求，但未发生过宅基地审查审批项目，村集体经济组织未设立村级宅基地协管员。

（四）闲置宅基地及农房盘活利用情况

经排查，承德街道无关于闲置宅基地和闲置住宅盘活利用典型案例。

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【关键词】 宅基地闲置 成因 措施 宅基地流转

一、引言

近年来，我国经济飞速增长、城镇化进程不断加快、土地需求十分旺盛。一方面，国家为了保证粮食安全和可持续发展，制订了18亿亩的耕地保护红线，我国城镇化发展、土地规模经营受土地资源瓶颈的制约；另一方面却发现，伴随城镇化的推进，作为农村建设用地的宅基地却存在普遍被闲置或废弃的问题，“一户多宅”的情况屡见不鲜。这与我国集约用地的原则相互矛盾。了解我国农村宅基地的使用现状、分析其原因并给出治理措施，有利于缓解人地矛盾，提高农村土地利用效率；有利于统筹城乡发展，促进土地节约集约利用，满足新型城镇化用地需求；同时也有利于对农村居民点用地进行复垦利用，优化结构布局，盘活土地存量，保障粮食安全。

二、我国农村宅基地使用现状

我国地大物博，国土面积辽阔，人口众多，农村宅基地分布太过分散且时常有变动，各地区间的差异也比较大，因此目前还没有准确的官方数据来显示宅基地的闲置率。但是由于宅基地在我国土地管理利用中处于十分重要的地位，因此国内外众多学者选择了我国不同地区的农村宅基地进行了闲置状况调研，并且得到了许多不同的结论。

学者张水峰、金兆怀（2015）基于江西省八个县的农村进行了调研，调研结果显示，许多村子中空房数与全村房屋的比率大约是70%，宅基废弃空置率约为17%；杨亚楠、陈利根和龙开胜（2014）对河南、甘肃两省工8个行政村宅基地使用情况进行了实地调研，得到的结果显示闲置宅基地的面积占总宅基地面积的比例大概为23.84%；司文峰和宋魁对湖南省衡山县农村进行了调研，发现当地22.5%的家庭存在闲置宅基地的情况，并对闲置宅基地的年限进行了统计，发现当地农村宅基地闲置近5年内占比49.5%，近5-10年占比32.5%，10年前占比18%，这些数据都显示出当地近年来宅基地闲置的速度在不断加快，宅基地闲置问题日益显著；吕书军、刘颖莹（2015）经过调查发现，河南新乡宅基地全部使用的用户竟然不到50%，部分使用获完全闲置的比率占了约52.2%，宅基地使用效率十分低。前几年有关专家对我国农村宅基地闲置情况进行统计后的数据显示我国农村宅基地闲置量大概在10%～15%，结合学者们最新的调查数据，不难看出我国闲置宅基地的规模呈现出不断扩大的趋势。

三、我国农村宅基地闲置产生的原因

1.城市化的发展

众多学者认为，宅基地闲置现象的出现，与我国的工业化和城市化是分不开的。现在，大量农民工在工业化与城市化的浪潮下进城务工，并且凭借自己的努力在城市购买房屋或者租住房屋。便利快捷的城市生活方式使得部分农民工选择长期定居城市，因此农村的房子没人住，造成宅基地的闲置。

2.利益驱动

随我国经济的高速发展，我国工业对劳动力需求不断增加。在经济利益的驱动下，农村许多青壮年劳动力会选择外出务工，有的甚至是举家外出。另一方面，随着人们生活水平的提高，对居住条件和生活品质的追求也提升了，许多人为了出行方便，在公路两旁新建房屋，导致以前老的宅基地被闲置。根据学者们的调研，还有一部分农民外出务工并在城市购买了住房，但是随着国家不断的搞建设，一旦他们的宅基地被征收了，则他们会获得一大笔补偿金，因此很多人在次利益驱动下选择了将自己的宅基地闲置。

3.法律制度的原因

在我国工业化和城市化浪潮下，许多农民进城务工并选择长期居住城市，但我国以前长期实行的户籍制度是农村户口和城市户口分开的，这就造成了很多实际居住在城市但是却不是城市居民的情形出现。而这种居住城市却拥有农村户口的农民，心理会有一定的自卑感，也较缺乏安全感，因此他们中的很多人将宅基地当作一种保障，一旦失去了宅基地，就失去了一种保障，因此保有宅基地是他们的理性选择；另一方面，我国长期实行的土地法制度规定我国宅基地使用权有无偿使用，没有完全的收益，不可自由买卖以及不可出让、转让、出租和设定抵押的特点，农村住宅不得进行买卖，因此迁移城市的农民在农村的房屋只能被闲置。

4.历史传统原因

土地作为我国亿万人民的立命之本，作为国家赋予农民的一种社会保障福利，已经成为了广大农村居民不可割舍的一部分。传统的分家方式是其中一个因素。传统的分家方式使我国“一户两宅”甚至“一户多宅”的现象出现，而实际上农民并不需要这么多宅基地，因此多出来的宅基地就只能被闲置。在我国，祖宗观念根深蒂固，许多地方都存在“祖宅”一说，许多农民对祖祖辈辈继承下来的房屋，受传统观念的影响，有着一种特殊的感情。他们认为这个房屋内包含更多的可能是他们的家族文化，他们将此看成一种传承，不希望自己家族的传统在自己这里被切断了。在许多农民心目中，这种特殊的感情是不能被物质所替代的。以上特殊的历史传统原因都导致了我国农村闲置宅基地的出现。

四、我国农村闲置宅基地治理措施

（一）各地对宅基地治理方法的探索

随着城乡一体化进程不断加快，城镇发展所需的建设用地需求不断增加，同时，人口流动由农村转向城市，出现了宅基地闲置的土地资源浪费现象，寻求闲置宅基地治理的有效方式也变得越发急迫。开展农村闲置宅基地的治理面临诸多困难，需要政府积极引导，合理规划，并且在尊重农民意愿的情况下一步步推进，盘活农村闲置土地。全国各地出现了许多有益的探索，也出现了不同的治理方法，如陕西、江苏、四川、贵州地区，以下将对其进行一一介绍，并寻找它们之间所带来的效果以及差异，为探寻优化治理闲置宅基地的方式提供比较分析的依据。

1.陕西――地灾治理与闲置宅基地治理工作有机结合。

陕西省的治理办法是：将分散居住在高崖、滑坡等地质灾害多发地段的村民，在政府统一规划下，农民到指定区域按照统一户型、楼高、面积自建房屋。这种闲置宅基地治理方式基于农民自愿，在迁居过程中严格执行一户一宅以及相关条件进行宅基地的分配，解决了一户多宅、宅基地闲置等问题。

2.江苏无锡――以宅基地使用权置换城镇住房

江苏省无锡市对农村闲置宅基地治理措施主要是以宅基地使用权置换城镇住房，自愿将拥有农村土地承包经营权交给村集体经济组织、村委会的村民将获得与城镇居民同等的社会保障待遇，同时对于置换进城的农村居民，可以在居住集中区范围内优先选择居住地。而对于要求进行货币补偿的农户，评估之后依照相关政策给予货币补偿，但不再另行安排安置房。对选择到工业园区置换标准厂房或折算成股份的，按照对应比例给予置换或折算股份，标准厂房的房屋产权归农户，出租产生的收益归该农户所有或由经营单位按股份分红。

3.四川成都――旧房换新房

四川省成都市温江区在闲置宅基地治理上采用以村民放弃宅基地、承包地，换取城市房屋、户口和社保的方式，依据当地治理办法，凡自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权的，可在全区范围里的规划区内，凭购房优惠和补贴购买定向安置居住房；入住规划聚居区的，住房按城市房产管理，办理城市房屋产权。村民可按规定参加社会保险，享受社会保险待遇，并可一次性取得转移就业补助费，对于放弃的土地权利参照有关规定根据实有面积实施补偿。

