农村土地确权测量方法范文

导语：如何才能写好一篇农村土地确权测量方法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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农村土地承包经营地块现场测量方法主要有常规测绘仪器测量、GPS－RTK测量、移动GIS测量和遥感勾绘测量等。

1．1常规测绘仪器测量

目前，应用于地块测量中的测绘仪器主要有皮尺、经纬仪及全站仪等。中国绝大多数农村基本采用以小队或小组为单位、利用皮尺测量每个农户的土地承包经营确权范围(俗称农村分地)。这是一种农户自组织行为，主要利用简单的测量工具和经验知识来估算地块面积。该方法的缺点在于测量精度低，人为干预性强。但由于大部分农村地块比较零碎、边界错综复杂，地形起伏变化较大，这种测量方法符合中国基层农村的现状，在一定时期内还将占据主导地位。以三角板、半圆仪和皮尺为主的图版作业，由于操作复杂，费时费力，基本不适合农村地块测量。经纬仪在农村地块测量中应用较少，而全站仪测量精度高、操作简单、数据处理精确，在农村地块测量中得到了较好的应用，其缺点是测量时限制因素较多(比如，要求测站点与被测的地物点之间通视，测量距离短)，因此，一般适用于1km以内的测量作业。

1．2GPS－RTK测量

全球定位系统GPS可以实现全天候、连续性和实时性的导航定位;RTK是以载波相位观测量为依据的实时差分GPS测量，能够提供测量点在指定坐标系中精密的三维坐标。传统GPS测量使用多台GPS接收机长时间接受GPS信号，之后进行相应的内业处理来获取测量点坐标，这种作业方式需要多台仪器多人同时观测，费时费力，成本较高;RTK测量只需把一台GPS接收机架设在已知坐标的控制点上，并不断发射无线电信号，另一台GPS接收机就可以即时接受基站的信号，并和其构成一条基线，从而进行实时观测，这种作业方式测量速度快，精度能达到厘米级，成本较低。然而，当GPS－RTK测量信号受到电线、水体、山体或树木等物体的干扰时，数据精度会大大降低。

1．3移动GIS测量

移动GIS是一种应用服务系统，可集成定位技术，用于实时确定目标的当前位置和相关信息，可以嵌入到不同的移动终端上，如手机、掌上电脑、车载终端等，适合于不同形式的各种用户使用［13－15］。图1是北京市农林科学院针对北京郊区土地经营现状和承包管理特点，利用嵌入式GIS技术研发的郊区地块信息采集机(PDA)。它是3S技术的集成产品，是一个典型的移动GIS［16］。PDA利用GPS的定位、导航和GIS的一般数字地图操作功能，通过地理位置的变化实现野外地块和遥感影像的实时联动，对地块信息进行实时采集与更新。移动GIS可以提高农村地块测量的质量和效率，简化操作流程，使复杂的现场测量工作变得更高效、更主动。但它同GPS－RTK测量方法一样，容易受到GPS信号质量的控制。1．4遥感勾绘测量遥感勾绘测量是指利用遥感或GIS软件(如ArcMap)，在数字正射影像图、土地利用现状图、农村地籍图、地块边缘提取图和调查合同地块矢量图等图层的辅助下，由指界人根据农村土地承包合同和遥感影像纹理、位置、大小、色调、及形状等特征指认判读合同地块界址点，专业技术人员根据判读结果在遥感图像上勾绘地块边界，形成具有经营权属合同类型、经营现状等属性拓扑关系明确的空间地块斑块。该方法操作简单快速，但判读结果容易受到遥感图像空间分辨率、指界人的先验知识和对研究区的熟悉程度、地块边界的复杂程度等因素的影响。

2应用示范

2．1材料与方法

采用2010年9月22日WorldView－2影像数据产品。该数据经过几何纠正、正射校正、数据融合等处理，空间分辨率为0．5m。PDA的定位精度为亚米级，在北京市昌平区马池口镇的试验应用结果表明，PDA定位精度可以达到60cm左右，满足地块采集要求。土地承包经营权登记试点要求把承包地块、面积、合同及证书落实到户，标明承包地块的空间位置。大庙峪村地块主要分为两部分，一部分位于村前平坦地区，地块相对比较规整，基本为水浇地;另一部分位于村后小山坡上，地势起伏较大，地块相对比较零碎，多为果园。常规测绘仪器(皮尺、经纬仪等)显然无法满足要求;全站仪测量容易受到果园的影响，其通视条件无法保证;GPS－RTK测量、移动GIS测量、遥感勾绘测量方法可行，但单纯采用某种方式，无法精确测量所有地块。多种技术的综合应用与有效集成能够取长补短。为此，针对大庙峪村的实际情况和现有数据及资料情况，同时在考虑成本与花费的前提下，采用WorldView－2影像室内遥感勾绘，移动GIS－PDA室外实地核查相结合的测量方法;对于小部分GPS信号不稳定或受到干扰的地块，采用传统的测量手段来辅助完成。这种作业方式充分考虑了研究区的实际情况和各种地块现场测量方法的优劣，形成了一套针对大庙峪村土地承包经营地块测量的技术方法体系。

