土地和土地使用权的区别范文
时间：2024-01-31 17:53:33
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篇1
在建立社会主义市场经济法律体系过程中，我们面临的一个难题便是传统公有制体制下的一些制度、观念如何调整或改革，以适应市场经济的需要。在主体立法已经取消按照主体性质规范企业的作法之后，便剩下在财产制度方面，通过物权立法寻找公有制与市场经济接轨的途径，建立符合民法观念的公有制财产规范体系。
关于公有制财产物权法规范，笔者曾经撰写过一些著作和文章，从不同的角度阐述过笔者的观点。[1]归纳起来，笔者的一个核心指导思想是：传统公有制下形成的所有制（对应的所有权）概念不能直接纳入到民法调整，因为这些所有权形式是根据所有制分类的（或者是按照主体分类的），本质上是实现传统公有制目标的制度手段，具有政治制度特性。而民法上对于物权规范，则是抽象的、不区分主体的（实质上是以个人权利为模型的）；在将全民所有和集体所有作为一种制度工具认识前提下，物权法的核心任务便是寻求在市场经济体制下实现这两种所有制目的的民法手段-创制使全民和集体所有体制下财产为民事主体分散利用并可流转的权利体系。因此，笔者一直在寻找传统公有制体制下的财产纳入民法规范的途径，而不是讨论物权法要不要规范全民所有和集体所有（在笔者看来，这两个前提是宪法决定了的），而是讨论这两种所有权体制下财产如何纳入物权法规范。
本文只是对笔者这些年来探索的简要归纳和总结。
二、传统公有制财产纳入物权法规范的基本思路
（一）公有物和私有物划分
按照民法上公有物和私有物区分现行公有制下的财产是纳入物权法规范的基本出发点。[2]
公有物和私有物是民法对物（在本文，物和财产互换使用）的基本分类。这种划分起源于罗马法。在罗马法中，公有物是被用于公共利益或满足公益目的物。公有物也被认为不归任何人享有，实际上它们被认为是全体罗马人的或共同体的。这也就是意味着公有物被排斥于交易之外，属于非交易物。如果允许交易，那么就可以为私人获得，因而违背其宗旨。
因而，公有物，从用途上是为了公共利益，从性质上属于不可交易物，从是否为私人所有上，它不可为个人获得。与此相反，私有物是归个人所有的物品。因该物由所有者支配，自然可以转让给他人，因而属于可交易物。
公有物的最基本特性即是它不可交易、不可查封、不能因时效取得，彻底排除了个人获得或转化为私有的可能性。公有物一般由公共机关（地方政府或国家）行使管理权利。
传统公有体制下的物必须先按照公有和私有加以划分，然后再探讨如何规范公有制下的私有物或可交易物。这意味着，物权立法首先要对哪些是公有物和私有物做出界定。其实主要是界定公有物，因为除了公有物之外的物均为私有物。而根据现行国情，宜以公共财产概念替代公有物，故只要界定公共财产的范畴即可以了。
（二）建立国有财产和公共财产两个概念
在传统体制下，全民所有被等同于国家所有。这是因为，从主体的角度来看，全民是虚的，所有权必须依赖实在的民事主体行使，因此，全民所有即转化为国家所有。这种等同也被宪法[3]和法学界所认同。但是，《民法通则》第73条似乎认定全民所有高于国家所有。[4]
笔者认为，《民法通则》对全民所有和国家所有的定位是正确的。因为在理论上，全民（nation）和国家（state）存在着区别。国家是政治意义上的组织，具有法定机关，因而具有主体地位（在民法上是特殊民事主体）；而全民是人口意义上的虚拟主体，只是利益上的共同体，而不具有民事主体地位。这样的区别决定了全民利益和国家利益有可能不一致。因此，国家在管理国有财产时必须按照符合全民利益的方式行使管理权。本质上，国家所有只是达到全民利益的工具。
有了这样的认识之后，笔者认为，国家享有的财产分为两种性质：一种公有物（可替换为公共财产），为全民利益而存在，不能被用于商业目的；另一种是在商业活动中可以进行市场交易的物或财产。在性质上，前者不属于民法上财产；后者属于民法上的财产。国家对于公共财产，只是作为社会公共机构行使管理权，不适用民法规范；而对于后者，国家享有民法上的所有权（对该财产享有完全的支配权），可以适用民法规范调整。国家通过其授权机构，对这些私有物可以进行商业化处分，因而这些财产可以流转到个人或其他组织手中（前提是公平的市场交易）。以土地为例，用于公共设施、公共建筑、公益事业等公共目的的土地，属于公有物或公共财产，国家只依其目的加以管理和维护，由行政法规调整。例如，城市绿地或公园、广场、国家自然保护区、公共道路、河道、边疆或海岸线、国防基地等，均属于公有物范畴，国家对这些土地的所有权，实质上不具有民法所有权内容，而仅为管理权。而除公共设施和公共建筑等以外的城市建设用地、国营农场则属于可交易土地，国家通过出让方式或承包经济方式实现其经济价值，可以适用民法财产保护和交易规则。
（三）物权法主要调整国有不动产
在计划经济体制下，国家在全民所有名义下积聚了社会主要财产（生产资料），这些财产，在物权法上分为两类：一类是不动产，包括土地、建筑物、自然资源等；另一类是动产，包括经营性资产和国库等（物权法不涉及国库资金，只涉及投资形成的资产归属和保护）。前面所讲的国有财产和公共财产的划分，基本上不适用于动产，因此，对于动产，物权法最主要是确认国家对于投资形成的资产或经营性动产的所有权，并适用一般的财产所有权保护和交易规则。至于国有经营性动产所有权由何机构行使、如何行使、管理、处分，则不是物权法所能够解决的问题，而由其他法律调整（诸如国有资产管理法、公司法等）。实质上，国家对于经营性动产，基本上可以准用民法私有物或可交易财产所有权一般原理，毋需作特别规定。[5]
与动产不同的是，不动产的利用必须分散到民事主体手中，国家直接支配和利用的只占少数。因此，法律必须创设民事主体可以享有物权权利。创设这样的物权权利则是物权法的可以和应当完成的任务。而且创设这样的权利，也正是国家（不动产）所有权的实现方式。也正是这种民事权利的创设使本来制度意义上的所有权转化为民法上的可流转的财产权利（物权）。尽管国家（不动产）所有权仍然具有民法意义，即享有收益权和回复权，但是，创设什么样的权利、如何创设、存续期限、支付费用等却不是物权法所能够调整的。因此，物权法主要规定创设的基本原则并调整创设后的他物权。
不动产以土地为基础。关于土地权利设计，作者认为应当解决三个方面的问题：一是农村土地问题；二是建设用地问题；三是资源性土地问题……本文也正是以土地权利体系的创设为例，阐明公有制财产物权法规范问题。
（四）集体所有权：仅应保留农村土地集体所有
集体所有与集体所有制经济联系密切。依据《宪法》第8条，农村土地承包经营和合作经济与城镇中的合作经济均属于劳动群众集体所有制经济。这些集体所有制经济对应的生产资料所有权形式主要是：
（1）村或村民小组农民集体所有权，其客体是农村土地；
（2）农村集体组织中劳动者集体所有权，其客体是农村集体经济组织（合作社、企业）的财产；
（3）城镇集体企业中劳动者集体所有权，其客体是城镇集体企业的财产。
第2种和第3种具有相同性，其所有者范围均是投资并参与到特定集体经济组织或企业中的成员，而其拥有对象是经济组织原始投资和经营积累形成的资产，其差异主要表现在所在区域、土地使用权性质（如果涉及土地的话）等。这样，这三种集体所有权可以并为两类进行分析：农村土地的农民集体所有和集体经济组织或企业劳动者集体所有。
同全民所有一样，集体所有也只是集体经济或集体所有制的一种简化，不能直接适用民法规则，而应当进行相应的物权化改造。在这方面，经济体制改革中，对两类集体经济产权和经营方式已经进行了不同的尝试。如农村土地、乡镇企业股份合作制改造、城市集体股份制改造等。乡镇和城市经济企业的股份合作制改造，按照投资、劳动积累等原则将集体企业资产明晰为股权，而适用公司法或股份合作企业法，基本上可以解决这些集体财产适用民法基本规则的问题。因而集体经济组织或企业的物权化不属于物权法要解决的问题。
因此，关于集体所有，物权法仅应当仅确认和规范农村土地集体所有，而不再涉及其他集体所有。
就农村土地集体所有规范而言，作者在此仅简要阐述两个基本建议：第一，就农业用地而言，物权法仅确认农民集体所有权的性质和分散利用形成的权利即可。至于它的取得、流转等仍然需要特殊法（现阶段《农村土地承包法》[6]）来解决。作者认为，我国需要制定农地法，进行新一轮的制度创新，全面规范我国农村土地归属和利用制度。[7]
第二，就农村的建设用地而言，尽快创设可以流转的农村建设用地使用权规范，消除农村和城市建设用地不接轨的法律障碍，使农村建设用地使用权成为吸引外来资金，实现农村自主城市化发展的“原始资本”。甚至作者认为，农村建设用地和城市建设用地，应当取消“身份”特征，建立城乡统一的建设用地使用权体系和规则。[8]而目前的物权法也很难完成这一制度设计任务。
因此，作者认为，物权法调整和规范农村土地问题的作用是有限的。
三、我国的不动产物权制度设计问题
（一）土地使用权定位
由于我国特殊的政治制度，我国的土地不可能私有，因此，只能建立以土地使用权为基础的不动产物权制度。但是，这里需要澄清一些认识上的问题。首先是土地使用权的定性。
我国的土地使用权与大陆法的物权制度设计的制度基础和背景相去甚远。如果与大陆法现有的用益物权形式作个比较的话，我国的土地使用权显然不属于地役权和人役权范畴。因为地役权为特定土地利用之便利而存在的特性决定了它与我国的土地使用毫无任何共同点；而且地役权为非占有性物权，也不是独立的、可转让的物权，因此，地役权不可能成为我国土地使用权的模型。人役权最大特征是为特定人的利益而设置的不可转让或处分的权利，而我国的土地使用权既不是为了特定人利益设定的权利，也不是不可转让和处分的权利，我国的土地使用权在权能范围上远超过用益权。虽然大陆法系国家的人役权项下有相同名称的权利──使用权，但它与我国的土地使用权根本上是两码事。从根本上说，人役权是私人所有权基础上衍生出来的用于解决具有相互依赖关系的个人生存问题的一种物权制度设计，与我国土地使用权制度目的相去甚远。
在大陆法用益物权体系中，永佃权和地上权具有解决土地集中时的分散利用功能，因为它们旨在构筑原所有权人和利用人之间一种长期或永久性的共同分享土地权益的法律关系。在这种关系中，所有权人之所以租佃或出让土地使用权，也是为了谋利，为了实现所有权，可以说是土地的资本化利用方式；而从永佃权人和地上权人角度讲，他以支付一定的对价为条件，获得一定期限或永久性的土地使用权，实现了对物（土地）的占有支配。从社会的角度，这两种权利的功能也都在于解决土地集中与分散利用的矛盾，以使不得已而利用他人土地的人能够取得对世性的物权。因此，这两种用益物权与我国两种所有形式的土地分散利用功能和目的相吻合，决定了两种用益物权与我国土地使用权的类似性。也正因此许多学者均认为两种权利形态可供借鉴以设计规范我国的土地使用权。
但是，这两种权利存在的基础都是私有或个人所有，永佃权和地上权虽旨在保护土地利用人权益，但它构筑了土地利用人和他的继承人或受让人长期或永久地向所有权人负担租费的关系，这本质上是不公正的。而在公有体制下，土地使用人面对的不再是个人而是集体或国家，这里不存在人与人之间的依赖关系，而且集体或国家收取使用费本身也不是目的，只是调节供求矛盾和确保合理利用土地的必要手段。在这里没有独立于使用权人的私所有权主体，使用权人本身即是制度化所有权人（全民或集体）的组成部分，使用权本身是实现所有权的一种方式。
换言之，土地使用权和永佃权（地上权）存在的基础和功能目的是不同。一个是以土地公有制为基础，一个是以个人所有权为基础。一个是通过法律制度实现创制私权，实现制度化权利到私权的转换；一个是基于个人的意志创设一种他物权，因而在赋予他人物权效力的同时实现所有权权益。这种基础的不同使我国的土地使用权难以纳入大陆法的所有权和用益物权的框架，将土地使用权定位于大陆法系中的用益物权。
事实上，现代地上权原则，已经使地上权具有相似所有权的地位。[9]这种原则认为，地上权人对建筑物享有所有权，“设立地上权，是为了取得对建筑物的所有权”。[10]这一根本性转变，可以说确立了与罗马法相对应的“建筑物所有权吸附土地”的现代房地权利安排规则。由于这样改变，地上权被认为是“相似所有权”或“等同于土地所有权的权利”。[11]而我国的土地使用权（仅指出让土地使用权）的独立性、可处分性也要远远强于地上权。土地使用权人不仅可以占有使用土地，而且可以转让、抵押、出租土地使用权；另外，土地使用权人死亡后，继承人也可以继承土地使用权，土地使用权已成为权利人的一种财产。土地使用权与土地所有权主要区别是，它存在一定期限并需向国家支付使用金。除此之外，土地使用权的权能基本上囊括了土地所有权的权能。
因此，土地使用权与大陆法用益物权的区别是明显的，它们的区别在于它的功能和目的，而功能和目的不同则主要是因为土地使用权的产生的基础不一样。我国公有制的两种表现形式──农民集体所有权和全民所有权是一种制度意义上的所有权，主要担负制度功能，而与实现所有权人利益并享有完全处分权的个人所有权有别。由于基础不一样，所以也就不能照搬以个人所有权为基础的用益物权制度来定性和设计我国的“用益物权”，而应当建立“土地所有权-土地使用权-用益物权”三个层次的不动产物权体系。[12]
（二）土地使用权制度创新
改革开放以后，我国的土地归属体制没有发生任何变化，在延续传统计划体制下的土地分散利用体制基础上创设了可流转的土地使用权。这便是国有出让土地使用权。国有出让土地使用权的创设解决土地流转需求，为建立可流转房地产市场立下了汗马功劳。但是，目前我国土地使用权仍然处于一片混乱状态，急需要新的制度创新和重整，然后才能真正建立符合民法规范的不动产物权制度。
1.多重土地使用权归并
就城市建设用地而言，我国存在着至少三种土地使用权：出让土地使用权、划拨土地使用权和私人宅基地使用权。
创设于上个世纪80年代末期的出让土地使用权，是完全具备民法财产属性的土地权利。尽管出让土地使用权有存续期限，但可以转让、抵押、出租。因此，以出让土地使用权及以其为基础建造的房屋，完全具备财产的属性。
划拨土地使用权有两种情形，一种是传统计划体制下形成的划拨土地使用权，一种新划拨土地使用权。而在立法和现实中，两者不加区别地使用，在一些情形下，划拨土地使用权可以处分，而在另一些情形下，划拨不能处分。这大大增加了人们辨识两种划拨土地使用权的难度。
私人宅基地使用权是历史上形成的。主要有两个因素：第一，历史遗留形成。在城市土地国有化过程中，所有土地被宣布为国有，但土地上的房屋除了大地主、大资本家的予以没收外，城市中产阶级和普通市民的仍归私人所有。第二，城市不断向外扩展，原来属于农村的地区也被纳入城区范围。一些农民私房又加入城市私房行列。另外，在一些中小城镇还存通过有偿出让方式取得宅基地使用权情形。所有这些构成私人宅基地使用权。目前，我国对于私有宅基地使用权的性质，没有统一的明确的规定，习惯上没有明确存续期限（随房屋存在而存在）、可以随房屋转让而转让。但是，它不能独立转让或处分，而且没有法律明确其性质，因而这种权利对抗国家所有权的能力就很弱（尤其表现在动拆迁之中）。