4.贵州――增减挂钩引导土地集约利用

该治理方式主要由政府引导，各相关部门结合城乡建设用地增减挂钩项目进行，坚持“一户一宅、建新拆旧”的原则，鼓励农民拆除危旧房，交还原宅基地，由贵州乡镇政府组织开展，相关部门统一规划重新分配宅基地，政府给予农户旧房屋拆除补助、宅基地复垦补助及新农村建设的有关政策补助。此外，村民将原宅基地、承包地退出后可办理农转非的户籍更变，承包地交给原集体经济组织；搬迁到集镇或县城居住的村民可享受经济适用住房或廉租住房政策，并享受城镇居民社会养老保险政策。

（二）治理建议

1.提高农民自身参与度

在各地治理过程中，不少地方出现补偿过低、分配不公、土地被剥夺、农民“被上楼”等现象，国家政策明确指出，不得以退出宅基地使用权为农民进城落户条件。因此，保障农民权益不受侵犯需要相关政府部门严格执行相关政策法规，同时提高在治理闲置宅基地过程中农民群众的参与度。

扩大群众参与度主要体现在农民群众参与制定拆迁安置方案、确定建设标准和风格、补偿办法、安置方式等过程。农民是治理闲置用地的主要群体，也有选择生活方式的自由，因此，遵从农民意愿，以农民接受、认可的方式进行拆迁安置，并尽可能满足农民对安置房的需求，让其参与安置房建设风格、建房设计、安置方式的规划以及补偿办法安排，调动广大农民参与积极性与参与度，从而保证闲置宅基地能够得到有效治理，促进土地的集约利用。

2.相关制度的建立与完善

（1）产权制度。对农民现有土地进行产权登记，明晰产权，着力解决普遍存在的一户多宅、宅基地面积超占等问题，明确权利主体。同时，在进行闲置宅基地治理中，严格实行“一户一宅”的分配制度，并对整合的闲置用地进行统一的明确登记，做到权责统一，便于管理。

（2）土地流转制度。在产权明晰的基础上，建立健全土地流转制度，进入市场进行流转运作的那一部分土地，其流转形式、用途都要进行明确登记，使得这部分土地实现集约利用，同时为社会带来经济财富增值。

（3）利益分配制度。对利益分配的要求体现在效率与公平上，闲置土地进行合理市场运作后产生的收益，按产权原则归集体所有，但应完善利益分配制度，允许整合后的集体土地通过市场进行运作，所得收益用于新社区的建设，或建立公共基础设施，给予农民在整个闲置土地的治理过程中真正的实惠，防止农民因土地市场运作而失去土地却得不到收益而使其利益受损。

3.完善补偿措施

（1）社会保障的完善。土地作为农民资产的一部分，在交出闲置用地使用权、承包权后，相当于放弃了原有资产。虽然农民可以获得部分的物质补偿，但比起土地来说，并不能够使农民在心理上获得比原先拥有土地时更多的安全保障。因此，在对闲置宅基地进行治理时，相关政策要与社会保障相结合。

（2）户籍制度改革。户籍制度改革将在很大程度上影响农民进城落户的意愿，也就影响着对闲置宅基地的集中治理。加快户籍制度改革，完善农民进城落户相关制度建设，使部分按照安置办法入住城区或者新社区的农户，可以顺利实现户籍的变更，确保进城落户的农民在城市享有与城市居民相等的社会权利。

（3）完善农民生存保障。保障农民生存权利，就是要解决农民再就业问题。可以在建设新社区、建设公共基础设施以及经营集中整合的闲置土地时，聘请农民为工人，实现其职业转变，使农民生存问题得到保障。

4.因地制宜，合理规划

首先，要加强对农村土地信息的管理，对农民用地的管理以及对滥用土地、违规建设等违法现象的处罚，确保土地的合理用途。同时，实现土地动态监控，及时了解土地信息以进行合理安排与风险应对。在此基础之上，根据不同的地方特色、因地制宜，探寻宅基地退出的合适办法，运用现代科学技术对农村居民点进行科学、合理的规划建设，引导农民合理建房，逐渐使农村由分散形态过渡到集中形态。

【参考文献】

[1] 高圣平：《宅基地性质再认识》，《中国土地》2010年第1期.

[2] 曹泮天：《宅基地热流转法律问题研究》，法律出版社，2012年.

[3] 张国华：《论宅基地使用权的可流转行及其实现》，法律出版社，2013年.

[4] 杨雪.农村闲置宅基地流转问题研究[D].河南大学，2010.

[5] 谢娜.两型社会建设中农村闲置宅基地利用研究[D].湖南农业大学，2011.

[6] 万广军.宅基地使用权流转的新路径――成都“联建”政策的法经济学分析[J]中州学刊，2011，（04）.

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关键词：宅基地使用权流转问题对策

目前我国农村宅基地使用权流转的成因分析

（一）受经济利益驱动的影响

随着社会经济的快速发展和城市化进程的大力推进，农村的耕地逐步减少，加之农民的收益甚微和我国目前农民社会保障制度不健全情况下，许多农民将自己住房的一部分用来出租获取租金。农民通过宅基地流转的方式为有效利用农村的闲置土地，发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平发挥重要的作用。

（二）受农民进城发展需要的影响

改革开放30年来，随着大量农民进城务工的影响，我国的城市化进程发展迅速，而城市各方面的优越条件使得进城农民大多不愿再回到农村，而想在城市发展并定居，然而城市的高额房价却是其存留产生的最大障碍，于是想在城市定居的农民就把闲置在农村的房屋及土地出售或转让来缓解进城发展所需的资金困难。

（三）受城市退休人员休闲养老需求的影响

很多市民厌烦了喧闹的城市生活在其退休以后则向往农村的田园风光。在退休后城市居民想在农村购买一套住宅用作休假和养老。在这种情况下买卖双方形成了利益互补，达成买卖宅基地使用权的协议。

目前我国农村宅基地使用权流转中存在的问题

（一）法律法规不完善且有关规定滞后

一是关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。

二是我国的《物权法》仅在第十三章专门对宅基地使用权作了规定，但只有四个条文，相对比较简单。从第153条（宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。）、第155条（已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。）的规定来看，《物权法》并未禁止宅基地使用权的流转，这和以前草案中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定形成鲜明对比，这一规定明显为制度的变革留出了一定的法律空间。但从《土地管理法》第62条（农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。）、第63条（农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。）的规定来看，又是明显禁止宅基地使用权流转的。在合法流转无法进行的情况下，农村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易数量日益增多。这充分说明当前有关宅基地的法规政策己很难满足经济发展的要求。随着城镇化进程的不断加快，宅基地流转将呈不断上升的趋势。如果法律不加以系统规定，必定会引起各种纠纷，影响社会主义新农村的进程和我国的社会主义和谐社会建设。

（二）宅基地的市场流转面临体制

由于有关流转的法律法规滞后，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷。突出的表现为：当有关的宅基地、房屋碰到征地、拆迁补偿时，由于缺乏宅基地使用权和农村房屋的强制登记制度，转让方凭建房申请表和审批机关的审批文件，仍向有关拆迁部门主张征地的补偿费用，纠纷便由此而生。有时卖方在城里生活困难，回村里再要批地；有时势力强大的村落强行收回已被村民卖掉的宅基地，买方损失严重。这些纠纷一旦到法院，法院在调解无果的情况下，只能按法律规定来判，对买方不利。由此更易导致矛盾激化，甚至会酿成重大案件，影响农村社会的稳定。

