农村征地赔偿标准范文

导语：如何才能写好一篇农村征地赔偿标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词]土地 和谐 制约

中图分类号：TE325 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）48-0145-01

油田土地补偿工作，是油田建设按照国家、省、市、县、乡等土地法律、法规、政策，需要地方党委、政府配合协调进行的土地征、管、用工作。笔者根据采油八厂土地补偿工作的实际，就如何开展好油田土地补偿费监督监察工作谈以下几点思考。

一、开展土地补偿费监督监察工作的内容和意义

（一）土地补偿费定义。土地补偿费是指：因国家征收土地对土地所有者在土地上的投入和收益及人口利益造成损失的补偿。按照国家政策的有关规定，土地补偿费由被征地单位（个人）用于恢复和发展生产。土地补偿费的补偿对象是土地所有权人（自然人和法人）。

（二）开展土地补偿费监督监察工作的内容。采油八厂主要从以下方面开展土地补偿费监督监察工作：一是土地补偿费管理有关制度建设情况；二是土地补偿费合同签订及履行情况；三是土地补偿费使用程序即现场管理及补偿费标准执行情况；四是土地补偿费的使用和管理情况。

（三）开展土地补偿费监督监察工作的意义。坚持以油田建设为中心，认真执行土地法律、法规、政策，不断探索完善管理机制，加强基础管理工作，强化协调配合力度，克服征地规定周期与实际操作周期矛盾大、征地地域跨度大的困难，积极推进土地征、管、用工作，做到征地及时到位，保证了油田生产建设用地需要，为完成全年原油生产任务提供了有效保障。通过对土地补偿费监督监察，健全完善相关管理制度、管理流程及内控体系。区分了管理责任，规范土地补偿费的使用和管理，促进土地补偿费更加科学、合理使用，进一步提升土地补偿管理工作水平和效用。

二、采油八厂油田用地特点

采油八厂生产建设用地由于它的区位因素决定，具有以下突出特点：

（一）涉农性突出。采油八厂地处油田，征用的土地全部是农村集体土地。从实际情况看，油田生产建设用地全部涉及黑龙江省安达市、大同区、肇州县和肇源县等四个市区县的三十七个乡镇一百多个村屯的农村、农业、农民的集体土地。

（二）主体性突出。油田征地管理依据《中华人民共和国土地管理法》及地方性法规。目前，油田生产建设用地需要地方政府提供《临时用地许可证》和永久征地报批文件等六方面资料。因此征地工作的70%工作量在地方政府。

（三）特定性突出。油田生产建设用地项目，当年下计划，当年出设计，当年征地，当年钻井，当年基建投产见效益，当年结算。征地工作被压缩到极短的时间内。此外，如遇到大面积高价经济作物、林地等无法避让的施工环境，同样给征地工作带来一定的困难。

三、开展土地补偿费监督监察工作的主要做法

在工作中坚持土地补偿费监督监察与为生产服务相结合，把发现问题作为入口，把解决问题、预防出现问题作为工作归宿点；在完善管理机制上下功夫，“补缺”、“完善”机制漏洞；在多创产能、效能上添动力。具体做法：

（一）根据土地补偿情况，有针对性地开展监督监察。采油八厂的土地赔偿工作分为两个方面：生产用地（各单位临时用地）补偿和计划用地（产能、压裂大修等）补偿。其中，对生产用地补偿检查采取普查办法，检查率100%；对计划用地补偿检查采取抽查办法，检查率20%。

（二）认真检查各项资料，不放过每个赔偿“节点”。首先从报备入手，调查了解土地赔偿面积、地类、青苗等地面附着物的赔偿标准，检查所属单位发生大宗占地上报厂土地管理部门的相关手续，存档备案情况。然后按照土地赔偿标准，对每份“土地费、税补偿（助）书”及“占地认定书”中的每个项目的每个赔偿标准进行逐个计算、累计相加与“生产用地汇总表”进行比对。最后与“生产用地赔偿书”、“付款委托书”和财务凭证进行逐个对照，检查是否相符。

（三）深入现场，实地检查赔偿占地情况。重点检查赔偿面积大、现场位置特殊、地面附着物特殊（如种植烟，瓜地、树木等）等项目。通过与土地管理人员、用地单位人员、被占地方人员描述，指认现场，核实土地赔偿面积，当场比对“土地赔偿认定书”。对存在疑议的，听取现场各方人员意见并做好详细记录。

四、土地补偿费管理需要完善的方面

笔者通过开展土地补偿费监督监察认为，要做好土地补偿费管理工作，应从以下以下四个方面加强和完善。

（一）需要各个部门各司其职，加强横向沟通配合。计划部门提供施工计划并落实土地费概算；规划设计所提供图纸；土地部门组织办理用地手续；用地部门监督、管理施工单位现场施工；质量安全环保部负责处理泥浆坑、震动、粉尘污染等问题。各单位在各自的环节完成相应的工作，形成整体联动，使管理更加流畅。同时要形成配合管理制度，使管理更加规范。