2．2结果与分析

以大庙峪村村前平坦地区的“菜园子地块”为例作简要说明。该区域土地经营权属合同包括确权的确地合同和未确权的大户承包合同两种类型。由于土地承包经营权登记试点要求确权，为此只考虑将土地分包到户的确地合同地块。室内遥感勾绘主要是利用ArcMap软件，在WorldView－2图像上进行，由大庙峪村指界人(分地责任人)指认判读合同地块界址点，专业技术人员在遥感图像上勾绘地块边界(图3)。室外移动GIS－PDA测量在现场进行，测量者走到指界人指认的地块界址点，利用GPS定位获取坐标点生成地块边界(图4，World-View－2影像作为工作底图供参照)。图3和图4中地块从西向东依次顺序编码，不同编码地块代表不同农户。利用相对误差方法对上述测量精度进行评价。具体计算公式为P=1－X－TT×100%，(1)式中:P为测量精度;X为测量值;T为真实值(指政府、农民认可的分地合同数据)。分地合同是分地责任人或小组在丈量了全村土地面积后根据人口进行平均分配，并征求农户认可后签订的合同。大庙峪村分地合同面积测量方法是先将地块大致划分成一系列形状相对规则的四边形或三角形，用皮尺丈量出各边长度，绘制地块形状草图，排除田坎(≥60cm)和公共沟渠(宽度2m左右)后，再计算出地块面积。该计算方式和结果得到了大庙峪村全体村民的接受和认可，签订分地合同后逐级上报各级政府相关部门。以该分地合同面积为真实值，对室内遥感勾绘测量和室外PDA测量结果进行精度评价。结合图表分析说明如下:1)采用遥感勾绘和PDA测量得到的面积均比农村分地合同面积要大，这是由于测量结果未排除部分沟渠或田坎。2)在进行最终面积确权时，测量结果需要扣除公共沟渠和宽度大于60cm的田坎面积。“地块4”遥感勾绘和PDA测量精度都较低，这是由于在“地块4”中存在一条公共沟渠，长度约为78．3m，宽度2m左右。扣除该沟渠面积0．016hm2后，遥感勾绘测量精度达到89．4%，PDA测量精度达到98．5%。3)从表1可以看出，PDA测量精度要高于遥感勾绘测量精度。这是由于遥感勾绘人为干预性较强。4)遥感勾绘测量需要的时间为15min左右，PDA野外实测需要45min左右。建议在满足精度要求的前提下，尽量减少作业时间和费用，节约成本。

3讨论

农村土地承包经营地块现场测量还应该注意目的和用途、精度与成本、数据库建设与更新以及应用推广等问题。

1)目的和用途。

由于目的和用途不同，中国现行的农村土地承包确权(农村分地)与土地测量是不同的。农村分地基于传统简单的测量仪器还是以分地责任人的经验估算为主，但考虑到不同的地块质量和零碎程度，相同合同面积分到的实际地块面积或许存在很大差距，这种方式精度较差，但它符合中国基层农村现状，可以被农户接受。然而，土地测量的精度还是要严格控制，农村分地中的这种估算模式不可能长期存在。伴随着农村土地经营信息化水平的提高，土地集约利用和土地流转日益活跃，需要精确的地块空间信息。传统农村分地模式面临着巨大挑战，因此，在农村地块测量中应该综合考虑地块的质量、破碎程度、距离、交通、地势和用途等各个因素，合理选取测量的最佳尺度和标准。

2)精度与成本。

农村土地承包经营地块测量不仅要保证精度，还应该考虑成本。不同的测量方法各有利弊，应该针对研究区的实际情况，合理选取作业模式。实际作业时，在满足精度的前提下，应该尽量减少作业时间和费用，注意节约成本。

3)数据库建设与更新。

在地块测量前应该考虑不同测量方法对后期数据库建设与更新的影响。野外采集与室内数据库建设必须统一，还要保证数据库建成以后数据更新与维护的效率和成本。常规测绘仪器测量、GPS－RTK测量、单一的移动GIS测量，野外采集和相应内业处理工作需要花费大量的时间，数据更新速度较慢，但精度较高，比较适合小区域尺度的地块测量;航空影像图解勾绘测量、遥感勾绘与移动GIS测量，数据采集与更新速度快，工作效率高，比较适合于大区域尺度的地块测量。

4)应用推广。

开展应用推广时，不能机械照搬某一区域的技术方法体系，应该因地制宜，根据实际应用需求综合考虑研究目的、研究尺度、数据类型、仪器设备及方法的可操作性等因素，选取适宜的测量方法和作业模式，尤其在多部门合作时，还应该处理好数据安全与开放共享的矛盾。

4结论

1)以3S技术为核心的现代信息技术是解决农村土地承包经营地块现场测量工作的最有效手段。

农村土地承包经营地块现场测量必须采用多项技术整合与集成创新的思路，多种技术的综合应用与有效集成能够取长补短，提出研究区的最佳测量方案。

2)农村土地承包经营地块测量不仅应该综合考虑工作目的、测量尺度、数据类型、仪器设备、方法的可操作性等因素，而且还应该注意测量用途、精度与成本、数据库建设与更新、应用推广等问题。

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关键词：新公共管理；土地确权；公共服务；解决途径

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）20-5416-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.062

Abstract： Rural land right confirmation work were discussed， and deficiencies of land right confirmation were pointed out， and the reasons for deficiency presented were analyzed， and the corresponding solutions were proposed based on the new public management perspective in this study. Chinese government must take appropriate measures to ensure the smooth operations of rural land right confirmation work. These measures include changing the previous operation mode， improving administrative efficiency， improving laws and regulations， optimizing configuration of limited administration and social resources， using information technology source control， and resolving the difficulties and deficiencies encountered of rural land right confirmation by fully mobilizing multi-party forces to participate in this work.