（三）宅基地使用权证发放需要规范

与《土地管理法》等法律法规一样，宅基地使用权的登记发放程序仍未明确规定。在我国的大部分农村地区存在着宅基地使用权证发放滞后的情况，这一状况既不利于农民明细产权，依法保护自己的宅基地使用权，也不利于宅基地建档造册影响土地管理部门对宅基地流转的监管，同时也是宅基地在流转过程中造成农村宅基地纠纷发生的潜在隐患。

（四）审批管理不严

尽管《土地管理法》对宅基地的划拨实行严格的审批制，要经乡（镇）政府审核，并最终由县级人民政府批准，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。但实践中宅基地的具体分配基本上是由村干部把握大权，很多地方的宅基地管理村级民主程度较差，一些地方的村委会或村干部不经过村民会议，自己行驶宅基地报批决定权，村干部、、越权划拨的现象严重。原因在于，现行法律法规对村级基层组织在宅基地管理中的权责缺乏明确界定，农村法制教育宣传措施缺乏有效性和针对性，村委会和村干部依法管理的责任不明确，对超标用地、宅基地流转、乱建乱盖等违法使用宅基地放任不管，造成集体土地权益的损害。在农村宅基地使用权的管理中，房地产及其产权产籍管理至今不明，导致许多地方一户多宅、超面积住宅、违法建房、占地建房等现象普遍。

完善我国农村宅基地使用权流转的法律思考

（一）加强立法并规范宅基地使用权的流转

《物权法》作为规范财产关系的基本法，不可能对每个制度都作出详细的规定。《物权法》对宅基地使用权规定比较原则，即对宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。因此应当加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让（转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整等）和法律责任等方面作出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。

（二）建立农民宅基地使用权流转制度

现行有关农村宅基地使用权的流转仅限定为村内集体经济组织之间，禁止城镇居民在农村购置宅基地，这种规定基本禁止了宅基地使用权以及农宅的流转，不利于实现城乡协调发展和建立资源节约型社会的原则。据专家估计，到2020年，我国城镇居民总数要增长3亿人以上，同时，每年将有1500万农民进城成为城市居民。这种趋势将引致不断增加的非农建设用地需求。与此同时，大量农民进城将导致空置住宅的不断增加。在合理的宅基地流转制度下，农民进城后宅基地将会成为农村非农建设用地市场的重要客体，这一市场的建立和完善，将促进城市化进程，促进城乡一体化。建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，打破城乡二元分割的土地利用机制。进一步开展长三角、珠三角、环渤海等发达经济带周边的农村宅基地流转研究，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。

（三）建立合理的宅基地流转收益分配机制

按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租I归政府，但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，应以不动产税、土地保有税及土地流转税（土地交易税）等税收形式分享土地级差收益。这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化。收益再次分配即级差地租Ⅱ应归宅基地使用权人。

（四）加强农村宅基地清查和集体土地所有权确权

农村宅基地使用权的流转，宅基地的多少将直接给农民带来巨大的经济效益。为防止少数乡、村干部利用职权多占宅基地，各地必须加强对现有农村宅基地使用情况进行彻底的清查，对手续齐全、符合法律规定的宅基地给予登记造册，对不符合法律规定，多占、多用的宅基地则不予登记或按临时用地予以处理。另外，根据法律规定，我国农民集体所有土地也应由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。当前，可在全国范围内开展的土地利用现状更新调查之际，利用现有人、财、物资源，兼顾做好宅基地的清查和集体土地所有权确权的地籍调查工作。开展对宅基地的清查和集体土地所有权的确权，可为农村宅基地的有偿使用和流转打下良好基础。

（五）建立农村宅基地有期限与有偿使用制度

《物权法》明确将宅基地使用权界定为一种用益物权。从理论上讲，他物权的存在都是有期限的，无期限将造成只要房屋尚在则宅基地使用权就一直存在，一个农民可能以继承、受赠等方式取得几处房产，一直延续下去，这不利于节约土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以对期满不再需要的宅基地使用权予以收回，避免浪费土地。

参照城市国有土地上的住房土地使用权期限为70年的规定，农村宅基地使用权的期眼也应规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起计算，同时建立配套的一定条件下的农村宅基地有偿使用制度。具体表现为：农民经申请取得宅基地使用权的，在70年内可以无偿使用。70年届满后，该农民或其家庭成员仍为本集体经济组织成员的，且只有一处宅基地的，该宅基地使用权自动延长70年；该农民或其家庭成员不再是本集体经济组织成员的，则应向集体经济组织交纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权，如不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地使用权。农民转让宅基地使用权的，如受让方为本集体经济组织成员，且无宅基地的，宅基地使用权的转让应为无偿，受让方享有剩余年份的宅基地使用权。转让方仍有权再次申请取得宅基地。通过继承或受赠与而取得农村宅基地使用权的，参照上述构想执行。

参考文献：

1.张奇.农村宅基地法律问题探析[J].财贸研究，2005(2)

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关键词：农村宅基地、流转、对策建议

党的十七大报告明确提出，要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系[1]。禁止农村宅基地流转，没有农村宅基地流转市场，就排斥了市场在资源配置中的基础性作用，农村宅基地的利用和流转就失去了市场驱动、市场约束和市场服务[2]，就不可能实现农村宅基地节约集约利用的目标[3]。实践的发展迫切要求解决宅基地使用权能否流转以及如何流转的问题，对宅基地使用权流转采取简单否定和断然封杀的做法已不符合适宜。

开禁宅基地流转势在必行，但是宅基地上市交易涉及诸多方面的利益，不是通过简单地修改法律就能解决了的问题，必须完善相应的配套制度或者法律法规。

（一）改革现行的农村宅基地产权制度

新制度经济学的创始人之一科斯在《社会成本》一书中指出：“产权的界定是市场交易的必要前提。”[16]在没有交易的场景里，产权界定是否清晰并不重要，而当产权进入流动时，对它的界定也就极为重要。宅基地上市流转之前，需要解决的一个首要的问题就是对农村宅基地的产权进行界定。

根据我国现行法律的规定，农村宅基地是集体通过无偿划拨的方式取得，所有权归农村集体组织所有，农民只有使用权，没有收益权，处分权受到严格的限制，这种产权制度从根本上阻碍了农村宅基地的上市交易。因此，必须对现行宅基地产权制度进行改革。有学者提出改革的思路有三种。第一是维持宅基地现有产权制度，在此产权制度框架下强化政府管理，并进一步把有关管理政策纳入到法律体系。第二是完全推倒现有的宅基地产权制度，恢复建国初期的农民所有性质，实行耕地集体所有制和宅基地私人所有制的双重所有制。第三是建立一种农村宅基地的“复合型所有制”。其具体操作措施如下：首先，通过立法确认农民对宅基地的永久使用权，在严格遵守“一户一宅”和面积限额的政策下，把宅基地所有权归农民所有，宅基地可以买卖，也可以继承，是农民的私有物权；其次，集体享有对农村宅基地的规划权，集体根据政府的统一城镇规划行使村庄的建设规划权，农民宅基地的市场交易行为必须在规划制约下进行；最后，集体有权对农民宅基地的使用进行规范管理，并加以监督。确立农村宅基地的“复合型所有制”，为农村宅基地的流转提供前提条件。

第一种观点太过于保守，实际上仍在维持现行政策，很难从根本上解决问题，而第二种观点是对现行宅基地制度的根本性颠覆，从目前来看也很难实施。与前两种观点相比，第三种观点的优势是不言而喻的，能够很好的适应社会发展的需求，不会在社会上引起巨大的波动，保持了政策的连续性和可预见性，这样做有国有土地使用权流转的经验和先例，人们也容易接受。