房屋所有权的性质取决于土地使用权的性质，至少受土地使用权限制。例如，旧划拨土地使用权一般对应的房屋为公房，即由国家或企事业单位投资建设而分配给职工个人使用的房屋（使用人为公房承租人）。因其土地使用权不可转让，因而公房转让就受到限制。即使在公房商品化改革（个人购买公房）后，房屋所有权人对于宅基地享有什么权利，尚没有明确规定。再如，因私有宅基地使用权不存在明确期限，其存续没有一个明确规则，因而，私有房屋所有权转让也会因此与其他不同。同样是个人房屋所有权对应不同的土地使用权，因使用权不同会导致房屋所有权人取得的权利不一样，因而现实中必然存在不同交易规则或者增加交易复杂性或购买人当心义务。
因此，立法必须朝着减化土地使用权种类、统一房地产交易规则的方向努力。而这就要对土地使用权加以归并。
2.划拨土地使用权重新定位和“转轨”
作为土地使用权归并的一个前提或内容是对划拨土地使用权重新定位。重新定位的前提是对土地使用权按用途加以分类。正如前面指出，公有物和私有物划分是定位物权法的前提，而公有物和私有物在不动产领域实际上就表现为对土地使用权的分类。这样，根据土地的目的或用途，土地使用权应当划分为满足公共利益的土地使用权（相当于公有物）和满足私益目的的土地使用权（相当于私有物）。有了这样清楚的定位，那么，才能够建立规则清晰土地使用制度。
作者认为，出让土地使用权即是满足私益目的的土地使用权，具有民法上的财产属性；而划拨土地使用权则应当定位在满足公益目的上，因而不能进行商业化处分（流转）、非为民法上的财产。这里之所以说是“应当”，是因为现实中并不是这样定位的。
在现实生活中，存在两种划拨土地使用权。一种是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《暂行条例》）所确立的划拨土地使用权，另一种是该法之前在计划体制下形成的划拨土地使用权。作者认为，《暂行条例》之前的划拨土地，有许多并不都是为公共利益而存在，因而应当允许他们“转轨”，即通过商业化处分或补办出让手续，转化为出让性质的土地使用权；而剩余真正公益目的的土地使用权及其新的划拨土地使用权构成公益目的的使用权。
但是，实践中往往不作区分，凡是划拨土地即允许市场化处分，这显然违背划拨土地使用权设计初衷。建议从严掌握转化条件，不以主体性质，而依用途界定允许市场化处分的范围，将可转化的划拨土地限于商业用途的土地。也就是说，并非公司、企业所占有的全部划拨土地均可转化，只有用于非公益目的的土地才可转化。简言之，《暂行条例》第45条适用的前提不是划拨土地，而是非公益目的划拨土地。只有这样改造，才能逐渐形成新型的国有土地使用权“双轨制”。一方面，用于公益目的的划拨土地使用权，具有不可交易性；另一方面，关于商业或居住目的的出让土地使用权，可以流转。[13]
3.土地使用权纠纷纳入民事司法范畴
不动产规范物权化涉及到土地权属争议解决问题。在我国，土地所有权和使用权争议一直是通过行政途径解决的，[14]政府处理是提起诉讼的前置程序。这是与不动产民法调整不相协调的。
在现阶段，土地权属争议救济途径和程序应当依照《土地管理法》和《行政复议法》[15]进行，即先进行行政处理，对行政处理不服的，可进行复议；对行政复议不服的再提起行政诉讼。这种解决方式不无商榷之处。作者认为，对于所有权权属争议或者使用权权属争议涉及所有权范围的部分，即涉及全民所有和集体所有土地范围争议，可以适用现行法律规定；而对于纯粹土地使用权权属或范围的争议，应当纳入普通的民事诉讼程序解决。土地使用权权属争议和侵权纠纷纳入民事诉讼程序解决，是土地使用权作为民法上的不动产物权的本质要求。
（三）房地产权设计完善
我国的房屋所有权人不能取得土地所有权只能取得使用权。土地和房屋不能作为一个物来看待，因而实行的土地使用权＋房屋所有权结构。[16]在这一点，我国不自觉地采纳了德国法创制的现代地上权制度。但是，其中还有一些问题需要解决。这里谈两个问题。
1.继续贯彻房屋所有权与土地使用权一致原则
房屋和土地不可分离是一种自然现象，不可改变。在我国不可能实现房地所有权一体化前提下，我们只要实行，（1）主体一致[17]和一同处分原则。[18]一同处分表现为土地使用权随房屋的处分而处分（“地随房走”）和房屋随土地使用权的处分而处分（“房随地走”）两个原则。
这样，土地使用权与房屋所有权一致原则可以达到其他国家将房地设计为一物的效果。
但是，《房地产管理法》并没有对房地产权一体登记作出强制性规定，而是交由省级政府自主决定。受传统土地和房屋分业管理的限制，我国大多数地区的不动产登记采取双轨制：土地使用权在土地管理部门登记，房屋所有权在房产管理部门登记。这非常不利于房地产权一致原则的贯彻。因此，应当借鉴上海、广东等经验，合并房地产登记体制。
2.出让土地使用权的终止问题
所有权被认为是永久性的，即只要房屋存在所有权即存在。但是，无论在地上权体制下，还是在我国的出让土地使用权体制下，土地使用权均是有期限的。如何解决土地使用权的有期限性和房屋所有权永久性矛盾，是法律必须解决的问题。
现代地上权均会因期限届满而终结。地上权期满后，一般由土地所有权人取得房屋所有权。[19]为调和地上权人（建筑物所有权人）与土地所有权人的利益冲突，现代地上权法律制度，均允许地上权人获得补偿或强加给土地所有权人取得该建筑物时，对地上权人承担赔偿责任的法律义务。[20]这种获得补偿的权利，是地上权人对房屋拥有所有权的一个重要体现。
篇2
关键词：城市房屋；拆迁；土地使用权；补偿问题
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
引言
随着经济发展的不断深入，城市房屋拆迁已经成为大势所趋，其实质是国家的征地行为，是一种对城市房屋所有人及其国有土地使用权的行政征收行为。但在拆迁过程中却常常出现被拆迁人抗拒拆迁等纠纷和矛盾，其中大多数纠纷是由于拆迁补偿不合理导致的。尤其是目前城市房屋拆迁补偿金的构成中，忽略了房屋所附着的土地使用权的价值，损害了被拆迁人的利益，因此，完善我国城市房屋拆迁补偿制度势在必行。
一、城市房屋土地使用权属性分析
我国实行的土地所有制是城市土地国家所有，城郊和农村土地集体所有。房屋所有人只享有土地使用权而没有所有权，房屋所有权和土地使用权是互相分离的。《物权法》第四十七条规定：“城市的土地属于国家所有。”《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律有规定的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《城市房地产管理法》规定：“国家土地使用权依法可出让、划拨，依法取得的土地使用权可以转让、抵押、出租、作价入股。”
《物权法》第三编“用益物权”第一百三十五条和第一百三十七条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”这就以立法的形式确认了国有土地使用权全新的涵义：经依法取得的国有土地所有权中分离出来的土地使用权，成为一种新的不动产物权形式，成为了用益物权。由上可知，我国合法的城市房屋所有人虽不都拥有土地所有权，但都享有该房屋占有范围内的国有土地使用权。因此，土地使用权是合法土地使用权人所拥有的重要资产。明确了土地使用权是一项用益物权———财产权的法律属性，也就确立了城市房屋拆迁中实现对土地资产即土地使用权补偿的理论基础。既然法律赋予被拆迁人享有土地使用权，就要依法保护被拆迁人的合法权利，国家如果需要征用或征收，被拆迁人可以出让，但前提并不是无偿出让，而是应当给予合理的补偿。因为被拆迁人的土地使用权受到了侵害，应当给予合理补偿。
二、国有土地使用权的补偿原则
从行政征收的补偿原则来看，补偿应该首先强调公平公正。目前大致有两种补偿原则：适当补偿原则和“生活权补偿”原则。适当补偿又可以称为合理补偿，认为只要综合考虑征收的目的和必要的程序等因素，并参照当时社会的一般公正观念，给予合理补偿，即为公平的补偿。目前，我国采取的就是这一行政补偿原则。而在当代西方国家中出现了一种新的补偿原则，即“生活权补偿”，这一理论认为，如果作为征收对象的财产，具有财产权人生活基础的意义，那么对其损失的补偿，就不仅限于对其财产的市场价格评估，还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来生活状况所必须的充分的生活补偿。就房屋拆迁这一行政征收行为而言，其征收对象恰恰是被征收人赖以生存的基本条件，如果按照适当补偿原则进行补偿，被征收人得到的补偿是否能与其遭受的损失相一致值得怀疑。因为被征收人的损失包括被拆迁房屋的财产损失、房屋所在的土地使用权的损失和与房屋有关的其他利益的损失，如子女上学的学区选择。在这些损失中，房屋的财产损失的价值是可以按照市场价格进行估算，从而得到合理的补偿的，但是对于房屋所在的土地使用权和与房屋有关的其他利益的损失的价值就很难客观的估算了。因为房因地贵，房屋所在的地段好，房价自然就高，尤其是在寸土寸金的城市中，房屋的价值随着损耗、折旧而越来越小，但土地的价值却在不断的增加，越是靠近城市中心的繁华地段，其土地价值就越高，这是市场经济条件下的必然结果。国家将土地使用权转让给拆迁人是为了实现其以房地产开发经营商业行为、获取更高的商业利润的最终目的，那么被拆迁人为什么从好的地段迁移到差的地段，在子女上学、交通、生活、就医等方面都不方便的情况下，却得不到级差地租的补偿呢？对于那些贫困的被拆迁户来说，由于补偿款中不包括土地使用权费，那么他们手里所能拿到的补偿金根本就买不到同等质量的房子。如果连这唯一能够遮风避雨的房子也被拆掉，却又买不到新房，想不反对拆迁都不行。如果按照西方“生活权补偿”原则，被拆迁人所得到的补偿就必须使其在拆迁后能够达到拆迁以前的生活水平，因此评估房屋价格时，必须认真研究住房所在地段的地价，认真研究房屋分摊的地价，在房价中体现地价，使被拆迁人得到真正公平的补偿。
三、城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题的解决途径
为了维护土地使用权人的合法正当权益，减少城市房屋拆迁补偿纠纷，笔者认为，以下几个方面可以作为处理城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题的突破口。
3.1加快立法进程和规范立法管理，在相关的行政法规和地方性法规应明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利
当前城市房屋拆迁活动的最高层次的规范性依据是2001年11月国务院修订实施的《城市房屋拆迁管理条例》，但该条例并未明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。而各地方政府所制定的规范性文件在拆迁补偿方面一般也只规定房屋的区位、建筑结构、房屋类型、实际新旧状况和建筑面积为考虑因素，很少有考虑土地使用权的补偿。因此，建议有关部门尽快对有关拆迁的行政法规和地方性立法进行一次全面的审查，按照宪法和法律的要求进一步规范和完善。统一规范立法程序和管理，加快房地产管理的立法进程，使城市房地产拆迁补偿在实践中有统一的法律依据。
3.2制定相关的土地使用权补偿的具体操作标准
在规定被拆迁人对土地享有补偿权的同时，有必要确定补偿的具体操作标准。要充分考虑土地具体使用的方式不同会给被拆迁人带来不同的经济利益，因此，可以参照有关土地征收补偿政策，在对被拆迁人所享有的土地使用权进行评估的同时，应结合房屋的具体用途和土地使用的特殊情况（如停车场等）适当予以增加，以切实维护被拆迁人的合法财产权。在制定具体操作标准过程中需要处理好以下几个问题：
（1）房屋和土地使用权的分离评估。房地产价值巨大，其中土地使用权价值占有相当大的比重，房地分离评估可以避免房地混在一起引起的歧义，清晰地显示土地使用权和建筑物各自的真实价值。此外，不同的房屋土地占用面积相差很大，一般平房的建筑面积小于或等于土地面积，楼房的建筑面积往往大于土地面积，高层建筑的建筑面积远大于所占用的土地面积，房地分离估价有利于体现房屋建筑依附于土地的房地产特性，真实显示土地使用权的市场价值。
（2）房屋及其以外场地的土地使用权补偿。实施拆迁的真正目的是取得拆迁范围内可供利用的土地，拆迁人以获取他人土地使用权为第一目的，因此，不仅房屋及房屋占地需要分别补偿，而且大于房屋建筑面积以外的其他附属物和场地用地部分的土地使用权也要给予补偿。
3.3实际评估中评估方法的选择要认真慎重，实际操作中，估价应符合房地产估价的基本原则—替代原则
如若同一供需范围内有较发达的交易市场，用市场比较法评估。有收益的房地产选用收益法求取土地价格，并慎重确定土地资本化率、建筑物资本化率和综合资本化率。道路规整、各宗土地排列整齐的地段可选择路线价法。选择基准地价修正法应注意基准地价的内涵、构成、表达方式不同时，修正的内容和方法之区别。划拨土地的使用权评估可先求取得该宗土地法定最高使用年限价格，然后扣除出让金等款项，此时应注意划拨土地的权利限制。或者应用成本法，依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益。
四、城市房屋拆迁中的法律思考
房屋拆迁意味着公民私有财产权和居住权的丧失，在旧城换新颜、陋室改新居的同时，因房屋拆迁产生的社会矛盾也不断涌现，由此给维护社会稳定造成了一定的难题。事实上，因房屋拆迁产生的矛盾在很大程度上源于补偿费用达不成一致，而其中最富争议的问题之一就是公民的土地使用权得不到应有的补偿。
（1）相关的行政法规和地方性法规应明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。当前城市房屋拆迁活动的最高层次的规范性依据是2001年11月国务院修订实施的城市房屋拆迁管理条例，但该条例并未明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。各地方政府所制定的规范性文件在拆迁补偿方面一般也只规定房屋的区位、建筑结构、房屋类型、实际新旧状况和建筑面积为考虑因素，很少有考虑土地使用权的补偿,这就为一些拆迁人对被拆迁人的土地使用权不予补偿提供了借口。
（2）制定相关的土地使用权补偿的具体操作标准。在规定被拆迁人对土地享有补偿权的同时,有必要确定补偿的具体操作标准。要充分考虑土地具体使用的方式不同会给被拆迁人带来不同的经济利益,因此,可以参照有关土地征收补偿政策,在对被拆迁人所享有的土地使用权进行评估的同时，应结合房屋的具体用途和土地使用的特殊情况(如停车场等)适当予以增加，以切实维护被拆迁人的合法财产权。
结束语
目前我国城市房屋拆迁方面的相关法律法规不明确，导致在实践中出现了大量的纠纷与矛盾，因此在相关的行政法规和地方性法规中应明确规定对被拆迁人享有的土地使用权进行补偿，采取科学合理的方法制定具体操作标准，以尽快改变对依附于房屋所有权的土地使用权被无偿剥夺的不合理状况，对被拆迁人进行土地使用权价值的补偿。
参考文献
[1]李国光, 高圣平. 拆迁法律及配套规定新释解析[ M] . 人民法院出版社, 2006.
