指导意见和管理办法的区别范文

导语：如何才能写好一篇指导意见和管理办法的区别，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第一，进一步提高对贯彻《指导意见》重要性和紧迫性的认识。对待小煤矿要正视两个基本事实。一个是从我国资源条件出发，从我国生产力水平出发，从满足地方经济发展和群众生活的能源供给出发，无论过去、现在和可以预期的将来，小煤矿都是煤炭工业的组成部分，并占据煤矿数量的绝对比例，不可能全部消失。另一个是小煤矿是安全事故的重灾区，占到事故起数和死亡人数的2/3以上，而生产工艺落后、职工素质差、管理薄弱是事故多发的直接原因。因此，既然客观需要一部分小煤矿的存在和发展，那么对这些小煤矿就必须纳入依法办矿、正规开采、规范管理、有序发展的轨道上来。

第二，进一步明确各项规定的贯彻落实责任。《指导意见》既有对小煤矿本身安全基础管理7个方面的33条规定，也有对地方政府及相关部门加强监管的7项要求。各地必须依据《指导意见》，对每项规定应由哪个部门、哪个单位、哪个人负责落实、在什么时间内落实、落实到什么程度等，逐一加以明确、责任到人，定期督促检查。煤炭行业管理部门要切实履行职责，牵头做好责任落实和督促检查工作，确保做到每项规定都有人抓、有人管、责任落实。

第三，制定实施细则，在抓好落实上下功夫。各地要结合本地实际情况，研究制定实施意见，将《指导意见》的一些原则规定进一步细化、具体化，逐项逐条落到实处。制定实施意见，既要有总体部署和要求，也要有逐条的可操作性规定。对若干重要问题，如完善安全管理人员配置、建立技术管理体系、确保生产系统完善可靠、落实“一通三防”、水害防治措施、加强现场管理和质量标准化建设等，可以专门研究出台一些具体的规定。也可以总结推荐一些小煤矿安全基础管理搞得好的做法和经验，将其上升为普遍的要求和规定。

第四，组织开展一次贯彻情况的全面检查。各地要作出安排，在今年内对各产煤市县、各小煤矿贯彻落实《指导意见》的情况，组织开展一次大检查，逐矿找出在安全基础管理上存在的差距和问题。区别不同情况，分别采取限期整改、停产整顿、复查验收直至关闭的措施。尤其是对存在无风或微风作业、以掘代采、多头作业、劳动组织混乱、以包代管、超能力生产、瓦斯监控系统运转不正常等问题的小煤矿，要责成立即进行停产整顿；对在规定期限内整顿不到位的，要提请县级以上人民政府坚决予以关闭。

第五，与相关工作紧密结合，总体推进。各地要把贯彻落实《指导意见》与深入贯彻落实《煤炭法》、《安全生产法》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《煤矿安全规程》等法律法规和规章制度结合起来，与提高装备水平、加强职工培训结合起来，与扎实推进煤矿整顿关闭和瓦斯防治结合起来，把各项要求统一到全面提高煤矿安全生产水平上来，协同推进、相互促进。

为有效应对煤炭经济运行的突出问题，促进煤炭工业又好又快发展，结合当前煤炭经济运行的突出问题，对煤炭行业管理部门再强调以下几点：

第一，大力推进结构调整，积极应对煤炭产能过剩。当前煤炭产能过剩的趋势愈益显现、结构不合理的矛盾仍很突出。能力在3万吨/年以下的小煤矿仍占煤矿总数的42.9%，在建煤矿中30万吨/年以下的仍占到82.9%。要继续贯彻我委会同国土资源部、人民银行、安监总局等7部门去年印发的《加快煤炭行业结构调整，应对产能过剩的指导意见》，坚持总量调控、关小上大、有进有退、产能置换的基本原则，积极推进结构调整。一方面要继续培育发展大型煤炭企业和企业集团，鼓励大型煤炭企业发挥自身优势，兼并改造中小煤矿；另一方面要继续贯彻国务院统一部署，扎实推进煤矿整顿关闭和资源整合工作，全面完成煤矿整顿关闭部际联席会议第三次会议确定的今年工作任务。

对《煤炭工业发展“十一五”规划》确定的各省区市到2010年小煤矿控制目标，要按照鼓励发展先进生产力、淘汰落后生产能力的原则，充分利用煤矿生产能力复核所掌握的各煤矿开采条件、生产系统、技术装备、生产能力和资源储量等基本情况，把开采条件复杂、生产系统不完善、技术装备水平低、资源储量小的煤矿作为进一步实施整顿关闭、资源整合的重点，把2010年小煤矿数量控制目标分解到各产煤市（县、区）。各产煤市（县、区）要进一步分解到各乡、镇。对目前存在的30万吨/年及其以下的所有小煤矿，都要有明确具体的分类处理意见和实施进度安排，确保实现到2010年全国保留1万处小煤矿的目标。

第二，加强煤矿建设项目管理，依法清理在建项目。各地要认真贯彻我委等5部门印发的《关于加强煤炭建设项目管理的通知》，“十一五”期间一律停止审批(核准)新建30万吨/年及以下的煤矿；新投产煤矿原则上3年内不得实施改扩建和提高生产能力的技术改造；对3万吨/年及以下的在建项目要责令立即停止施工；具备资源整合条件的可纳入整合范围或进行扩能改造，否则必须提请关闭。各地要像抓安全生产一样，对违规建设项目保持一种高压态势，坚决予以查处。针对煤矿改扩建和技术改造项目审批管理混乱的问题，各地要将改扩建和技术改造项目审批权限，一律上收到省级煤炭行业管理部门，并抓紧制定完善管理办法，把改扩建和技术改造纳入依法从严管理的轨道。

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目前，小额信贷在农信社贷款中占据较大的比重，小额信贷的质量直接关系到农信社资产管理的质量。基于小额信贷的品牌特征，仅取决于农户的信誉程度、经营能力与道德水准，即第一还款来源，在核定的额度内向农户发放，无抵(质)押及担保等第二还款来源保障，稍有不慎贷款本息就可能无法收回。因此，在现行的贷款产品中是风险系数较高的一种信贷产品。鉴于此，省联社成立后，对小额信贷管理办法进行了几次较大修改，不仅将原来的小额信贷管理办法一分为二(小额信用与小额担保)，并且核心内容也较以往不同，用途更窄、适用范围更小，特别是引入了“包发放、包管理、包收回、包赔偿、与绩效挂钩”为核心内容的责任制度(简称四包一挂)，有效地防范了小额信贷风险。但通过前期运行情况看，不同程度地存在一些问题。

修改现行的小额农贷管理办法。由于全省各地实际情况与信贷管理水平存在差异，同时山区与平原、经济发达与欠发达地区都不同程度存在差异。全省统一模式难以有效促进全省小额信贷水平的整体提高。全省小额信贷管理办法可参照中国银监会关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见来制订，易粗不易细。各地市级或县级联社可结合地方特色与实际，在不超过省联社总体原则框架下，灵活制订区域性小额信贷管理办法或实施细则，合理确定贷款用途和额度。如将用途拓展到与农业生产经营相关的项目，对规模养殖户，可根据经济实力和经营管理能力扩大授信额度等。这样既具有可操作性，也可更好地甄别与防范风险，同时还可充分激发全员规范管理小额信贷的能动性，形成齐抓共管的新格局。

建立科学的小额信贷管理体系。小额信款与其它贷款种类相比，既有相同之处，又有较大的区别。它的特点是额小、面广、分散，服务对象是“三农”，管理难度较大，稍有疏漏便会出现这样或那样的问题。因此，只有创新管理理念，树立科学的管理意识，建立科学的小额信贷管理体系，用科学的方式和科技的手段对小额信贷的发放、使用和回收进行管理，这样才能使其真正起到为农民服务的带动与辐射作用。充分利用现在先进的计算机和网络技术，把现行的信贷管理系统与综合业务系统进行深度融合，把资金结算、储蓄、贷款及评级授信等相关功能集中在“一卡通”上。

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节能减排重在落实

《要点》要求各地建设主管部门要加强城镇污水处理设施建设运行的指导和监管。按照《全国城镇污水处理及再生利用设施建设“十一五”规划》要求，组织和指导各地加快城镇污水处理设施建设。争取今、明两年首先在36个大中城市（省会城市和计划单列市）实现全部污水的收集和处理。要以治污减排、削减COD为中心，尽快建立全国城镇污水处理信息管理系统和城镇排水与污水处理厂在线监测系统；建立严格的信息报告制度、核查和督察制度、评估和通报制度。以COD削减量为主要考核指标，以各地信息上报情况和检查评估结果作为专项资金以奖代补的重要依据，配合财政部做好城市污水处理配套管网建设以奖代补工作。总结各地的先进经验，加强工作交流与指导，推动各地加快城镇污水处理设施建设，加强城镇污水处理设施运行的监管，全国城镇污水处理率达到63%。同时，要全面推进城市污水处理收费工作。指导各地尽快制订污水处理收费管理办法和实施意见，合理确定和调整污水处理收费标准，加强组织领导，提高收缴率，严格收费的使用管理。