（二）建立和完善农村社会保障体制

长久以来，我国农民既没有养老保险、医疗保险，更没有房贴、地贴、住房公积金，他们生活的全部依托就是承包经营的耕地和集体无偿划拨的宅基地，宅基地对农民来说具有福利性质。有学者断言：“我们切不可忘记，土地还是农民的社会保障，而且将越来越是农民的保障，假如我们的社会制度安排没有考虑到这个问题，将来大家都不安全。”[17]因此很多人担心，一旦允许宅基地上市交易，会使部分农民为了生活急需而卖掉宅基地，这部分失去宅基地的农民最后很有可能沦为流民，影响社会和谐稳定。当前，宅基地的社会保障功能越来越弱，宅基地能保证农民有房子住，却无法解决农民生活中的很多现实问题。很多农民抛弃了宅基地和耕地进城务工，对于他们来说农村的宅基地变成了一块鸡肋，食之无味，弃之可惜。让宅基地成为农民的福利，是特定历史时期的产物，在那个特定的年代，国家没有能力给农民社会保障，只能通过耕地和宅基地的方式保证农民基本的生活需求。但是，“国家的社会保障和土地保障并不构成并列的选择关系，社会保障本是某种社会组织(国家、社会、社区、家族等)的事，如今却被当成某种要素(土地)的事，这是自欺欺人”[18]。目前，对农民来说，他们需要的是真正的社会保险，病有所医、老有所养，而不是不能变现的宅基地。因此，开禁宅基地流转必须建立和完善农村社会保障体制，还宅基地本来面目，成为一种完整的所有权。

（三）完善农村宅基地登记制度

产权明晰是流转的前提，明晰产权的最佳方法就是构建科学的宅基地登记制度，做好宅基地的权属登记。根据《中华人民共和国土地管理法》第62条第2款和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第2条第6项、第7项的规定，申请集体建设用地必须履行严格的程序：申请、集体经济组织讨论同意、公布异议、国土资源管理部门现场勘查、报县或市人民政府批准颁发权属证书。但是在现实中这些程序并未得到遵守，存在的问题主要有：一是违规发证、重复发证、证地不符现象时有发生；二是宅基地变更登记制度尚处于起步阶段，一部分群众法律意识淡薄或者是怕麻烦图省事，宅基地使用权已经发生变更，但不去办理变更登记手续；三是一户多宅、超标宅基地没有得到有效清理，颁发新证简化为以旧换新。为了改变上述不正常的状态，需要进行如下改革：一是完善现行宅基地登记制度，简化程序、提高效率、注重实效。可以将农村宅基地申请报批程序修改为申请人提出申请，国土资源管理部门受理后在申请人所在的村委会进行公布，并规定异议期，期满无人提出异议，即可进行现场勘查，符合条件的依法颁发宅基地使用证。二是加大普法宣传力度，提高群众的法律意识，让群众了解相关的法律、法规，主动配合政府进行宅基地使用权变更登记。三是有关部门要认真做好宅基地使用证的发放工作，工作要细致扎实，不能搞形式主义，避免重复发证、为超标宅基地发证等现象的出现。

（四）构建适合当前中国国情的宅基地流转模式

如何构建适合中国当前国情的宅基地流转制度，是宅基地上市交易之前需要解决的另一个大问题。由于中国经济发展不平衡，试图在全国采取统一的宅基地流转模式是行不通的，最好的办法是在立法允许宅基地流转的前提下，各地根据本地的实际情况，制定适合本地情况的地方法规或规章，因地制宜地解决问题。目前，一些地区根据本地情况进行了有益的尝试，如采取 “以农村宅基地置换城市住房，以城市社会保障换农村承包地”的政策，浙江义乌采取农村宅基地国有化政策，苏州采取土地置换政策等。

参考文献：

[1] 鲁利玲.推进要素市场化改革进程[J].中国改革，2005，(10):50

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[3] 李效顺,郭忠兴等.节约与集约用地的经济学思考[J].广东土地科学，2007(l):32-37

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北京农村宅基地确权办法年底出台昨天，市国土局局长魏成林透露，在完成本市第二次全国土地调查工作后，全面启动本市农村地区集体土地所有权和集体建设用地使用权的确权和登记发证，支持本市农村土地承包经营权流转、林权流转、农村集体建设用地流转工作。积极组织开展农村宅基地使用权登记发证试点工作，力争年底前出台关于农村宅基地使用权确权、登记发证等一系列政策及程序办法。

对于宅基地换房一事，魏成林表示这种提法并不准确，真正的含义是改善农民的居住条件。目前，试点地点还没确定。

农村宅基地确权登记新规：超占宅基地登记分类处理截至目前，除西藏自治区的部分市、县外，全国都已实现不动产登记发新停旧，不动产登记制度顺利落地实施。国土资源部地籍司(不动产登记局)负责人近日在作出上述表述时透露，个别地南方农村报讯截至目前，除西藏自治区的部分市、县外，全国都已实现不动产登记发新停旧，不动产登记制度顺利落地实施。国土资源部地籍司(不动产登记局)负责人近日在作出上述表述时透露，个别地方农村不动产登记仍然存在不规范问题。

为此，这位负责人指出，国土资源部近日下发《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》(以下简称《通知》)，就宅基地如何进行确权登记等作出明确规定。

宅基地统一配身份证

这位负责人介绍，20xx年，国土资源部等五部委联合印发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，此后，农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作取得积极进展，但也存在着农村地籍调查工作基础薄弱，个别地方不动产登记工作进展缓慢，一些地方宅基地一户多宅、面积超占严重等突出问题。这位负责人说，特别是农村土地制度改革试点地区土地确权登记发证迟缓，直接影响了试点工作的顺利推进。

据介绍，为推进农村土地确权登记工作提供政策供给，国土资源部再次下发《通知》。根据《通知》，这位负责人强调：农村颁发统一的不动产权证书不能有任何含糊。

农村宅基地和集体建设用地使用权以及房屋所有权是不动产统一登记的重要内容。这位负责人指出，要按照《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范(试行)》等法规政策规定，颁发统一的不动产权证书。

同时，要根据当地工作条件，因地制宜选择合适的调查方法，开展房地一体的农村权籍调查，将农房等宅基地、集体建设用地上的定着物纳入调查范围。这位负责人要求，农村权籍调查不得收费，不得增加农民负担。此外，还要将宅基地、集体建设用地和房屋等定着物一并划定不动产单元，编制不动产单元代码，为农村不动产配上身份证号。

《通知》要求，开展权籍调查时，不动产登记机构应将宅基地、集体建设用地和房屋的权属调查结果送达农村集体经济组织，并在村民会议或村民代表会议上说明，同时以张贴公告等形式公示权属调查结果，做到农村权籍调查公正、公开，充分保障农民的知情权。

一户多宅应公告无异议

对于农村住宅历史遗留的一户多宅等如何进行确权登记，《通知》也作出具体规定。

针对一户多宅问题，《通知》强调，宅基地使用权应按照一户一宅要求，原则上确权登记到户。

考虑到实践中户籍管理与宅基地管理不衔接，公安部门规定有独立住址才能分户，而基层国土资源部门在户籍分户后才批准使用宅基地，因此导致符合当地分户建房条件未分户但未经批准另行建房分开居住的。这位负责人称，《通知》要求地方结合实际经本农民集体同意并公告无异议，并按规定补办有关用地手续后依法予以确权登记;未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准的，依法按照实际使用面积予以确权登记。

探索超占宅基地有偿使用

宅基地面积超占也属于历史遗留问题，据这位负责人介绍，《通知》明确对于历史上经过批准的宅基地，认可批准的效力，按照批准面积确权登记。对于未经批准占用宅基地的，《通知》分历史阶段予以处理。