[2]李宏伟.城市房屋拆迁的土地使用权补偿问题[J].学术交流,2005.
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土地资源是天津经济和社会发展的重要载体，是政府经营城市公共资产的首要内容。大力推进国有土地有偿使用制度，是贯彻市委八届三次全会精神，实现“三步走”战略目标，落实五大战略举措的重要保障。近年来，我市在土地管理方面制定了一些规定，但与国家严格规范土地管理的要求相比还有差距，在一定程度上制约了土地市场的健康发展。为此，市人民政府决定进一步加强对国有土地有偿使用管理，建立规范统一的土地市场，增加政府土地资产收益，扩展城市基础设施建设资金来源，努力实现建设现代化国际港口大都市的目标。
全市各地区、各部门、各单位都要站在全市经济发展大局的高度，充分认识市人民政府加强国有土地有偿使用管理的重要性，统一思想，服从全局，严格、自觉地执行国有土地有偿使用的相关规定，支持和保障我市土地市场的健康发展。
有关管理部门要按照市人民政府关于国有土地有偿使用办法的规定，改革和完善有关基本建设计划审批程序，适应当前国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的客观要求，积极推进土地交易的市场化。
有关管理部门要切实做好新规定与原有政策规定的衔接工作，针对历史遗留问题和正在办理审批手续的经营性开发建设项目，区别不同情况提出分类处置的指导意见，确保国有土地有偿使用办法的平稳、顺利实施。
土地管理、监察部门要依照各自职责，切实加强对国有土地有偿使用的行政监督，对于违反市人民政府关于国有土地有偿使用办法规定的单位和个人要严肃查处，确保政令畅通。
二OO三年五月三十一日
天津市国有土地有偿使用办法
第一章 总则
第一条 为合理利用土地资源，加强国有土地有偿使用管理，规范国有土地有偿使用行为，培育和规范土地市场，保护有关当事人的合法权益，促进经济发展和城市建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政辖区内以有偿方式取得国有土地使用权，或对取得的国有土地使用权进行转让、出租、抵押，适用本办法。
本办法所称国有土地有偿使用，包括国有土地使用权出让和国有土地租赁。
第三条 本市国有土地由市人民政府集中统一管理， 市土地行政主管部门统一负责全市行政辖区内国有土地收购、储备、出让、转让的管理及农民集体所有土地的征用、农地转用和耕地占补平衡工作。
根据国家和本市有关法律、法规规定和实际需要，市人民政府可委托区、县人民政府负责指定范围内的前述各项工作。
第四条 除法律规定可以采取行政划拨方式取得用地外， 其他国有土地必须依法以有偿方式取得。
符合城市规划要求的各类用地有偿使用时，应首先考虑采用出让方式。
第五条 国有土地使用权出让和国有土地租赁均应在土地有形市场内进行。
第六条 土地市场管理的核心内容为经营性土地供应计划管理、经营性土地公开交易管理和土地使用权价格管理。
依法建立健全建设用地供应总量控制、城市建设用地集中供应、土地使用权公开交易、基准地价定期更新和公布、土地登记可查询和集体决策等规范土地市场运行的六项制度。
第七条 土地交易应当遵循公平、 公正、公开原则，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
前款规定以外用途的土地供应计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
第八条 土地交易应当遵守本办法的规定。 违反本办法规定和土地交易规则的土地交易无效，并依法追究有关人员的责任。
第九条 土地行政主管部门工作人员在土地有偿使用工作中，接受贿赂、泄露秘密、玩忽职守、徇私舞弊的，追究有关人员的责任，给予纪律处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第二章 机构和职能
第十条 市人民政府设立市土地资产管理委员会， 委员会对国有土地资产管理的重大问题进行决策，主要职责为：
（一）审议土地资产管理的重大政策、措施；
（二）审议土地收购储备计划；
（三）审议经营性土地年度供应计划；
（四）审议基准地价、标定地价和地价修正体系的调整方案；
（五）审议重大出让项目的土地出让方案；
（六）审议以地融资等土地资本化运作方案；
（七）审议全市土地资产管理年度工作报告和政府土地收益及资产负债情况；
（八）审议需提交市土地资产管理委员会的其他有关事项。
第十一条 市土地资产管理委员会主任由市长担任， 副主任由分管副市长担任，市人民政府有关行政主管部门和天津市土地整理中心的负责人为委员会成员。
委员会下设办公室，作为市土地资产管理委员会的常设办事机构，负责组织贯彻市土地资产管理委员会的各项决议，行使执行、协调、组织、监督的职能。办公室主任由市土地行政主管部门负责人兼任。市土地资产管理委员会办公室和市土地行政主管部门合署办公，实行一套机构，两块牌子。
第十二条 市人民政府设立天津市土地整理中心， 作为本市土地收购储备的唯一机构，承担全市范围内土地征用、开发整理、收购储备、委托交易和对城市有关重大基础设施的投资。
天津市土地整理中心的主要职责：
（一）负责执行土地收购储备计划和供应计划；根据市人民政府批准的土地收购储备计划，统一实施集体土地的征用、国有土地的收购，开展土地储备；对收购的土地实施土地整理工作；根据市人民政府批准的经营性土地年度供应计划，提供可出让土地，参与确定土地出让底价。
（二）受市人民政府委托，进行国有土地使用权的持股、参股、控股、投资和经营活动；负责管理土地出让金等政府土地收益及债项财政资金，建立稳定的偿债机制；提供土地资产的融资、抵押资产的调剂、租赁等业务。
（三）承担全市耕地储备的事务性、技术性工作，参与编制并组织实施年度耕地开垦整理计划，组织实施建设项目占用耕地的补充工作；办理全市范围内建设项目征用土地的事务性、技术性工作，组织现场踏勘，拟定并实施征地补偿安置方案；经营和管理市人民政府依法收回的土地和闲置土地。
第十三条 市人民政府设立天津土地交易中心作为全市唯一的土地有形市场和土地交易的专门机构，负责组织实施全市土地使用权出让、租赁工作，办理土地使用权转让、出租手续，收集、分析和统一各类土地收购、储备、交易信息，提供规范的土地洽谈、招商、交易场所。
第三章 土地收购储备整理
第十四条 本市实行土地收购储备制度。
本办法所称土地收购储备，是指土地收购储备机构将列入土地收购储备计划的土地实施收购、收回、征用，实施前期开发整理并予以储存的行为。
第十五条 土地收购补偿标准按照以下原则确定：国有土地按照现状土地使用性质评估确定收购补偿标准，集体土地按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定确定征地补偿标准。城市居民房屋的拆迁按照《天津市城市房屋拆迁管理规定》确定补偿标准。
第十六条 土地使用者对所使用的行政划拨土地不得自行交易或改变土地用途，确需转移土地使用权或改变土地用途的，由天津市土地整理中心统一按现状用途收购储备，依据城市规划进行整理后，经土地有形市场实施出让。
第四章 土地供应计划
第十七条 本市实行土地供应计划管理制度。 市土地行政主管部门会同市计划、建设等行政主管部门，制订经营性土地年度供应计划，经市土地资产管理委员会批准后，于每年1月份向社会公布，由市土地行政主管部门统一组织实施。
第十八条 经营性土地年度供应计划管理应当遵循下列原则：
（一）符合本市土地利用总体规划、城市总体规划、经济社会发展计划、产业政策和近期建设规划；
（二）盘活存量和控制增量相结合，控制建设用地总量，集约利用土地，保护耕地；
（三）按照市场经济规律强化市政府对土地市场的宏观调控职能，以需求指导供应，以供应引导需求。
第十九条 经营性土地凡未纳入年度供应计划的， 原则上不予供地；确需实施建设的，报市土地资产管理委员会批准，可以补充调整纳入经营性土地年度供应计划。
各类园区、开发区用地和其他新增建设用地须符合市人民政府批准的年度土地利用计划和耕地保有量计划，否则，一律不予供地。
第二十条 任何部门和个人不得擅自批准经营性土地协议出让，一般经营性项目通过招标拍卖挂牌公开方式取得土地使用权后，各级计划、规划、建设等行政主管部门再予下达立项、规划和建设投资计划等审批文件。
第五章 地价和出让金
第二十一条 全市行政辖区内的区域基准地价、 标定地价和地价修正体系由市土地行政主管部门会同市物价行政主管部门制定，经市土地资产管理委员会审议报市人民政府批准后公布。市人民政府可根据需要委托区县人民政府负责指定区域基准地价、标定地价和地价修正体系的制定。基准地价、标定地价应定期修正调整，修正调整周期一般为两年。
基准地价和标定地价按商业金融业用地、工业仓储用地、居住用地、交通用地、养殖种植业用地等土地用途确定。
第二十二条 本市实行土地使用权出让价格评估确认制度。
实施土地使用权出让前，应当委托有资质的土地价格评估机构进行地价评估，地价评估结果由市土地行政主管部门确认。
第二十三条 本市实行土地价格评估机构资格认证、 注册和年检制度。土地价格评估机构必须经市土地行政主管部门审批，取得土地价格评估资格，方可从事土地价格评估作业。
不参加机构资格年检或年检不合格的，不得从事土地价格评估作业。
第二十四条 土地使用权出让金由三部分组成， 即土地补偿费、市政基础设施配套费和政府净收益。土地使用权出让金的收取标准一般不低于评估确认地价。其中，土地出让金政府净收益额不低于土地出让金总额的20％。
任何部门和个人不得擅自减免土地出让金。
第二十五条 现土地使用者需对正在使用的原划拨土地申请出让手续，且不转移土地使用权，不改变土地用途的项目，经市人民政府批准，土地出让金政府净收益额按不低于评估确认地价的20％收取。
第二十六条 市土地行政主管部门应当根据评估确认地价和市场需求状况，综合确定标底或者底价。招标标底和拍卖、挂牌的底价，在招标拍卖挂牌出让活动结束之前必须保密。
第二十七条 在本单位行政划拨用地上自建（包括新建、 扩建、改建）经营性项目或改变土地用途用于经营性项目的，须按照规定办理土地有偿使用手续。
第二十八条 以竞买方式取得的土地使用权， 买受人不得擅自对竞买文件中约定的土地使用条件进行修改。
第二十九条 经市土地资产管理委员会批准， 确需改变土地使用权出让合同约定的土地用途或增加建筑面积的，应当将有关变动情况公示20天。在公示期内如无竞买申请的，应重新签订土地使用权出让合同或签订补充合同，相应调整土地使用权出让金；如有竞买申请的，应重新进行公开出让。
第六章 国有土地租赁
第三十条 国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是对出让方式的补充。
凡经营性房地产开发用地和国家法律、法规规定可以划拨用地范围以外的新增建设用地，必须以出让方式取得，不得租赁。
第三十一条 国有土地租赁的最长期限不得超过5年， 租金标准按照基准地价的40％确定最长年限（5年）的租金总额，租金标准随基准地价的调整而调整。
第七章 土地使用权转让、出租和抵押
第三十二条 下列土地使用权，不得转让：
（一）以出让方式取得的土地使用权，未按合同约定支付全部土地使用权出让金的，未取得土地使用证或未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的；
（二）以划拨方式取得的土地使用权；
（三）未依法登记取得土地使用证或虽依法登记但土地权属、用途等已发生变更、未依法进行相应的变更登记的；
（四）法律、法规或市人民政府规定禁止转让的其他情形。
第三十三条 通过有偿使用方式取得土地使用权的使用者可以按合同约定，将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物出租给承租人使用。
第三十四条 行政划拨土地经市土地行政主管部门批准， 补办土地使用权出让手续，补交土地使用权出让金后方可转让、出租。
第三十五条 以依法取得的国有土地上的房屋抵押的， 该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。
以出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。
乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。
无地上物的划拨土地使用权，不允许设定抵押权。
第三十六条 处分设定抵押权的划拨土地使用权，须在市场内公开拍卖，将拍卖所得的价款优先缴纳土地使用权出让金，剩余款项依法处理。
第八章 闲置土地和土地使用权终止
第三十七条 禁止任何单位和个人以计划、 规划、土地、建设等有关批准文件圈占土地。对取得上述批准文件的建设项目，必须在规定期限办理有关规划、用地、建设手续并进行开发建设；否则，原批准文件依法废止。
第三十八条 闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
第三十九条 具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：
（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；
（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占投资总额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；
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(一)土地产权与土地产权政策
土地产权是存在于土地之上的排他性的各项权利，从权利束概念的角度看，包括土地的所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权、赠与权、地役权等一系列权利。土地的所有权是对土地完全支配的权力，其他的权利都是土地所有权派生的。在中国购买房产普通住宅土地使用年限为70年，商业用地年限为50年。而海外地产的土地产权形式则90％以上为永久业权、世代相传。农村土地的产权政策，即农户公平使用土地的政策，使农民能公平地获得土地，能够长期的、稳定的从事农业生产。
(二)我国的土地产权政策
由于国情及历史差异，世界各国的土地产权制度不尽相同。我国实行的是土地公有制，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。我国土地产权制度改革经历了土地私有制、土地公有制和土地集体所有下的发展阶段(详见表1)，现行的家庭承包经营制实际上是赋予了农民土地的使用权和相应的部分收益权，土地的所有权归于国家和集体。土地承包经营制度激励了农民生产的热情和积极性，促进了农业发展，但同时也在很大程度上限制了土地的流转和规模经营。十七大和十七届三中全会开始逐步允许土地经营权的流转并鼓励适当的规模经营，这是在新的经济形势下对农村土地制度的改革，实际上也是土地产权制度的改革。
二、国外的土地产权政策
(一)美国的土地产权制度
美国的土地以私有制为主，私人所有的土地占58％；联邦政府所有的土地占32％；州及地方政府所有的土地占10％。美国法律保护私有土地所有权不受侵犯，各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租，价格由市场供求关系决定。
