国有土地有偿使用制度范文

导语：如何才能写好一篇国有土地有偿使用制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：国有土地 征收行政法

一、概述

该《条例》属于行政法规，其效力地位次于宪法、法律，高于地方性法规和规章。《条例》的第二条明确了其调整范围为国有土地上单位及个人房屋，但集体土地及地上建筑物的征收不属于本《条例》调整范围。

二、权责统一、主体明确

权责统一是行政法的一项基本原则，其含义为具有行政主体地位的行政机关依法履行社会管理职责并对其违法或不当的行政行为承担法律责任。这项基本原则的用意在于明确适格的行政主体，从而更好的维护被征收人的合法权益。

本《条例》第四条和第五条提及了三个主体。首先是市、县级人民政府，《条例》规定本行政区内的征收与补偿工作由该主体负责；其次是房屋征收部门，这一级主体负责房屋征收补偿的组织工作；再次是房屋征收实施单位，该主体受房屋征收部门的委托，在其委托范围内负责征收补偿的具体工作。结合本条例第十四条和第二十六条可知，这里市、县级人民政府为征收补偿行为主要责任主体，具有行政主体资格，其作出的征收决定与补偿决定均属于具体行政行为，具有可诉性。根据本《条例》规定，房屋征收部门的职责贯穿了整个征收程序，从调查摸底登记、订立补偿协议到征收补偿建档及补偿结果的公开。由于本条例的法定授权，应认为房屋征收部门也具备行政主体资格，他应当在自己行使的职权范围内承担法律责任。至于房屋征收实施单位，该主体在房屋征收部门的委托下行使职权，其在委托范围内行使的行为由房屋征收部门承担法律责任，两者间应该是行政委托关系。

三、决策民主、程序正当、行政公开

程序正当是行政法的又一大原则，其中包含三个子原则。其一为公众参与原则，其二为行政公开原则，其三为回避原则。以上三个子原则除回避原则在本《条例》中没有明确涉及外，其他两个原则均得到了很好的体现。首先，在本《条例》制定过程中，国务院曾两次公开向社会征询意见，这在行政法规的制定历史上不为多见。其原因在于房屋征收问题涉及社会广大群体的切身利益，国务院在出台该法规前慎之又慎，力图最大限度的听取公众声音，让公众充分行使其在该法规制定过程中的话语权。其次，在规划制定、征收补偿方案的制定及评估办法的制定等方面本《条例》均规定应向社会公开征求意见。这也是公众参与原则在本《条例》中的具体体现。再次，在涉及旧城区改建问题上，本条例第十一条第二款开创先河般的引入了听证制度。该项制度此前在行政许可和行政处罚中曾被广泛应用，其意在于让公众有机会了解行政决定作出的过程，并在行政决定作出的过程中充分发表自己的意见。在旧城区改建中引入听证制度不仅是公众参与原则的进一步深化，并且将公众参与原则更进一步的落实到了实处。最后，本条例的第十、十一条明确了对征收补偿方案及修改方案的公布；第十五条明确了调查登记结果的公布；第二十九条明确了对分户补偿情况及审计结果的公布以及第十三条中明确指出公告中应载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。以上几处均遵循了行政公开原则，增加了行政行为的透明度，使得整个行政程序在阳光下进行，确保行政行为能更好受到社会公众的监督。

四、权利救济与强制执行

本《条例》保留了强制执行这一措施，很多人可能会不解的问，既然要保障被征收人的权益，防止暴力征收事件的发生，那么为什么还要保留强制执行这一措施，能否有更好的办法解决拒绝搬迁的问题。至于这个问题应该这样来考虑。首先，我们应该实事求是的承认近年来很多地方政府旧城区改建、棚户区改造工程使得众多百姓极大的改善了居住条件，这的确是地方政府为百姓做的一件大实事。但是，极个别的被征收人在合理补偿范围内拒绝搬迁甚至想通过被征收这一机会大发一笔。这就构成了权利的滥用，这些极个别人的权利滥用不仅对社会公共利益造成了侵害，并且严重影响了其他被征收人的合法权益。为解决这个问题，强制执行这一措施是不可避免的。但是，本《条例》对强制执行的规定与旧的拆迁条例有了本质的不同。第一，本《条例》中明确取消了旧条例中行政机关自己强制执行这一措施，取而代之的是由市、县级人民政府依法申请法院强制执行。这就完全改变了旧条例中行政机关既当裁判员又当运动员这一不合理的状况。第二，本《条例》第二十七条第三款明确规定禁止建设单位参与搬迁活动。这也在根源上杜绝了暴力性事件的发生。

具体来看，本条例中规定的强制执行符合行政法中行政相对人（具体到本条例为被征收人）或履行或的制度。或履行或是行政法执行程序中的一项特殊制度，该制度含义为在一定期限内，当事人对行政决定不服的，可就行政机关作出的行政决定向法院提起行政诉讼，或按照行行政机关作出的行政决定履行义务。逾期既不履行义务又不向法院提起行政诉讼的，由作出决定的行政机关向法院申请强制执行从而使行政决定得以实现的一项制度。需要注意的是，如果被征收人在规定期限内向法院提起行政诉讼或申请行政复议的，行政机关作出的房屋征收决定是不得执行的。与旧条例原房屋拆迁制度中，行政裁决决定“不停止执行”的规定相比，本《条例》更好的强调了依法行政这一原则，既被诉的征收决定在法院作出最终的生效裁判前行政机关不得申请强制执行，只有法院的终审裁判判定行政机关胜诉后，行政机关才能依法申请法院强制执行。当然公平与效率总是不能兼顾的，很显然在效率和公平的天平上充分考虑到被征收人的利益，制定《条例》时国务院还是将天平倾斜到了公平这一方。

五、其他亮点及不足

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Abstract： After continuous exploration and practice, the urban land supply mechanism whose main mode is land use right transfer has been established. The development of urbanization makes the contradiction between the supply of land resources and social demand become unbalance. It is very important to explore and analyze the problems of urban land supply, reasonably guide the control of urban land supply in the process of urbanization, optimize urban land use structure and achieve a better allocation of land resources.

关键词： 城镇化发展；土地供应；探讨与分析

Key words： urbanization development; land supply; discussion and analysis

中图分类号：[F292] 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）16-0279-02

作者简介：范力勇（1965-），男，河北石家庄人，工程硕士，研究方向为工程和土地经济管理。

0 引言

城市土地作为经济发展重要的生产要素和资源载体，它在推动城镇进程中起到了举足轻重的作用。随着城镇化发展进程的不断深入，城市土地供应的重要性越来越突出。土地资源的供应与社会需求之间矛盾日益尖锐并且呈失衡的发展态势，城镇化进程中建设用地需求与建设用地供应的矛盾日益尖锐，社会经济发展对土地需求的增长性与土地资源的稀缺性之间的不协调备受社会关注。合理引导控制城市化进程中城市土地供应，优化城市土地利用结构，探讨和分析完善城市土地供应问题显得十分重要。