因宅基地使用面积标准是1982年《村镇建房用地管理条例》规定的，1987年写进土地管理法。《通知》结合国土资源部有关规定，又考虑到当前不动产登记工作加快推进的有关要求以及宅基地试点改革正在探索对超占面积进行有偿使用等。这位负责人说，这部分宅基地分1982年以前、1982年至1987年、1987年以后3个历史阶段对宅基地超占面积如何确权登记进行了规定。

具体登记规定包括：1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农民集体成员建房占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，无论是否超过其后当地规定面积标准，均按实际使用面积予以确权登记。

1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年土地管理法实施时止，农民集体成员建房占用的宅基地，超过当地规定面积标准的，超过面积按国家和地方有关规定处理的结果予以确权登记。

1987年土地管理法实施后，农民集体成员建房占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。

非村民依法取得的应确权

针对非本农民集体成员(含城镇居民和华侨)依法取得的宅基地，《通知》规定要依法予以确权登记。

这位负责人介绍，非本农民集体成员使用宅基地有两种情况：第一种是政府实施扶贫搬迁、地质灾害防治、新农村建设、移民安置等项目组织农民易地建房使用宅基地。他说，这种情况使用的宅基地都是经统一规划和批准的，应予以确权登记。这位负责人强调，为防止迁新、建新不退旧，《通知》要求在退出原宅基地并注销登记后，再办理登记手续。

第二种是1999年之前非农业户口居民(含城镇居民和华侨)合法取得的。对于这种情况，这位负责人指出，因宅基地属于农民的福利性待遇，但对非农业户口居民(含城镇居民和华侨)因转让、赠与房屋以及经政府审批建房等方式占用宅基地的，《通知》认可其合理性，分1982年前、1982年至1999年两个历史阶段，规定了确权登记的政策。

因为1999年文禁止城市居民再以自行建造或购买的方式获得宅基地。该负责人强调，所以1999年之后城镇居民使用宅基地的，不予确权登记。

针对没有权属来源资料问题，《通知》强调，要查明历史使用状况，属于合法使用的，宅基地要经农民集体确认并出具证明，集体建设用地要经农民集体同意，公告30天无异议，乡(镇)政府核实，县级政府审定或批准后，予以确权登记。

进城落户农民权益有保障

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关键词:城乡一体化;房地产市场;农村住房改革

中图分类号:F8

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)07-0129-01

1 农村住房制度改革和创新的必然性

1.1 市场经济发展的必然要求

我国的基本体制经过了30多年的发展已经从计划经济转变为市场经济体制,可是现在的农村住房制度所遵循的依旧是计划经济体制,是一个计划经济时代的产物。造成了与今天的市场经济体制发生诸多磕磕碰碰,现今的法律法规与现实的背离越来越大。

1.2 农民要求改善住房条件的迫切愿望

伴随农村和农民外出打工,农村的经济和农村居民的生活质量有了飞速的发展。农民的收入增加也催生了对住房的消费,许多农村居民提前消费的行为发挥的示范作用则更加刺激了其他农村居民建造住房和购买住房的欲望。

1.3 农村发展的客观现实

城镇化进程的加快和农村劳动力的大量转移。农村居民进入城市从事产业工人的工作或者转变为城镇居民的人数日渐增加,现在许多农村空心化的现象越来越多,农村的空置房屋也越来越多。虽然有一些是房主有时可能要返回来居住,但大多数却是在观望等待,看哪个时间可以卖出个较高的价格。

1.4 农村经济改革的必经之路

城乡一体化已经在逐步推进。在科学发展观的指导下,各地都注重对城镇与农村经济的协调发展,积极消除城镇与农村的差别,打造一体化的物质基础、生产要素以及经济利益关系。因此对原有的农村房地产制度提出了改变的要求。

2 把握房地产市场改革要点

2.1 农村居民房权制度的改革

在目前我国的城市居民所拥有的房屋(不论是房改房还是自己从开发商处所购的商品房)都是土地所有权归属于国家,房屋所有人虽然只是拥有若干年的使用权而已,但却有转让出售的权利。农村居民都是在本乡本土的宅基地上建造房屋,土地归属于村集体所有,房屋所有人对宅基地的使用时限目前尚无法律规定。农村居民对于自己在宅基地上所建造的房屋没有转让出售的权利。也就是房屋是自己建造的,却是残缺的产权。我们如果能够处理好农村居民住房用地的性质以及房屋的所有权,农民就可以有效地盘活住房资产。

对农村居民自己所有的住宅用地是否也可以使用缴纳土地出让金的办法来解决住宅用地的产权。这样操作的话,农村居民能够申请对自己的房屋办理房屋所有权证、集体出让建设用地使用权证和规划建设许可证做到数证齐全的要求。产权也变得合理清晰,使农民的房屋用益权成为现实。

2.2 改革农村住房流通体制以及促进住房财产的有效实现

(1)允许农村居民对自己在农村的住宅与宅基地一并出售给他人。现在,不少农民通过外出打工等各种经济活动,其中有相当一部分积累了数量可观的财产。他们中已经有不少在城市中购买了商品房,这种情况下就应当同意他们出售自己在农村的原有住宅。可以采用市场化的办法,给予一定的资金补偿。资金的来源渠道可以考虑从农村居民将房屋出售时所缴纳的出让金来支付。

(2)让城镇与农村的住房可以相互流通、上市转让。应当支持农村居民出售自己富余的住房,出售的对象不再仅限于本村本土的人,而是所有有购买意向的人。我们应当改变这种现状,支持和鼓励城镇居民去农村购房(购买已经支付出让金的房产)。如同让农村居民到城镇购房一样,也可以让城镇居民在农村置业。

(3)变革农房拆迁补偿办法。现在城市的房屋拆迁补偿安置实行的是市场化原则,对被拆迁房屋完全按房地产市场价进行评估,可以实行货币补偿,包括区位补偿和重置价格结合成新及装饰装璜补偿等,也可以实行房屋产权调换。而对农民的住房拆迁的补偿政策则是不合理不到位的,只能拿到建筑安装投入经成新折旧后的价钱,而拿不到占大头的土地基准价及区位补偿费。尤其是基础设施建设的拆迁补偿标准更低.农民作出的牺牲和奉献太大。为此.应当修订农房拆迁补偿政策,依法征收农民的房屋,按照与城镇同房同价原则及时足额给农户合理补偿。

2.3 改革和规范农村宅基地供应制度

(1)对原有的宅基地要研究并明确规定有关政策边界,这也是搞好农村房改的先决条件。现行土地法律法规对宅基地申请条件作出规定的很少,而这些在农村房改中都是无法回避而须加以回答和解决的问题有必要明确.