在征地方面，美国法律规定只有符合公共利益、对个人给与公正合理充分的补偿以及适当的操作过程三项标准，才能征地。土地征用权分联邦、州和县三级，不仅政府可以征地，从事公益事业建设或经营法人也可以实行征地。征用补偿方面，由于美国是以私有制为主，征地补偿是按市场价格计算的，补偿了土地的现有价值和可预期的未来价值。政府不能强行征地，如果土地的产权方与政府机关在价格上有分歧，则只能通过谈判或者解决。联邦政府对州、地方政府的土地没有平调或处置权，联邦政府要使用州、地方政府的土地时也要通过交换或购买等途径实现。
(二)韩国的土地征用制度
韩国的土地征用只有在为了增进公共福利与私有产权调节，并促进国有土地的利用时才能实施。根据韩国《土地征用法》，涉及的征地范围主要包括国防军事需要用地、根据法律要求建设的铁路、公路、港湾、供水、供电、煤气灯建设事业，国家和地方政府需要修建的政府机关、工厂、公园、市场等建设事业等。征用补偿需建设者和土地所有权人或相关人协议达成，补偿范围包括地价补偿、残余地补偿、迁移费用补偿和其他损失补偿等。韩国由于城市化和工业化的急速发展，带来了城市地价的迅速上涨，引发了大量社会问题，国民收入和财富分配不公平状况逐步恶化，基于此，韩国有所谓的“土地公概念”，即国家通过各种土地政策在增进公益方面限制土地私有权。韩国于1989年制定的《土地超额利得税法》和《开发利益回收法》即以土地公概念为指导。土地超额利得税主要针对土地所有者由于地价上升而获得的土地超额利得课征，课税对象限于闲置土地和法人的非经营性用地。另外根据《开发利益回收法》韩国于1990年开始实行开发负担金制度，该制度规定，开发事业者经国家或地方政府主管机关批准，取得开发事业许可，进行住宅区或工业区开发，所开发的低价因开发而较其他地区涨幅高时，由此增加的开发所的利益的相当部分需缴纳国库，这有土地溢价归公的意味。
(三)俄罗斯的土地产权制度
俄罗斯土地产权制度主要体现在2001年公布的《俄罗斯联邦国有土地分权法》和《俄罗斯联邦土地法典》中。俄罗斯法律规定俄罗斯联邦的土地划分为联邦所有、俄罗斯联邦主体所有和市政当局所有。各所有者均拥有一定的农地、建设用地，土地的用途与土地的所有权没有什么关系。《俄罗斯联邦土地法典》规定为了完成国际义务、市政建设或其他工程项目，且除了收回土地(实际上是征用)外没有可能安排这些项目的其他方案，可实行征地。征地补偿方面，只有在根据法院的判决和预先等值地赔偿了地价的条件下才能为国家或市政建设需要强制收回土地；同时，补偿不仅包括现值还包括未来的收益。
(四)香港的土地批租制度
香港实行土地批租制度，这种制度严格限制土地所有权的转让，政府出让的只是一定期限的土地使用权，即政府通过契约将一定期限的土地使用权批租给土地使用者。1997年后，《香港特别行政区基本法规定》香港境内的土地属于国家所有，由特区政府负责管理、使用、开发、出租给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配。香港的土地使用权出让有公开拍卖、招标、协议和临时租约四种，根据竞争性的大小和规模的大小采取不同的出让方式，土地使用权的期限一般不超过50年。
三、中外土地产权政策比较分析
上文分析了美国、韩国、俄罗斯和香港的土地产权政策，从所选取的国家和地区来看，具有一定的代表性。从土地所有权看，美国、韩国的土地所有权为私有，俄罗斯的土地所有权为三个主体所有，香港的土地为公有。从土地使用权的获得看，美国、韩国和俄罗斯可通过征用实现，香港则只能通过“批租实现”。从征地补偿看，美国、俄罗斯要求全额补偿，不仅补偿地价，还要补偿未来收益。韩国则也提到全额补偿，但是通过土地税收对土地的溢价在一定程度上收归国有。香港则不存在土地征用的问题，因为一切土地是属于国家的。从土地出让年限看，香港土地使用权出让存在一定的年限，而且他国家则因土地是私有的，土地出让是全部的产权出让，因而不存在土地使用年限的问题。
(一)中国与美国、韩国、俄罗斯的比较
在中国，因土地的用途不同而划分为城市建设用地和农业用地，其中不同用途的土地的所有权主体又不同。城市建设用地只能是国有土地，而农业用地只能是集体土地，城市建设用地的增加必然涉及征地，征地过程中必然涉及相关补偿以及补偿的分配问题。土地供给和土地需求市场因而也是分开的，分开的主要力量是政府。美国、韩国主要实行土地私有制，土地产权是没有分散的，因而土地征用过程中面临的是统一的土地供求市场，特别是
美国，只要满足三个条件，都可以征地，征地的主体不一定是政府，因为征地补偿必须按照市场价格实现，是完全市场化的行为，即使政府参与其中也只能按照市场化的行为方式来进行。俄罗斯的土地所有权归不同的主体所有，但土地征用的补偿仍然要求实行全额补偿。中国则根据征用后土地的用途，对被征用者(农民和集体)的补偿有差别，补偿的依据是土地上的农业产值，即使考虑未来的状况，也主要考虑的是农业的未来产值。
从征地的需求看，中国的征地的需求主要来自城市和工矿建设，这些用地主要为经营性用地；另外还有一些公益性用地的征用。而国外则因土地私有，凡可通过市场交易实现(即经营性用地)的不用政府参与其中，所以国外的土地征用主要集中在公共基础设施建设和公益用地上。
(二)大陆土地使用权出让制度与香港的土地批租制度
大陆的土地使用权出让制度与香港的土地批租制度有极大的相似性。香港和大陆都只是出让土地的使用权，土地的所有权不出让，土地出让都收取一定的费用。土地的出让方式都包括拍卖、招标、协议出让等几种方式。
大陆的土地使用权出让制度与香港的土地批租制度区别在于：其一，香港的所有土地都归国家所有，所以不存在土地征用的问题，继而不存在征用补偿的问题，因而也不存在处理土地征用过程中城乡关系的问题。其二，按照《香港特区基本法》，香港的土地批租制度的使用权年限一般不超过50年，不同的使用方式其使用年限不同。而大陆的土地使用权年限一般有50年和70年两种。其三，土地出让费用方面，大陆主要是一次性地收取土地出让金，使用者获得一定年限的土地使用权，而香港则除了获得地价(土地出让金)外，每年还要收取一定的表示所有权的租金。
(三)对我国土地产权制度改革的借鉴意义
美国、韩国和俄罗斯都是实行土地私有制，存在统一的土地市场，因而不存在土地补偿利益分配和政府参与利益分配的问题；香港的土地所有权全部归政府所有因而不存在土地征用的问题。这些国家和地区一方面较为发达，另一方面也基本上很难通过土地产权政策来推动城乡统筹发展，或者因为存在统一的土地市场，土地所有者(另外还有使用者)可以完全获得土地转让收益，不需要专门制定土地方面的促进城乡一体化的政策。但是这些国家和地区对我国的土地产权政策也有一定的借鉴意义。
其一，城乡统一的土地市场具有重要意义。城乡统一的土地市场可以实现土地产权相关方的利益获得，这对解决我国的征地问题(农地非农化的矛盾)有很大的借鉴意义，在公有制的基础上不是不能实现城乡一体化的土地市场，而是统一的土地市场需要重新分配土地上的收益，这将是改革的难点。
其二，土地产权改革方面，集体土地与国有土地之间的产权关系如何理顺，利益如何在所有者、使用者和征用者之间分配的问题需要理顺，在理顺的基础上如何实现土地产权的转移与农村经济的发展相结合是另一个重要的问题。
参考文献：
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张宏斌、贾生华：香港政府的土地供应机制及其启示，《中国房地产》2000年第4期。
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[关键词]空间权 一般土地使用权 不动产相邻关系 空间所有权
由于经济的飞速发展和世界城市化进程的加快，人们生产和生活的空间日益狭小，现代国家也因此越来越重视对土地的立体利用，即特定范围的空间不再是土地地表的当然附属，而是有别于土地地表的特定价值的物。不论是大陆法系还是英美法系国家均在立法上承认了空间权制度，在我国《物权法》（草案）二审稿第十二章 “建设用地使用权”第141条中，也体现了这一制度的内容，但是仅此一条是不能够满足现实生活需求的。因此，本文将从理论上和实践上展开对空间权制度的探讨。
一、空间权的客体——特定范围之“空间”
所谓“空间权”是指于空中或地中横切一断层而享有的权利，抑或对土地地表上下之一定范围内的空间的权利⑴。要理解这一概念，必须首先理解对传统土地使用权的变更。传统土地使用权可得利用的空间范围是无限的，而在空间权制度产生后，一般土地使用权的空间范围就受到了限制。
其次，必须明确的是作为空间权客体的“空间”是以地表及其上下之一定范围空间为利用标的之一般土地使用权人享有使用权的空间范围之外的“空间”。因为一般土地使用权的目的在于对地表进行开发利用，但因地表与其上、下空间物理上相连接的客观事实以及权利人充分行使权利的客观需要，一般土地使用权的行使必然要求对地表上、下有限范围内空间的支配权。那么，这里就存在一个如何划分附属于一般土地使用权的“空间范围”与空间权中“空间”的问题。我国目前对一般土地使用权的“空间范围”尚无法律规定，但通说认为以满足土地实际利用的空间为限，具体而言，一般土地使用权的空间因其使用目的的不同而各异：“若是将土地用于种植、养殖的，一般土地使用权人享有使用权的空间范围应当包括地面之上植物、动物生长所需的一切必要空间，及地面以下植物根系生长、凿井汲水等所需的空间；若是为了在土地上建造建筑物的，一般土地使用权人享有使用权的空间范围应当是法律允许的建筑物的高限，以及建筑物基础工程的稳固性所需的地下空间和建筑物通风透光所需的空间。⑵”这一标准虽然具有较大的弹性，在实务操作中可能会带有较强的主观判断，但是该种标准可以达到充分合理地利用有限的空间资源的目的。否则，若定以具体标准为限，不利于对空间的充分利用，因为具体标准不可能适用于所有的具体情形。在我国立法中已有类似情形，例如：深圳市通过对建筑物的稳固性试验，在《城市地下空间使用条例》中规定了一般土地使用权的地下空间范围以地表建筑的地基最深处为界。这样，确定了一般土地使用权的空间范围，除此之外的空间即可成为空间权的客体。
在实际操作中，设定空间权时必须在登记簿上写清楚空间的上、下范围及水平面积的相关数据信息，才能够确定一定空间的范围，达到公示的效果，才可以将空间权中的空间与一般土地使用权的附属空间区分开来，避免与一般土地使用权形成冲突。
实践中对空间权的认定应当十分谨慎，但是很多当事人和学者都有滥用“空间权”概念的嫌疑，这很不利于在我国确立明晰的“空间权”概念。笔者认为，要明晰空间权，确立空间权的客体，就必须将其与一般土地使用权、不动产相邻关系等制度区分开来。本文将试举几例以说明在实践中应当如何区分这几类制度。
案例1：2000年6月，郭某翻建房屋，将原来的两层楼房加盖为三层，其房屋一角延伸到邻居王某房屋的正上方。王某认为郭某此举侵犯了其合法权益，不仅影响到其房屋的美观，而且也为其以后加盖房屋带来不便。双方争执不下，最后王某将郭某诉至法院。
有学者将此类问题认定为地上相邻空间权问题。但笔者认为，这个问题是典型的不动产相邻关系制度中关于越界建筑房屋的问题，并未涉及空间权问题。首先，当事人双方均是一般土地使用权人，他们拥有各自的一般土地使用权和房屋所有权，他们之间所形成的关系是典型的不动产相邻关系。其次，鉴于被告郭某房屋之一角延伸至原告王某房屋正上方的事实，而房屋之一角亦为房屋一部分，可以认定被告的行为系越界建筑行为。因此，该案应当依据不动产相邻关系规则进行判决，而绝非所谓地上相邻空间权问题。
案例2：李某与蒋某签订售房协议，将李某所有的两层楼房中的第二层出卖给蒋某。虽然协议中并未提及屋顶平台使用问题，但一直由蒋某实际使用平台。一年后，李某又与汪某签订了一份楼房平台的出租协议。蒋某获知后，提出当时李某签订售房协议时，李某并未提及将会出租平台的问题，李某此举不仅影响到他对二楼平台的利用，而且将妨碍他的居住与生活。于是，蒋某向法院提起诉讼。
此类关于屋顶平台之上的空间问题在实践中已经是屡见不鲜，但是如何定位此类问题在理论的实践中，依然存在争议。有些学者将其定位为空间权问题，笔者实在不敢苟同。笔者认为，这里所谓“空间”并非本文所谈“空间权”中的客体空间，虽然由于平台之上的空间没有建筑材料作间隔而类似空间，然而它并无笔者所论及空间权的实质。该案完全属于建筑物区分所有权制度中关于如何行使共用部分权利的纠纷。屋顶平台作为共用部分属于建筑物这个不动产的一部分，对它进行开发、利用属于对建筑物的利用行为，并无涉及空间权的相关权利。它实际上并没有脱离一般土地使用权范畴，仍然是以传统方式来实现对土地之利用。
案例3：江苏扬农化工集团有限公司欲架设35KV高压电线从扬州勤业塑料彩印厂的上方经过，跨越其厂区的电缆长度为55米，距离地面垂直高度约19米，勤业厂认为这将严重妨碍和限制其土地使用权、房屋所有权和生产经营等权利的行使。双方诉至法院，法院一审判决勤业厂一方不得阻碍扬农公司的架设工程。勤业厂不服，又提出了空间利用权概念，认为自己对房屋和土地以上的空间拥有合法的利用权，如果扬农公司的架线工程得以实施，将严重损害其投资计划和未来规划。⑶
很显然，该案仍然是不动产相邻关系的问题，争议的焦点是关于管线安设是否合法，有无侵害另一方的合法权益。但该案中值得一提的是，作为被告一方的勤业厂提出了空间利用权的概念，笔者认为被告的提法值得商榷。首先，空间利用权作为一种用益物权，当事人若要取得该项权利，必须通过合法方式取得，并且需要进行登记以公示该项权利。而被告并没有办理这些手续。其次，被告对自己已取得使用权的土地和取得所有权的房屋之上的所谓“空间”的利用，仍然是一般土地使用权的内容，只要其不超过法令之限制，就可以当然地开发并利用它们，无需另行取得空间利用权。因此，笔者认为，被告在本案中提出空间利用权毫无依据，相反若以其投资计划和未来规划作为原告侵害其一般土地使用权的理由或许能够获得法官的支持。
通过对上述三个案例的分析，可以更加清楚地认识空间权的范畴，空间权有其特定的客体，即“空间”概念的特定化，它并非人们在通常意义上所使用的词语，它有着特殊的指代对象，该对象的确定也有着一系列的物理方法。在法学理论和实践中，也必须将空间权制度与一般土地使用权、不动产相邻关系等相关制度区分开来，辩明纠纷的性质，这样才能准确无误地适用相关法律解决问题。
二、外国立法例与我国两种立法建议模式
空间权在我国是一种新制度，因而在确立我国应采用的理论基础和立法模式之前，应该首先了解以下国外的立法例。
（一）外国立法例
1.在大陆法系国家中，1896年制定的《德国民法典》第905条规定如下，“土地所有人的权利，及于地表上的空间和地表下的地壳。但所有人不得禁止在高到或者深到如此程度，以至所有人对排除干涉没有利益的地方所进行的干涉。”⑷《日本民法典》第207条规定，“土地所有权除法令有限制外，于其行使有利益的范围内，及于土地之上下。”⑸但是日本在2001年通过新的法例规定：土地所有者仅拥有地表以下一定深度的空间，其余空间为国家所有。⑹中国台湾地区 “民法”第773条亦明确规定，“土地所有权除法令有限制外，于其行使有利益的范围内，及于土地之上下。如他人之干涉无碍其所有权之行使者，不得排除之。”