1 城镇土地供应有偿使用机制的发展

城镇土地供应机制经过不断的探索和实践，以土地使用权出让为主要方式的城镇土地供应机制已经建立。城镇土地有偿使用机制的推行使得土地资源的资产属性得到了体现，缓解了财政困难，使政府获得了大量土地收益，培育了土地市场，促进了房地产业的发展，推动了社会经济的持续快速发展。然而，由于城镇土地使用制度还是有偿使用和原行政划拨并存的“双轨制度”，土地有偿使用主要通过出让土地使用权得以实现，但由于制度实施环境尚不成熟，出让制自身的弊端和不足日益暴露出来，某种程度上阻碍了土地市场的正常运行。现行土地供应体制确立了土地用途管制制度，政府高度控制土地供应，确立了单一土地供应制度，严格控制集体建设用地直接进入市场交易。“双轨制”是政府供应国有土地的方式，易言之，有偿使用方式以及划拨用地方式。城镇土地供应的有偿使用方式源自香港，起初于深圳，这种方式被推广在改革土地使用制度之中。国有土地有偿使用主要有以下三种方式：①作价出资入股；②出让；③租赁。而划拨方式脱胎于计划经济，以下四种用地能够采用划拨的方式：①国家重点扶持的基础设施用地，例如能源、水利等；②国家机关用地以及军事用地；③公益事业用地以及城镇基础设施用地；④法律和行政法规规定的其他用地。当前，城市与农村二元结构的土地配置依然是我国土地供应市场配置，并且农村在很大程度上落后于城市。农村土地要想变为国有土地就得通过征用方式，才可以流动。究其实质，土地供应就是城市土地市场。顾名思义，城市土地不仅是使用于非农业用途的土地，而且还指城市规划区以及建成区空间领域内的土地。在我国，根据行政区划城市土地的范围，有全市土地以及市区土地两类。前者涵盖了城区、郊区以及市辖县；后者涵盖了城区以及郊区，而市辖县并没有涵盖之内。

2 城镇化进程中科学合理的健全城市土地供应

城镇化是社会现代化的客观要求，是人类社会发展和进步的必然趋势。我国耕地少、人口多，耕地保护在我国具有一定的战略地位。城镇化建设必然要占用土地，有些甚至耕地，耕地保护与城镇化水平提高的矛盾将长期存在。达到城市土地有偿使用的目的主要是以出让土地使用权的方式实现的。它与国有土地租赁有着本质的区别。对于城市土地供应运行机制而言，现行规定有多种形式市场化土地出让方式。例如挂牌、协议以及拍卖等，在选择的时候一般应按照实际情况。而在推动改革土地使用制度以及对土地市场进行培育这两方面，土地出让制度的建立有着至关重要的作用。一方面在基础设施的建设中，为政府提供了资金；另一方面，为我国城市的发展打下了坚实的基础。从原则上来看，经营性用地均需以挂、招等方式；协议出让是公益性用地所采取的方式；挂、招等手段也是产业用地日趋使用的方式。经过出让方式获得的土地绝大多数应用在在此开发以及利用上。高效性、公开性以及竞争性是招标、拍卖和挂牌的出让方式的特征，其同市场经济发展的需求相一致，在土地出让尤其是经营性土地的出让中被普遍地使用。在市场配置土地资源中，招标、拍卖和挂牌均是有效的方式，它们并不存在优劣差异，仅在适用范围有所不同：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。少数城市试行的 “勾地制度”的土地出让政策，是更加完善现行土地出让制度的一种尝试。国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。国有土地租赁所要解决的特定问题，主要是城市大量原有行政划拨用地如何扩大到有偿使用的范围，尽管传统意义上的租赁权应是债权，但是，由于我国土地所有权不可买卖，以租赁方式取得的国有土地使用权应当是一种物权，权利人有使用、收益和部分处置权，因此也具有相应的价格。土地使用权出让和国有土地租赁都是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，其根本目的都是通过市场机制实现土地资源的合理配置和流动。

3 结束语

根据我国现行社会经济发展实际情况，城镇化发展的初期，是以扩大土地面积的外延方式为发展途径，从而导致耕地总量的快速减少。合理引导控制城镇化进程中城市土地供应，使城市化进程重点战略由以外延方式为主发展途径，逐渐向外延与内涵相结合式和以内涵方式为主的城镇化发展转变，实现资源节约型的城镇化。鉴于我国城市土地市场目前还不健全，一些土地还停滞在无偿划拨使用的状态下，并且大部分的土地使用者的支付能力具有一定的限制性，土地有偿使用的范围在很大程度上受到了约束。在我国，存量土地和增量土地是城市国有土地供应机制中的两大种类，前者就是根据土地有偿使用的基本思路，以挂、协议、拍等渠道对土地使用权进行处置，也即旧城改造区的土地，后者是农用地被征用成国有土地之后，又通过土地租赁、行政划拨等方式纳入城市建设的土地之中。针对于诸如公益事业用地以及城市建设基础设施用地等土地而言，应采取保留原划拨的方式；而采取联合建房或者用地换房的方式时，则适用于由国家控股的重要领域以及基础性行业实施作价入股或者授权经营的土地，同时适用于因为历史的原因而导致具有繁琐、复杂的，国家难以直接地行使土地配置主动权的土地。针对于其他众多的存量土地来讲，在进入市场中时，主要以土地租赁与土地出让两种方式。然而，在城市土地供应中，针对于增量土地，在对土地使用权进行处置时，应采用有偿使用方式，而土地出让是其主要采取的方式。在城市土地供应机制运转过程中，众多的城市政府满目地拓展土地出让面积，旨在加大地方财政收入，从而使得城市的发展模式体现出“重外延轻内涵”，没能够充分地保护耕地。鉴于存量土地本身具有的复杂性和多元化的处置手段，在改革土地有偿使用机制中，存量土地一直是重点。

在城镇化快速发展的时期，城市发展应重视的内涵，提高土地利用的集约度和利效率，促进旧城改造，有序推动城市化进程，增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力。城镇化进程应在保护耕地和节约用地的前提下，科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准，加强土地整理和优化，对城市内未利用的闲置土地、区内零星的弃耕地、低利用率土地，用行政管理与市场调控相结合的方法进行整理开发，通过控制存量建设用地，储备可盘活的城市建设用地，积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变，进一步完善城镇化进程中土地供应运行机制，推进城镇土地的集约利用，消除城乡二元结构，实现国家经济、政治、文化的现代化目标。

参考文献：

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[2]林奕田.土地资源配置市场化机制研究.厦门大学，2006，5.

[3]董光器.快速城市化时期的冷思考.北京规划建设，2005，3.

[4]周天勇.中国究竟应该走什么样的城市化道路.社会科学报，1199.

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为加强土地管理和土地市场管理，中央和地方政府制定了许多土地法律、法规，这些法律法规与土地使用制度联系起来，便于各级土地行政部门的具体操作，因此，如何把有关制度落到实处，是规范土地市场的重要手段。

1、切实推行土地有偿使用制度

实行土地有偿使用，法律上有明确的规定，近年来，土地有偿使用制度取得了很大进展。但总的来看，国有土地使用权全面有偿使用的目标还远未实现。因此，地方政府及土地行政部门有必要加大土地有偿使用工作力度，采取多种有偿使用方式，使土地所有权在经济上得到全面体现，把隐形土地土地市场造成的国有土地资产收益流失降低到最小范围，为全面完善有形土地市场奠定坚实的基础。

2、严格土地出让制度

土地出让是土地有偿使用的重要方式，土地出让金是政府财政收入的重要组成部分，土地出让制度是否完善对于土地市场、房地产市场的健康发育影响极大。如果政府在收取土地出让金时厚此薄彼，就会人为的造成房地产企业的不公平竞争，从根本上违背了市场经济规则。土地出让金要按国家政策和规定的标准收取，不能随意减免，更不能行政领导一人说了算，要向社会公开土地出让的真实情况，接受社会监督，以防止“暗箱操作”和滋生腐败。