Key words： new public management； land right confirmation； public services； solutions

农村土地确权是厘清农村土地产权关系的根本环节，也是农村的基础。近年来中国政府积极推进农村土地确权，陆续开展了土地确权试点工作[1-2]。目前农村土地确权的相关研究主要集中在农村土地确权的意义、原则、方案，农村土地权属及其争议处理，农村土地产权制度改革等方面[3-5]。总体上农村土地确权工作取得了一定的成效，但实际操作和政策储备还存在明显不足。

农村土地确权首先是政府行为，与公共管理有密切关系。与传统以威尔逊、古德诺的政治与行政二分论和以韦伯科层管理论为基础的行政管理理论不同，新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加责任制的方法来改善行政绩效，而主张在政府管理中采纳企业化管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效[6-7]。农村土地确权中存在的不足可以尝试从新公共管理视角进行探讨，找出解决方案，以期积极推进农村土地确权的顺利开展。

1 中国农村土地确权存在不足

1.1 农村土地没有确权

由于特殊历史原因，中国部分农村土地管理混乱，存在土地承包合同与现实地块不一致的情况。部分地区存在口头协议而没有签订土地承包合同，造成政府合同没有掌握，容易导致土地纠纷。部分农村土地没有确权，或进行了确权但确权不彻底，一旦发生土地纠纷，由于缺乏有效合同和土地确权数据的支撑，会进一步加剧矛盾冲突。

1.2 农村土地确权不规范

中国农村在开展土地确权时，由于各个地区的差异、现实情况的不同、确权人员的素质、确权地块的零碎复杂程度等，使得部分农村土地确权没有按照原定标准规范执行，造成土地确权不全面、不规范的情况发生，为以后可能出现的土地纠纷和矛盾冲突埋下了隐患。

1.3 农村土地确权内容设计有缺陷

现有农村土地确权内容设计有缺陷，不能适应未来土地市场的发展需求。土地确权包含确权地块的“四至”和土地承包面积，但没有标注确权地块的空间面积、形状和空间位置等空间信息，有可能出现土地确权面积相同，但野外地块现实情况差距较大的情况。现有确权模式表达土地地块的零碎程度和差异性不足，未来需要添加确权地块的空间信息，以满足未来土地市场的需要。

2 造成中国农村土地确权问题的原因

2.1 政府以前不重视、不作为

政府以前以计划经济为主，不过多强调市场经济的作用，没有提供土地确权这种公共服务。土地市场经济繁荣以后，由于土地产权不清出现了大量的土地纠纷案件，造成了严重的社会动荡和矛盾冲突。土地确权首先是政府行为，政府以前明显不重视、不作为，没有提供土地确权公共服务，导致了如今的土地确权不明晰的危机。

2.2 开展农村土地确权的人、财、物配套不足

土地确权对每宗土地都要清晰界定权属、准确测定面积、厘定边界“四至”和绘制宗地图，需要投入大量的人力、物力、财力。土地确权要求工作人员不仅具有相应的理论修养和政策水平，还需具有较强的专业性和技术性知识储备。土地确权的过程极为繁复，工作量相当巨大，需要投入大量人力成本，更需要专项资金和专门仪器设备支持。目前中国农村土地确权工作人、财、物的配套明显不足，尤其欠缺既懂技术又懂政策的专业人员。

2.3 土地主管部门权责不清

土地资源由国土资源部和农业部共同管理，基本业务互有交叉，部门权责划分不清。国土资源部主导实施全国国土资源调查，农业部积极推进土地确权试点工作，二者的土地测量调查有较大程度的重合，重复工作费时费力，造成人、财、物的浪费。各部门关于农村土地问题没有形成统一的协调机制，不能共同实施满足双方条件和目的的土地测量调查。此外，农村土地管理也是实行分部门单独垂直管理，容易造成土地管理交叉混乱，不利于农村土地市场的培育和发展。

2.4 土地确权存在法律政策盲点，保障体系不健全

中国现行法律和政策对集体土地处分有诸多限制性条款，总体上没有否认农民集体土地所有权中处分权的存在，但对处分权又缺乏全面性阐述，在土地确权实践操作中往往难以适用。关于是否对当前土地承包经营关系进行调整，政策导向与农民意向存有分歧。在政策储备和保障体系构建方面，明显存有不足。例如，农村土地确权过程中遇到的具体问题千差万别，无法对每个具体问题给出相应的处理办法，显示出政策储备的不足和保障体系的滞后。