各地要继续做好城市节约用水工作，贯彻落实《全国城市饮用水安全保障规划》，指导监督各地开展城市供水设施改造与建设工作，降低管网漏失率。以绿色奥运为契机，以水的循环利用为重点，做好再生水的利用工作。继续组织开展全国城市节约用水宣传周活动，加大城市节约用水宣传力度，全面做好城市节水工作。继续组织开展创建全国节水型城市的工作。

改善民生促进社会和谐

全面推行市政公用事业办事公开和信息公开。继续实施市政公用事业办事公开制度，完善公开程序，提高办事透明度。认真贯彻落实《政府信息公开条例》，推动城市供水、供热等市政公用事业信息公开，促进工作效率和服务质量的提高。在研究制定与社会管理和公众服务密切相关的重大政策时，按照规定采取公开征求意见、组织专家论证、召开座谈会、听证会等多种形式，切实保障公众知情权、参与权和监督权。

加强供水水质安全督察工作。以确保城镇供水安全为目标，加强对城市供水水质安全的监管力度。以贯彻新的《生活饮用水卫生标准》为抓手，对各地实施情况进行检查。以水质督察制度的创新为手段，采取跨区域交叉检测的方式，对全国重点城市的公共供水出厂水和管网水水质进行监督检查，并对督察情况进行通报。

加快城市供水应急体系的研究和建设。以国家重大科技专项和应急技术研究为支撑，深入研究城市供水系统去除污染物应急净化技术，结合“水体污染控制与治理”科技重大专项的实施，进一步完善城市供水安全应急体系，确保城市供水安全。

强化市政公用事业安全运行的监管。强化供水等市政公用设施的安全监管，做好安全隐患排查和整改工作。加强源头治理，建立长效机制，提高市政公用设施的安全水平，保障安全运行与供给。抓好下水道作业和人员聚集活动场所的安全管理。加强对落后地区安全生产的指导和监督检查，加大安全生产培训工作力度。积极推进管网改造，减少安全隐患，提高安全生产管理水平。

贯彻《突发事件应对法》，提高突发事件的应急处置能力。督促各地建立完善处理处置突发事件的应急预案，加强应急预案管理，建立应急队伍，完善协调机制。重点抓好供水等重要行业应急预案的落实，加强对应急预案的管理，定期进行演练，提高应急处置能力和水平。

城乡统筹完善法规

《要点》指出，要统筹城乡和区域污水垃圾处理等设施建设，增强城市市政公用设施的辐射力和带动力。按照城乡统筹、区域协调发展的要求，指导各地统筹规划、建设污水处理设施，提高城乡污水处理水平。配合相关部门加大对西部地区基础设施建设的支持力度，逐步提高西部地区基础设施的服务能力和水平，实现区域协调发展。统筹城乡基础设施建设布局，引导各地供水、污水处理等市政公用设施在城镇间共建共享和向城镇周边农村地区的辐射和延伸，进一步增强城镇对农村的带动力和影响力。

加强法规制度建设。配合国务院法制办做好《城市地下管线条例》和《城镇排水与污水处理条例》的起草和上报工作。组织修订《城市地下水开发利用保护管理规定》。要充分发挥行业协会、学会作用，加强与相关行业协会、学会的联系与沟通，充分发挥其桥梁纽带作用。组织各行业协会、学会围绕行业发展热点问题，深入开展调查研究，积极参与行业发展规划、行业技术标准、产业发展政策的研究制订等工作，当好政府的参谋与助手。

继续深化市政公用改革

研究制定深化市政公用事业改革的指导意见。按照十七大精神和中央经济工作会议的要求，提出深化市政公用事业改革的指导意见。坚持市场经济的改革方向，加强调查分析和理论研究，着重回答和解决改革出现的重大问题。更加注重改革的统筹性、协调性，进一步规范改革行为，提高政府的控制力，保障社会公众利益，维护公共安全，促进市政公用事业健康发展。

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关键词：小额贷款公司；困境；可持续发展；出路

中图分类号：F830　文献标识码：A　文章编号：1006―1428(2009)09-0078-04

一、引言

2005年10月，在央行的主导下，山西等5个省区开始小额贷款公司的试点工作，也就是探索由私人出资、设立不能存款、只能发放贷款的主要服务于“三农”的非银行机构模式。2008年5月4日。中国银监会、中国人民银行联合颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》(下称《指导意见》)，允许由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立小额贷款公司。截至2009年3月，浙江省共批准成立小额贷款公司56家，已登记注册54家，注册资本总额77.05亿元，户均规模1.43亿元。

我们通过对浙江省内5家小额贷款公司的实地考察，深入分析其运行机制及面临的困境，探讨小额贷款公司发展的可持续性并提出相应解决思路。

二、小额贷款公司的发展现状：浙江案例分析

(一)5家小额贷款公司概况

5家正在营业中的小额贷款公司，其筹建前后有如下共同特征：

1、当地政府及相关利益者筹建积极性高。5家小额贷款公司筹建时间均集中在2008年7-8月份，也即紧随浙江省人民政府办公厅《关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》(下称《实施意见》)的颁布即开始筹建。当地政府、有意向的参股企业和个人等筹建小额贷款公司时均表现出较高的积极性。

2、主发起人均为县(区)域龙头企业。5家公司的主发起人均为当地民营骨干企业。其中，浙江诺力机械股份有限公司规模居长兴县域企业第二位：苏泊尔集团为上市公司，规模居玉环县域企业第一位。

3、自然人参股比例小。可获知的3家小额贷款公司自然人持股比例中最高31.5％，最低0％。即，企业法人掌握了经营控制权，自然人的控制力量薄弱。

4、组织构架较为完善。5家公司均设有董事会、监事会，下设部门较为完善。以温州鹿城捷信小额贷款公司为例，其组织构架如下：

温州鹿城捷信小额贷款股份有限公司总经理为董事会外聘职业经理人，拥有丰富的银行从业经验。董事会成员共7人，除1名独立董事外(系银行专家)，均为参股企业代表。监事会成员3人，均为企业代表。公司下设3部1室。其中业务部7人，占员工总数比46.7％，承担贷款项目调查、风险审查、业务拓展等职能。

5、多数员工拥有银行从业经验。所考察的5家小额贷款公司的总经理均拥有银行从业经验，且均担任过当地银行机构的中层及以上管理者。总体而言，超过50％的公司员工拥有银行从业经验。

(二)贷款经营状况

1、贷款业务发展较快。截至2009年1月底，在没有获得协作银行融资的情况下，有3家公司的累积贷款发放余额超过注册资本金额并超出50％，几乎没有闲置资金，贷款户次约300户，均无不良贷款情况发生。5家公司的协作银行额度为注册资本50％的融入资金也都在3月中下旬实际到位。即使如此，在实际展业过程中仍然将会面临后续资金短缺问题。可见，小额贷款公司的贷款需求旺盛，市场潜力很大。

2、贷款支持微小企业倾向明显。据温州市金融办统计，截至2009年2月底，全市共开业小额贷款公司8家，业务发展状况良好，贷款方式中90％是担保，抵押方式和信用方式只占10％，贷款对象80％是小企业、微小企业。笔者所考察的5家公司其贷款投向主要是县域内或其城乡结合部的小企业和微小企业，而其贷款用途也多以短期资金需求、临时性资金周转、货款垫付等短期、超短期资金利用为主，超过1年期的贷款很少。

3、灵活的利率差异化管理。按《指导意见》和司法部门规定，小额贷款公司的贷款利率浮动范围为同期同档基准利率的0.9倍至4倍。实际操作中，各小额贷款公司能够灵活利率拆分管理，例如点对点、时对时、日对日的信贷计息，整贷整还、整贷零还、零贷零还、零贷整还等灵活的贷款管理。一般而言，期限短的贷款较期限长的贷款利率低，但是超短期的临时性资金周转利率较高，原因在于贷款办理速度的提高也带来了成本的上升。截至2009年2月底，5家小额贷款公司的贷款利率从月息率12％至17.7％不等。

三、面临的困境及其评析

(一)经营管理困境

目前，小额贷款公司经营管理中面临着市场定位、风险控制及可持续盈利三方面的问题。

1、市场定位问题。《指导意见》明确要求小额贷款公司应当以服务“三农”为原则，《实施意见》也明确其要“坚持小额贷款的经营取向。切实为小企业和‘三农’服务”。然而，一般赢利性的企业往往追求利润极大化，不会对小额贷款有兴趣，他们瞄准的是大额贷款，既省事，成本又低。只有真正扶贫的小额贷款机构才会对几千元的贷款感兴趣(茅于轼，2008)。我们在调查中发现，县域内小企业、微小企业的资金需求非常旺盛，且其贷款需求呈现小额、短期(超短期)的特点。但这些小企业通常因难以提供合规抵押物、找到合适担保人等而无法获得银行资金的支持。显然，此类小企业的融资需求特点与小额贷款公司“小额、短期、方便、快捷”的贷款经营理念相吻合，应当是小额贷款公司的“黄金客户”。但是，《实施意见》规定，小额贷款公司的70％资金应发放给贷款余额不超过50万元的小额借款人，而上述小企业的贷款需求经常在50万元以上。当然，这种情况下很多企业会把大额贷款分解成许多个小额。显然，这样只是钻了规章制度的空子，并不能解决根本问题。