3、完善土地登记制度

土地使用权交易、变更、最终会反映在土地登记上。土地变更登记的基础是要有初始土地登记。初始土地登记工作不到位、不彻底，就会为隐形土地交易提供便利条件，变更登记也就无从谈起。初始土地登记工作难度大，投入多，但它是土地管理、土地市场管理的最基础工作，地方政府及土地行政部门必须下大力气抓好。实施土地证书年检制度，定期检查土地使用证，通过证书年检发现土地利用问题，维护土地登记的严肃性，保护土地权利人，特别是土地所有者——国家的正当权益。

4、逐步完善土地储备、开发制度

土地储备、开发制度是政府为控制建设占用农用土地、盘活存量地、增加财政收入，对当地土地供应进行垄断，建立土地储备机制，实行“五统一”开发后再向土地市场供应土地。土地储备开发制度一旦形成良性机制，制度本身就会成为政府调控经济的有效手段。土地储备的来源，一是政府新征用的增量国有土地，一是原划拨性质要入市的存量国有土地，把这些土地拿来储备，都需要对原土地所有者或使用者进行补偿；对土地的前期开发也需要投入很大一部分资金，因此，没有一定的经济实力，土地储备开发机制难以形成。

二、建立土地需求者准入制度

土地使用权出让活动是一种市场交易行为，建立土地出让市场的主体准入制度是加强土地出让市场建设的又一重要基础工作。土地出让市场需求主体准入，主要是指房地产开发企业要依法具备一定条件，不符合条件的企业禁止参与房地产开发经营。通过设定统一的标准对土地需求者进行全面性的资质审查，除对用地需求进行审查外，更要重视土地使用权受让人的经营能力和土地使用方向、筹资能力的审查。否则可能造成已批租或转让的土地由于资金不到位，而造成土地闲置浪费。

三、积极推进工业用地“招拍挂”出让

长期以来，工业用地协议出让方式在实际操作中存在的市场透明度不高、竞争性不强、行政行为干预过多、地价严重偏低等问题，致使工业用地土地出让市场问题丛生。积极推进工业用地采用招标拍卖挂牌方式出让，是解决城市工业化、城市化进程中工业用地市场供需矛盾突出与工业用地大量闲置和粗放利用问题并存的根本途径。可以促使企业积极主动调整产业结构，改进生产工艺，提升技术水平，能够促使我国工业经济从高消耗、低效益的产业向低消耗、高技术、高效益的产业转变，实现经济增长方式从粗放型向集约型的根本性转变。

四、完善土地价格形成机制

地价作为反映一个地区和城市经济社会发展水平和土地供求状况的指标，是由市场决定的。土地市场发育和规范的程度，要以地价形成机制的状况来衡量。因此，进一步深化地价管理改革，完善市场形成土地价格的机制，充分发挥地价的杠杆作用，促进土地资源的优化配置，实现节约集约用地的目标，为社会经济可持续发展提供土地资源保障。

1、从严从紧控制建设用地供应总量

供求关系是市场运行的最基本关系，严格控制建设用地供应总量是加强地价管理的基础条件，是培育和规范土地市场，促进土地节约集约利用的前提，也是调整经济结构、转变经济增长方式、建设节约型社会的客观需要。2003年以来开展的土地市场秩序的治理整顿，已有效遏制了乱占滥用耕地、盲目扩大建设用地规模的势头，但反弹压力仍然较大。当前，在建设用地供应上仍要实行从严从紧的政策，严格执行规划计划，严格土地用途管制，严格保护耕地，发挥规划计划在控制建设用地规模，布局方面的作用。在严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划的基础上，探索建立城市土地供应计划制度，合理确定城市供应总量、结构和进度，促进土地市场公开、安全、稳定运行。

2、大力推进土地市场建设，完善地价形成机制

修订《划拨用地目录》，严格限定划拨用地范围，扩大土地有偿使用的范围，推进经营性收费基础设施用地逐步纳入有偿使用范围。坚定不移地执行经营性用地的招标拍卖挂牌出让制度，推行工业用地的招标拍卖挂牌出让，不断提高土地资源的市场配置的程度，强化对协议出让土地的监管，建立协议出让土地的公示制度，禁止非法压低地价招商引资。加强土地有形市场的建设，为土地的公开交易提供平台。建立土地成交价格的申报制度，对低于市场价成交的土地，政府可优先购买，防止非法交易。

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安徽省土地管理条例完整版第一章 总 则

? 第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)，结合本省实际，制定本办法。

? 第二条 本办法适用于本省行政区域内的土地管理。

? 第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当加强土地法制宣传教育，增强全民保护土地意识，保护、开发土地资源，制止非法占用、转让土地的行为，促进社会经济可持续发展。

? 第四条 县(含县级市、下同)以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。

? 市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部门对所辖乡(镇)的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。具体办法由省人民政府规定。

? 经省人民政府批准，省人民政府土地行政主管部门在特定区域设立派出机构，负责相应区域 的土地管理和监督工作。

第二章 土地权属的确认和变更

? 第五条 依法实行土地登记发证制度。土地登记的具体事务，由土地行政主管部门 负责办理。

? 确认林地的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照相关法律、法规的规定办理。

? 依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

? 第六条 单位和个人使用的国有土地按照下列规定登记发证：

? (一)中央驻皖单位、省直单位依法使用的国有土地，由省人民政府登记发证;

? (二)市直单位、市辖区内其他单位和个人依法使用的国有土地，由市人民政府登记发证;

? (三)跨行政区域的国有土地，由所跨行政区域的同一上级人民政府登记发证;

? (四)前(一)、(二)、(三)项规定以外的单位和个人使用的国有土地由县人民政府登记发证。

? 农民集体所有的土地，以及农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，依照《实施条例》 第四条的规定登记发证。

? 第七条 除法律、法规另有规定的以外，有下列情形之一的，土地所有者 、使用者应当自行为发生之日起30日内，向土地所在地的县以上人民政府土地行政主管部门 提出土地变更登记申请，由土地登记机关依法进行土地变更登记：

? (一)依法转让土地使用权的;

? (二)以土地使用权作价入股引起土地使用权转移的;

? (三)因征用、交换、调整土地引起土地权属变更的;

? (四)因单位合并、分立等原因引起土地权属变更的;

? (五)因处分抵押财产引起土地权属变更的;

? (六)依法改变土地用途的;

? (七)依法继承、赠与、更名引起土地使用权变更的;

? (八)依法改变土地权属的其他情形。

? 第八条 依法出租、抵押土地使用权的，由土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门登记。法律、法规另有规定的，从其规定。

? 第九条 农民集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等土地使用权的承包、拍卖等方案，须经村民会议或者村民代表会议讨论同意。获得使用权的单位或者个人应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由市、县人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

? 土地所有者通过发包、拍卖集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等土地使用权取得的资金，应当用于本集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等范围内的水土保持和小型农田水利等基础设施建设。?