3 中国农村土地确权问题的解决途径

在中国农村土地确权工作中，可借鉴新公共管理理论进行管理。各级政府需要改变以往的运行模式，提升行政效率，完善相应法律法规，使有限的行政和社会资源得到最佳的配置，充分调动各方面的力量参与。利用信息技术源头控制农村土地确权工作，从而有效地解决土地确权工作中遇到的问题，保证农村土地确权工作顺利开展。新公共管理理论为土地确权工作的开展提供了有效的运作方式和理论参考，为破解土地确权工作中的难题提供了重要借鉴，同时土地确权工作的实践又可以丰富新公共管理理论。新公共管理理论与土地确权实践的结合可以为中国农村土地确权工作提供一种崭新的视角和思路。

3.1 转变政府职能提供公共服务并建立部门协调机制

转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念，提供政府公共服务。政府在公共事务治理中起主导地位和重要作用，应该提供土地确权公共服务。政府部门之间应该建立统筹协调和互动机制，分工合作，权责明晰。

3.2 引入市场机制并注重确权队伍建设，加强宣传培训

农村土地确权应该引入市场机制，将地籍调查、农村地籍图和宗地图的绘制、发证登记等技术性工作进行合同外包，政府从农村土地确权具体事务中分离出来，主要起组织和监督作用。这种模式很大程度解决了农村土地确权工作人力资源不足的困境，明显提高了工作效率。借鉴新公共管理理论加强确权队伍建设，提升确权队伍工作水平，加大相关法律政策的宣传力度。首先，政府应高度重视确权队伍的法律、政策培训，提高队伍的法律素养和政策水平。其次，针对性培训土地确权工作人员，定期举办培训班，讲解土地确权工作流程和典型实践案例，提高从业人员的业务水平。最后，改进工作方式和培训工作方法，确权工作中应注重农民的感受，及时答复农民关心的问题，灵活处理遇到的各种矛盾，并提高协调能力，增强团队意识。

3.3 基于信息技术源头控制农村土地确权隐患

农村土地确权缺乏地块空间信息，为以后的农村土地流转和市场培育埋下了隐患，可以尝试通过信息技术手段弥补这种缺陷[8]。基于信息技术将确权地块形状、空间位置和地块面积纳入现有土地承包经营体系，可以补充和修正土地承包合同，丰富和完善土地承包经营体系和制度，使得确权合同地块和野外地块现实情况完全一致，空间表达直观性强，土地确权表述清楚准确，从源头上控制土地确权可能出现的隐患。

3.4 完善农村土地确权法律法规与政策

新公共管理理论倡导政府对管理者给予充分的信任而不是过多的行为约束。农村土地确权法律法规与政策出现盲点的前提下，要给予工作人员处理具体问题的一定自和灵活性。在农村土地确权工作中，对于一些法律法规、政策依据不太明晰的问题，工作人员可以根据当地的实际情况进行自主处理，既做到不违反现有法律法规和政策，又能使土地经营者接受。政府应尽快制订并完善相关的法律、法规和政策，补存在的不足和盲点，同时必须解决不同法律法规之间、法律法规与政策之间的不一致问题，从而保证中国农村土地确权工作顺利进行。

参考文献：

[1] 王小映.推进农村土地承包经营权登记具有多重意义[J].农村经营管理，2014（11）：23.

[2] 孙中华.扎实做好农村土地承包经营权登记试点工作[J].农村经营管理，2012（7）：1.

[3] 李 冬.从农村土地确权角度论我国城镇化[J].农业经济，2014（4）：48-50.

[4] 任慧琳.土地承包经营权确权登记的现状分析与法律建议[J].江苏农业科学，2015，43（8）：434-436.

[5] 鲁 蕊，陈 敏.农村土地承包经营权确权后流转管理研究――以湖北省宜昌市夷陵区为例[J].湖北农业科学，2016，55（6）：1597-1599.

[6] 陈 讯，尤建新.新公共管理对中国城市管理的现实意义[J].中国行政管理，2003（2）：38-43.

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前言：准确查清集体土地所有权和城镇地籍调查以外的国有土地使用权状况，可以构建权属清楚、地类明确并且准确真实的土地所有权数据库，为农村土地调查、管理工作打下坚实的基础，同时也对加强农村社会管理，促进城乡统筹发展具有重要意义。农村土地调查与确权是一项复杂的基础性工作，传统的调查方法周期长、精度低且费用较高，随着信息技术的飞速发展，以遥感和地理信息系统技术为代表的新型技术手段开始不断应用于土地调查领域。

一、农村集体土地确权测绘的意义

通过农村集体土地产权确权技术研究，系统可以满足矢量、栅格和与之关联的属性数据的管理，具有数据输入、编辑处理、查询、统计、汇总、制图、输出以及更新等功能，使得土地调查和确权工作的实时性、精确性有了大幅度提高。农村集体土地所有权确权登记发证项目成果，还可应用于建立土地利用现状数据，有利于地方国土资源部门更为准确了解用地现状，有助于地方用地规划，农村集体所有权数据库还可以应用于农业发展规划、新农村建设、耕地复垦以及灾害评估等领域。