如此，小额贷款公司经营管理中会遇到如下矛盾：其一，如果小额贷款公司坚持定位于“三农”，则会失去大量有利于其发展的“黄金客户”；其二，如果小额贷款公司坚持商业化可持续的贷款定位，则可能违背“小额、分散”的指导原则。显然，小额贷款公司面临着市场定位不清的困境。

2、风险控制问题。小额贷款公司是经营贷款的公司，风险控制对其生存发展至关重要，其所面临的风险以外部风险为主，但同时不能忽视内部风险控制。外部风险控制问题的症结在于信息不对称，《实施意见》对小额贷款公司高管人员选择做了明确规定：熟悉金融业务、有金融从业经验。目前，小额贷款公司基本遵循了《实施意见》的原则，经营小额贷款公司的总经理多为银行系统中层管理者出身，已习惯于银行体系的贷款发放模式。而小额贷款公司的放贷和银行机构的放贷在额度、期限、利率水平、用途等方面均有较大的区别。总经理们通常并不十分擅长于小额、短期贷款的风险控制。最擅长经营小额、短期贷款的人正是活跃于民间融资领域的“地下钱庄”、“合会”等组织的经营者，而他们在小额贷款公司筹建时就被“发起人”的相关规定拒之门外。

另外，无法获得央行征信数据库的支持也加重了小额贷款公司的信息不对称。根据银发[2008]137号文件规定，“具备条件”的小额贷款公司可以按规定申请加入企业和个人信用信息基础数据库。但是“具备条件”的定义过于模糊，实践上缺乏可行性。

内部控制风险也是小额贷款公司面临的实际问题之一。多种原因导致其难以吸引优秀人才，在业务审核、流程控制等操作上就缺乏竞争力，加大了操作风险和控制风险；“小额、分散”的贷款原则和规章制度的不成熟、不完善也加重了小额贷款公司的内部控制风险。可见，小额贷款公司面临着如何控制风险的困境。

3、可持续性盈利问题。商业可持续性是小额信贷的基本原则，商业化可持续性是小额贷款公司生存发展的前提。考察发现，小额贷款公司的经营并非想象中的那样“暴利”，更不是“高利贷的合法化”。我们可以从税负、业务品种和政策扶持三方面分析小额贷款公司的可持续性盈利问题。

(1)税负重。其一，小额贷款公司虽不属于金融机构，但按国税函发[1995]156号文件规定，只要发生贷款行为，按“金融保险业”税目征收营业税，且按规定金融机构营业税减半(2.5％)，而小额贷款公司全额上税，综合税率超过5％；其二，新企业所得税法实行法人所得税制，小额贷款公司依法应缴纳企业所得税，适用税率25％；其三，《个人所得税法》规定，按“利息、股息、红利所得”，适用20％的税率征收个人所得税，所以小额贷款公司股东税后利润所得须依法缴纳个人所得税。除上述主体税种外，小额贷款公司还可能涉及诸如城市维护建设税、房产税、土地使用税、印花税等其他税种。

(2)业务品种少。按现行管理办法，小额贷款公司可经营贷款业务、企业财务咨询业务和“经省政府批准的其他业务”，而实际能从事的只有贷款业务，业务品种单一削弱了企业的盈利能力。

(3)政策扶持缺乏。《实施意见》明确将小额贷款公司纳入小企业贷款和“三农”贷款补偿范围。但截止目前，政策扶持的迹象并不明朗。没有政策动力来鼓励小额贷款公司发放小额、分散的涉农贷款以服务“三农”经济。

可见，高税负、少品种、严政策均导致了经营成本高、利润来源少、展业困难大等问题，使得小额贷款公司商业化可持续性难以保证。

(二)可持续发展困境

1、制度设计矛盾。《指导意见》和《实施意见》对小额贷款公司的制度安排主要包括：其一，公司被定性于金融机构系统之外，不能经营存款业务；其二，贷款对象选择上以服务“三农”为原则；其三，经营范围须在本县(市、区)域；其四，贷款额度和利率上的限制：70％的贷款额度在50万元以下、单笔最高额在资本金的5％以内，利率浮动范围为基准利率的0.9至4倍；其五。监管主体的安排：“省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理”。

显然，这样的制度设计与现行法律法规是存在矛盾的，会给小额贷款公司的可持续发展造成巨大障碍。

首先是其身份定位与法律适用性问题。按《指导意见》规定，小额贷款公司并不是金融机构。而是有限责任公司或者股份有限公司。只提供贷款业务使它不同于商业银行，不适用于《商业银行法》；而贷款业务本质上又是一种金融行为，不同于一般的有限责任公司，又不能适用《公司法》；贷款业务更是要收取商业利润并采取商业化的经营方式以实现资金利用的商业行为，不同于以财政为后盾的政策性银行。不能接受相关的法律调控(李芮，2007)。

其次是制度设计带来的监管问题。中国银监会负责监督管理金融机构及其业务活动，而小额贷款公司没有获得金融业务许可证，不是金融机构，所以不受银监会监管。浙江省规定由试点各地政府金融办负责指导和督促小额贷款公司的监督管理，但金融活动的监管是一项需要具备专业知识技能和丰富经验的机构(如银监局)才能胜任的工作。实际上，试点各地出现了监管主体的虚化，因为没有一个明确的、专业的机构(如银监局)负责监管小额贷款公司的业务活动。

最后是制度设计带来的后续资金短缺问题。“只贷不存”的制度设计会导致在融资需求旺盛而已贷资金短期内没有收回的情况下所面临的后续资金短缺问题，这将严重影响公司的可持续发展。

2、人力资源短缺。长远来看，“小额、分散”的贷款原则将是小额贷款公司市场核心竞争力之所在。但是，目前擅长于经营小额分散贷款的人才缺乏，制约了小额贷款公司的业务开展。另外，小额贷款公司地处县域乡镇，业务也主要以单一的贷款为主，公司规模小、公司治理结构不完善。这些原因均导致了小额贷款公司难以吸引优秀的人才，特别是优秀的大学毕业生。这弱化了小额贷款公司内部人才培养的能力。

可以看出。必须解决制度设计矛盾和人力资源短缺问题。并加之以培育树立优越的“小额、分散”企业文化。突破困境，实现小额贷款公司的生存、发展和壮大。

四、小额贷款公司发展可持续性探讨：两条“出路”

综上分析，我们认为按照目前的制度设计和运作模式。小额贷款公司的可持续发展空间不大。基于“只贷不存”和“可贷可存”两种运作机制探讨小额贷款公司可持续发展。小额贷款公司可采取“专业贷款公司”和“社区民营银行”两种模式；

(一)“专业贷款公司”模式

专业贷款公司就是拥有规范的公司治理结构，能够从正规金融机构低利率批发资金，然后投放于实体经济，专营贷款的“批发”与“零售”，商业化经营，有特定市场定位的公司。例如美国的贷款零售公司(retail credit eoul―party)、科威特贷款公司(KFH,Kuwait Finance House)、花旗贷款有限责任公司等都是专业贷款公司。此类贷款公司主要为微小企业和个人提供短期贷款，其区别于常规金融机构的特点在于“只贷不存”的运行机制。其资金来源除了自有资金以外，还包括从传统金融机构得到的批发贷款等。为了覆盖贷款客户的高风险和高效运行带来的高成本，公司通常要求较高的贷款利率。

小额贷款公司要发展成为专业的贷款公司，需明确4个方面问题：

1、产权主体问题。从小额贷款公司到专业贷款公司，其本质上仍然是企业，必须有明确的产权结构，从事生产，实现利润，创造财富。发展专业贷款公司要求不能够对其投资主体有过多的限制，可以是由独家或多家民营企业投资的、类似于“财务公司”的专业贷款公司，也可以适当地发展一批自然人利用自由资金经营的“草根”贷款公司。总之，明确其产权主体必须是民营，不能发展成由政府“兜底”的贷款公司。

2、市场定位问题。“小额、分散”应该是小额贷款公司发放贷款的首要原则。由于农村地域的经济发展水平各有不同，所以“一刀切”式地以行政规则限制小额贷款公司必须发放单笔余额很小的贷款并不合适。真正意义上的农户贷款应当在2万元以下(茅予轼，2008)。而在浙江较发达县域，农户的贷款多已脱离了这种“真正意

义”。所以，各地的“小额贷款”并不能一概而论。

解决“小额、分散”定位的一种可行办法是从小额贷款公司成本收益角度考虑：制定税收减免政策。例如，1年期贷款单户余额在5万元以下的，营业税、所得税减免100％，5-50万元以下减半。50-100万元以下减四分之一，100万元以上不减等。可通过此法鼓励其“贷小”，至于其行业、产业资金投向不必限制。