第十条 土地登记申请人采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的，或者因土地登记机关责任导致土地登记不当的，土地登记机关应当书面通知土地证书持有人在规定期限内办理土地证书更改、更换或者注销手续;土地证书持有人逾期不办的，由土地登记机关公告原土地证书作废。更改、更换或者注销土地登记的费用以及因此造成的直接经济损失，由责任者承担。

? 上级土地登记机关发现下级土地登记机关土地登记有错误的，责令限期改正;逾期不改正的，有权直接注销或者更改。

第三章 土地利用总体规划

? 第十一条 省、市、县级土地利用总体规划依照《土地管理法》规定审批。

? 县人民政府所在地的镇土地利用总体规划，逐级上报省人民政府批准;乡(镇)土地利用总体规划逐级上报市人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案。

? 第十二条 城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，其建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。已经批准的城市总体规划、村庄和集镇规划超过土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围的，应当及时进行修订、调整。

? 第十三条 各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，严格实行建设用地总量控制。没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地。节约的农用地转用计划指标，经核准后，可以结转下一年度使用。

? 未严格执行建设占用耕地补偿制度或者没有完成土地开发、整理计划指标的，核减下一年度的农用地转用计划指标。

? 第十四条 因村庄、集镇、乡镇企业退建还耕易地重建的，新址应当尽量利用非耕地，不得占用基本农田;占用基本农田以外耕地小于旧址面积的，其建设用地可以 不占年度建设占用耕地计划指标。

第四章 耕地保护

第十五条 市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，确保本行政区域内耕地总量不减少。确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地数量的，必须报经省人民政府批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，并支付相应的耕地开垦费用，由省人民政府组织易地开垦。

? 第十六条 省人民政府建立新增耕地储备库。市、县人民政府组织开垦的超过耕地开垦计划的新增耕地或者年度内占用耕地补偿平衡有余的耕地，可以纳入新增耕地储备库。储备的耕地可以用于折抵建设占用耕地的补偿指标，也可以有偿调剂用于其他市、县折抵建设占用耕地的补偿指标。

? 市、县人民政府应当建立土地开发、整理项目库，保证耕地开垦计划的执行。

? 第十七条 各级人民政府应当建立基本农田保护制度，按照上级人民政府下达的基本农田保护面积指标，合理划定本行政区域内的基本农田保护区，落实保护措施， 确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田保护面积不减少。

? 第十八条 非农业建设经批准占用耕地的，用地单位应当负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦的，用地单位在办理农用地转用审批手续时，应当按照每平方米6至9元的标准缴纳耕地开垦费;占用基本农田的，缴纳耕地开垦费的标 准应当高于上述标准的40%。

? 用地单位开垦的耕地不符合要求的，参照前款规定的标准缴纳耕地开垦费。

? 开垦耕地所需资金或者缴纳的耕地开垦费，作为建设用地成本列入建设项目总投资。?

第十九条 县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

? 第二十条 禁止任何单位或者个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，用地单位应当按照 每平方米5至10元的标准缴纳闲置费;连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

? 承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

? 第二十一条 在土地利用总体规划确定的土地开垦区内开发土地，应当保护和改善生态环境，积极进行土壤改良，防止砂化、盐渍化、潜育化和水土流失。一次性开发未确定使用权的荒山、荒地、荒坡、荒滩，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，由 开发单位或者个人向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出申请，按照下列规定的权限办理审批手续：

? (一)不超过20公顷的，报土地所在地的市、县人民政府批准;

? (二)超过20公顷不超过50公顷的，报市人民政府批准;

? (三)超过50公顷不超过600公顷的，报省人民政府批准;

? (四)超过600公顷的，报国务院批准。

? 第二十二条 市、县和乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划和土地整理规划，实施土地整理，增加耕地面积，提高耕地质量。

? 土地整理后新增耕地面积，由省人民政府土地行政主管部门负责验收，也可以委托市人民政府土地行政主管部门验收。委托验收的，验收结果须经省人民政府土地行政主管部门复核确认。

? 第二十三条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦的，按照被破坏土地每平方米6至9元的标准缴纳土地复垦费;复垦不符合要求的，参照上述标准缴纳复垦费。土地复垦的具体办法，由省 人民政府制定。

? 第二十四条 耕地开垦费、土地闲置费和土地复垦费由县以上人民政府土地行政主管部门负责征收，并缴入同级财政专户，专项用于土地开发、整理和复垦，不得挪作他用。

? 省人民政府根据社会、经济发展水平，可以调整耕地开垦费、土地闲置费和土地复垦费的标准。?

第五章 建设用地

? 第二十五条 任何单位或者个人进行建设，需要使用土地的，应当依法办理建设用 地审批手续。

? 以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同，颁发建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。

? 以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者颁发国有土地划拨决定书和建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。

? 乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业以及农村村民住宅等乡(镇)村建设，经依法批准使用农民集体所有的土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者颁发建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。

? 第二十六条 建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设项目用地预审申请，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

? 第二十七条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地，除依法报国务院批准的外，超过4公顷的，报省人民政府批准;不超过4公顷的，报土地所在地的市、县人民政府批准。

? 具体建设项目使用原有建设用地和已批准农用地转用、土地征用范围内的土地的，以及农村集体经济组织依法使用农民集体所有的未利用地进行非农业建设的，报土地所在地的市、县人民政府批准。

? 第二十八条 依据《土地管理法》第五十五条第二款规定，县人民政府收取的新增建设用地土地有偿使用费，除30%缴中央财政外，40%留本级财政，10%缴市财政，20%缴省财政;市人民政府收取的新增建设用地土地有偿使用费，除30%缴中央财政外，50%留本级财政，20%缴省财政。

? 市、县人民政府收取的原有建设用地的土地有偿使用费，20%缴省财政。

? 第二十九条 建设单位使用国有土地，除依法可以以划拨方式取得外，应当以出让等有偿使用方式取得。原以划拨方式取得国有土地使用权的，除依照《土地管理法 》第五十四条规定可以继续保留划拨用地外，应当实行有偿使用。处置土地资产，涉及省属 单位的，应当经市、县人民政府土地行政主管部门初审后，报省土地行政主管部门确定。?

以划拨方式取得的国有土地使用权，经批准准予改变土地建设用途的，除依照《土地管理法 》 第五十四条规定可以继续保留划拨用地外，应当办理土地有偿使用手续，缴纳土地有偿使用费。

? 第三十条 国有土地租赁，应当报土地所在地的市、县人民政府批准，由土地使用者与市、县人民政府土地行政主管部门签订租赁合同。

? 前款所称国有土地租赁，是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者向国家定期支付租金的行为。

? 第三十一条 以划拨国有土地使用权作价出资(入股)，应当报有批准权的人民政府批准，由土地使用者与市、县人民政府土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同。?

前款所称国有土地使用权作价出资(入股)，是指国家以一定年限的土地使用权作价，作为出资(入股)投入企业的行为。

? 第三十二条 国有土地使用权出让、作价出资(入股)、转让、抵押 等，涉 及地价评估的，由具有土地评估资格的评估机构进行评估;涉及处置划拨土地使用权的，由土地行政主管部门确认评估结果。

? 第三十三条 征用土地应当按照下列程序办理：

? (一)拟订、报批征用土地方案。市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。征用林地的，应当先征得林业行政主管部门同意。

? (二)公告征用土地方案。征用土地方案经依法批准后，由市、县人民政府将批准征地机关、批准文号和征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。

? (三)办理补偿登记。被征用土地的所有权人和使用权人应当在公告之日起15日内，持土地权属证书或者其他有效证明，到市、县人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

? (四)公告征地补偿安置方案。市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土 地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日;征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县以上人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。

? (五)交付被征用土地。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。被征地的土地所有权和使用权人应当自征地各项费用付清之日起30日内交付被征用的土地。

? 征用农民承包的土地的，应当依法办理土地承包合同变更手续。

? 国家依法征用土地的，按照规定核减该幅土地农业税和有关农产品的定购任务。

? 第三十四条 征用耕地以外的其他土地的土地补偿费标准：

? (一)征用鱼塘、藕塘、苇塘、灌丛、药材地等，为其被征用前3年平均年产值的6倍。?