(2)可考虑终结无偿使用宅基地的政策。要在充分尊重农民意愿的前提下,用经济手段调节宅基地的分配使用,规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用,促进解决现有宅基地集约利用和超标问题。

今后农村居民的住房供应将和城镇居民一样,逐步地完全地走向市场,从而体现城乡一体化的要求。

参考文献

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论文关键词：农村空置宅基地；空置权；法律制度思考

目前我国许多农村地区都不同程度地存在“空心村”和“一户多宅”的现象，土地资源浪费现象严重。针对这一情况，2008年总理在政府工作报告中指出，“建设用地包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度”。因此对农村空置宅基地进行有效的法律规范显得迫在眉睫。

一、农村空置宅基地现状及引发的问题

(一)农村空置宅基地的现状及特点

我国“空心村、超标准占地现象较为普遍。有关资料显示，2006年在全国0．16亿公顷村庄建设用地中大约有10％一15％的土地被闲置¨。农村大量宅基地被空置有以下几个原因：第一，随着城市化进程加快，大量农村人口从农村迁往城市，如村民外出务工、农转非、子女求学定居城市。据统计，从农村到城镇因人口迁移而增加的城镇人口占城镇人口增长量的3O％以上；第二，随着经济快速发展，一些村民纷纷从原住房搬到交通便利的地方选址建房，形成“空心村”现象；第三，相关配套措施改革滞后，大量农村空置宅基地得不到有效处理，例如土地置换、腾退制度不健全。

目前我国空置宅基地的特点是：一是出现在经济欠发达的地区，这些地区交通不便，没有形成自己独特的致富之路，大量人员长久外出务工，致使大量房屋长期空置；二是分布散乱，荒置宅基地杂乱无章散布于村庄各处；三是空置宅基地与宅基地需求激增矛盾突出。按照现行法律，只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。但法律没有规定子女继承房产后不得另占有宅基地，继承后的空置宅基地大量涌现；四是不可流转性，农村宅基地的福利性质决定了它的不可交易性。

(二)农村空置宅基地引发的社会问题

首先，一方面大量农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，极不利于农业的可持续发展；另一方面废弃宅基地——荒草连片、残垣废墟、鼠蛇猖獗破坏了农庄优美的人居生态环境。其次，空置宅基地杂乱无章的局面引发一系列农村治安问题。杂乱荒废的宅基地无人居住，一方面使很多邻近的住户失去安全防护网的保护，盗窃、抢劫等侵犯财产罪多发。据人民网报道，2008年1月～9月，全国农村共发生盗窃粮食、牲畜、生产资料等侵财案件88万起，占总数的3l％；另一方面宅基地需求紧张与大量闲置是导致农村宅基地纠纷案件数量不断攀升的一个重要因素，严重影响了农村社会稳定。最后，废弃宅基地打乱了村庄规划，致使村基础设施如村道、农村电网和水利设施项目改造建设步履维艰，社会主义新农村建设难以落实。

二、当前涉及农村空置宅基地的法律制度的缺陷

(一)法律没有对空置宅基地作出准确的定义

1999中华人民共和国《闲置土地处置办法》第二条规定闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。1993年6月《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款规定“使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”。现行《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地者使用权可以无偿收回”。这些法律法规都没有赋予空置宅基地一个确切的概念。

(二)空置宅基地权属规定存在法律缺陷

根据原国家土地管理局颁布的1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。原在农村居住，后转为城市户口，其原在农村的空房房屋产权没有发生变化”。

农村宅基地是对农民的福利措施，既然是非农村户口无论何种情况都必须收回宅基地使用权。其地上构筑物的权属可以不变，但不能在永久性享有建筑物所有权的同时占用农村宅基地。城镇户口人员已经享有城市社会保障制度就不能再无限期享有农民的福利待遇。另外根据国土资源部统计，目前，我国农村集体土地使用权登记发证率仅为73％，集体土地所有权登记发证率更是只有5l％，因此我国农村土地产权制度建设滞后，也是解决空置宅基地的土地产权问题的一个重大障碍。

(三)空置宅基地收回程序效率不高

《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。相对于农村空置宅基的收回县级、乡级、村级三级步骤过于复杂。大多数农民怠于做这种对自己不利又费时费力的事。

(四)空置宅基地执法与督察难以到位

涉及到司法机关，国家法律指导地方制定、实施适合本地区经济发展的法规，然而地方法院在判案时不愿适用地方性法规，政府及其相关部门在工作中不能依地方性法规而行政的现象时有发生；涉及地方土地执法人员，由于没有强制执行权，加之受自身素质和基层工作条件低的限制，执法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地属私有财产”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他们顽强的抵制。这些原因使得国家建立的土地调查制度、土地统计制度、全国土地管理信息制度大多流于形式。

三、农村空置宅基地管理的法律制度思考

(一)对空置宅基地的严格定义

法律必须对那些属于农村空置宅基地作出全面的规定，为空置宅基地的收回及确权发证做好铺垫。笔者认为空置宅基地应该包括以下几种情况：一村庄规划前后未开发利用的宅基地；二拆旧建新后的废弃宅基地；三继承未充分利用的闲置宅基地；四农民农转非后和长期外出务工产生的闲置宅基地。法律推出这一规定后可以进一步作出司法解释，对村庄规划前未开发利用的宅基地，统一划归空置宅基地，村庄规划后未利用超过两年即为空置宅基地；对拆旧建新，只要另择址建房，旧宅基地划归空置宅基地；继承人不符合申请宅基地的条件，继承的宅基地即为空置宅基地；对农转非人员或长期外出务工人员进行测查．如果经济状况达到城市最低生活保障水平、其宅基地闲置连续超过5～10年，即列为空置宅基地。这一规定明确赋予村民两年、五年至十年的宅基地空置权，充分保证了村民的居住权，但期间过后使用权人的空置权利自然消失。对于宅基地上房屋限期做出处理决定，或放弃房屋所有权或折价处理。这样既充分保证了宅基地使用权人的权利，也保证了其他宅基地使用权申请人的权利。

(二)简化农村宅基地收回程序

收回农村空置宅基地，必须针对各种具体情况，简化宅基地收回程序。法律可规定对于连续两年未利用的空置宅基地，满两年期限自动收回集体所有，由村委会上报县级国土资源部门注销登记；对于其上有闲置可利用房屋的宅基地，过了规定的5～l0年空置期间，使用权人拒不处理其房屋的，宅基地使用权自动收归集体，村委会报县级国土资源部门注销登记。

(三)制定统一、全面、权威的农村空置宅基地法律

根据《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第十条规定的内容，对空置宅基地的处理规定比较全面，但是这一《意见》毕竟只是准法规。本人认为，我国应制定统一的农村空置宅基地收回法，把《意见》第十条的措施收入到《中华人民共和国土地法》中或者单独做出详细的国家司法解释。这就解决了法院在判案时不愿适用地方性法规、政府及其部门在工作中不能依地方性法规而行政的问题。

四、建立促进农村空置宅基地充分利用的配套法律措施

1．建立严格的农村宅基地使用登记制度严格执行“一户一宅”的法律规定，严格按照《土地登记办法》规定的程序进行。要将村内所有的闲置宅基地以及空闲地逐个摸底排查，登记造册，经查确属长期闲置的，要依法收回其使用权，重新利用；对于被登记在册的闲置宅基地以及空闲地，村委会规划土地时，应将其列为首选对象，优先考虑，发挥其应有的作用。

2．建立农村闲置房屋的评估制度《确定土地所有权和使用权规定》(征求意见稿)，对于闲置的破损房屋拆除后，宅基地由村集体收回，重新分配产权，统一调配使用，做到闲置房屋从拥有者到需要者的产权转移。笔者认为对地上建筑物保存完好或较好，且有经济价值者，其所有人迁入城镇居住，只要其超过了宅基地5—1O年的空置期限就要进行合理估价，然后进人“宅基地储备中心进行住房交易”。对农村房屋的估价方法、程序、估价人员资质可以按照1992年《城市房地产市场估价管理暂行办法》。买卖双方协商一致，农民也可以自己估价。

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关键词 农村宅基地 管理问题 解决措施

近几年来，随着经济社会的发展和新农村建设的不断深入，农村生活水平不断提高，以及农村“村村通”工程的实施，农民建新房的热情高涨，同时农村低廉房价也吸引了城里人的目光，向农村迈进，农村宅基地管理出现了一些新情况和新问题。因此，农村宅基地的管理在新形势下尤为重要，是农村土地亟待加强管理的问题。