二、GPS技术概述及应用

1、GPS简介

GPS是全球定位系统（Global Positioning System）的缩写。顾名思义，这种技术运用了当前的GPS定位卫星对世界范围内的地形进行导航。而实时动态载波相位差分技术是利用全球定位系统进行测量测绘的一项重要技术，我国传统的测量方法局限于静态慢速的地形测绘测量，在精确度、便捷度方面都存在着很大的技术缺陷。

新兴的实时动态载波相位差分技术一改传统技术手段的局限性，实现了最大化的动态测量，并且这种技术在精确度、测量时长方面都有着巨大的改进。可以说，这种技术的出现为我国各种地形测图、控制测量带来了新的希望，大大提高的作业工作效率为促进国家国土测绘事业的发展提供了不竭的动力。

实时动态载波相位差分技术能够随时监测观测点的三维定位数据，其精确度也是很可观的，一般可以精确到几厘米左右。这时，流动站会对由基准站发出的数据信息进行分析处理，处理时间通常只需要一秒左右。流动站的工作状态可以处于动态也可以处于静态，灵活性较高总的来说，GPS实时动态载波相位差分技术这种综合多种先进科学技术的新型测量技术的使用前景相当光明，应用的范围也将越来越大。

2、GPS测量技术的应用

为保证调查的顺利进行，需要对相关地点进行界址标记。用木桩在多条权属界线交汇处、重要转折点等设立界址点的标识。当遇到地面平坦且无参照物的地区时采用GPS测绘方法测量界址点的坐标，其他地区则用解析法。

（1）RTK技术及外业施测

界址点选择与测量运用到的GPS实时动态载波相位差分技术是整个调查过程中主要的技术支撑。GPS实时动态载波相位差分技术采用载波相位实时动态差分定位技术（RTK Real - time kinematic）对界址点进行测量，需要工作人员运用GPS定位技术对需要测量的界址进行拐点坐标的测量，并将界址点位、界线走向及界址类型上图描述。

（2）RTK技术工作原理

接收机是RTK技术工作的主要装置。RTK技术正是利用这一原理，在基准站和移动站均架设一台接收机，基准站接收机不间断地接收可视GPS卫星信号并将测量站的坐标以及接收机的相关参数发送出去，然后移动站的接收机则将基准站接收机发出的信号接收并利用OTF算法算出载波相位整周模糊度，得到的相对定位模型可以算出所在点相对于基准点的精度和坐标。

（3）RTK技术系统配置与基准站选定

RTK技术系统配置包括了基准站和移动站接收机的配置以及数据链的配置。在整个作业中应保证不少于5颗的卫星可以在观测时段内同步观测，并且移动点与基准点距离应在10km以下。基准站的选定和建立是RTK技术作业中的基础工作也是关键工作，所以在选址时应特别留意以下情况：

①应尽量避免无线电干扰强烈的地区；

②为确定信号完整有效地接收，在设置基准站站址和发射天线时，应根据实时情况调整其高度；

③为了保证数据有效性，基准站应尽量不受其他因素的影响，选点周围不能有河流、水塘和其他建筑物等。

（4）外业施测

另外，如果是外业施测则需要在基准站架好仪器，并将工作人员进行合理地分组，安排一人到基准站上，二人到界址立杆并记录相关数据，通常取3秒为一个记录单元。为了保证测量结果的准确性，测量人员应该站在准确的位置并稳住对中标杆。且考虑到能为整图提供一些有效的参考，测量人员还应简单绘出测量草图。

三、RS与GIS相结合技术的应用

1、技术路线

依据第二次全国土地调查技术标准，结合某年土地利用变更调查数据库，利用SPOT-5数据进行遥感解译、影像判读，叠加第二次土地调查基础底图，以村为单位，输出调查工作底图；对村级农民集体的土地面积、权属、界线、地类、位置等状况进行调查或核实，对外业调查数据入库，重新划定宗地范围。对某县全县宗地统一编号，采用图解法采集界址点坐标，填写农村集体土地所有权权属调查表；利用集体土地所有权管理系统建立集体土地所有权数据库并进行统计汇总；利用地理信息管理系统，以村为单位编制地籍图，以宗地为单位编制宗地图。将调查的结果进行公告后报请县人民政府批准，并进行农村集体土地所有权登记发证。

2、地籍图制作

地籍图的基本内容包括各级行政界线及行政区域名称，集体土地所有权权属界线和地籍编号，各集体土地所有者名称，界址点和界址线，地类界线及符号、线状地物，图廓线、图名、比例尺、指北针等，成图比例尺为1:10000，地籍图的编绘要按相关标准和规定执行，行政村面积较大的可分若干幅面。

2、数据库建设

系统以 456 平台为基础，满足土地登记需要。同时，系统满足矢量、栅格和与之关联的属性数据的管理，具有数据输入、编辑处理、查询、统计、汇总、制图、输出以及更新等功能。数据库方案设计包括: 数据源准备及质量检查；数据采集与处理；入库前数据检查；数据库系统建立；数据入库；数据库维护、系统运行；数据库质量检查；成果整理、图件表格输出。

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论文摘要 自十八届三中全会作出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”的决策，土地承包经营权抵押贷款所产生的市场风险与民生风险之防范便成了讨论重点。