(二)征用果园、茶园、桑园等，为其被征用前3年平均年产值的7倍;未曾收获的，为其同类 土地前3年平均年产值的6倍。

? (三)征用耕种不满3年的开荒地，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的3至4倍;耕种3年以上的，按照耕地补偿。

? (四)征用农民集体所有的建设用地，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的4至5倍。

? (五)征用其他土地的，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的2至3倍。

? 征用林地的土地补偿费标准，按照有关法律、法规规定执行。

? 第三十五条 征用耕地以外的其他土地的，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准：

? (一)征用农用地的，为其前3年平均年产值的3至4倍;

? (二)征用农民集体所有的建设用地的，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的2至3倍。

? 征用荒山、荒地的，不支付安置补助费。

? 第三十六条 依照本办法规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。

? 省人民政府根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地以外的其他土地的土地补偿费和安置补助费的标准。

? 因采矿造成塌陷需要征用土地的补偿费标准和村庄搬迁、农民安置办法，由省人民 政府另行制定。

? 第三十七条 被征用土地上的青苗和附着物的补偿费标准：

? (一)被征用耕地上的青苗，按照当季作物的产值补偿;多年生作物，按照其年产值补偿;无青苗的，不予补偿。

? (二)鱼苗放养2年以上的，不予补偿;不足2年的，按照放养鱼苗费的3至4倍补偿。

? (三)用材林、防护林、特种用途林主干平均胸径大于20厘米的，按照其实有材积价值的10% 至20%补偿;主干平均胸径5至20厘米的，按照其实有材积价值的60%至80%补偿。?

(四)苗圃苗木、经济林、薪炭林按照其被征用前三年平均年产值2倍补偿;尚无产值的，按实际造林投资2倍补偿。幼龄林、新造林按实际投资2倍补偿。

? (五)房屋及其他附着物的补偿费标准，由省人民政府规定。

? 第三十八条 非农业建设经批准使用国有农、林、牧、渔场的土地的，应当参照《土地管理法》第四十七条和本办法第三十四条、第三十七条规定，给予补偿。

? 第三十九条 农村集体经济组织兴办企业或者以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同兴办企业，使用土地的补偿标准参照征用土地补偿标准的低限执行。? 乡(镇)村公共设施、公益事业使用土地，应当对原土地使用权人给予补偿，除地上附着物和青苗补偿费全额支付外，其他补偿费按照前款规定的标准减半执行;使用本集体经济组织所有的土地，已经调剂相应的土地给原土地使用权人的，可以不予补偿。

? 第四十条 严格控制征用蔬菜基地。确因特殊情况需要征用的，除依法报批外，应当按照征多少补充多少的原则，落实新的蔬菜基地，并按照规定缴纳新菜地开发建设基金。

? 第四十一条 收回农民耕种的国有土地，不支付土地补偿费。有青苗的，支付青苗补偿费;本办法实施前，已经耕种20xx年以上，收回后直接影响农民生活的，按照安置补助费的标准支付困难补助费。?

因建设需要埋设电线杆、电线塔、电缆、管道等设施占用土地的，只补偿青苗损失;占地较多的，应当依法征用土地。

? 第四十二条 农村集体经济组织的耕地被征用完后，原农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，其余的土地属于国家所有，由原农村集体经济组织使用;建设项目占用该土地时，应当按照征地办法和标准给予原农村集体经济组织补偿。

? 第四十三条 农村村民一户只能拥有一处宅基地。

? 农村村民新建住宅，其宅基地的面积标准：

? (一)城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米;

? (二)淮北平原地区，每户不得超过220平方米;

? (三)山区和丘陵地区，每户不得超过160平方米;利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300平方米。

? 第四十四条 农村村民符合下列条件之一的，可以申请使用宅基地：

? (一)因结婚等原因，确需建房分户，原宅基地面积低于分户标准的;

? (二)因自然灾害或者实施村镇规划需要搬迁的;

? (三)经县级以上人民政府批准回原籍落户，没有住宅需要新建住宅的;

? (四)原有宅基地被依法征用的;

? (五)县级以上人民政府规定的其他条件。

? 农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准;其中，占用农用地的，依照《土地管理法 》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。

? 第四十五条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集 体所有的土地的，由土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门审批;其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意。

? 抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

? 第四十六条 依照《土地管理法》第五十八条第一款第(一)项、第(二)项规定收回土地使用权的，应当参照当地征用土地补偿标准，对土地使用权人给予适当补偿，无偿划拨的，不予补偿;

? 依照《土地管理法》第六十五条第一款第(一)项规定收回土地使用权的，应当按照取得土地使用权的费用，对土地使用权人给予补偿。

? 收回以有偿方式取得的国有土地使用权的，应当根据使用土地年限和土地开况给予补偿。除国有土地有偿使用合同另有约定外，收回国有土地使用权，应当对地上的建筑物、构筑物等附着物给予补偿。

? ?第六章 监督检查?

? 第四十七条 县以上人民政府土地行政主管部门应当对本行政区域内贯彻实施土地管理法律、法规的情况进行监督检查，对违反土地管理法律、法规的行为进行查处。

? 有关单位和个人对县以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。

? 第四十八条 土地行政主管部门履行监督检查职责时，除采取《土地管理法》第六十七条、《实施条例》第三十二条规定的措施外，还可以采取下列措施：

? (一)要求被检查单位或者个人提供有关土地利用情况的文件和材料，进行查阅或者予以复制 ;

? (二)对涉嫌土地违法的单位或者个人，暂停办理审批、登记等相关手续。

? 第四十九条 上级人民政府对下级人民政府或者上级土地行政主管部门对下级土地行政主管部门土地审批、发证、行政处罚以及土地招标、拍卖等具体行政行为应当进行监督，对违法、不当的行为，责令限期纠正;拒不纠正的，依法予以变更或者撤销。

? 第五十条 上级人民政府土地行政主管部门发现下级人民政府不依法收回闲置土地，应当报经同级人民政府批准后依法收回用地单位的土地使用权，作为本级储备土地;符合耕种条件的，应当组织耕种。

? 第五十一条 市、县人民政府主要负责人离任时，上级人民政府可以组织土地、财政、监察等部门对其任期内的下列事项进行离任审查：

? (一)土地利用总体规划执行情况;

? (二)土地利用年度计划执行情况;

? (三)耕地保护和耕地占补平衡的情况;

? (四)土地利用审批中行使职权的情况;

? (五)耕地占用税、土地有偿使用费等税费收缴使用情况。

? 第五十二条 土地行政主管部门将土地违法案件移送有关机关追究刑事责任或者行政责任的，有关机关应当依法处理，并将处理结果告知土地行政主管部门。

第七章 法律责任

? 第五十三条 超过批准用地面积多占土地建住宅的，由县以上人民政府土地行政主 管部门责令退还非法多占的土地;在非法多占的土地上新建房屋的，限期拆除。

? 第五十四条 依法应当实行有偿使用而以划拨方式提供国有土地使用权的 ，其批准文件无效，由上级人民政府责令限期办理有偿使用手续;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