毫无疑问，《德国民法典》和台湾地区“民法”均将土地地表，及其上空和地层之所有权全部归属于土地所有权人所有，即土地所有权人于法律之限制和行使利益范围的限制内，于地面、地上及地下皆得管领之。于是，对地表之上层空间和下层地层的利用，均视为对土地之利用。换句话说，它们没有承认空间所有权这一新型所有权，而将空间权视作是对土地之利用范畴之内的权利，并未将其作为独立于土地之外的一类客体予以规范。
德国于1919年制定的《地上权条例》、台湾地区民法修正案第841条都将空间权纳入“地上权”之中。可见它们仅将空间权作为用益物权，定位为地上权，作为对土地之特殊利用的权利以满足对特定空间能够独立利用的社会现实要求。
2.英美法系国家则恰恰相反，作为判例法国家，英国在普通法上最早表明土地上空可以单独成为所有权客体的立场，这源于1587年的由伯里诉波普一案。在 1947年通过的《城市计划法》中宣布，私有土地将来的发展权属于国家所有，私有土地按现状使用的所有权属于私人所有。⑺美国最初也是通过判例形式确立该制度的，在1857年伊阿华州判决中首次承认空间可得分离所有，1898年伊利诺斯州判决地表可得被别除而仅以空中为所有对象，⑻在1946年诉考斯比一案中，联邦法院进一步明确了土地私有者的上空空间具有有别于地表的权利利益，可单独成为权利客体的立法⑼。美国各州均对此纷纷立法，1970年美国有关部门倡议各州使用“空间法”这一名称来制定自己的空间权法律制度，于是1973年俄克拉荷马州率先完成“空间法”立法。它承认空间系一种不动产，其与一般不动产一样，得成为所有、让渡、租赁、担保、继承之标的，并且在课税及公用征收上亦与一般不动产相同，依同一原则予以处理。⑽此外，美国承认对土地未来变更使用权，亦可在同一标的物上分割为不同的权利客体而允予单独处分，从而形成了发展权的移转制度，即当某块土地被界定为限制发展的土地后，这些被限制的发展权将被移转至另一块被准许有更多发展的土地上。⑾
可见，英美国家并未将空间权纳入对土地利用之特殊形式中，而是将空间所有权与土地所有权完全区分开来，即将空间作为一种与土地完全不同的客体来对待。因此，他们采取单独立法的模式，承认空间可作为独立客体予以规范。
通过上述分析，可以发现大陆法系国家往往通过立法限制土地所有权人的权利，允许他人对空间的无害利用，但是这种利用并非属于空间权之范畴。而对空间权的确认是通过修改传统地上权的内涵，承认在普通地上权之外还有一种特殊地上权，即空间权，以“地上权”的名义在法律上确认的。而英美法系国家，在将空间权与土地所有权完全分离的基础上，创设了移转发展权制度。这种移转发展权制度不仅在英美法系国家，而且在同样承认土地私有的一些大陆法系国家中也得到了广泛的运用，例如：日本和台湾地区，该制度在允许土地私有的国家发挥了保护特定资源和对适度使用引导之作用。但是两大法系对空间权的界定方式并非泾渭分明，日本在 2001年通过的法例就承认了独立的空间所有权。
（二）我国两种立法建议模式
本文将结合上述国外立法例分析我国目前存在的两种立法建议模式。
第一种是社科院的梁慧星教授主编的“物权法草案建议稿”，该稿中将空间权分别置于基地使用权、农地使用权和邻地利用权三章中予以规定，而未单独规定空间所有权，这似乎是采用了大陆法系国家的理论基础和立法模式。但是在该草案的邻地利用权一章第264条中，却明确使用了“空间所有权”这一概念，表明该草案承认在土地所有权之外还有一个独立的空间所有权，这又与大陆法系国家对土地所有权的界定不同，如上所述，大陆法系国家并没有承认空间所有权的独立存在，而是将其完全纳入土地所有权之列，只是以扩大“地上权”范畴的立法方式，到达在法律上承认对特定空间能够独立利用之。显然，在这个问题的处理上，该草案采取了英美国家的做法，承认“空间所有权”的存在，这就表明有关空间的权利是建立在区分土地所有权和空间所有权的基础之上的，这就与该草案将空间权的内容置于有关一般土地使用权中的做法不相匹配。因为既然承认空间所有权独立于土地所有权，又将空间权置于对土地的利用中显然是相互矛盾的。
这种做法和日本现行的立法极为相似，但笔者认为，日本采取此种立法方案是其国情使然，日本作为允许土地私有的国家，为了实现土地未利用之空间与地表隔离，成为国家控制的权利客体，不得不承认独立的空间所有权。而我国是实行土地公有制的国家，土地及其上下空间均属于国有或者集体所有，因此完全没有必要承认独立的空间所有权。
第二种是中国人民大学的王利明教授主编的“物权法草案建议稿”。从该草案的条文中，可以看出该草案并未承认空间所有权的存在。并且王利明教授认为空间所有权只是土地所有权的一部分，只能由土地所有人享有。空间所有权包含在土地所有权之内，属于土地所有权范围，实际上两种权利是合二为一的。由于空间所有权不能为土地所有人之外的人享有，因此由土地所有人之外的人享有的权利只能是空间利用权。⑿可见该草案在关于空间所有权问题上仍然是遵循大陆法系国家的做法。但是该草案并没有完全采纳大陆法系国家的做法，将空间权置于地上权之中作为地上权之特殊形式，而是单列一节专门规定空间权的相关内容并称之为空间利用权。该草案的编者将空间利用权视为一种独立于土地使用权的用益物权新种类，并认为空间利用权有着不同于土地使用权的一系列特征，将其置于土地使用权中不利于体现其所特有的属性。
三、立法构想
（一）空间权的性质
关于空间所有权的问题，两两个专家建议稿分别接受了英美法系国家和大陆法系国家的思路，但是前者因为接受不够彻底使其在理论上具有了瑕疵。事实上，在社会观念、法律理论中，地表及其上下空间是结为一体而被土地所有权人所有和利用的，因此把空间视为土地的当然组成部分是必要的。英美国家将空间别除于土地所有权客体之外的做法在我国没有移植的土壤。笔者认为应当采纳大陆法系国家的做法，即将特定范围之空间视为土地范畴之内的客体，虽然特定范围的空间可以成为特定权利的特定客体，但它们仍然属于土地的范畴。
在此基础上，将空间权归入土地使用权之列，或者将其归属于土地的他项权利成为另一个焦点。所谓土地的他项权利是指在已经确定了他人所有权和使用权的土地上保留的其他利用土地方面的权利。⒀并且这种观点在我国立法实践中已有体现，河北省《土地管理条例》（第三次修正案）中第六条第三款明确规定，“土地他项权利是指在已经确定了所有权和使用权的土地上设定的其他利用土地的权利，包括抵押权、租赁权、空中权、地下权等。”然而笔者比较赞同将其纳入土地使用权之列，正如台湾“民法”物权编修正案中关于该修正案第841条的立法说明中阐明其坚持将空间权作为地上权之特殊形式的理由所说， “‘区分地上权’，其客体限于‘土地上下之一定空间范围’，于第832条之普通地上权客体及于‘土地之上下’，仅有量之差异，并无质的不同，故非物权之新种类。”实际上，空间权属于土地使用权之范畴，它仅是对土地分层利用的表现。
（二）立法模式的选择
比较两个专家建议稿，发现两者在立法体例上采取了截然不同的立法方案。王利明教授主编的草案，主张空间权是一项新的、单独的用益物权，应当成为物权体系中的一个物权种类，统一做出规定，而不应分割为不同的权利类型。因此，将“空间利用权”单独列为一节，作为用益物权一章中的一个单独的种类。梁慧星教授主编的草案，则主张空间权不是一项新的用益物权种类，认为只是对在一定空间上所设立的各种物权的综合表述。因此，未对其作专章或专节规定，而是将其分解为空间基地使用权、空间农地使用权和空间邻地利用权，分别归入基地使用权、农地使用权和邻地利用权三章中规定。笔者认为，虽然我们承认空间属于土地范畴，不承认独立的空间所有权存在，空间权亦属于对土地之特殊利用的一种形式，但这并不意味着在立法中一定要将空间权置于土地使用权中予以规定，因为就现有用益物权种类而言，对土地地表及其一定范围上下空间的利用的权利，亦被区分为农村土地承包经营权和建设用地使用权，并没有对其做出统一的规定。
然而，我们应当注意以下两点问题：
第一，农村土地承包经营权与建设用地使用权的区分是依据其对客体的使用目的不同而划分的，在土地资源上设立的用益物权的种类，不决定于其标的物的形态，而决定于用益物权人对土地的使用目的与使用方式。正因为两种关于土地的用益物权对客体的使用目的不同，引起两者之间在权利、义务上的差异，以及法律对其规制的程度亦不同。所以在立法上，各国民法均将其区分为两种不同类型的用益物权。
第二，如果承认空间权为一种新型的用益物权种类，由于在水中分层养殖技术在我国逐渐成熟，那么势必将以不同使用目的而利用空间的内容规定于一章或一节之中，这样不利于区分农用与建设用途在权利、义务、设定的方式等各方面的差异。为了避免对特定空间的使用目的混乱不确定的状况，就不得不在专章或专节中又依据对特定空间使用目的之不同区分为农用与建设用途分别规定。这样的立法安排，将导致整个用益物权编的立法体例出现混乱，诚如前述，现有用益物权种类是依照对土地的使用目的不同而作具体划分的。对空间的利用依然是以现有的两种使用目的为目的，并没有新目的出现，因此，单列空间权并无充分理论基础，此其一；退一步讲，单列空间权之后，又在专章或专节中依据使用目的的不同分为农用与建设用途分别予以规定，使其无法顺应现有用益物权编的立法体例。
因此，承认空间权为新型的用益物权种类在立法上存在困难，相较而言，采取将空间权根据使用目的之不同拆分立法的方式更可取。这种立法方案不仅顺应了现有用益物权编的立法体例，而且使得特定空间这类客体的定位更加清晰。为了区别于一般土地使用权，可以依据用途而分别命名为“空间建设用地使用权”与“空间农地使用权”。
四、结语
发达社会的财产权要比原始社会的财产权更为广泛，并且一个社会中财产权的形成和发展与财产权收益和成本之间比率的增长有关，所有这些都不会令人感到奇怪。 ⒁空间权亦是如此。由于生产技术的发展和社会生活的需求，空间权作为一种对土地的特殊利用方式得到了各国的承认。而随着我国经济体制的改革，原来一直以行政命令方式解决的空间问题，现在已不能局限于公法领域，必须在私法领域给予其一席之地，保护相关当事人的利益，不允许随意受到侵害并在受到侵害时给予其私法上的救济手段。
篇6
【关键词】 土地开发整理 登记制度 合理管理 调整程序
农村土地开发整理权属管理，首先要界定各项土地权利，合理分配土地利益，避免出现土地权属争议；其次，要直面土地开发整理过程中遇到的各种问题，各个击破；最后，要严格的依照法律规定和落实土地开发整理中权属管理的各项程序，做到依法、公开、公平。只有这样才能将土地的效益发挥到最大，才能更好的维护农村社会关系的稳定。
1 农村土地开发整理权属内容和种类
1.1 土地所有权权属
《土地管理法》第二章第八条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”我国农村土地采取集体所有制和土地承包制度，农民根据承包制度而拥有对土地的使用权和收益权。本文主要从使用者来区分土地权属，一般由群众独自耕种、收获的土地或为农村集体利益使用的土地即属农村集体所有。但是，农村集体所有土地难免与国有土地发生联系，在遇到二者相冲突的状况时一般采取根据等量或等价并使调整范围尽可能小的原则采取相关措施。
1.2 土地使用权权属
关于土地使用权的调整，本文以“四荒地”为例。农村土地承包原则上采取农村集体经济组织内部的家庭承包，但是，对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，也可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。关于四荒地的开发和利用，《农村土地承包法》第八和第三十三条规定：未经批准不得将承包地用于非农建设。同时，依据（1996）23号以及（1999）102号文的要求，开发利用四荒地资源旨在治理水土流失，改善生态环境，促进农业可持续发展，四荒地的开发利用不得用于非农用途。
由此可以看出，不论是普通的家庭承包还是有所不同的“四荒地”的承包，农村土地使用权都仅限于农业用途，这在一定程度上反映了农耕用地的迫切现状和压力。而在土地使用权权属方面，则是“谁承包，谁使用”。
1.3 土地他项权利权属
土地他项权利是指土地所有权和土地使用权以外与土地有密切关系的权利，主要包括地役权、地上权、空中权、地下权、土地租赁权、土地借用权、耕作权和土地抵押权等。土地整理过程中，土地他项权利应根据土地所有权或使用权的调整予以变更登记，或因权力消灭而进行注销登记。一方面，土地他项权利可以区别土地所有权和使用权与他项权利的地位关系，保障土地所有权和使用权的正常行驶不受干扰；另一方面，对土地所有权和使用权进行了明确的限制，保护了土地所有权和使用权意外的有关土地的合法权益不被忽视和损害。
以地役权为例，地役权是指不动产权利人为某特定不动产的便利而使用他人不动产，使其负一定负担的无权。它存在于他人土地之上，为需役地提供了便利而使供役地负一定负担。
无论是哪一种土地开发管理权属，在面临需要开发、调整、增减的问题时，都应当经一定比例的村民会议成员或村民代表同意，并获得乡人民政府和县级农业行政主管部门批准。这体现了土地开发管理权属合法、公平、严格的特点。
2 土地开发管理中面临的问题
2.1 土地权属不清
土地权属不清，即不能确认该土地属于谁。土地权属人不明，就不能确定土地开发管理的责任归属，严重影响权属人对土地的开发管理，从而导致土地的利用率降低。
在农村土地开发管理权属中，各家各户对自己承包的责任田加以开发和护理，在土地上耕种。与此同时，一些荒草地、空闲地，却长期闲置，很多农民自发开荒造田，乡、村组织也不加以规范。或者是，对于一些遗留下来的权、属权有争议的土地，可能双方或者多方都表示拥有该土地的权属权，由此导致对该土地开发整理活动的滞后或者重复，也破坏了农村生活的和谐和稳定。国土资发【2003】287号规定，要高度重视土地开发整理中土地权属管理工作，不能随意简化程序，不能搞口头协议、君子协定，凡涉及村民会议决议、公告、各种协议等都必须落实到文字材料，即权属的设立和调整要经过批准和登记。
2.2 开发管理不合理
农村土地开发管理不合理在农村是非常普遍的现象，一方面，因为盲目开发整理土地，造成农业生态环境变差，土地收到损害。另一方面，由于权属人缺乏相应的开发管理经验和知识，导致土地利用率低下。
因此，乡、村组织必须加强对农村土地开发调整权属人的培养和教育，在权属明确，权属地划分清楚的前提下，倡导权属人对于自己管理的土地认真负责，提高自己的开发管理水平，在提高土地利用率的同时保护土地的生态环境，从而形成一种高效高能的良性循环。
3 权属管理的程序建议
3.1 统一规划
地方政府要切实查清项目区土地权属和利用现状，主要查清项目区域的确切边界，项目区域内宗地的数量、类型、质量，原有土地的确权登记发证情况等。对农村土地进行一次全面彻底的清查，为更好解决土地开发管理权属问题打好基础。
3.2 严格审核
在确定了土地开发整理权属调整方案后，要严格按照规定进行登记或变更登记。在登记过程中，相关部门要严格审核权属人的能力和水平，以保证变更的土地能够得到更好的利用和更好的保护土地生态环境。
3.3 奖惩区分
土地归权属人使用和所有，是一种不熟干涉的权利。但是，在权属人自由开发整理的同时，也需要强制力的约束和扶持。因此政府部门应该在权属人开发整理土地的同时进行监督和指导。区分奖惩，从而增强权属人的积极性，提高土地的利用率。
4 结语
土地开发整理是现阶段我国实现耕地总量动态平衡的主要途径，在实现土地资源优化配置中具有重要作用，搞好土地开发管理中的权属管理，对巩固土地开发整理成果、避免土地产权纠纷有重要作用和意义。
参考文献：
[1]肖立.试析我国农村土地整理中土地权属调整问题[J].大科技，2O14，7（1）：35--37.