论文关键词 土地承包经营权抵押 市场风险 民生风险 防范机制

虽然我国《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》对土地承包经营权抵押或禁止，或避而不谈，但随着新农村的建设导致农民融资需求与日俱增以及国家批准成都、重庆两个改革试验区的设立，使得实践中的土地承包经营权抵押现象层出不穷。在目前还没有统一的具体完备的规范性文件指引的情况下，十八届三中全会所推动的新一轮土地承包经营权抵押浪潮不可避免的会产生一系列风险。

一、 土地承包经营权抵押之风险

（一） 信贷市场风险

土地承包经营权抵押贷款是一种突破现有法律法规约束的制度，在没有一套统一完备的规范对其加以规制的情境下，地方政府往往各自为政，增加该领域的信贷市场风险。此外，由于农作物产出收益的不稳定导致抵押人无法偿还到期债务的可能性就很大。加之土地承包经营权存在变现风险，使得金融机构的经营风险也会随之增加。

（二） 民生风险

现阶段农村土地依然承载着较强的社会保障功能，失去土地在某种意义上意味着失去生活保障。对于经济条件不甚好的农民来说，他们虽有利用土地承包经营权进行融资的需求，但基于土地的社会保障功能其不敢抵押贷款，而这又反过来限制了农业的多样化发展及其自身经济条件的改善。更多的情况是这部分农户虽然进行了抵押贷款但由于到期不能偿还债务，此时银行实现其抵押权就导致社会保障风险，即民生风险。

二、 风险防范机制之构建

在还没有出台全国性法律法规对土地承包经营权抵押贷款所产生的问题进行调整的情况下，只能在现有法律与制度框架下建立一套切实可行的风险防范机制。

（一）信贷市场风险防范机制

信贷市场风险是土地承包经营权抵押贷款较为活跃地区的主要风险，为避免形成全国性危机，笔者主张应当坚守分步走的方式，即首先允许城乡统筹试验区在区内进行试点，其次逐步扩大到全部的城乡统筹试验区，再次扩大到经济发达的省份和地区，最后覆盖全国。同时，土地承包经营权抵押贷款市场的相关参与方有必要联立起来，共同促进该市场的平稳发展。

1.金融机构的自我防范

信贷市场风险的受害方首当其冲是金融机构，因此其自身要建立以风险管理为中心的土地承包经营权抵押贷款体制。

（1）事前审查。首先，以申请人取得地承包经营权为抵押贷款之必要条件，防止权属不清的土地承包经营权成为抵押标的。其次，对于工资性收入占家庭收入比例较高的农户来说，土地的保障功能日渐弱化。金融机构在审查土地承包经营权抵押贷款申请时要注意申请人对土地的依赖程度，尽量选择大户。

（2）事中监控。即建立有效的土地承包经营权抵押贷款跟踪机制。金融机构要尤其关注逾期贷款的催收、贷款合同的展期、债权保全的诉讼时效，及时发现和控制新增风险。并监督贷款去向，确保债务人所取得的贷款用于农业生产开发。

2. 健全农村土地承包经营权流转市场

目前，我国农村土地承包经营权流转市场发育程度较低，导致供求双方信息不对称，金融机构往往不能获得抵押物详细信息，以致经常出现信贷风险。因此，培育一个健全的农村土地承包经营权流转市场迫在眉睫。

（1）广泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易场所和充分信息，这一方面能够促成抵押关系的建立，另一方面也为抵押权的实现提供了场所和方式。抵押权人不仅可以通过与抵押人协议折价优先受偿，还可以公开拍卖以其价款受偿。

（2） 土地承包经营权的确权登记与抵押登记。土地承包经营权的确权登记，既是完善土地交易市场的前提与基础，也是家庭承包经营权抵押贷款的首要步骤，既对权利人起着确权和公示的作用，又为政府管理提供依据。有效的确权经验可以借鉴成都市温江市的做法，即先对村里的土地进行测量，由地方国土资源局等相关部门参与，然后将测量的结果公示，以此为依据，再由当地国土局发放各种权证，确保农民拿土地承包经营权证。

我国《物权法》规定农村土地承包经营权流转实行登记对抗主义，笔者认为登记生效主义能够增强物权的公示性，便于利益相关者查看土地权利变动及抵押登记的顺序情况，为是否进行抵押以及抵押合同的内容提供帮助，有利于防止抵押纠纷，从而一定程度上防止信贷风险的产生。

（3） 健全土地承包经营权价值评估体系。我国土地市场发展起步比较晚，目前各地尚无专门的土地经营权价值评估机构，缺乏一个相对科学的评估价值作参照。而价值评估是衡量土地承包经营权交换价值的必要环节，其对于防范银行信贷风险和最大程度发挥土地融资功能具有重要意义。而价值评估应由独立的第三方进行，在考虑各种自然因素的情况下根据市场供求变化釆取基准地价系数修正和收益还原法来进行确定。在抵押期间，由于土地价值有可能发生变化，因此，在承包经营权抵押实现时或者再抵押时，应该对其价值进行重新评估。