? 非法低价出让或者处置国有土地使用权的，由上级人民政府土地行政主管部门宣布无效，责令限期重新办理有偿使用手续;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

? 第五十五条 无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用土地的 直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

? 非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。

? 第五十六条 侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

? 第五十七条 违反本办法规定，批准减、免土地有偿使用费、耕地开垦费、土地闲置费和土地复垦费的，由上级人民政府或其土地行政主管部门责令限期追缴;逾期不缴的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。对直接负责的主管人员和其他直接责 任人员，依法给予行政处分;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

? 第五十八条 擅自改变土地利用总体规划确定的土地用途和土地利用现状调查数据，减少基本农田保护面积或者调整基本农田保护区范围的，由上一级人民政府责令限期改正;拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

? 第五十九条依照《土地管理法》、《实施条例》和本办法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除;对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限 期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

? 第六十条 国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，有下列情形之一的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

? (一)非法批准占用、使用土地的;

? (二)对土地违法行为依法应当给予行政处罚，而不给予行政处罚的;

? (三)违法进行检查、采取强制措施的;

? (四)索贿受贿的;

? (五)其他的违法行为。

第八章 附则

? 第六十一条 本办法自20xx年12月1日起施行。

土地管理的客观必要性1、土地资源数量不清

2、土地资源质量不明

3、土地权属混乱

篇5

一、土地出让收入解缴入库

（一）区房地部门根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具缴款通知书，并按照政府收支分类科目填写市财政局缴款书，由国有土地使用权受让人根据缴款通知书及缴款书依法缴纳土地出让收入。国有土地使用权受让人应按照缴款通知书的要求，在规定的时间内将应缴地方国库的土地出让收入，就地及时足额缴入地方国库。

（二）从年1月1日起，土地出让收入按以下规定解缴入库：招拍挂和协议方式出让国有土地使用权的按总成交款的85%缴入区级国库，15%缴入市级国库（市、区共同投资储备项目除外）；存量地块增值收入补缴的土地价款等纯收益，按五五比例分别进市区两级国库；划拨用地用于支付的各项补偿的土地收入，100%缴入区级国库（具体项目按市有关规定）。

（三）土地受让人结清国有土地使用权出让价款后，凭缴款书收据联向房地部门办理土地出让相关手续。对未按照缴款通知书规定及时足额缴纳土地出让收入，并且未提供有效缴款凭证的，房地部门不予核发国有土地使用证。

（四）房地部门与原受让人签订土地补充合同或解除土地出让合同，需要退款的，由原受让人向原签订土地出让合同的房地部门提出书面申请，房地部门按规定程序审核后，开具土地出让收入退款单，向同级财政部门提出土地出让收入退库申请，财政部门征询上一级（或下一级）财政部门意见后，审核办理退库手续。

二、区级土地出让收入的分配使用

根据用地性质、区域及土地储备出让主体的不同对区级土地出让收入实行额度控制、分级管理。

（一）以招拍挂和协议方式出让取得的区级土地出让收入，其分配使用规定如下：

1、工业用地区级土地出让收入分配使用。

（1）按区级土地出让收入的4%，由区财政集中安排使用；

（2）按不高于区级土地出让收入的1.5%，提取土地出让业务费；

（3）按3.2万元/亩,缴纳新增建设土地有偿使用费。按0.5万元/亩,用于农业土地开发资金；

（4）区级土地出让收入扣除以上支出后，余额部分作为土地前期开发成本控制额度，由区土地开发部门安排使用。土地前期开发成本增值部分,根据支出项目，由区财政结算给各镇（工业区）；

2、六类用地区级土地出让收入分配使用。

（1）按区级土地出让收入的17.65%(土地出让总收入15%),由区财政集中安排使用；属于区海岸线管委会的区得部分，根据支出项目，由区海岸线管委会安排使用；

（2）按不高于区级土地出让收入的1.5%，提取土地出让业务费；

（3）按3.2万元/亩,缴纳新增建设土地有偿使用费。按0.5万元/亩,用于农业土地开发资金；

（4）按区级土地出让收入的1.76%，根据支出项目，由区财政结算给各镇（工业区）；

（5）区级土地出让收入扣除以上支出后，余额部分作为土地前期开发成本控制额度，由区土地储备部门安排使用，区土地储备部门根据土地前期开发成本按实列支。土地前期开发成本增值部分由区财政统筹使用，属于区功能区域的土地前期开发成本增值部分，根据支出项目，由区功能区域安排使用；

（二）以补缴及土地出让的其他有关收入，由区财政按规定集中安排使用；

（三）以划拨方式取得的土地划拨收入，区财政按规定结算有关费用；

（四）区财政集中使用部分主要用于缴纳新增建设土地有偿使用费、支农支出、城市基础设施建设以及土地出让收入规定的其他支出。

三、区级土地出让收入的预算管理

（一）区级土地出让收支全额纳入区级基金预算管理，支出一律通过区级基金预算从区级土地出让收入中予以安排。按照“以收定支、收支平衡”的原则，实行财政预算、决算管理制度。

篇6

第一条 为加强土地管理，规范建设用地审查报批工作，根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)，制定本办法。

第二条 依法应当报国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准的建设用地的申请、审查、报批和实施，适用本办法。

第三条 县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。

第四条 建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。

受理预申请的土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审报告。

第五条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请。

建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具下列材料：

(一)建设单位有关资质证明;

(二)项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件;

(三)土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告;

(四)初步设计或者其他有关批准文件;

(五)建设项目总平面布置图;

(六)占用耕地的，必须提出补充耕地方案;

(七)建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告。

第六条 市、县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

第七条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

第八条 建设只占用国有农用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。

建设只占用农民集体所有建设用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订征收土地方案和供地方案。

建设只占用国有未利用地，按照《土地管理法实施条例》第二十四条规定应由国务院批准的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订供地方案;其他建设项目使用国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。

第九条 建设项目用地呈报说明书应当包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：

(一)经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，还应当提供乡级土地利用总体规划图;

(二)由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书;

(三)地籍资料或者其他土地权属证明材料;

(四)以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件;

(五)为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。

第十条 农用地转用方案，应当包括占用农用地的种类、位置、面积、质量等。

补充耕地方案，应当包括补充耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等，并附具相应的图件。

征收土地方案，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。

供地方案，应当包括供地方式、面积、用途，土地有偿使用费的标准、数额等。

第十一条 有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，应当在5日内报经同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将审查所需的材料及时送该级土地行政主管部门审查。

对依法应由国务院批准的建设项目呈报说明书和有关方案，省、自治区、直辖市人民政府必须提出明确的审查意见，并对报送材料的真实性、合法性负责。

省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用、国务院批准征收土地的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用方案后，应当将批准文件和下级土地行政主管部门上报的材料一并上报。

第十二条 有批准权的人民政府土地行政主管部门应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后30日内审查完毕。

建设用地审查应当实行土地行政主管部门内部会审制度。

第十三条 农用地转用方案和补充耕地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

(一)符合土地利用总体规划;

(二)确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标;

(三)占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求;

(四)单独办理农用地转用的，必须符合单独选址条件。

第十四条 征收土地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

(一)被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的;

(二)被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的;

(三)被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。

建设项目施工和地质勘查需要临时使用农民集体所有的土地的，依法签订临时使用土地合同并支付临时使用土地补偿费，不得办理土地征收。

第十五条 供地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

(一)符合国家的土地供应政策;

(二)申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求;

(三)划拨方式供地的，符合法定的划拨用地条件;