3、资金来源问题。制定合适标准，选取部分经营良好的小额贷款公司，解除其向正规金融机构融资的限制，给予其批发贷款的权利，将其向专业贷款公司转变。例如，可以鼓励其与邮政储蓄银行合作，从邮储行以较低利率批发贷款，然后“零售”投放于实体经济，能同时发挥邮储行在县域、农村吸存方便的优势和小额贷款公司发放贷款专业化的优势，利于邮储行创收，亦利于缓解农村资金外流问题。

4、监管问题。通过产权主体规定限制其在自有资金基础上经营贷款，银监会应当严格监管其从合作银行批发贷款环节的合规性。防止其与金融机构“串谋”，侵害存款人利益。

(二)“社区民营银行”模式

“社区银行”(Community Bank)是指在特定地区范围内组建并独立运营，主要为当地中小企业和个人客户提供个性化金融服务、并保持长期业务合作关系的小银行。在美国。社区银行主要面向小企业、微小企业和个人客户，具有规模小，机制灵活，服务周到，存贷利差低的特点，其发放贷款一般要求有抵押物。《指导意见》明确小额贷款公司服务“三农”，金融支持欠发达地区经济发展。发展社区民营银行，形成与县域经济相匹配的专业特色金融服务。有利于金融支持欠发达县域“三农”、小企业和微小企业的发展，与国家政策导向一致。同时《实施意见》明确“依法合规经营、没有不良信用记录”的小额贷款公司予以改制为村镇银行作为一项发展小额贷款公司试点的扶持政策。村镇银行和“社区民营银行”区别在于产权主体不同，共同点在于其小法人优势。《实施意见》给予小额贷款公司发展成为社区民营银行预留了政策空间。

小额贷款公司发展成为“社区民营银行”需明确：

1、“民营”的产权主体。允许民营资本投资兴办小额贷款公司并逐步向民营银行转变。现行由民营骨干企业为主发起人、企业法人参股的小额贷款公司资本金来源难免成为银行的间接贷款。另外，若发展成为村镇银行则很难防范由工商企业掌握控制权而出现的企业关联贷款，甚至成为企业“提款机”现象发生。因此，必须引入“民营”的投资主体，可适当允许由符合条件的自然人作为主发起人的小额贷款公司或直接筹建民营银行。

2、实现“可贷可存”的运行机制。严格制定标准，选择部分小额贷款公司允许其“可贷可存”试点，发展成为服务于县域的小型金融机构，即“社区民营银行”。吸收县域农村的资金，投放于县域经济、“三农”经济主体，减少农村地区资金外流。

3、鼓励“贷小”的政策倾向。和“专业贷款公司”发展模式相似，利用合适的政策(如“减征”)提高社区民营银行发放小额贷款的积极性。

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论文摘要：低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是我国未来经济的主要发展模式。低碳经济的发展为文化创意产业的发展提供了历史机遇，带来了政策支持及税收优势。同时低碳的经济发展模式也给文化创意产业自身的发展带来的巨大的影响，它要求文化创意产业进行多角度科学分类，促进了自身产业结构调整升级，也要求文化创意产业在控制自身的碳足迹的同时发挥更大的降碳作用。

论文关键词：低碳经济；文化创意产业；机遇 ；影响

一、我国低碳经济的发展为文化创意产业的发展提供了机遇

近年来随着我国经济的发展，低碳经济成为了我国未来经济发展的主要模式，国家和社会对低碳经济的发展都投入了极大的力度。其中政府的扶持力度最具引导性，如直接财政补贴、价格补贴、税收优惠、政府采购政策、节能法规与标准的制定等等。作为低碳经济的典型代表，文化创意产业的发展遇到了前所未有的良好前景。

（一）经济发展模式的转型为文化创意产业的发展提供了历史机遇

1998年，英国创意产业特别工作组首次把创意产业作为一种国家产业政策和战略产业理念，将创意产业界定为“源自个人创意、技巧及才华，通过知识产权的开发和运用，具有创造财富和就业潜力的行业”。创意产业是文化产业发展到新阶段的产物，是西方发达国家转换和提升产业结构的战略步骤。他们注意到创意产业对优化现有产业结构的重要作用，因而把文化产业与更广泛的制造业部门联系起来，致力于发挥创新、信息、知识与文化在全球经济中的核心作用。当前，美国、欧盟各国以及澳大利亚、日本、韩国、加拿大、新西兰、新加坡乃至马来西亚等国，都把创意产业作为调整国家产业结构的战略步骤，形成了全球创意产业蓬勃发展的总体态势。

在全球创意产业勃兴的背景下，我国文化创意产业迎来了新的发展机遇。当前，我国经济发展将进入一个产业结构总体调整转换的新阶段。面对这一现实，中央做出了建设创新型国家的重大战略部署，把科技进步和创新作为经济社会发展的首要推动力量，把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变增长方式、提高国家竞争力的中心环节，把建设创新型国家作为面向未来的重大战略。所有这些，为我国文化创意产业的发展指明了正确方向。文化与产业的联姻是历史发展到一个新时期的新现象、新机遇，是信息时代社会资本积累的新源泉，抓住这个机遇就把握了信息时代。

（二）低碳经济发展模式给文化创意产业的发展带来了政策支持及税收优势

2009年，国务院《文化产业振兴规划》，将文化产业的发展提到了前所未有的重要位置，文化部随后出台《文化部关于加快文化产业发展的指导意见》。2008年，北京市《北京市文化创意产业担保资金管理办法》；2009年又出台《北京市文化创意产业贷款贴息管理办法》；同年7月，央行营业管理部和北京银监局印发了《关于金融支持首都文化创意产业发展的指导意见》……这一系列政策都明确传递出一个信号：政府十分重视发展文化产业，且已经开始制定切实的指导方针为文化企业的融资打通脉络。此外，据国务院发展研究中心信息网消息：“财政部财科所课题组日前《中国开征碳税问题研究》报告称，可以考虑在未来五年内开征碳税，并具体提出了我国碳税制度的实施框架。”这一消息的将使低碳经济深入到我国的各个行业之中。在今后无论出于经济原因或生态环境的责任感，作为低碳经济的典型代表，文化创意产业都将成为人们关注的重点。随着我国经济的宏观调控，文化创意产业在政策倾斜和税收优势都将显现无疑，他们将成为我国文化创意产业发展的巨大动力。 　二、低碳经济发展模式给文化创意产业的发展带来的巨大的影响

矛盾论认为，事物之间的作用是相互的，低碳经济的发展不但给文化创意产业的发展带来了机遇，也对文化创意产业的发展提出了更高的要求，其主要影响表现在以下几个方面：

（一）低碳经济发展模式要求文化创意产业进行多角度科学分类，促进了自身产业结构调整升级

联合国教科文组织认为文化创意产业包含文化产品、文化服务与智能产权三项内容。目前，我国文化创意产业的分类方法较为单一，基本是依据我国国民经济行业分类，并根据文化创意活动的特点进行分类的。例如按照《北京市文化创意产业分类标准》，文化创意产业主要包括：1、文化艺术；2、新闻出版；3、广播、电视、电影；4、软件、网络及计算机服务；5、广告会展；6、艺术品交易；7、设计服务；8、旅游、休闲娱乐；9、其他辅助服务。这种单一的分类方式无法使文化创意企业和机构与我国目前的低碳经济政策进行良好对应，由此带来的行业内低碳标准不统一，碳排放区别不明显，很难适应低碳经济的发展。这就需要我们在进行文化创意产业科学分类时针对不同视角进行多角度分类。低碳经济要求以科学、准确的碳排放为标准对文化创意产业进行“碳”化分类以更好对应国家的低碳经济政策，促进产业自身结构的调整升级。

（二）低碳经济发展模式要求文化创意产业在控制自身的碳足迹的同时发挥更大的降碳作用

文化创意产业属于低碳产业，但不是无碳产业，只是相对于其它产业而言总体排碳量较低，作为经济范畴而言文化创意产业依然离不开资源使用与能源消耗，其在经济生产过程中也必然直接或间接产生一定量的二氧化碳排放等污染。研究如何使文化创意产业自身排碳量得到减少和降低也是低碳经济发展的必然要求。

目前，人们通常用“碳足迹”的计算方法来衡量二氧化碳的排放量。“碳足迹（carbonfootprint）”，它标示一个单位元素的“碳耗用量”。“碳”，就是石油、煤炭、木材等由碳元素构成的自然资源。“碳”耗用的多，导致地球暖化的元凶二氧化碳（CO2）也制造的多，“碳足迹”就会增大，对自然环境的不良影响也就越大，反之“碳足迹”越小，对自然环境的不良影响也越小。如何科学计算文化创意产业的“碳足迹”，从各个环节进行控制以减少“碳足迹”的产生是低碳经济与低碳社会发展的必然要求。