篇7
关键词：土地 资本 管理 运作
一、民用机场土地的特殊性质
民用机场候机楼与跑道等基础设施用地性质大多为“划拨土地”。所谓划拨土地，是指登记在国有土地使用证上的土地取得方式，按照《中华人民共和国土地管理法》，只有下列建设用地才可以适用划拨方式取得土地使用权：“国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；法律、行政法规规定的其他用地”。此外，划拨土地由于其特殊的用途享受国家扶持与政策倾斜，而一般城镇的商业、住宅土地不能以划拨的方式取得，必须在缴纳土地出让金后，以出让的方式取得土地使用权。作为机场管理人员应当注意以下几点：
首先，民用机场候机楼、跑道等基础设施划拨土地的取得是政府的一种行政行为。因此民用机场在取得该土地使用权时必须遵循国家的相关程序。
其次，民用机场划拨土地的取得在法律上是一种无偿行为，这里的“无偿”原意是指取得土地使用权无需支付土地价格，无需缴纳土地出让金，而不是免缴纳任何费用，因此这种无偿行为具有一定的局限性。民用机场对土地的征用与长期使用不可能对土地没有投入，在现实情况中，绝大多数机场在新建与扩建时，需要对拟征用土地上的建筑物、构筑物、农田进行赔偿，缴纳相关的补偿与安置费用后才能取得土地的使用权。根据相关经验，在进行征地工作时，因为涉及与当地企业、居民、农户协商相关拆迁赔偿事宜，机场作为企业在处理这类社会事务中，并无优势，也不利于问题的解决。民用机场可以借助地方政府的力量，采用与政府签订征地协议的形式，由政府和机场组成征地拆迁联合指挥部，通过政府出面发动群众，协调相关事宜，往往能收到更加良好的效果。
此外，应该特别注意，通过划拨形式取得的民用机场土地由于其主要用于公益事业，因此土地使用一般都是无期限的。这与我们大家熟知的住宅用地70年、商业用地40年的使用期限有区别。也正是因为划拨土地的公益事业用途，国家法律规定了划拨土地使用权不可以转让、出租、抵押。也即，机场划拨土地如果不改变其划拨的性质，其使用用途仅限于作为保障航班运行的公益用途，机场仅能将这些土地留作自用而不能对其进行处置。
二、民用机场土地的日常管理
我国大部分民用机场的土地产权，不仅包括了飞行区外的机场配套办公区、保障区、商贸区还包含了许多供机场员工与特种车辆使用的内部道路。初期这些道路仅供机场内部使用，未对外开放，然而随着机场的改、扩建与旅客吞吐量的增加，一些道路逐渐允许社会人员和车辆通行，机场场区道路承担了交通保障的社会职责。根据我国相关法律规定，城市道路属于“代征地”，所谓代征地是指即由土地使用单位（业主）随同其他建设用地一起办理征地手续，并由业主承担一应费用，但业主必须无偿地交给城市公共建设行政主管机关作为公共建设用地的那部分土地。对这部分土地，虽然是业主出资、业主征用，但是土地使用权不属于业主，业主的土地证上面也不体现，其财产权归城建部门即政府所有，由政府相关部门负责道路养护工作。
可以看出，由于历史原因，机场内部道路变为公共道路，而其使用权并未移交给城市公共建设行政主管机关，道路相关养护职责也没有转移，一旦因为道路原因发生旅客人身财产安全问题，机场都将不同程度受到牵连。所以机场必须自行承担道路的巡视、保养、维修职责。可见机场道路已经与跑道、候机楼一起作为机场承担社会公益职能的一部分，在保障旅客进出港中发挥着重要的作用。
另外，机场场区范围内驻场单位众多，比如航空公司、油料公司、航空食品公司等，这些单位的所属土地往往与机场土地相互拼接在一起，互为邻居。随着民航业发展，各单位不断在自己地块上大兴土木，在此过程中容易出现占用其他单位土地的情况。机场管理人员应明确机场与驻场单位的边界，机场作为用地大户可以请当地国土管理部门对场区进行完整测绘，标注出各个驻场单位的土地使用边界，由大家共同签字确认，作为共同遵守的土地边界。
三、民用机场土地的资本运作
随着市场经济的发展与企业改制的进程，目前国内多家机场先后进行了改制成立了以航空业为主的机场股份公司（以下简称股份公司），与对这些股份公司控股同时发展辅业的机场集团公司（以下简称集团公司），比如广东省机场管理集团公司与广州白云国际机场股份有限公司；四川省机场集团有限公司与成都双流国际机场股份有限公司。在企业改制的进程中，为保证股份公司的良好效益，集团公司往往将机场的优良资产注入股份公司，比如候机楼、停机坪、停车场，而将其余的办公区、保障设施区等保留在集团公司。集团公司将优良资产注入股份公司就必然涉及将上述资产范围的土地过户给股份公司，一般而言，此类土地过户有两种形式。
第一种形式：集团公司将土地直接转让给股份公司。根据前面论述的情况，机场候机楼、停机坪、停车场所占用土地最初征用得来是划拨性质，为了保障国有资产保值、增值，根据规律规定，划拨土地是不能够直接进行转让的。划拨土地必须先办理出让手续，缴纳土地出让金转化为出让土地后，才能进行市场化处置（转让、租赁和抵押）。其中土地出让金数额普遍较大，国内中等规模机场附近的每亩土地出让金可以达几十甚至上百万元。特别是近些年来，为了防止土地炒作、投机，国家对土地转让的要求愈加严格，各种税费政策也在收紧，转让双方不仅需要按照现有规定缴纳税费，以土地资产转让价格为基准，转让方（集团公司）应缴纳5%的营业税、受让方（股份公司）应缴纳3%的契税。甚至以前征用土地时因为国家法律法规执行不完备而未缴纳的耕地占用税等项目也要一同追缴，再加上之前由划拨土地变更为出让土地所缴纳的土地出让金，这些税费合计数量规模不可小视。因此在转让前集团与股份公司应就土地的转让成本进行仔细核算并充分沟通，避免企业因为土地转让而背上较重的税费包袱。
第二种形式：集团公司以增资扩股方式将土地资产注入股份公司。采用此种方式一般是因为股份公司在自身发展过程中，因为改、扩建需要大量建设资金，而股份公司仅靠自身的财力又无法满足资金需求，需要集团公司以土地等实物投入，同时股份公司其他股东按照股比以现金方式等比列向股份公司注入资金。另外采用增资扩股也可能是因为股份公司上市的需要，根据2006年国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》和民航总局颁布的《国内投资民用航空业》的相关规定：“机场作为民航业基础，必须保持国有资本绝对控股地位，由国有股份的代表持有人机场集团公司绝对控股”。为保证机场股份公司有上市增发的空间，根据股份公司章程为保证资产和业务完整性，集团公司将土地资产折成相应股份注入股份公司，股份公司其他股东保留原持股份数不变，这样股份公司总股份数得到扩大，在集团公司保持对股份公司持股数比列不变的情况下，其他股东股份比列得到稀释，多余的股份可以为股份公司上市创造增发空间。
若以增资扩股方式处置土地资产，根据前面的论述，集团公司同样需要将划拨土地变更为出让土地，缴纳土地出让金后再注入到股份公司。而采用增资扩股方式比前一种直接转让土地方式的好处在于：根据财税［2002］191号文规定：“以无形资产、不动产投资入股，参与接受投资方利润分配，共同承担投资风险的行为，不征收营业税”。虽然征收税率并不高，但是因为民用机场的行业特殊性质，集团公司注入股份公司的土地面积较大，一般都可达好几百亩，因此免税基础金额较大，仅此一项即可节约数百万甚至千万元。而其瓶颈在于能否采用该方式需要同股份公司的其他股东进行协商，在股份公司经营业绩与前景较好，股东利益能够得到保障的情况下，其他股东愿意采用同比例现金方式注入股份公司，这样增资扩股后，股份公司各股东股比保持不变。但若股份公司发展前景并不乐观或者背负了较重的债务，短期内无法兑现分红，其他股东则不愿意同比例增资，如果集团公司单方面增资扩股，集团公司的股本比例将扩大，而其余股东股比将得到稀释，这样的行为将难以得到其余股东的认同与支持。
另外，对于机场集团公司自身而言，随着企业的发展，也可能需要引入战略投资者进行融资，以实现机场可持续发展。国内机场集团公司最初一般是由国有资产监督管理委员会完全控股的公司。在引入非国有经济成分时，根据国务院国资委要求，国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，民用运输机场是自然垄断部门，鼓励国内投资主体多元化，非国有投资主体可以参股，但是应当保持国有或者国有控股。因此，作为机场管理人员，应当考虑尽可能扩大国有资产在总资产中的比列，我们可以充分利用国家相关政策，改变土地性质，在不增加企业负担的情形下，提升机场土地资产的价值。管理人员可以将最初获得的划拨土地通过性质变更为“作价出资”土地。所谓作价出资土地，是指国家为了支持国有企业改革和发展，进一步推行土地有偿使用制度，明晰土地产权关系，盘活和显化土地资产，对改制的国有企业涉及的划拨土地使用权进行资产处置的一种方式。它是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的企业，该土地使用权由该企业持有。简单而言，同样一块土地，其性质从划拨变更为作价出资后，土地价格将发生较大的增值，几乎与出让土地价格无异。而机场集团公司一般无需支付这部分差价，由国家把这部分价值投入集团公司作为国家资本金。此举将有效扩大国有资产规模，保证国有资产相对于非国有投资者的优势地位。
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房地产是土地和房屋及其权属的总称。其中，土地是指土地使用权；房屋是指土地上的房屋等建筑物及构筑物。随着我国社会主义市场经济的发展和完善，企业持有房地产除了用于自身生产经营和管理活动的场所和作为存货对外销售外，出现了将房地产用于赚取租金或增值收益的活动，甚至是个别企业的主营业务活动。
投资性房地产，是指为赚取租金或资本增值，或者两者兼有而持有的房地产。投资性房地产在用途、状态、目的等方面与企业自用的厂房、办公楼等作为生产经营活动场所的房地产和房地产开发企业用于销售的房地产是不同的。投资性房地产是一种经营性活动，主要形式是出租建筑物、出租土地使用权，这实质上属于一种让渡资产使用权行为。房地产租金就是让渡资产使用权而取得的使用费收入。投资性房地产的另一种形式是持有并准备增值后转让的土地使用权，其目的是为了增值后转让以赚取增值收益，也是企业为完成其经营目标所从事的经营性活动以及与之相关的其他活动形成的经济利益总流入。
投资性房地产准则共六章十九条，主要规范了投资性房地产的范围、确认和计量、转换和处置、以及相关信息的披露等内容。
二、投资性房地产的范围
根据投资性房地产准则的规定，投资性房地产的范围包括以下方面：(1)已出租的土地使用权。是指企业通过出让或转让方式取得的、以经营租赁方式出租的土地使用权。(2)持有并准备增值后转让的土地使用权。是指企业取得的、准备增值后转让的土地使用权。按照国家有关规定认定的闲置土地不属于持有并准备增值后转让的土地使用权。在我国实务中，属于持有并准备增值后转让的土地使用权的情况较少。(3)已出租的建筑物。是指企业拥有产权的、以经营租赁方式出租的建筑物，包括外购、自行建造或开发活动完成后用于出租的建筑物。企业将建筑物出租，按租赁协议向承租人提供的相关辅助服务在整个协议中不重大的，应当将该建筑物确认为投资性房地产。
自用房地产、作为存货的房地产不属于投资性房地产。自用房地产是指为生产商品、提供劳务或者经营管理而持有的房地产。作为存货的房地产，通常是指房地产开发企业在正常经营过程中销售的或为销售而正在开发的商品房和土地。
三、投资性房地产的会计处理
投资性房地产应当按照成本进行初始确认和计量。在对投资性房地产进行后续计量时，通常应当采用成本模式。企业只有存在确凿证据表明其公允价值能够持续可靠取得的，才允许采用公允价值计量模式。同一企业只能采用一种模式对所有投资性房地产进行后续计量，不得同时采用两种计量模式。
(一)采用成本模式计量的投资性房地产会计处理成本模式下的会计处理比较简单，主要涉及“投资性房地产”、“投资性房地产累计折旧(摊销)”、“投资性房地产减值准备”等科目．可比照“固定资产”、“无形资产”、“累计折IH'’、“固定资产减值准备”等相关科目进行处理。
(1)投资性房地产的初始计量。企业外购或自行建造的投资性房地产，应当按照其实际成本计入投资性房地产。自行建造的投资性房地产，应当按照建造该项资产达到预定可使用状态前发生的必要支出，由在建工程转入投资性房地产。自用房地产或作为存货的房地产转换为投资性房地产，必须有确凿证据表明房地产用途发生改变，如改变房地产用途的书面决议、从自用状态改为出租状态等。转换日为租赁期开始日，转换当日应当将房地产转换前的账面价值作为转换后投资性房地产的人账价值，由固定资产、无形资产或存货转入投资性房地产。
(2)投资性生房地产的后续计量和有关的后续支出。企业对投资性房地产进行后续计量时，按照固定资产或无形资产的有关规定，按期(月)计提折旧或摊销。存在减值迹象的，还应当适用资产减值的有关规定。取得的租金收入计入其他业务收入、主营业务收入等。对于与投资性房地产有关的后续支出，满足资产确认条件的，应当予以资本化，计入投资性房地产的成本；不满足资产确认条件的，予以费用化，在发生时计入当期损益。
(3)投资性房地产转换为自用房地产。投资性房地产转换为自用房地产，即企业将原本用于赚取租金或资本增值的房地产改用于生产商品、提供劳务或者经营管理，投资性房地产相应地转换为固定资产或无形资产。这种情况下，转换日为房地产达到自用状态，企业开始将房地产用于生产商品、提供劳务或者经营管理的日期，转换当日应当将投资性房地产转换前的账面价值作为转换后固定资产、无形资产、存货的入账价值。
(4)投资性房地产的处置。投资性房地产被处置，或者永久退出使用且预计不能从其处置中取得经济利益时，应当终止确认该项投资性房地产，将处置收入扣除其账面价值和相关税费后的金额计入当期损益。