一、农村宅基地管理现状

近年来，各地积极探索加强宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向规范，但目前中国农村宅基地在用地及管理上，仍存在分布零散，点多面广，户均占地面积大，宅基地管理粗放等现象。具体表现为：

1、村庄建设用地规模总量大，扩张快，集约、节约用地潜力大

据国土资源部显示，村庄建设用地总量呈不断增长趋势。但中国农村人口在不断减少，农村建设用地规模不降反增，远远超过国家标准，农村宅基地利用粗放，集约、节约用地潜力大。

2、宅基地需求总量下降，新增宅基地呈递减趋势

随着土地用途管制制度以及农用地转用制度的严格执行，各地宅基地管理法规制度的不断建立和完善，以及土地集约高效利用，城镇化和城市化进程的加快。农村人口向城市转移与农村建设用地减少相挂钩试点工作的开展，宅基地需求总量大大减少。

3、宅基地流转日益活跃，但表现出明显区域差异

城郊结合部宅基地流转空前活跃，但流转活跃程度及流转方式都表现出明显的区域差异。主要表现为：近郊较远郊更为活跃，离城市中心距离越近流转越活跃；工业区、农场周边的宅基地流转较为活跃。

4、居民点布局混乱，村容较差

个体上表现为占地规模大，村内结构疏松，布局混乱，占用耕地较多，环境质量低劣，多数村庄建设缺少科学合理的总体规划。

5、用地行为违法多

选址的盲目性、未批先占、少批多占和不批亦占用，土地审批不合法、一户多宅、一户占用多处房屋，这严重地违反《土地管理法》相关规定。

二、当前农村宅基地管理存在的问题

1、法律法规不健全

有关规定滞后，加大了宅基地管理难度，关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低。宅基地的分配、使用在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整，其中关于宅基地使用权流转方面的规范性政策文件数量就更少。目前中国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。

2、缺少村庄规划

农村宅基地管理必须严格按照镇、村土地利用总体规划、年度计划和农民申请宅基地条件有序管理。采取“疏”、“堵”相结合的管理办法。“疏”就是把符合土地利用规划、年度计划和农民申请建房条件的对象按程序办理手续，使其能合法用地；“堵”就是把不符合土地利用规划、年度计划和农民申请建房条件的对象，以经济杠杆调节加以限制，或用法律手段坚决制止其建房。

3、宅基地使用权转让受到限制

随着我国城市现代化步伐的加快，农民进城的趋势不可阻挡，用宅基地使用权不可流转的方法把农民束缚在农村是与社会大潮背道而驰的。现实中大多数宅基地使用权转让还是为了满足和改善生活、生产的正常需要；农村的社会保障体系在现阶段确实存在很多问题，但不应该也不可能通过限制宅基地使用权转让来实现和改善其社会保障状况

4、监管力度不到位

一方面，农村宅基地范围广且比较分散，基层国土管理部门力量薄弱，且执法装备缺乏，工作经费不足，很难对辖区内宅基地利用变化管理到位。另一方面，为了解决经费紧缺问题，基层部门故意对宅基地放任不管，待造成违法占地事实后，以罚代批，再补办手续，使农民们认为，只要交了钱就可以建房，给制止违法占地行为带来了负面影响。

三、加强农村宅基地管理的对策措施

1、完善农村宅基地管理制度

首先，要完善农村宅基地管理法律法规和政策，尽快出台宅基地管理的操作性规定；其次，对农村宅基地要进行动态监测，严格实行科学管理。乡镇国土所应对需要申请建房的农户统筹安排，并严把审查关。土地行政主管部门应建立农村个人建房用地全程跟踪监管制度，对农村宅基地的使用情况了如指掌。再次，宅基地审批要做到“四公开”和“四到现场”，即建房用地指标公开、审批宅基地程序公开、申请建房条件公开、审批宅基地结果公开以及勘察定址到场、测量放线到场、开挖基础到场、竣工验收到场，并明确办结时间，提高办事效率；最后，要加强宣传，强化全民土地法制观念，增强依法用地、依法管地的意识。

2、坚持规划先行，编制科学合理、切实可行的村庄建设规划

在今后新农村建设中要按照统筹安排城乡建设用地总要求和控制增量，合理布局、集约用地、保护耕地的总原则制定实施规划，严把新村建设选址关。按照规划确定区域，进行切合实际的“旧村改造”和“空心村”改造。对没有编制村庄建设规划的，一律不予审批建房用地，严格控制农村居民点无序外延式发展。

3、建立规范、有序的农村宅基地市场体系

为完善社会主义市场体系，协调大量潜在宅基地供需，必须建立农村宅基地市场。建立规范有序的农村宅基地市场，形成合理的价格体系，使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用。

4、建立宅基地有偿使用制度

对符合法定标准的农户，不收宅基地有偿使用费，对于超占部分，按一定标准由政府逐年收取宅基地有偿使用费。宅基地有偿使用费所有权归农民集体，专项用于村庄整理、土地开发和农村基础设施建设。同时，应建立宅基地有限期使用制度。

参考文献：

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[3]陈矫健.谈农村宅基地管理制度的改革与创新[J].浙江国土资源，2011（06）.

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一、农村宅基地存在问题

(一)宅基地纠纷多。宅基地纠纷是涉农案件的重中之重,也是农村稳定大局的一个重要因素。涉及宅基地纠纷的原因比较多,有出入相邻通行方便,有新建房后影响邻居采光、雨水流向、树苗迁移原始占地纠纷等问题。但在宅基地纠纷中,最多也最重要的还是权属纠纷。究其原因,主要是历史遗留问题,由于过去农村宅基地管理混乱,许多地方存着多占、乱占宅基地的现象,大多数宅基地面积超过现在国家法律法规规定的数目,四邻不清楚,对其登记发证存在着一定困难,且农村居民对宅基地所有权普遍存在私有的观念,认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来,是一种私有财产,这成为农村居民多占宅基地的强烈驱动力,从而引起权属纠纷。

(二)农村“空心村”问题严重。一方面,随着改革开放的深入,大量农村居民到城市打工,有的举家搬迁,在一定程度上使“空心村”、“空心宅”的现象越来越严重。另一方面,长期以来农村集体土地的无偿使用,使建房户不但想多占地,而且要占好地。于是纷纷向村外扩张,新建住宅不断向村外延伸,村庄四周新楼林立,村庄内部破破烂烂,形成“空心村”。

(三)村庄规划滞后。在政府的要求下,各乡镇也制定了一些简单的村镇规划,但这些规划大多认识不到位、观念老化、缺少整体的长远的考虑,有的不切实际,效果不明显。由于建房时缺乏统一的规划而杂乱无章,村内房屋朝向不一、坐落无序,道路不畅,影响交通和村容村貌,浪费了土地。

这些问题已经严重影响到了社会主义新农村建设,严重影响了农村的发展。

二、如何引导群众合理使用宅基地

农村宅基地规范化管理是新农村建设的一项十分重要的基础性工作。加快农村现代化建设,不仅需要国土部门的努力,更需要各级党委、政府从实际出发,本着因地制宜、科学指导的原则,着眼于城乡一体化进行总体规划,正确引导群众依法使用、合理利用宝贵的土地资源。

(一)必须加强法律法规宣传,转变宅基地权属的传统观念。采取有效措施对乡村干部进行土地法律法规培训,尤其是基层农村干部,适当的时候可由国土资源部门进行管理培训,让基层干部从根本上了解土地管理中的法律责任。要发挥乡镇级职能部门的一线作用,深入农村进行宣传;要采取多种形式,造大声势,扩大影响,形成氛围,使宅基地的“法”与“理”深入农村群众。