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根据我院竞争上岗实施方案的规定，本次薪酬制度改革在全院范围内实行全员竞争上岗。经过认真思考，我决定参加人力资源部主任岗位的竞争。我主要从以下几个方面汇报自己的情况及对工作的考虑。

一、工作经历及工作业绩任工会秘书期间，曾连续三年协助领导组织召开职代会，并负责组织起草会议文件。先后起草并在院内推行了职代会民主选举办法、集体合同制度、院务公开制度。同时还兼任工会和技协的出纳员，办理工会、技协的日常事务，管理财物。1998年、1999年连续两年被省管局直属工委评为“优秀工会工作者”。二、对人力资源部工作的认识

人力资源部是发挥企业管理职能的一个重要部门。同其他管理部门一样，为企业的发展服务是人力资源部的主要职责。但人力资源部有其自身的特殊性，主要是通过处理好企业组织人事、劳动工资、教育培训和安全生产等管理工作来促进企业的生产经营工作。人力资源管理应区别于以往单纯的人事管理，应积极主动地参与制定策略、进行人力资源规划、塑造企业环境等，不仅要发现人才，更重要的是培养人才，使每个人才都工作在最适合的岗位上。

人力资源部的工作内容包括协助省公司作好管理干部的有关工作、负责全院基层干部的考核任免及日常管理工作、定员定编管理、员工薪酬管理、员工工作评价和绩效考核、劳动工资的计划统计、社会保障等1xxxx主要方面。工作头绪多，难度大，政策性和保密性也很强。因此，在人力资源部工作不能有任何的懈怠和闪失。

总之，人力资源部的工作要从大处着眼：具有全局性、普遍性、科学性和超前性，要从小处着手：注重针对性、严谨性、创造性和可操作性。人力资源部主任应以企业的兴衰为己任，以企业总体发展战略为指导，加强人力资源的研究、分析和预测。

三、工作打算和设想

在全面总结以往人事科工作经验的基础上，根据人力资源部的工作特点，做到三个坚持，抓好四项工作。

(一)坚持党性原则。在工作中自觉学习提高政治思想觉悟，虚心接受领导和群众的监督，切实做到公道正派，诚恳待人，尊重知识，尊重人才，培养高尚的职业道德。

(二)坚持改革创新。自觉坚持实事求是的基本原则，解放思想，更新观念，依照我院的实际情况确定工作思路，制定工作新方案，创造性地开展工作。

(三)坚持不断提高自身的综合素质。在工作中要提高自己的业务素质和工作能力，通过自学、参加培训、从工作中总结经验等方式来提高自我、发展自我，以适应人力资源管理新形势以及掌握不断出现的新理念。

结合当前形势，着重抓好四项工作：

(一)加大培训教育工作力度。制定员工培训与教育管理办法，在企业内树立“以知识创新争夺市场”的企业发展战略。结合技术发展、市场变化和竞争态势，分层次、有步骤地进行员工基础培训、专业培训和知识更新培训，使员工处于技术发展的最前沿。

(二)落实岗位动态管理政策。把双向选择、竞争上岗、易岗易薪的用人机制长期坚持下去，切实观测到位，让员工自由地选择自己的管理者和乐于尽职尽责的岗位，个人的长处得以发挥，主观能动性得到有效调动，使企业的人才变成富有活力的“流动的水”。

(三)改进分配与考核办法。根据省公司的指导意见，重新制定经济责任制和绩效考核办法。在分配机制上体现重能力更重绩效、重个人更重团体、重现实更重长远的原则。在绩效考核中用客观考核材料来克服绩效考核中的主观做法，找出员工工作中存在的问题，反馈考评结果，让绩效考核真正发挥对员工的教育和指导作用。

(四)进一步实施优秀人才评选与奖励制度。及时评选，奖励到位，使员工的贡献及时得到回报

。创建企业内部人才库，将基本情况、工作业绩、突出贡献、获奖及培训情况等进行微机登记，同人事管理合并进行。制定多种多样的灵活的极力方式，营造“感情留人、待遇留人、事业留人”的良好环境。

四、今后工作努力的方向

如果能够竞争上人力资源部主任的岗位，我将用热心、细心、耐心和务实、踏实、朴实的工作态度与工作作风，去认真履行其岗位职责。具体地讲，在今后的工作的方向上我将努力做到以下几点：

(一)学习。学习政策、理论、工作方法，在能结合、会运用上下工夫，提高自身综合素质。

(二)落实。把握原则，明确思路，把上级部门及本企业的各项工作部署、决定等不折不扣地贯彻好、落实好。

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一、工作经历及工作业绩

我于年7月由省邮电学校综合电信专业毕业，分配到原邮电科研所工作。曾先后在科研所研究室、办公室及设计院办公室、工会、人事科等部门工作和任职。工作期间，多次被评为先进工作者，并利用业余时间参加自学考试和函授，先后顺利修完计算机应用专业的大专和本科课程。年设计院设立人事科后，调入人事科工作，年4月任人事科副科长，年5月任人事科科长至今。

任工会秘书期间，曾连续三年协助领导组织召开职代会，并负责组织起草会议文件。先后起草并在院内推行了职代会民主选举办法、集体合同制度、院务公开制度。同时还兼任工会和技协的出纳员，办理工会、技协的日常事务，管理财物。年、年连续两年被省管局直属工委评为“优秀工会工作者”。

年到人事科工作后，除全面完成劳资保险月报、年报等日常工作外，还按照省公司的要求无差错地完成过一次全体职工的工资调整工作，顺利进行了5次离休及退休人员的工资调整。年12月顺利完成了单位养老保险数据库的新建及数据转换工作。年年底响应政府号召，按时完成离退休养老金社会化发放工作。为解决生产任务量过大的问题，从社会上招聘了部分设计人员，并制定了外聘人员管理办法、优秀人才奖试行办法。年利用争取到的政策，自主招聘了一批大学毕业生，充实生产岗位，弥补技术人员断层现象。制定并实施的绩效考核办法，充分利用国家政策办理了职工医疗保险、人身意外伤害保险，起草了企业年金管理办法。

二、对人力资源部工作的认识

人力资源部是发挥企业管理职能的一个重要部门。同其他管理部门一样，为企业的发展服务是人力资源部的主要职责。但人力资源部有其自身的特殊性，主要是通过处理好企业组织人事、劳动工资、教育培训和安全生产等管理工作来促进企业的生产经营工作。人力资源管理应区别于以往单纯的人事管理，应积极主动地参与制定策略、进行人力资源规划、塑造企业环境等，不仅要发现人才，更重要的是培养人才，使每个人才都工作在最适合的岗位上。

人力资源部的工作内容包括协助省公司作好管理干部的有关工作、负责全院基层干部的考核任免及日常管理工作、定员定编管理、员工薪酬管理、员工工作评价和绩效考核、劳动工资的计划统计、社会保障等13个主要方面。工作头绪多，难度大，政策性和保密性也很强。因此，在人力资源部工作不能有任何的懈怠和闪失。

总之，人力资源部的工作要从大处着眼：具有全局性、普遍性、科学性和超前性，要从小处着手：注重针对性、严谨性、创造性和可操作性。人力资源部主任应以企业的兴衰为己任，以企业总体发展战略为指导，加强人力资源的研究、分析和预测。

三、工作打算和设想

在全面总结以往人事科工作经验的基础上，根据人力资

源部的工作特点，做到三个坚持，抓好四项工作。

（一）坚持党性原则。在工作中自觉学习提高政治思想觉悟，虚心接受领导和群众的监督，切实做到公道正派，诚恳待人，尊重知识，尊重人才，培养高尚的职业道德。

（二）坚持改革创新。自觉坚持实事求是的基本原则，解放思想，更新观念，依照我院的实际情况确定工作思路，制定工作新方案，创造性地开展工作。

（三）坚持不断提高自身的综合素质。在工作中要提高自己的业务素质和工作能力，通过自学、参加培训、从工作中总结经验等方式来提高自我、发展自我，以适应人力资源管理新形势以及掌握不断出现的新理念。

结合当前形势，着重抓好四项工作：

（一）加大培训教育工作力度。制定员工培训与教育管理办法，在企业内树立“以知识创新争夺市场”的企业发展战略。结合技术发展、市场变化和竞争态势，分层次、有步骤地进行员工基础培训、专业培训和知识更新培训，使员工处于技术发展的最前沿。

（二）落实岗位动态管理政策。把双向选择、竞争上岗、易岗易薪的用人机制长期坚持下去，切实观测到位，让员工自由地选择自己的管理者和乐于尽职尽责的岗位，个人的长处得以发挥，主观能动性得到有效调动，使企业的人才变成富有活力的“流动的水”。

（三）改进分配与考核办法。根据省公司的指导意见，重新制定经济责任制和绩效考核办法。在分配机制上体现重能力更重绩效、重个人更重团体、重现实更重长远的原则。在绩效考核中用客观考核材料来克服绩效考核中的主观做法，找出员工工作中存在的问题，反馈考评结果，让绩效考核真正发挥对员工的教育和指导作用。