(二)采用公允价值模式计量的投资性房地产会计处理根据投资性房地产准则的规定，采用公允价值模式计量投资性生房地产，应当同时满足以下两个条件：投资性房地产所在地有活跃的房地产交易市场；企业能够从房地产交易市场上取得同类或类似房地产的市场价格及其他相关信息，从而对投资性房地产的公允价值作出科学合理的估计。
(1)投资性房地产的初始计量。对于外购或自行建造的投资性房地产实际成本的确定，与外购或自行建造的采用成本模式计量的投资性房地产一致。自用房地产或作为存货的房地产转换为投资性房地产，应当将房地产转换当日的公允价值作为转换后投资性房地产的入账价值，计入投资性房地产(成本)。转换当日的公允价值小于原账面价值的，其差额计入公允价值变动损益；转换当日的公允价值大于原账面价值的，其差额计入资本公积(其他资本公积)。已计提减值、跌价准备的，还应同时结转减值、跌价准备。
(2)投资性房地产的后续计量和有关后续支出。采用公允价值模式的投资性房地产，不计提折旧或摊销，应当以资产负债表日的公允价值为基础调整其账面价值，公允价值与原账面价值的差额计入投资性房地产(公允价值变动)和公允价值变动损益。取得的租金收入计入其他业务收入或主营业务收入等。与投资性房地产有关的后续支出，满足资产确认条件的，应当计入投资性房地产的成本；不满足资产确认条件的，在发生时计入当期损益。
(3)投资性房地产转换为自用房地产。投资性房地产转换为自用房地产，应当以投资性房地产转换当日的公允价值作为转换后自用房地产的账面价值，公允价值与原账面价值的差额计入公允价值变动损益。
(4)投资性房地产的处置。投资性房地产处置时，应当将处置收入扣除其账面价值和相关税费后的金额计人当期损益。在转换日计入资本公积的金额转到当期损益。
四、投资性房地产准则新旧比较与衔接
篇9
〔关键词〕房产税；地产税；房地产税
中图分类号：F810.42文献标识码：A文
章编号：10084096（2013）02007505
一、引言
在国外许多国家和地区，房地产税收制度已经比较成熟，有关房地产税收理论的研究也较深入，其发展历史最早可以追溯至威廉·配第年代。18世纪，法国重农学派的创始人皮埃尔·布阿吉尔贝尔最早提出实行单一土地税主张[1]。亚当·斯密提出了地租税制度，认为土地税系由土地税、土地收益税和什一税等构成[2]。20世纪初期，公共财政学家理查德·A.马斯格雷夫和皮吉·B.马斯格雷夫提出把财产税作为三大税种之一[3]。从最初关于房地产税定义的争论——房地产税是“受益税”还是“资本税”，到房地产税收归宿的研究，房地产税收理论一直备受关注。房地产税是政府干预房地产经济活动、调控房地产市场发展的重要政策工具，在引导房地产资源的合理配置、土地资源的有效利用以及社会财富的公平分配等方面具有独特的功能。
20世纪80年代，我国住房制度和城镇国有土地使用制度改革以来，房地产市场快速发展，房地产投资持续增长，房地产价格不断上涨。然而，我国房地产税制建设并不完善，税制结构也不尽合理。同时，房地产税收收入增长缓慢，尚未成为国家财政收入的主要来源。国内外学者因此更加重视对我国房地产税制建设与房地产税影响效应的研究，特别是1994年我国分税制改革以来，专门针对房地产税的研究逐渐增多。但由于起步较晚，这方面的理论还不够完善，各家分歧较大。所以，本文以房地产税的内涵为起点，通过对房产税和地产税的理论分析，进而对房产地产合并征税进行探讨。
二、对房产征税的依据
房产从它的属性上来看属于财产的一种，而且，无论是财政经济学者，还是房地产经济学者，都有人把房地产税收中的一些税种归属于财产税类，所以，考察对房产征税的基本依据可以与对财产征税的依据一起来分析。
1.财政收入说
征收任何种类的税收，其最终目的一定是增加财政收入，当然财产税也不例外。因此，公共经济学认为，土地和房屋是两种主要类型的私有财产，有足够的收入来源，便于征管且税基广泛，适合成为财政收入的主要来源。因此，实现政府财政收入和满足财政支出是课征房产税的重要理论依据之一。
2.利益支付说
利益支付说主要包括两个核心观点。
第一，政府部门为房产所有者提供了如国防安全、国内治安、维持市场秩序和制定法律等公共服务，这些服务使得房产所有者拥有房产的权利得到了切实保障，既可以满足他们在物质利益层面的需求，也可以满足他们在精神层面的需求。房产所有者获益于这些与房产相关的公共服务，就应该为这些服务买单，而缴纳房产税正好是房产所有者对从政府那里获得的公共服务利益的支付。
第二，政府部门特别是地方政府在提供公共产品以及公共服务的同时，还会对房地产附近区域进行适当地改善。例如，改善周围环境、提供公共设施和带动局部经济发展等，这些都会对提高相关土地和房屋的价值有所影响，会增加当地房产的有效需求，扩大房产所有者及房产使用者的额外收益。对于房产所有者和使用者来说，他们既然从政府行为中获益，就应当支付使其财产价值增值的相应费用，因而最好的方法是负担一定比例赋税使其满足地方财政的支出。这样，以利益补偿为目标开征房产税就具有很强的理论支撑。因此，利益支付说是课征房产税的又一个重要的理论依据。
3.负税能力说
负税能力说的出发点是从衡量课税是否公平的角度，将纳税人拥有的土地及土地改良物组成的房产数量和质量作为衡量负税能力的重要指标。纳税人拥有的土地以及房产数量越多、质量越好，说明其负税能力越大；拥有的数量越少、质量越低，说明其负税能力越小。例如，两个人的基本收入相同，不过其中一人拥有一笔财产，那么拥有财产的人就存在纳税优势，其负税能力较强，缴纳税款也应较多。因此，不管从横向公平还是纵向公平的角度考虑，对财产所有者课税都是十分合理的。由此可见，对房产课税不仅仅是政府参与房产利益重新分配的过程，也是政府均衡土地财富的过程。此外，政府对房产征税的目的还在于降低土地财富的集中度、公平财富分配以及打击不劳而获。因此，按照纳税人的负担能力课税是课征房产税的另一个重要的理论依据。
三、对地产征税的依据
在封建社会，对土地征税成为当政者首选的税收制度，它的优势是显而易见的。土地是有形的固定资产，是当时财富的主要表现形式，在很大程度上反映了人们的收入和支付能力，由于以上特征，这种税收容易征收和管理。而且对其征税，税源稳定，可以随时根据支出而提高税负。所以，考察对地产征税的基本依据可以与对财产征税的依据一起来分析。主要依据于财政收入说、利益支付说和负税能力说。
另外，还有一种观点是，不把地产税看做是对受益的付费，也不从纳税能力方面考察，而是把它看做一种社会控制形式。财富分配不均所引起的社会后果是很容易看到的，他们不同于消费分配不均引起的后果，因而社会希望把它们分别加以处理。基于这一目的，对地产课税，而不对所得课税，是一种适当的措施。
不过，有一些学者认为，土地不应该是房地产税的征税对象。岳树民（2004）认为，土地所有权属于国家和集体所有，向使用者征收房地产税是不合适的；如若对土地征税也只能是使用税，而不能是房地产税。刘桓（2004）认为，土地不是完全意义上的产权，不能整体将其定为房地产税的征收对象。叶宁和钟晓敏（2005）也认为，房地产税的课税对象应该只有房产，因为我国城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，使用者都不能成为房地产税的纳税人。总而言之，他们的共同理由是“我国所谓的土地价格并非真正意义上的土地价格，实际上只是‘地租’而已。”[4]
另外，对地产征税，目前社会上不少人把它与土地出让金联系起来，认为购买住房时，房价中已经包括了70年土地出让金，因此，再征房地产税就是双重课税。其实，这完全是一种误解。土地出让金和房地产税完全是两码事。
1.为什么对国有土地和集体土地征税
我国实行的是土地公有制，对于土地公有制度下征收地产税的合理性，简要叙述如下：
第一，在我国的《民法通则》中，对财产所有权规定了四项基本权能，即占有、使用、收益和处分。《民法通则》中规定在行使权能时，这四项权能既可以相互结合，也可以相互独立。所有者既可以自行行使其拥有的土地所有权的各项权能，也可以将其中的一部分权能转让与他人[5]。在实践中，权能的分离已是一种普遍现象。同时，在相关法律法规中也有关于出让或划拨土地使用权的规定，即国家可以依法处分其所享有的所有权能中的土地使用权，并且将分离出来的国有土地使用权依法出让给开发商，实行所有权和使用权的分离，取得使用权的开发商可以进行房地产开发经营活动。法律法规中还规定，我国的土地使用权也可以用来转让、出租和抵押。因此，我们可以看到，拥有土地使用权的主体已然获得相关土地的大部分权益，拥有其产生的经济利益也包括其中，事实上也就部分地占有了土地收益权。所以可以将其视为租约规定时间内承租人的私有财产。综上所述，由于土地使用权可以归私人主体占有，并且我国的土地使用权发挥着类似其他国家土地所有权的功能，这样对非私有土地征收地产税的潜在矛盾就得以解决了。
第二，在世界各国征收房地产税（有的国家称之为不动产税）的实践中，由于各国有关房地产产权的界定存在差异，其体现在对房地产征税对象的确定上有所不同。有些国家实行的是土地私有制，房地产是指房屋所有权和土地所有权；相对应，有些国家实行的是土地公有制，房屋所有权和土地使用权就被认定为房地产。鉴于我国实行的土地制度是土地公有制，也就是土地为国家所有或集体所有，因此，我国的房地产的课税对象也就相应地体现为土地的使用权和房屋所有权[6]。
因此，土地所有权的国家所有或集体所有，不能成为对地产征税的障碍。
2.土地地租、土地出让金和地产税
土地地租是土地所有者让渡其土地使用权而得到的一种报酬，是土地所有权在经济上的实现形式，它得以形成的前提是土地所有者对土地所有权的垄断。
地租是通过超额利润转化而来的，地租是对社会剩余产品价值的分配。
马克思指出：“不论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同特点：地租的占有是土地所有权借以实现的形式。”《马克思恩格斯全集》（第25卷），人民出版社1975年版，第714页。“现代意义上的地租……是超过平均利润即超过每个资本在社会总资本所生产的剩余价值中所占的比例部分而形成的余额。”《马克思恩格斯全集》（第25卷），人民出版社1975年版，第88页。可见，因此，我们通常所讲的土地使用权出让金的实质是地租的资本化形式， 是土地所有者让渡其拥有的一定年度土地使用权而得到的一种报酬，也是土地所有权在经济上的实现形式。
地产税属于财产税的一种，是国家取得财政收入的一种手段，是国家为了执行其职能，凭借其政治权力，按照法律法规的规定，通过税收工具强制地、固定地、无偿地获取一部分国民收入，它体现的是一种国家的政治权力。它与土地地租是有着本质区别的。
第一，土地地租和地产税参与国民收入分配的形式有所不同。地租是所有者依靠土地所有权而取得的收入，是社会总剩余价值的转化形式，是国民收入分配中的第一层次，属于初次分配。地产税属于税收，是国家财政收入的一部分，是国民收入分配中的第二层次，属于再次分配。
第二，土地地租不仅反映一种经济关系，同时还反映一种社会生产关系。社会主义地租是社会主义土地所有权得以实现的经济形式，社会主义土地公有制决定了地租的性质。而对地产征税是国家凭借其政治权力进行的收入分配，是国家强制无偿征收的，它体现着国家的政治权力。
鉴于租税之间在经济性质、职能及作用等方面的区别，反映着不同的经济关系和分配关系以及社会生产关系，我们在建立新型的房地产收益分配体制时，二者不能混淆，更不能以租代税，应采取分别设立和分别征收的办法[7]。
四、房产地产是否合并征税
我国现行的房地产税制是由房地产税、土地使用税、城市建设维护税和耕地占用税等税种组成，可以说是对房产和地产分开征税。而事实上，房产和地产是不能分割的结合体，在计算价值时也是不可分割的，他们之间存在着客观的、必然的联系，主要包括几个方面：
（1）实物形态上看，房产与地产密不可分。
（2）从价格构成上看，房产价格中不论是买卖价格还是租赁价格都包含地产价格。
（3）从权属关系看，房产所有权和地产使用权是联系在一起的。
，主要包括几个方面：
1.实物形态上看，房产与地产密不可分；
2.从价格构成上看，房产价格中不论是买卖价格还是租赁价格都包含地产价格；
3.从权属关系看，房产所有权和地产使用权是联系在一起的。
不少学者反对房产和地产合并征税，认为西方国家对房产和地产合并征收房地产税，是因为二者的产权形式的一致性，而我国土地和建筑物在所有权性质、计税依据、征税对象和政策目标等方面都存在差异，不宜合并征税。
笔者主张将房产和地产合并征税，以整个房地产的评估价值作为参考税基。
第一，我国现行房产和地产不同的所有权制度不应成为合并征税的制度障碍，我国的土地使用权实际上发挥着所有权的功能，只要纳税人取得房地产的关键权利就可以对其征税，这符合市场经济的征税原则。此外，因为土地的国有特性，相当于由土地使用者为国家预付的土地税。如果土地市场是有效的，那么，由土地使用者所缴纳的这部分土地税，最终会转嫁给国家，土地租金的下降可能将成为一种表现形式。
第二，我国在法律上规定了土地使用权和房产所有权是同一主体，转让时必须一起转让。事实上“房依地存，地随房走”，房产不仅地理上依附地产，而且对其财产价值的评估也常常结合在一起。尽管房产所有者仅仅拥有土地的使用权，同时，房产所有者实际上也拥有着另外一种权利，那就是自由转让土地使用权的权利。一旦房产所有者转让房产，他的所得中必将包括了土地使用权的价值，因此，房产所有者享受了土地的增值。
如果房产所有者一直持有房产，房产所有者也同样可以享受土地的增值。因为在实践中，土地实现增值的原因一般是由于所在社区提供的公共服务增加了，而真正享有这些增加了的公共服务的正是房产所有者。
五、房地产税的计税依据
计税依据又叫课税依据或课税基数，是指计算应纳税额的基数，它表明政府按什么征税，或纳税人按什么纳税。计税依据是税收要素中的重要组成部分，一般是由国家在税收的法制体系中予以确定的。具体到房地产税的计税依据，是指计算纳税人所拥有的房地产应缴纳税额的依据。