(二)必须采取执法手段,纠正违法侵占宅基地等问题。要采取“普查”与“点查”相结合的方法,对于批准建房之后,违法侵占集体土地的,要组织力量,采取一定的形式,逐个村庄、逐个农户进行全面清理,做到发现一户,清理一户,坚决刹住违法侵占集体土地的不良风气。

篇10

关键词： 宅基地使用权；用益物权；社会保障功能；流转

我国《物权法》尽管明确地将宅基地使用权界定为用益物权，但并未构架起独立的宅基地使用权规范体系，《土地管理法》等法律法规的规定又使得宅基地使用权的内部流转缺少现实意义，外部流转也因法律的禁止而行不通。然实际上宅基地使用权的外部流转却呈愈演愈烈之势。

一、宅基地使用权流转的概念界定

宅基地使用权，是指以建造住宅及附属设施为目的，对集体所有的土地进行占有和使用的权利。宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，具有其特性：主体具有特定性，原则上仅限于农村居民；客体具有特定性，限于集体所有的土地；宅基地使用权的初始取得具有无偿性，具有社会福利的性质。

宅基地使用权流转是指宅基地使用权因转让、出租、抵押、征收等方式导致使用权主体变更及其宅基地性质的变化。

二、有关宅基地使用权流转的争议及评析

宅基地使用权因其“身份性”、社会福利性等，致使学术界对其流转问题产生各异主张，主要有三种理论：自由流转说、禁止流转说和限制流转说。

（一）自由流转说

1.基本观点

第一，基于“地随房走”原则，宅基地及使用权存在流转的可能性和必要性。我国现行法律法规并没有禁止农民处分其房屋的规定。

第二，宅基地具有一定的社会保障功能，准许宅基地使用权流转不至于破坏该功能。我国实行城乡二元户籍制度，土地对农民所起到的保障作用微小，甚至在某些情况下成为了将农民束缚在农村的枷锁。

第三，我国城市化进程的客观需要。不管是新农村建设还是城市支持农村，都是为了推进农村的城市化进程。开放宅基地使用权的流转是良好的渠道之一。

2.评析

从上述观点可知，其理论的基点在于我国现实发展的需要。我国是人口大国，人多地少的矛盾伴随着经济社会的发展而愈发严重。如何合理配置现有的土地资源，提高土地的利用效率，是一件关及人民生存的大事。因此，该说有其合理之处。但万事过犹不及。宅基地使用权是一种涉他，对国家、宅基地所有权人及第三人都产生影响。立法应在维护国家公共利益和他人利益的范围内对宅基地使用权流转作出必要的限制。

（二） 禁止流通说

1.基本观点

首先，从立法角度看，有学者认为农村宅基地能否交易基本上是一个宪法和土地管理法的问题。物权法也可以研究这个问题，如果有充足的理由说明农村宅基地应该交易，可将研究成果提供给宪法和土地管理法参考，但不能擅自开禁。

其次，从转让的法律后果看，损害了作为弱势群体的农民的合法权益。贫困使农民处于无可避免的弱势，交易价格的话语权总是在买方手中。

再次，农村宅基地由村民无偿使用，不属于私有范围，故不可随意流转。

2.评析

首先，宅基地使用权作为用益物权之一，理应由物权法律对其进行详尽规定。《物权法》虽然专章作了规定，但过于简单粗疏，相关实践处于失范状态。因此，“《物权法》不应持回避、模棱两可或不知所措的立法态度，应对涉及宅基地使用权的基本内容，宅基地使用权的取得、行使、转让和消灭的基本条件和程序作出统一、明确具体操作性的一般规定，及废止原可按‘国家有关规定’处理宅基地的条文内容，也不应将相关问题授权于地方立法机关据所谓当地实际情况进行细化的规定”。

其次，宅基地使用权的福利性不能得出不能转让的结论。宅基地使用权的取得是无偿的，建造的住宅与城市相比，价格确实偏低。但城市房产因国家的扶持及商业工业的发展而增值了数倍，同时城市居民居住其中享受了农村居民不能体验的便利和优惠，权利与义务应呈正相关关系。福利性并不能成为禁止宅基地使用权自由转让的原因。

再次，农民的弱势群体地位，不能成为“父爱主义”关怀下立法越俎代庖的理由。这种严厉限制农民住宅处分的做法，已近于将所有农民都视为准“禁治产人”，像有学者所抨击的，农民虽是弱者但并非弱智，这种“家父式保护”，不要也罢。

（三）限制流转说

1.基本观点

即只能在集体经济组织成员之间进行自由转让。从转让的必要性来看，有限制地开放农村宅基地使用权市场是现代市场经济要求的必备条件。如果产权不能转让，那么就没有办法通过自愿交换使资源从生产率低的使用上转到生产率较高的使用上来。从转让的法理来看，有限制流转符合“地随房走”原则。从转让的法律后果来看，有限制流转不会损害集体经济组织的利益。宅基地所有权的权属不会改变，仍然属于农村集体经济组织，只是改换了宅基地使用权的主体而已。

2.评析

限制流转说提到的流转限于内部流转。在这种情形下，本集体组织的其他村民选择集体经济组织无偿分配的宅基地的可能性远远大于有偿购买他人转让的宅基地。如此一来，对得宅基地使用权的讨论和研究就毫无意义了。

就笔者而言，持自由流转说，但应在此基础上佐以相当的限制条件。

三、构建农村宅基地使用权流转制度的设想

第一，坚持统一立法模式，修订《土地管理法》。土地所有权无论是属于国家还是集体，应作为一种经济资源得到平等对待。因此，修改《土地管理法》是一种合理选择，将对宅基地使用权的行政管理转变为从财产权的角度进行利用。

第二，完善宅基地使用权取得制度。在取得程序方面，这种重大财产权处分应提交村民大会讨论决定，而不能仅由村民委员会决定。从长远来看，为更好地体现国有土地、集体土地的平等性和宅基地的使用价值，建立宅基地有偿使用制度应是今后的发展方向。

第三，建立宅基地使用权价值评估制度。宅基地使用权的有偿市场流转，必须以规范的价值评估为前提。需要考虑的因素主要包括：宅基地使用权的权利期限、宅基地地理位置等。对此可以借鉴我国城镇房地产二级市场中评估制度的相关经验。

第四，改革户籍制度。我国城乡二元户籍制度在很大程度上限制了宅基地使用权向城镇居民流转，流转市场发育不充分。因此，宅基地使用权的流转对象应不限于本集体成员，即实现外部流转。众多农村人口因不能取得城镇居民身份，而在教育、医疗等方面受到不公正对待产生不安全感，故坚守本已无太多实际需要的农村宅基地、住房作为退路。同时，城镇居民因其城镇户口无法顺利购买或继承农村宅基地使用权及其上的房屋，从而陷入更改户籍甚至无法继承的尴尬境地。农村的向外开放和城市居民移居至农村，二者本均是消融界限、互助互利的举措，在往同一个方向努力，但为何后者要受到此般限制呢？

第五，健全农村社会保障机制。在农村居民缺乏稳定收入而无力筹措建房所需资金的情形下，空有宅基地使用权又有何用？只有切实完善农村社会保障机制，改善农村居民的生活，才能为宅基地使用权自由流转提供有力保障。

参考文献：

[1] 王利明著：《民法》，中国人民大学出版社2008年版。

[2] 汪军民：《宅基地使用权的立法问题探讨》，湖北大学学报（哲学社会科学 版）2006年第5期。

[3] 王崇敏，孙敏：《农村宅基地使用权流转析论》，海南大学学报（人文社会科学版）2006年第2期。

[4] 孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，法学评论2005年第4期。

[5] 韩世远：《宅基地的立法问题》，政治与法律2005年第5期。