（四）进一步实施优秀人才评选与奖励制度。及时评选，奖励到位，使员工的贡献及时得到回报。创建企业内部人才库，将基本情况、工作业绩、突出贡献、获奖及培训情况等进行微机登记，同人事管理合并进行。制定多种多样的灵活的极力方式，营造“感情留人、待遇留人、事业留人”的良好环境。

四、今后工作努力的方向

如果能够竞争上人力资源部主任的岗位，我将用热心、细心、耐心和务实、踏实、朴实的工作态度与工作作风，去认真履行其岗位职责。具体地讲，在今后的工作的方向上我将努力做到以下几点：

（一）学习。学习政策、理论、工作方法，在能结合、会运用上下工夫，提高自身综合素质。

（二）落实。把握原则，明确思路，把上级部门及本企业的各项工作部署、决定等不折不扣地贯彻好、落实好。

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关键词：保障性住房 资金 筹集渠道

一、保障性住房建设资金需求

保障性住房是政府为中低收入住房困难的家庭提供的限定标准、限定价格或租金的住房。保障性住房建设是关系国民经济和社会发展全局的重大民生工程。目前我国保障性住房主要包括廉租住房、经济适用房、棚户区改造安置住房、限价商品房和公共租赁房等。

为实现“住有所居”，改善城市低收入居民的居住条件，促进房地产市场健康发展，国家“十二五”规划目标是新建各类保障房3600万套，到“十二五”期末使保障房的覆盖率达到20%。北京市“十二五”时期住房保障发展目标，将建设、收购各类政策性住房100万套，竣工70万套。如此规模的保障房建设，需要巨额的资金投入。因此，建设及完善保障房建设资金筹集渠道具有至关重要的作用。

二、保障房建设资金筹集的主要渠道分析

目前，我国保障房建设资金来源主要有以下几种：

（一）政府投入

政府投入是保障房建设的重要资金来源，主要包括财政预算资金、住房公积金增值收益和土地出让收益等。为确保完成保障房建设任务，落实保障房建设资金，国家要求各级地方政府在财政预算中优先安排住房保障资金，确保住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，专项用于廉租房和公共租赁住房建设全部用于公共租赁住房建设；确保土地出让收益用于保障性住房建设和棚户区改造的比例不低于10%。

尽管政府投入保障房建设的资金来源比较多，但资金规模是有限的。首先各地财政收入不均衡，经济不发达地区预算投入的保障房建设资金与其投资规模相比远远不够；其次，根据规定住房公积金增值收益只能作为建设城市廉租住房的补充资金，不能支持其他保障房项目；再次，由于国家对房地产行业的调控，近几年全国各地土地成交量锐减，成交价格也受到打压，导致地方政府与出让土地相关的财政收入普遍减少。

（二）商业银行贷款

银行贷款是支持保障房建设的一个重要渠道。中国人民银行和银监会相继出台了一系列保障房贷款管理办法，如：《经济适用住房开发贷款管理办法》、《廉租住房建设贷款管理办法》和《中国人民银行　中国银行业监督管理委员会关于做好城市和国有工矿棚户区改造金融服务工作的通知》等，要求各金融机构在加强风险管理的障房建设的支持力度。各家银行适时调整了相关信贷政策，积极向保障性住房项目倾斜，优先满足其建设的融资需求。

但是目前商业银行在参与保障房建设融资业务中仍存在一些实际问题。第一，由于保障房是政府定价，投资回报率低，在权衡利弊之后，银行更愿意为商品房项目提供资金支持。第二，公租房项目一般不允许抵押，没有抵押担保要想获得银行贷款非常困难。第三，公租房的运作机制分为政府回购或是企业持有，盈利模式不一样，如果企业持有，只能用于出租，且租金水平比市场价格低，投资回收期长，通常需要20　年到30　年时间才能收回成本，长期占用银行资金，银行收回贷款本息的风险增大，因此银行不愿意大规模介入。第四、保障房贷款条件基本上与商品房贷款条件一样，采取同样的贷款办理标准和手续，与保障性住房建设进度要求不相适应；另外需要取得《国有土地使用权证》、《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《建筑工程施工许可证》才能放款，比项目实际资金需求的时点滞后，难以适应当前大规模建设保障房的实际需要。因此，在五种不同类型保障房中，银行更倾向于具有稳定现金流的经济适用房和两限房。

（三）保障性住房融资平台

国家发改委的《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》明确指出，各地投融资平台公司可申请发行企业债券，募集资金用于保障房建设。这预示着保障房融资创新和开拓工作已经开始，突破了一直困扰保障房建设的资金瓶颈，为保障房建设提供了强有力的支持。

北京于2011年6月成立了北京市保障性住房建设投资中心，主要担负北京市保障性住房投融资、建设收购和运营管理的任务，京政办发〔2012〕2号《关于贯彻国务院办公厅保障性安居工程建设和管理指导意见的实施意见》中明确指出，北京市保障性住房建设投资中心作为本市保障性住房建设运营的投融资平台，要积极发挥其对财政性资金的放大效应，多渠道吸引社会资金，切实解决保障性住房建设、运营和融资难题。

截至目前，北京市保障性住房建设投资中心已累计发行私募债153亿元，募集资金全部落实到具体保障房项目，同时利用银行长期贷款支持公租房建设的渠道已经畅通，已累计获得公租房长期贷款9笔，授信合计金额28.41亿元，涉及项目9个，授信银行8家，有力地推动了全市保障房建设。综合看来，其优势是支持方向明确、资金充裕、审批周期短、前期手续及抵押担保条件相对于银行贷款较为宽松，对促进保障房尽快开工建设极为有利。

但在实际运作过程中也存在一些问题，如利率固定，条款缺乏个性。例如某期委托贷款同时支持多个保障房项目，其主要条款为期限五年，分期付息一次还本，利率为固定利率（不随中国人民银行同期贷款利率的浮动而浮动），销售资金实行封闭式监管，除用于偿还借款本息外，不得用于其他任何用途。

1、同一期贷款的期限一致、利率固定，未能考虑项目实际需求，导致借款费用较高。

对于建设期小于5年的项目，建设单位承担了5年期的利率水平，且利率下行时不能享受低利率，导致比商业银行的借款费用还高，原本就微薄的利润被侵蚀了，甚至产生亏损。

2、销售资金实行封闭式监管，在销售资金达到建委监管的额度后，超出部分被封闭监管，当监管资金低于借款人在借款合同项下贷款余额和剩余合同期限内所有应付利息之和时，除还本付息外，不得用于其他用途。这样的管理模式虽然降低了债权人的风险，但可能导致后期项目的建设资金出现问题。

由于每个项目规模不一样，对于规模大、建设周期长的项目，需进行分期开发建设。如第一期保障房已达到预售条件，并形成销售回款，按照借款协议要求只能用于偿还本金及利息，而第二期或以后期的资金难以保证，很可能导致资金链断裂，影响保障房项目的顺利实施。

三、完善保障房建设资金筹集渠道的建议

目前，我国保障房建设有多种方式：直接投资建设经适房和限价房；投资或参股建设并持有、运营公租房；委托代建廉租房和公租房，建成后由政府按合同约定给予一定比例的代建费或政府回购；在商品住房项目中配建一定比例的廉租房和公租房，按招标文件中的约定无偿移交给政府，或由政府以约定的价格回购；参与棚户区改造项目建设等。针对不同的建设方式，政府及金融机构应采取多种多样的有针对性的措施，以满足建设项目对资金的需求。

（一）发挥政府主导作用

政府作为保障性住房建设的主导者，应充分发挥其主导作用，一是加大财政预算规模，拓宽住房公积金增值收益支持保障房的范围，建立财政资金的长期投入机制。二是应对商业金融机构保障性住房贷款的贷款条件、支持范围、考核、贴息等方面出台一些倾斜政策，使其愿意为保障房建设提供资金支持。三是通过制定政策，创造更好的投融资环境，利用税收优惠、财政贴息、信用支持等政策，引导、鼓励各种基金、企业和个人资金等社会资本投入到保障房建设中。

（二）进行金融创新

商业金融机构在支持保障房建设方面要进行金融创新，设计出更多适用性强、操作性强的多元化的金融产品，为顺利完成“十二五”保障房建设任务提供资金支持。第一，要扩大贷款使用范围，比如：用于支付土地出让金、契税等土地支出。由于土地款占项目整体建造成本的比重较大，根据目前银行规定，贷款不能用于支付土地款，导致建设单位流动资金及后期建设资金不足。第二，降低保障房的贷款条件，制定区别于商品房的贷款政策，根据保障性住房的具体情况，在贷款办理标准及手续、放款条件、还款条件、抵押担保等方面具有更宽松的政策。第三，延长廉租房、公租房的贷款期限，与其租金的回收期相适应。