如果依照计量单位来划分，计税依据可以划分为从量计征和从价计征两种方式。具体到房地产税，大多数国家和地区采用的是从价计征，如美国和加拿大；只有少数国家采用从量计征，如俄罗斯。
从价计征，是指按照房地产的价值，通常使用货币单位来计算应纳税额，具体可分为按评估价值计税和按市场价值计税两种类型。按评估价值计税是指将评估部门评估出的市场价值乘以一定的计税价值比例作为征收房地产税的依据；按市场价值计税，可以采用100%的计税价值比例的评估值作为计税依据。
从量计征的依据是以房地产本身所具有的一些物理特性作为计税依据，如以房地产面积大小作为房地产税的计税依据。
从价计征，是指按照房地产的价值，通常使用货币单位来计算应纳税额，具体可分为按评估价值计税、按市场价值计税两种类型。按评估价值计税是指将评估部门评估出的市场价值乘以一定的计税价值比例作为征收房地产税的依据；按市场价值计税，可以采用100%的计税价值比例的评估值作为计税依据。
从量计征则的依据是房地产本身所具有的一些物理特性作为计税依据，例如以房地产面积大小作为房地产税的计税依据。
1.两种计税依据的比较
从价计征的优点体现在以下四个方面：
（1）从价计征是以一定时点上房地产的评估价值为基准，能够较好地体现地产和房产作为经济资源的价值。
（2）对房地产市场价值课税，可以提高税收收入与房地产价值的相关性。随着经济社会的发展，房地产价值的日趋上升，必然带来税基的扩大和房地产税收收入的增加，就使得房地产税收的税基更加富有弹性，使得经济发展所带来的升值因素能在税收中得到体现，从而有利于地方财政收入的稳定增加。
（3）可以增强地方政府提供社区公共产品和服务的偏好。房地产价值的上升是与本社区公共环境的改善和公共设施以及服务投入的不断增加密切相关的，而房地产市场价值的上升又会带来税收收入的增加，采用从价计征的方法，也将使得对社区的公共投入得到相应回报，形成良性循环。
（4）市场价值反映了纳税人的纳税能力。对拥有不同价值房地产的纳税人征收不同额度的税收，可以较好地反映纳税人的纳税能力，符合量能负担的原则，同时也体现了税收中的纵向公平原则。
但是，从价计征也有缺点：
（1）对于配套实施的条件有较高要求。从价计征这种计税方法对不动产交易的市场环境、房地产评估机构的水平和税收征管都有较高要求。这些条件在一些欠发达的国家和地区并不具备，因而提高了从价计征的难度。
（2）对房地产评估值的确定具有较强的主观性。不同的评估机构可能使用不同类型的评估方法和技术，由此对同一房地产的评估值也会有不同的结果，有时差异可能会很大，这可能会有碍纳税公平原则的实现。
与从价计征相比较，从量计征的优点主要体现在：
（1）税额确实，方法简单易行，收入稳定，对于配套实施条件要求比较低，征管成本较低。
（2）利用房地产的物理特征作为计税依据，可以减少从价计征过程中人为评估的主观性，相对客观。
从量计征的缺点也很明显，主要体现在以下方面：
（1）税收收入缺乏弹性。从量计征，使得税收收入无法反映经济发展对房地产价值的影响，尤其在房地产价值日益上升的情况下，税基仍固定，不利于地方政府财政收入的增加，同时，社区的公共投入也无法得到相应的回报。
（2）税制缺乏公平。因为拥有不理想土地的居民，必须与拥有位置优越、服务齐全和环境优雅的优质土地的居民按照同等的有效税率纳税。将会导致税负无法体现土地的级差收益和人均税负不均等问题。
2.我国房地产税的计税依据及其选择
我国目前的房地产税制是以建筑面积和房产的账面原值或租金作为计税依据的，具有明显的“从量”特征，与市场经济国家按照房地产的市场价值作为计税依据存在根本的不同。这种计税依据不能正确地反映财产的现有价值和土地、房产的时间价值，更加不能反映土地的级差收益，缺乏弹性，既影响了税收的动态增长，也无法对房地产闲置现象和房地产投机行为起到应有的调节。
在讨论具体的房地产税的计税依据之前，我们先回顾一下马克思的地租理论。马克思的地租理论是建立在剩余价值理论、劳动价值论、平均利润和生产价格理论的基础上的。其中马克思提到，“这种地租的产生是由于一定的投入一个生产部门的个别资本，同那些没有可能利用这种例外的、有利于提高生产力的自然条件相比，相对来说具有较高的生产率。”[8]也就是说，自然条件的不同决定了生产率的差别。面积相同的土地，施以等量的投资，由于土地的自然力以及距离市场的位置的不同而产生不同的个别生产价格。与社会生产价格相比，肥力高并且距离市场较近的土地的个别生产价格将低于社会生产价格，将获得超额利润，这种超额利润即级差地租I。
马克思地租理论所揭示的经济规律不仅仅局限于资本主义的生产关系，对研究和分析我国房地产税也具有重要的理论意义和现实指导价值。不论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点：地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。现在我国存在着两种不同的土地所有权形式，即城市土地全民所有和农村土地集体所有。既存在着土地租赁关系，也存在着土地市场关系。土地所有权和使用权分离，实行土地有偿使用等，这些都是形成绝对地租和级差地租的社会经济条件。绝对地租和垄断地租是土地所有权在经济上的实现形式，而级差地租则是对土地经营权垄断所取得的超额利润的转化。马克思地租理论己被广泛地应用在我国的经济建设中，对我国城市土地使用制度的改革、土地价格的评估、土地产权市场的建立、政府通过地租杠杆管理土地市场以及合理分配地租收益等均具有重要的指导意义。
我国幅员辽阔，地区差异非常大，经济发展很不平衡。房地产税按照房地产面积计税的话，很难实现税收公平原则，因此，参考马克思地租理论中的级差地租理论，在征收房地产税时，从量计征，即按照土地或房屋的面积作为计税依据的方法是不科学的。
从理论上讲，以房地产的评估价值作为其计税依据是比较科学的。按房地产评估值征税，可以比较客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力，在市场经济环境下，任何土地、房产都有一个时间价值，市场机制越完善，这个价值就越容易得到。同时，按房地产评估值征税，还能比较准确地反映出土地的级差收益以及房地产的时间价值，保护土地资源，促进纳税人合理利用房地产资源，促进房地产资源的有效配置。
无论从经济形态还是物质形态，土地与房屋均相互依存，因而对个人住宅征收房地产税的计税依据应是对地产和房产的综合评估价值，以真实反映房地产的现值。因此，要改变原来的以房产原值（账面价值）的一定比例
定额税率征税的方式。制定房地产税按照房地产的评估值作为计税依据，以此调节土地级差收益，既可以促使纳税人合理利用房地产，规范房地产市场交易，促进房地产资源的有效配置，也可以体现个人房产税作为财产税类的特性，保护土地资源，发挥其“自动调节器”的功能。
参考文献：
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篇10
关键词： 农村土地征用 问题 对策
改革开放34年以来，中国的经济始终保持比较快速的发展，取得了举世瞩目的成绩，成功应对金融危机，人民生活水平日益提高。在经济快速发展的同时，城市在不断扩张，大量的农村集体土地被征用，许多依靠土地为生的农民失去土地，被迫进入城市成为没有经济来源的城市人口。征地问题涉及被征地人的利益，这个问题如解决不好，就必然会引起老百姓强烈的反响，影响社会稳定的大局，对促进经济社会发展和新农村建设都会产生十分重要的现实意义和深远的历史意义。当前，农村集体土地的征用是比较敏感，也是农民反映比较强烈、矛盾比较突出的问题，需要我们认真地思考和探究。
一、农村土地征用中存在的问题
1.土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益与征地农民利益之间的矛盾。主要表现为征地补偿标准偏低，农民所获补偿与被征土地进入市场的价格“剪刀差”过大。据中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元。土地使用权有偿出让面积12.423万公顷，占总征地面积的58.52%。其中招标拍卖挂牌的为1.81万公顷，收入968.55亿元，其余主要是协议出让。2002年，使用权出让的收入全国平均为12.97万元/亩，使用权转让流转的收入平均为23.47万元/亩，招标拍卖的收入平均为35.67万元/亩。
与如此巨大的土地收益相比，被征用土地农民的利益又如何呢？根据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10—16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万—3.5万元。在人均耕地面积处于联合国建议的0.5亩危险线以下的地区，一个被征地的农民有时每亩只能得到7000元左右的补偿，并从此割断了与土地的联系，面临新的生计、基本生活保障等问题。
土地征用是指国家为了社会公共利益的[1]需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。国家行政机关有权依法征用公民、法人或者其他组织的财物、土地等。从土地征用的含义中，我们可以看到在我国，农民只拥有土地的使用权，所有权在国家手中，土地征用具有强制性，农民不能以商品的形式私自买卖土地，农民所获得的补偿款其实只是对收益的一种象征性的补偿。
2.土地被征用后闲置的现象比较多。这种现象多数存在于开发商征地中。很多开发商为了获得更加丰厚的利润，会把征用的土地囤积，等到行情更好的时候再出售出去或进行进一步的开发。土地长期闲置，农民和土地分离，土地不能发挥它的作用；而且这种现象长期大量存在，也给现有的土地增加了压力。土地有但不是农民的，不能根种，有土地的农民就需要增加亩产解决中国人自己的吃饭问题，这就人为使得供需矛盾加剧，给农业的发展提出了更大的考验。
3.土地被征用后，各方面的原因导致农民手中并没有充裕的钱，医疗、养老仍然没有保障。农民因为受教育的程度有限，本身理财能力弱、投资理念差，失去土地的农牧民大部分人拿到补偿款后用于建房、子女婚嫁等费用，留作自己养老和投资的占少数，短时间内就消费光了，如政府不给予积极的指导和建立社会保障机制，会使失地农牧民今后生活没有出路，给政府增加“包袱”，也会增加社会不安定的因素。同时，随着中国社会发展，土地不断被征用的现象逐渐增多，还出现了以下几种情况：一种情况是有一部分人就盯上打农民的补偿款，在当地掀起“黄赌毒”风潮，使得很短时间补偿款就聚集到这部分人手中，农民可能因此变得更穷；第二种情况是拿到补偿款的农民不把钱当回事，大量购置高档消费品，而且农民之间还相互攀比，导致大量的钱都被消费。
4.农民土地上附着物补偿标准不确定，给征地工作增加难度。征地过程中，土地补偿费和安置补助费按法定补偿，但地上附着物没有具体的补偿标准，农民漫天要价，使拆迁工作难以正常进行，给征地工作带来了一定难度。
二、针对以上问题的建议
1.土地征用应面向市场，进行市场化操作，增加农民被征地后的收入，减少农民所获补偿与被征土地进入市场的价格差。
按土地征用后的性质加以区分，被征用的土地可以分为公益性建设用地和非公益性建设用地，对于二者需要区别性对待。真正的公益性建设用地，在征用前后出现征地补偿与所获收益之间的差别不明显。因为公益事业即使有效益，一般也是用于成本的回收和公益建设项目的日常维护，营利并非公益事业的目的。对公益性建设项目的征地补偿应遵循及时、充分、适当的原则，补偿费用可以按照现行的做法实行。但非公益性建设用地是进行商业化收益的，可能获得的收益是成几百倍和几千倍增加的，这种性质的征地补偿则应按照市场价值规律进行。
因此，法律在严格界定“公共利益”范围的前提下，还应明确规定，非公益性建设项目用地不能列入征用范围，而应纳入市场，由市场决定土地价格及各利益主体的分配比例。要坚持遵循平等自愿、协商一致的原则。为了切实保护农民利益，也为了建立完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。
2.征地补偿标准应该随着市场经济的发展呈现动态的变化，不能保持常年不变。
由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是生活保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的来源和保障。因此，在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民。
3.在农民被征地后政府应建立比较完善的社会保障体制，使其“老有所养、幼有所依”，医疗、教育、交通各个方面都有所保障；村委会应引导农民合理消费、正确理财，使得失去土地的农民们能真正获得切实的利益。
农民在获得有限的补偿款之后，失去了原有的生产资料，有的被迫进入城市，生活方式、生活压力等都发生了变化。这种情况就需要政府和村民委员会加以引导，引导农民建立良好的投资理念，树立正确的消费观念，自觉抵制“黄赌毒”不正之风。
4.各级地方政府及相关部门应提高对“土地是民生之本”的认识，在依法行政中牢固树立“以民为本”的理念，加强管理，逐步完善有关法律法规，进一步规范农村土地征用行为；各地政府及有关部门要从严把好征地关，严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，慎用征地权力，切实控制征地规模，进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。
5.从我国国情出发，实行最严格的耕地保护制度，尤其是要重点保护基本农田，同时还要做好土地占补平衡工作，充分挖掘土地资源潜力，以促进土地资源可持续利用，保障国家粮食安全。