3.抵押担保模式多元化

为了能够把农地融资过程中的风险降到最低程度，我国应该借鉴国外农村土地抵押成功的经验，创建多元化的农村土地承包经营权抵押贷款担保。

（1）农户与农户之间的共同联保。实践中金融机构在往往青睐于农业生产大户，这对于规模较小又具有融资意愿的农户来说是极为不利的，因此，在申请贷款时，农户之间可以组成利益共同体，互为对方担保，承担连带责任。

（2）农户与农业企业之间的共同担保。这种担保方式的前提是农业企业能够将自身承包的农地交付给农户进行生产，同时为农户提供销售渠道，确保生产的农产品不滞销。这样就提高了农户承担责任的经济实力，而且由农业企业承担相应连带责任也降低了金融机构的信贷风险。

（3）农户与农业担保基金的共同担保。这种模式将承包经营权和担保基金组织的基金作为担保物，承担责任时，贷款农户和该基金组织承担比例责任。

4.发展农业保险

农业保险是以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。其可以最大限度减少农户与金融机构损失。

首先，由点到面推广农业保险。政府农业主管部门、保险监管部门以及行业协会可通过开办农业风险管理学习班和农业保险知识讲座等方式加强宣传，提高农民对农业灾害风险的认识，提升其投保意识，为农业保险发展营造良好的外部环境。

其次，扩大农业保险财政支出。我国自实行农业保险保费补贴政策以来，农业保险取得了长足发展。当前应加大对农业保险的财政支持力度，明确对农业保险的财政补贴和税收减免政策。有针对性地向利用土地承包经营权抵押融资的农户推荐符合其经营项目的保险产品，同时对具有地方特色的农业经营项目提供或增加保费补贴支持。

（二） 民生风险防范机制——以最低生活保障制度为重点

对于相当部分农民来说，鉴于农村社会保障制度供给的严重不足，他们虽然具有将土地承包经营权抵押融资的强烈需求，其出于生存的后顾之忧依然没有很高的意愿去“冒险”，而对于真正敢于“冒险”的农户来说，当金融机构实现其抵押权时，又确实会陷入生存困境。因此健全农村社会保障机制农村社会保障体系，不仅能够消除农民对土地的生存依赖，提高其抵押积极性，又能够解决其生存的后顾之忧。

最低生活保障制度是国家为保证农村贫困人口维系正常生活所需制定的一种保障措施。它是农村社会保障体系的最后一道防线，由于其在保障目标上与土地承包经营权的保障功能基本一致，因而可以成为土地承包经营权保障功能的替代制度。诚然，我国自建设农村最低生活保障制度以来，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但实际操作中还存在一些问题必须予以完善。

1.合理确定农村最低生活保障标准和变动规则

目前我国农村最低生活保障标准仅体现在食物保障方面，导致了农村低保标准偏低。地方政府应结合本地区社会经济发展水平选择科学合理、反映本地区财政状况的测量方法，按照公共基础服务均等化原则逐步缩小城乡差距，制定科学合理的救助金额。

2.多渠道筹集最低生活保障资金

地方各级政府要分情况确定由哪级政府财政予以补助。即对极贫困地区的低保资金由中央财政直接转移支付，欠发达地区的低保资金由省级财政补助支付，发达地区的农村低保资金由地方财政负担。此外，大力发展社会捐赠、福彩收益再分配等多种筹资渠道，确保低保资金能够足额到位。

3. 扩大低保覆盖范围

各级地方政府应根据本地最低生活保障标准来界定纳入最低生活保障的农户范围，事实上，收入水平低于本地区最低生活保障标准的农民都应被纳入。如此才能确保广大生活贫困农民获得国家资金救助，保障其生存权。

4. 加强对低保资金使用的社会管理和流向监控机制

当前，我国农村最低生活保障资金因没有规范的程序和有效的监督机制，为地方政府的腐败行为提供了可乘之机。因此，必须建立最低生活保障资金管理监督机制。首先，完善省、市、县农村低保工作机构，使其各司其职；其次，减少审查与资金发放中间环节，严格规范操作程序，保证“应保尽保，不能保的坚决不保”。最后，落实政务公开，通过农村低保信息网络建设、加强宣传教育等途径设立群众监督机制确保农村低保政策落到实处。

当然，农村医疗保险、养老保险制度作为社会保障体系的重要组成部分，都有亟待完善的方面，但基于农村最低生活保障制度具有替代传统土地保证功能的可能性，笔者在此仅对该方面重点探讨。

篇5

Abstract： Unmanned aerial vehicle aerophotogrammetry technology are mobile and flexible， it can obtain high-precision digital elevation model， digital orthophoto map， digital line graphic and other products. Using this technology into highway land acquisition project of Qinghai-Tibetan Plateau can get rich and intuitive type of outcome and greatly improve work efficiency. The outcome can provide a scientific basis for project planning and design， land acquisition compensation. It is of great significance for the successful implementation of the project.