（三）具体项目具体分析，一事一议予以审批

保障性住房融资平台应根据不同的保障房建设方式及特点，客观分析项目的性质、建设规模、总投资、建设工期、进度安排、前期手续、投入回收特点等因素，既要考虑资金总需求量，又要考虑分期用款额度；既要考虑风险监控，又要考虑资金的需求时点；既要考虑经济效益，又要考虑社会效益等综合因素，对具体项目进行具体分析，一事一议予以审批，在制定用款、还款条款时，需要结合具体项目的投入、回收特点，以使贷款资金在保障房建设中发挥更大的作用。

参考文献：

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【关键词】环境风险；环境风险评价

一、背景

环境风险是指在自然环境中产生的或通过自然传递的，对人类健康和幸福产生不利影响同时又具有某些不确定性的危害事件。由于环境风险区别于传统环境问题，具有巨大的不确定性，逐渐发展出一种新的针对环境风险的环境风险评价制度。环境风险评价是指由一定的机关或组织，对具有不确定性的环境风险可能对人体健康、生态安全等造成的环境后果进行识别、度量、评估的过程或环境管理活动。

从20世纪90年代开始，我国的一些法律规范中提出了环境风险评价的内容。1993年，国家环保局颁布的《环境影响评价技术导则》规定：对于风险事故，在有必要也有条件时，应进行建设项目的环境风险评价或环境风险分析。同年的《基因工程安全管理办法》要求对基因技术进行安全评价。1996年，《农业生物基因工程安全管理实施办法》对农业转基因生物安全评价作了规定。2001年，《职业安全健康管理体系指导意见》对职业安全评价作出规定。2004年的《建设项目环境风险评价技术导则》明确指出：将建设项目环境风险评价纳入环境影响评价管理范畴。2011年公布的《外来物种环境风险评估技术导则》规定了外来物种环境风险评估的原则、内容、工作程序、方法和要求。2015年，环保部批准《尾矿库环境风险评估技术导则（试行）》，要求对运行期间的尾矿库进行环境风险评估。2014年修订的新环保法第39条规定“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度”，虽然只是国家建立、健全相关制度的义务的概括规定，但同时也使得环境健康风险评价制度第一次进入环保基本法。

二、从一个实践案例看我国环境风险评价制度的实施

（一）湖北荣成纸业有限公司热电联产工程简介

湖北荣成纸业有限公司拟建设一座热电联产中心，为公司生产和和临港工业园区企业供热，于2015年6月初通过环评。环评报告的环境风险评价包括五个部分。第1部分为环境风险评价的目的：分析和预测建设项目存在的潜在危险、有害因素、建设项目建设和运行期间可能发生的突发性事件或事故（一般不包括人为破坏及自然灾害），引起有毒有害和易燃易爆等物质泄漏，所造成的人身安全与环境影响和损害程度，提出合理可行的防范、应急与减缓措施，以使建设项目事故率、损失和环境影响达到可接受水平。

第2部分为环境风险评价程序图，主要包括风险识别、源项分析、后果计算、风险评价、风险可接受水平、风险管理、应急措施预案。第3部分为环境风险评价，报告指出，拟建工程环境风险主要包括：原煤堆场火灾风险事故、燃料油火灾爆炸、氨水罐泄露、粉尘爆炸、锅炉故障导致二f英增加外排。以事故发生原因为基础，将项目环境风险分为火灾爆炸、不可抗力、设备故障和人员管理四类。根据相关规定确定项目环境风险评价工作等级为二级。对项目的主要环境风险进行分析，主要对每类风险的发生原因进行了介绍，仅对二f英的事故排放可能对人体健康造成的影响进行了简要介绍。第4部分围绕原煤堆场火灾、油库、氨水罐、粉尘、锅炉、事故池、事故废水处理规定了环境风险事故防范措施。第5部分事故应急反映方案规定了预案的启动、职责与任务、现场警戒与疏散措施、事故上报程序与内容和善后处理。

另外，根据相关规定，建设项目环境风险评价是作为环境影响评价的一部分而存在的，所以环境风险评价部分没有独立的公众参与部分，项目环评的公众参与主要包括两种方式，一是媒体公示即两次在湖北省环保厅网站上进行了项目公示；二是公众参与调查表，对松滋市陈店镇全心村的83位居民和附近的3家单位进行了问卷调查。公众参与的结果显示，当地公众对建设项目的了解程度一般，部分人担心项目的运行会对生活环境和身体健康造成不利影响，大部分人认为该项目可以带动当地经济的发展，解决当地农民的就业问题，被调查者全部支持该项目的建设，无人反对该项目的建设。

（二）分析

从上文介绍的环境风险评价实例可以看出：1、我国建设项目环境风险评价将环境风险仅仅简要的分为火灾、爆炸和泄露三类，并局限在项目的突发性事件或事故可能造成的环境风险，并不对项目正常工作过程中的环境风险进行考量；2、环境影响评价对可能造成的人体健康和生态系统的不利影响的阐述不充分，从而环境影响评价的结论即风险是否达到可接受水平让人产生不信任感；3、环境风险评价的过程缺乏互动，不能体现评价结论对项目实施方案的具体影响，公众参与形式化、途径单一，公众意见对项目实施缺乏影响力；4、环境风险评价中仅规定了一些事前的预防措施，缺乏事中和事后监督和必要措施。

三、美国环境健康风险管理框架及其启示

（一）美国环境健康风险管理框架的基本内容

环境风险管理框架已成为国际上环境风险评价制度的发展趋势，在众多已制定的环境风险管理框架中，美国总统/国会风险评价和风险管理委员会的《环境健康风险管理框架》（1997）是最具影响力的框架，为多国制定框架时参考和借鉴。在1990年的清洁空气法修正案中，国会要求组成一个风险评价与风险管理委员会，委员会认为，应改变传统评价与降低风险的方法，以降低风险和改善健康状况为总体目标。委员会希望框架指导公共部门和私营机构有价值的资源投资在研究、评估、表征和降低风险中。

框架包括六个阶段：

1.定义问题并把它放在背景下

对科学的风险管理决策而言，首先需要正确界定问题。通过在复杂背景中识别和表征环境健康风险问题并描述它的特征，仔细考虑问题的背景，确定风险管理的目标和有权或有责任采取行动的风险管理者，并让利益相关者参与到过程中。

2.联系问题背景分析风险

阐明问题引起的事实和科学基础，在数量和质量上处理健康和生态风险，描述负面影响的特性、严重性、可逆性或可预防性。把问题引起的风险放在多源头、多媒介、多种化学物质和多风险背景下。了解利益相关者对问题引起的风险的认识。把问题引起的科学和背景方面的信息结合成问题对人类健康或环境产生的风险进行定性，同时考虑利益相关者的认识和其他社会文化的影响。

3.检查处理风险的选择

这一阶段包括确定可能的风险管理选择，评价选择的效果、可行性、成本收益、非计划中的结果和文化社会影响。这个过程可以在界定问题和考虑背景之后任何合适的时间开始。风险管理者和利益相关者获取了关于可行性、成本与效益分析和减少暴露、降低风险对改善人类和生态健康的贡献的正确评价之后，风险管理目标可能会被重新定义。利益相关者在确定和分析选择阶段发挥重要作用。

4.做出实施何种选择的决策

在框架的这一阶段，决策者基于最佳可得科学、经济和其它技术信息，确保决策考虑了问题的多种来源、多种媒介、多种化学物质、多种风险背景，做出符合成本收益具有可行性的风险管理选择。另外，优先预防风险，而不仅仅是控制风险，可能的话，使用命令―控制管理的替代性方案。一个富有成效的利益相关者参与过程可以对决策产生重要指引作用。

5.采取行动来实施决策

传统上，一直是管理机构的要求推动实施，工厂和市政当局通常是实施者。然而，当其他的利益相关者也能扮演重要角色时，成功的可能性会显著提高。利益相关者可能会包括：公共健康机构、其他公共机构、社区团体、市民、工厂、人和技术专家等。

6.对行动作出评价

在风险管理的这个阶段，决策者和利益相关者评价实施的风险行动以及它们的效果。评价工具包括环境健康监测、研究、疾病监管、成本收益分析和与利益相关者的讨论。在大多数情形，应定期评价。就像风险管理过程其他的阶段，利益相关者参与会让评价更有益。另外，评价中可能出现新信息，评价对了解框架的哪一部分需要被重复非常重要。

（二）美国环境健康风险管理框架的主要特点与启示

1.在更广泛的背景下定义风险

一个风险问题的背景的全面理解对于有效进行风险管理是非常有必要的，因为问题狭窄的背景无法反映风险情况的真实复杂性，造成风险管理决策和行动相比不是很有成效。

2.基于科学信息和最佳判断进行风险评价

风险评估者尊重在缺乏充分数据的情况下得到结论时风险和程序的客观科学基础非常重要。风险评估者应该向风险管理者和其他利益相关者提供看起来合理的，含有支撑不确定性和供选观点的具有证明力的评估，从而可以在可得信息的基础上作出风险结论。