(四)以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定;

(五)只占用国有未利用地的，必须符合规划、界址清楚、面积准确。

第十六条 农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级土地行政主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。

未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批准建设用地。

第十七条 经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。

第十八条 建设项目补充耕地方案经批准下达后，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目，由市、县人民政府土地行政主管部门负责监督落实;在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门负责监督落实。

第十九条 征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当自收到批准文件之日起10日内，在被征收土地所在地的乡、镇范围内，公告《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定的内容。

公告期满，市、县人民政府土地行政主管部门根据征收土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案并在被征收土地所在地的乡、镇范围内公告。征地补偿、安置方案的内容，应当符合《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。

征地补偿、安置方案确定后，市、县人民政府土地行政主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征收土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人口的安置途径。

第二十条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，经依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当公布规划要求，设定使用条件，确定使用方式，并组织实施。

第二十一条 以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。

以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。

建设项目施工期间，建设单位应当将《建设用地批准书》公示于施工现场。

市、县人民政府土地行政主管部门应当将提供国有土地的情况定期予以公布。

第二十二条 各级土地行政主管部门应当对建设项目用地进行跟踪检查。

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取消划拨用地的积极意义

有利于土地市场的形成和完善。市场经济的规则是通过市场配置资源，尽量减少行政干预，而划拨供地是典型的通过行政手段配置土地资源的方式。尽管《土地管理法》和《城市房地产管理法》均明确规定了可以以划拨方式提供土地使用权的范围，2001年国土资源部颁布的《划拨用地目录》进一步细化了划拨用地的范围，但这些规定仍较为原则，地方政府供地时的自由裁量权很大，造成用地者在取得土地时的不公平，不利于土地市场的形成。因此，取消划拨，实现两种供地方式并轨，有利于政府通过规划、用途管制等进行宏观调控，逐步培育完善成熟的土地市场。

有利于促进节约集约用地。由于划拨土地使用权基本是无偿取得的，用地者粗放利用、浪费土地的现象大量存在。取消划拨一定程度上可以遏制粗放用地，促进土地资源的节约集约利用。

有利于显化土地资产。由于划拨土地基本上是以无偿方式取得的，土地的价值不计入用地者资产，给其融资造成了一定的困难。因此，出现了符合划拨条件的用地者要求以有偿方式使用土地，或要求划拨土地变为有偿的现象。因为这样可以显化土地价值，利于用地者融资。

有利于适应WTO规则的要求。我国加入WTO后，必须按照WTO的规则进行经济活动。WTO的重要原则是促进公平竞争的市场经济原则，要求对他国企业给予国民待遇。具体到土地管理领域，在供地时就不能区分投资主体。按照我国加入世界贸易组织时的承诺，目前很多公益事业投资已逐步放开，一些单位如果继续享受划拨方式供地，既不符合市场经济公平竞争的原则，也是WTO规则所不允许的。从这个角度看，取消划拨对于搞活并规范土地市场，建立公平竞争机制是十分必要的。

有利于保护农民权益，促进新农村建设。通过无偿划拨方式取得土地的使用者，特别是国家重点扶持的工程用地，往往只需支付较低的征地费用，而政府也不会为这些用地者“埋单”，严重损害了失地农民的权益。因此，取消划拨有利于实现征地的同地同价，切实保护农民利益，促进新农村建设。

另外，在具体操作上，由于公益性与营利性、经营性与非经营性的概念很难准确界定，把握不好势必造成一系列的矛盾和冲突。从该层面上说，取消划拨有利于促进依法行政，减少腐败发生的机会。

循序渐进取消双轨制

不可否认，我国正处于计划经济向市场经济转轨时期，取消双轨制将影响到经济社会生活的方方面面，势必会给经济的发展带来一些不稳定因素。因此，需要深入研究制定取消双轨制的具体措施。

完善法律法规，明确国有土地有偿使用制度。《土地管理法》和《城市房地产管理法》均对划拨用地方式作了明确规定，因此，要取消划拨必须修改相关法律法规，并制定配套的政策措施，在法律层面上明确国有土地有偿使用制度。

深化土地供应制度改革。取消双轨制的时机是否成熟与我国的供地制度改革力度息息相关。按照现有法律，除特殊情况外，农村集体土地不能进入市场流转，任何建设必须使用国有土地。国家以控制发展权为由，以较低的价格从农民手中取得土地，这在一定程度上造成了土地市场的不完整。因此，如何改革我国的土地供应方式，以经济效益最优化原则配置有限的土地资源是迫切需要解决的课题。

对于法律规定的四种可以划拨的用地，笔者建议，取消双轨制后，可以以不同的方式提供土地，做到既能体现对其用地的保障性，又能显现土地的价值。 对党政机关和军事用地，进一步明确其用地指标，并建立收支两条线制度。政府可以通过协议购买的方式取得土地，并提供给具体的用地者。这样，既方便国有资产的管理，也有利于促进土地市场的发育。对城市基础设施和公益事业用地，可以在地价和税收上给予一定的优惠，但前提必须是有偿使用。对需要扶持的重点工程用地，可以采用税收优惠和货币贴息相结合的方式。对法律法规规定的其他划拨用地，可以采用国家重点扶持工程的用地方式。

完善税收和财政制度改革。土地供应制度改革是一项系统工程，不仅仅是国土资源管理部门一家的事情。如前所述，取消双轨制后，对一些行业国家需给予一定的优惠政策加以扶持，保障其良性发展。这些优惠措施，很多与税收和财政制度改革密切相关，如在土地价格上如何优惠、采取何种方式优惠等，还需要进行深入研究。

过渡阶段的应对措施

根据我国的国情，现阶段一下子取消双轨制还存在一定的困难。因此，制定过渡阶段的应对措施，显得尤为重要。

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进入新世纪新阶段以来,随着城市化、工业化、市场化的加快,带来了社会结构的变动、利益格局的调整和人们思想观念的变化,也产生了一些社会矛盾和纠纷甚至,如土地纠纷、房屋拆迁事件和涉法涉诉案件。特别是土地纠纷已经成为第一位的突出问题。我认为,造成土地纠纷的原因是多方面的,因此处理好城市化进程中的土地纠纷,也要采取多元化的对策和方式。

从土地制度本身看,我国实行国有土地公有制,其理论基础是,每个公民应该可以平等地免费享有属于自己的土地,拥有一套在国有土地上的带有福利性质的住房,因此要依法实行国有土地有偿使用制度,遏制不合理住房需求,防止挤占土地资源和土地过快升值。

从国家财税体制看,从1994年实行分税制以来,地方征收的税种中涉及房地产的较多,而且新增建设用地的土地使用权出让金等土地有偿使用费,30%上缴中央财政,70%归地方人民政府,没有完全专项用于耕地开发。所以要调整财税体制,合理分配中央地方财权,抑制地方政府通过土地经营扩张地方财政的冲动。