关键词： 无人机；航空摄影测量；青藏高原；公路征地

Key words： unmanned aerial vehicle；aerophotogrammetry；Qinghai-Tibetan Plateau；highway land acquisition

中图分类号：P231 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）35-0240-02

0 引言

目前，公路带状地形图测量采用的方法有全站仪测量法、GNSS RTK测量法、传统航空摄影测量等。全站仪测量及GNSS RTK测量需要投入大量人力、物力，工作周期较长，并且有一定的局限性，比如在地形破碎、建筑密集地区以及人员无法到达的高山、沼泽地区等难以测量；微地貌容易被漏测，成图精度低等。传统航空摄影测量虽然技术成熟，但由于对客观条件要求很严格，比如要租用正规的机场做为起降场地并需向有关部门申请空域等，每次飞行程序较复杂、成本高、作业周期较长，所以也存在着一定的弊端。

随着科学技术的不断发展，低空无人机航空摄影测量技术弥补了以上这些缺陷。无人机遥感航测系统是航空、计算机、通讯、微电子以及“3S”等技术的高度集成，具有机动灵活、高效快速、精细准确等优势，目前已广泛应用于诸多领域。尤其在青藏高原地区，经过不断的探索和实践，已将无人机航测技术应用到了灾害应急监测与评估[1]、国土资源调查与管理[2-3]、矿山测绘[4]、水利工程建设[5]等生产实践当中，取得了良好的社会效应和经济效益。本文通过对青藏高原某矿区进场公路征地项目中无人机航空摄影测量的技术方法进行探讨，以期为今后类似工作提供新的技术方案。

1 无人机航测技术流程

1.1 航空摄影

根据项目设计比例尺和精度要求，结合测区实际情况，确定地面分辨率（GSD）和航高。根据带状测区的特殊地形进行无人机航线设计（见图1），并保证航向重叠度和旁向重叠度均能满足要求。为了达到测图目的，带状测区旁向航线原则上不能少于2条，一般在3至4条左右，遇到盘山路或是道路交汇处时则会出现并列的多条。作业飞行时为了保证无人机飞行安全，每个架次航程控制在130公里之内，并且在航线离本场最远处选择2至3处备降场地。如果不受天气和其它因素的影响，每天能够完成单机5个架次的飞行作业，每架次飞行面积约35平方公里。

1.2 像控点布设与测量

搜集有关基础控制资料，像控点联测以测区原有四等GPS点作为起算点。根据项目区情况，像控点布设采用航后刺点的方式进行并应满足CH/Z 3004-2010《低空数字航空摄影测量外业规范》4.3.1和4.3.2条区域网布点的规定要求。像控点的目标影像应清晰，易于判刺和立体测量，如选在交角良好（30°～150°）的细小线状地物交点、明显地物拐角点、原始影像中不大于3×3像素的点状地物中心，同时应是高程起伏较小、常年相对固定且易于准确定位和测量的地方，以线状地物交点和平山头为宜。

像控点的布设在航向六片或五片重叠范围内，根据CH/Z 3004-2010《低空数字航空摄影测量外业规范》的规定要求，参考基线跨度计算公式，使布设的像控点能够公用，并且尽量使点位矩形分布，在不规则区域应在凸凹点处布点。在大片的平地区域要加大像控点的布设密度，以保证线划图的高程精度。

1.3 空中三角测量

利用无人机航空摄影资料和像控成果，采用全数字摄影测量系统中的空三测量软件及光束法区域网平差程序，进行航测内业区域网空三加密，为下一工序提供模型定向。

1.4 数字线划图制作

将空三成果导入摄影测量工作站，在全数字摄影测量系统中恢复立体模型，采集居民地、道路、水系、地貌等地形要素，以图幅为单位，将采集的地形要素与数字正射影像叠加制作调绘片，提供野外调绘与补测。内业根据外业调绘成果和立体测图数据，对矢量数据进行编辑，完成地形图测绘。

1.5 数字正射影像图制作

以像对为单位创建像对正射影像。为了保证影像的完整和质量，一般左右像片的正射影像都要生成，并将合并后的正射影像作为像对成果进行按图幅的DOM镶嵌。按幅拼接后的DOM应叠加标准公里格网。

1.6 其它图件的制作

将DOM与DLG叠加后的影像图与公路的设计范围线套合，添加地类代码、图斑面积，转入MAPGIS即可制作勘测定界图、宗地图、征地补偿分户图等。

2 结论与展望

无人机遥感系统作为一种新型的航空摄影和对地观测遥感平台，已成为卫星遥感、有人航空遥感和地面遥感的有效补充手段。在公路征地项目中，采用无人机航测技术比采用常规测绘要更加快捷、高效，尤其在常规测量方法完成困难的地区，无人机航测技术具有更大的优势，而且获得的数据更加全面、直观。获取的高分辨率遥感影像图对于项目规划设计、征地补偿提供了有力的证据，对于项目的顺利实施具有重大的意义。

利用无人机飞行平台获取的遥感数据能够为社会经济各部门提供快速及时的信息，从而增强其决策能力和服务水平，今后，低空无人机遥感航测技术会在国家基础建设中发挥越来越重要的作用。

参考文献：

[1]张启元.无人机航测技术在青藏高原地质灾害调查中的应用[J].青海大学学报（自然科学版），2015，33（2）：67-72.

[2]张启元.无人机航测技术在高寒地区基本农田测绘中的应用[J].青海大学学报（自然科学版），2014，32（2）：55-59.

[3]李玉梅.无人机航空摄影在农村土地承包确权工作中的应用[J].价值工程，2015（6）：233-234.