3.利益相关者全过程参与

整个风险管理过程的利益相关方参与被认为是至关重要的。通过全过程参与，不同利益相关方全面沟通与合作，最终平衡各方的意见和观点以做出体现公众价值观的风险决策。

4.重复和评估

公众评论、协商、信息收集、研究或风险与选择的分析可能澄清或重新定义问题，使重心改变到一个不同的问题上，由于重要的新信息、观点和看法出现，风险管理过程会灵活而经常重复。评估对充分地履行职责和理智地利用稀缺资源至关重要。

四、完善建议

（一）在更广泛的背景下定义环境风险

当前我国环境风险评价制度的规定主要集中在建设项目、外来物种、尾矿库、基因工程和职业安全领域。其中，建设项目环境风险评价仅适用于涉及有毒有害和易燃易爆物质的项目，排除了有巨大环境风险的核建设项目，而且因为它是以环境风险事故的防范为导向，导致它对环境风险的定义过于狭窄，仅对突发性事件或事故引起的有毒有害、易燃易爆等物质泄漏进行风险评价，排除了非事故情形下，项目正常运营下可能产生的环境风险。《尾矿库环境风险评估技术导则（试行）》适用于运行期间的尾矿库，不适用于贮存放射性尾矿、伴有放射性尾矿的尾矿库环境风险评估，同建设项目环境风险评价，它也只考量尾矿库可能引发突发环境事件的危险因素。《外来物种环境风险评估技术导则》主要适用于规划和建设项目可能导致的外来物种造成的生态危害的评估。《基因工程安全管理办法》和《职业安全健康管理体系指导意见》分别对遗传工程产品和职业安全风险评估进行了初略的要求性规定。整体来说，从我国环境风险评价的各个分散规定可以看出，我国环境风险的范围相对狭窄，而且一般孤立地考虑单一的化学物质在单一的环境媒介中引起的单一风险进行评价，从而也限制了我国全面、综合的环境风险评价。应改变以事故为导向的环境风险定义，逐步扩大我国环境风险评价范围，在更广泛的公共健康和生态背景下进行环境风险评价。

（二）明确环境风险评价的目标

环境风险评价的目标不应停留在防范风险层面上，而应进一步把环境风险评价的目标明确为保障人体健康和生态健康。防范风险虽然是环境风险评价的直观起点，但忽视人体健康和生态健康目标的环境风险评价是有违环境保护的根本宗旨的。实践中的环境风险评价正是因为缺乏对人体健康和生态健康的要求而导致实施的结果难以让人满意。为了配套环境风险评价保障人体健康和生态健康的目标，国家应积极开展环境健康与环境生态监测、调查与研究，为环境风险评价提供科学和数据支撑。

（三）保障利益相关方的参与

我国现有的利益相关者参与主要在建设项目（包括尾矿库）环境风险评价中得到一定的保障，因为环评对公众参与的要求，公众在其中可有享有一定的环境知情权、发表环境意见权和环境监督权等，但是，在实践中利益相关方的参与有走过场的倾向，处于弱势的利益相关方的环境知情权常常受到侵害，意见不能被充分的考虑，对环境风险评价的进程与结论不能产生实质影响。在外来物种、基因工程和职业安全领域，没有要求利益相关方的参与，利益相关方的环境知情权也难以得到保障。环境风险是一个多维的概念，还必须包括受影响方的观点。环境风险评价只有兼顾各方观点和需求，考虑不同群体的价值观、知识和认知，才能做出更好的风险管理决策，而在决策行动的过程中也不易受到利益相关者的反对和抵触。

（四）构建适合我国的环境风险管理框架和方法

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【关键词】绿色信贷 利益相关者 绿色信贷政策

一、绿色信贷政策产生背景与含义

改革开放以来，我国经济快速发展，已成为世界第二大经济体。但是我国长期形成的粗放型经济增长方式并未发生根本性改变，许多地方以环境为代价换取GDP增长，以致经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。对于环境管理，我国长期以来依赖行政手段，导致管理成本高、管理效率低和污染容易再次发生等问题。然而运用环境经济手段，即遵循经济规律和自然规律，并综合运用技术和行政办法，可以高效、灵活、长效地解决环境问题。

一些污染企业享受国家信贷支持，却违法排污、破坏环境;一些高新环保科技中小企业致力于环保节能产品的研究生产，却面临信贷难的问题。于是近年来我国开始推进绿色信贷政策的实施，利用信贷手段促进节能减排的政策、制度安排及实践。绿色信贷政策包括三个核心内容（环境保护部环境与经济政策研究中心，2010）：“一是利用恰当的信贷政策和手段（包括贷款品种、期限、利率和额度等）支持环保和节能项目或企业;二是对违反环保和节能等相关法律法规的项目或企业采取停贷、缓贷、甚至收回贷款等信贷处罚措施;三是贷款人运用信贷手段，引导和督促借款人防范环境风险，履行社会责任，并以此降低信贷风险。”

绿色信贷政策要求银行限制授信于“高耗能高污染”行业，促使污染企业主动提高环保意识。绿色信贷也要求银行大力支持环境保护和节能减排项目。实行绿色信贷政策将环境信息与金融机构共享，有利于金融机构充分了解企业环境信息、判断企业环境风险，避免企业因环境风险给金融机构带来的呆账。

二、绿色信贷的发展动力

（一）国家政策的引导

政府在环境和金融方面的相关政策引导银行开展绿色信贷，同时银行作出具体计划和措施响应政府的绿色号召。银行的措施包括，内部规定了对某些行业企业提供信贷支持或限制信贷规模，风险管理开始考虑环境与社会风险。银行的贷款结构已经开始改变，厌恶风险的银行已对绿色信贷的投资持有信心。一些重要行业受到国家政策的关注，同时也是许多银行在评估环境与社会风险时的焦点。例如，政府要求大型的以煤炭为动力的工厂达到一定程度的低碳目标。国家政策旨在淘汰能源利用效率低的过时科技、支持能源利用效率高的科技发展，特别是风能和太阳能等可再生能源的利用科技。国家政策将“高耗能高污染”行业区分出来。这些国家政策给银行的环境与社会风险评估指明方向。

（二）新业务市场的驱动

考虑到绿色金融的政策是长期的，对于银行来说，绿色信贷是一种长期的盈利项目。目前绿色信贷领先的国内银行有兴业银行和上海浦东发展银行。领先的银行认为这是一个开发金融服务产品的机会，并认为越快开展绿色信贷的银行将在服务质量上领先于其他同行竞争者。这两年，他们已开始宣传自己的绿色信贷服务区别于其他银行的竞争优势。

（三）来自利益相关者的压力

当今环境问题严重的情境下，如果企业和银行不能有效地控制环境与社会风险，将会遭遇来自各方相关利益者的谴责，最终导致经济损失、受到法律制裁、声誉遭受损害。早期世界银行的贷款项目，由于缺乏对项目的环境与社会风险评估，严重破坏了自然环境。虽然世界银行后来了一系列的政策和措施确保贷款项目要考虑环境与社会风险，但是它早期的项目还是难以达到标准，并且成为一些非政府组织的批判对象。例如，非洲的东部电力高速公路项目已经成为众矢之的，环保人士和专家均担心项目会引起埃塞俄比亚和肯尼亚的生态问题和社会动乱。

虽然目前国内银行没有直接被卷入环境问题中，但是由于利益相关者关注环保的、有社会责任的投资，国内银行也不得不在这种压力中谨慎考虑贷款项目。2010年紫金矿业有毒废水泄漏事件引起了严重的环境污染，使得2000多吨的鱼被毒死。在这一事件中，没有任何一个银行因向紫金矿业提供贷款而被要求支付环境恢复费用。尽管如此，公众已开始强烈反应要求保护社区和环境安全。当今中国相关环境的法律也开始逐步成熟，所有企业必定在环保法律、利益相关者的压力下面临挑战。

三、绿色信贷政策

为推动绿色信贷实施，我国原国家环境保护总局、中国人民银行和银监会于2007年7月联合了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，明确要求金融机构和环保部门按照环境法律要求严格进行信贷管理和环保监管，明确规定各级环保部门与金融机构要密切配合，完善信息沟通机制，将企业的环境信息纳入人民银行征信管理系统。《意见》的标志着中国绿色信贷政策正式启程。2007年11月银监会颁布《节能减排授信工作指导意见》以来，绿色信贷政策引起了社会普遍关注，并成为促进节能减排的重要市场手段。2012年2月，中国银监会了《绿色信贷指引》，对银行业金融机构有效开展绿色信贷、大力促进节能减排和环境保护，从金融机构绿色信贷的组织管理、内部政策制度及能力建设、流程管理、内部控制及信息披露等方面提出了明确要求。

许多省市也积极推行绿色信贷，如广东省环保厅了《广东省环境保护厅重点污染源环境保护信用管理办法》，对纳入重点污染源信用管理等级评定的企业进行了环境保护信用审核，对拟评为红牌（环保严管企业）的企业要求整改，若不能及时摘牌或完成整改，企业未来贷款将受到相关限制。河北省制定了《河北省绿色信贷政策效果评价方法（试行）》，评估了地方性银行的绿色信贷政策执行情况，向社会大众并取得了积极反响。