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农村集体土地征用补偿标准低，集体和农民利益严重受损

现行的农村集体土地征用补偿标准偏低，严重损害了集体和农民利益。

与农民从土地上取得的收入相比，集体和农民所得的征地补偿偏低

根据我国农村和城市郊区农业生产结构特征．南方农作物主要为早稻和晚稻，北方主要为小麦和玉米，大中城市郊区主要以蔬菜为主。2001年－2003年，南方早稻和晚稻每公顷平均年产值为1.25万元，北方小麦和玉米每公顷平均年产值为1.04万元，大中城市郊区蔬菜每公顷平均年产值为3.89万元。按照最高标准30倍补偿，南方每公顷耕地的最高补偿为36.9万元，北方每公顷耕地的最高补偿为31.2万元，大中城市郊区每公顷耕地的最高补偿为116.7万元。2004年全国农村居民人均生活消费支出2185元，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得补偿(人均耕地按0.14公顷计算)仅够农民23年生活费用，北方地区的补偿还不够20年生活费用。在实际征地时，通常不按最高标准补偿，大中城市郊区也仍然以价值较低的粮食作物产值作为补偿依据。所以，我国目前的征地补偿严重偏低。根据前面计算，只有将征地补偿由现在的30倍提高到45－54倍(南方地区为45倍，北方地区为54倍)，才能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平。

与政府取得的土地出让收益比，集体和农民得到的征地补偿低

在传统行政划拨体制下，国有建设用地由用地单位无偿使用，政府并没有从土地征用中获得多少收益。自上世纪90年代初起，我国开始城镇国有土地使用制度改革，改无偿使用为有偿使用，行政划拨土地比例不断减少，以出让、租赁等方式有偿使用的土地比例不断增加，政府从土地出让和租赁中获取巨额收益。1995年全国土地出让金纯收入为174亿元，到2005年土地出让金纯收入增长到2184亿元，增长了11.5倍。

1995年全国每公顷土地出让金收入为77.2万元，其中每公顷征地费18.9万元、开发费11.1万元、出让金纯收益40.4万元、其他税费收入6.8万元。扣除开发费用后，每公顷土地收益66.1万元，其中政府收入的出让金纯收益和其他税费占71.4％，集体和农民个人占28.6％，政府与集体和农民的土地收益比为2.5:1。如果剔除青苗及附着物补偿，集体和农民的土地权属收益还会稍低一点。

到2005年每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元。与1995年相比，每公顷土地出让金和出让金纯收益分别增长了3.6倍和2.5倍，而征地补偿标准最高限额却仅提高了1.5倍，即由20倍提高到30倍。假设2005年每公顷土地补偿为1995年的1.5倍，再假设其他税费不变，则2005年每公顷土地纯收益为167.1万元，其中政府收入的出让金纯收益与税费为138.7万元，占83％；集体和农民收入28.4万元，占17％，政府与集体和农民个人的收益比为4.8:1。假设土地开发费用与土地出让金同比例(4.6倍)增长，2005年每公顷土地开发费用应为51.1万元。于是，政府、集体和农民从每公顷土地中获得的纯收益为304.2万元，其中集体和农民的征地补偿为28.4万元，政府的土地出让纯收益(出让金纯收益与税费之和)为275.8万元，政府与集体和农民的收益比为9.7:1。中央政府于1999年提高了征地补偿标准，集体和农民的土地权属所得绝对数有所增加，但与政府取得的收益比，集体和农民的土地权属所得反而下降了，这是近十年征地纠纷不断增加的根本原因。

与征用耕地相比，政府从征用非耕地中获取的收益比例更高，主要原因在于：非耕地的补偿标准低于耕地补偿标准，其中集体建设用地和未利用土地的补偿最低，而这些土地在转为国有建设用地后，却以同样价格出让。

改革土地征用制度，保护集体和农民利益

政府为公共利益动用土地征用权，已成为国际惯例，主要区别在于征地范围和征地价格不同。我国农村集体土地征用制度改革，有两种方案可供选择。第一种选择，即维持现行的农村集体土地征用制度不变，提高补偿水平。第二种选择，即公益性建设用地由国家征用，并提高征地补偿标准；商业性建设用地由国家和农村集体经济组织共同供给，并合理分配增值收益。显然，第二种改革方案的难度与艰巨性大于第一种改革方案，但它更符合市场经济的发展方向，更符合《物权法》提出的平等保护国家财产和集体财产的原则，更有利于保护土地所有者的利益。

界定公共利益界限，明确征地范围

一方面，我国法律规定：为了公共利益，国家可依法征用农村集体土地。另一方面，法律又规定：任何单位和个人使用建设用地，必须申请使用国有土地，农村集体土地只有通过征用后，才能转为国有建设用地。也就是说，不管是公益性目的，还是商业性目的，都必须先征为国有。法律条款，前后矛盾。由于未能明确界定公共利益范围，各级政府都以公共利益为名，征用农村集体经济组织的土地。我们可以先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。

允许农村集体建设用地使用权流转

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一、推行招标、拍卖出让国有土地使用权，是深化土地使用制度改革和健全土地市场的客观要求

招标、拍卖出让国有土地使用权不仅集中体现了公开、公平、公正的原则，同时可以实现政府按规划统一开发、统一供地，以供应引导和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。各级土地行政主管部门要从完善土地市场、建立社会主义市场经济和反腐倡廉的高度，充分认识推行招标、拍卖出让国有土地使用权的深远意义，积极推进招标、拍卖出让国有土地使用权工作。

二、严控建设用地总量，整顿土地市场，为推行招标、拍卖出让国有土地使用权创造良好环境

要严格控制建设用地供应总量，盘活现有建设用地，建立良好的土地供求关系。除建设项目选址有特殊要求外，各项建设需要使用国有土地的，必须在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内。凡有闲置土地可以利用的，一律不得新增建设用地。

要严格限定行政划拨供地的范围，除按《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定可以行政划拨供地的以外，其他建设用地必须以有偿方式提供。要严格限制协议出让国有土地使用权的范围，除划拨土地使用权转让、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及特殊用途等用地外，都不得协议出让国有土地使用权。协议出让国有土地使用权的出让金，不得低于出让底价和国家规定的最低价，协议出让结果和地价评估结果要报上级土地行政主管部门备案，并向社会公开披露，接受上级土地行政主管部门和社会监督。

要继续加大清理划拨土地使用权自发交易的力度，严厉打击各类土地违法交易，重点查处各类国有划拨土地使用权和集体土地非法入市，为推行招标拍卖出让国有土地使用权创造良好的环境。

三、加大土地使用制度改革力度，进一步扩大招标、拍卖出让国有土地使用权的范围

今后，商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。其中，属于下列情况之一的，必须拍卖出让：

1．以获取最高出让金为主要目标，以出价最高为条件确定受让人的；

2.对土地使用者资格没有特别限制，一般单位或个人均可能有受让意向；

3．土地用途无特别限制及要求。

对不具备拍卖条件，但属于下列情况之一的，必须公开招标出让：

1.除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件；

2．土地用途受严格限制，仅少数单位或个人可能有受让意向。

对土地使用者有资格限制或特别要求的，可对符合条件的用地申请者进行邀请招标。

四、加强领导，建立健全工作制度，保证招标、拍卖出让国有土地使用权工作的落实

推行招标、拍卖出让国有土地使用权是今年土地管理的一项重点工作。当前，要尽快建立健全招标、拍卖出让国有土地使用权制度，制定具体管理办法，明确招标拍卖的具体范围，提出拟订方案、审查报批、组织实施和信息披露等工作要求，使此项工作逐步制度化。各省级土地行政主管部门要加强领导，主要领导亲自抓，定期检查指导，并将其纳入各级土地行政主管部门的工作目标，严格考核，真正把招标、拍卖工作落到实处。

各市、县要针对具体情况，制定招标、拍卖出让国有土地使用权的工作计划、目标任务和保证措施，尽快实现国有土地使用权出让以协议为主向以招标、拍卖为主的转变。