（二）积极谋求地方政府支持。征地工作是需要地方政府部门配合完成的，要加强同地方政府的沟通协调，促使他们以积极的工作态度投入到征地工作中，做到疑难问题的快速、及时解决，缩短征地工作的手续办理时间。

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失地农民是我国快速城镇化过程中的必然现象，据悉我国目前有近4000万失地农民，随着我国城镇化的继续推进，这一数字还会继续增加。失地农民因为其特殊性已成为影响我国社会治安稳定的重要因素。不同于发达国家的失地农民和我国进城务工人员，我国失地农民具有两个明显特征：第一“务农无地、就业无岗、社保无份”的“三无性”，第二被迫性，不同于发达国家征用土地的市场化赔偿标准、公开听证和协商性，我国失地农民在征地与否、征地赔偿标准上存在着屈服于政府发展规划和赔偿标准的“被迫性”。基于这两点特征，合理的安置方式成为保障失地农民生存发展以及维护社会和谐的重要课题。

二、文献综述

在失地农民生活保障方面，许多学者认为实行最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等“一揽子”的保障体系并不符合我国大部分地方政府的经济发展水平，因此肖黎明（2012）提出非均衡的发展思路，即以最低生活在保障和养老保险为突破口，逐渐向生育保险、工伤保险等发展。在失地农民安置方式上，我国先后经历了农业生产补偿安置、招工安置、货币补偿安置以及社会保障安置等多种方式。目前，大多数地方政府由于操作简单、后续问题少等原因倾向于货币补偿安置方式，但大多数学者认为社会保障安置是解决失地农民问题的最好办法。纪晓岚（2011）分析了社会保障安置的不同模式，例如北京城保模式、青岛农保模式、上海镇保模式以及重庆商保模式等。但社会保障安置也存在问题，林宝（2008）对土地换社保安置方式的合法性、公平性和持续性等提出质疑，潘付拿（2015）也认为土地换社保存在合法性和合理性的问题，土地和社会保障不应当是并列选择，社会保障应当基于农民的公民权利而非以土地作为交换。

基于保护失地农民利益这一出发点，多元化的失地农民安置方式成为新的探索领域。金晶（2010）根据江苏省失地农民的调查显示失地农民就一次性货币补偿、养老保险、最低生活保障等不同安置方式存在不同意愿，提出应当建立以社会保障安置为主的多元化安置方式，罗湖平（2010）提出基于政府、开发商和农民三者博弈的“G+D+F”的复合安置方式，安置方式涉及住房安置、补偿安置、社保安置、就业安置以及生产用地安置等多种方式。虽然学者们提出了多元化安置方式的解决思路，但是缺乏具有针对性的安置方式结合研究。本文试图探索基于农民土地功能偏好差异，以社会保障安置为主以土地安置、就业安置、土地入股安置以及货币补偿安置等为辅的多元化安置模式。

三、土地功能及目前安置方式的问题

（一）土地的功能分析

古典政治经济学家威廉?配第称土地为“财富之母”，对于农民而言，土地具有多重作用本文将土地对于失地农民的作用归纳为就业、养老、资本三种功能。

首先是就业功能，多数失地农民由于就业市场有限以及人力资本投入不足等原因，务农是他们的主要就业方式和收入来源，一旦土地被征用，这些农民将面临着失业以及难以再就业的困境。其次是养老功能，我国长久以来农村地区以家庭养老为主，其实质就是土地养老。最后是资本功能，这一功能在土地流转政策执行较好的地区尤为明显，农民将土地使用权转移给承包商，获得收益。同时，部分农民进入城市务工，土地对他们而言成为闲置资产，被征收后主要表现为资本功能。

（二）目前安置方式存在的问题

整体上看，社会保障安置模式存在如下问题：

第一、社会保障安置资金存在来源单一、出资比例不合理问题。目前社会保障安置资金主要来源于农民的安置补偿费用，政府土地出让金净收益、财政拨款、全国社会保障基金投资收益、社会捐款、国有资产变现等渠道资金来源缺失，这直接导致社会保障安置资金短缺。其次是社会保障安置资金出资比例与土地征用利益分享比例严重失调，在土地征用收益分配中政府是主要的受益人，而农民的收益最少，贾生华（2002）对浙江绍兴的调查中显示征地收益中农户的收益仅占到15.66%，而地方政府占到63.79%，中央政府占到20.56%，虽然这一数字随着时间和城市的变化会有不同，但是它反映的收益分配问题是值得重视的，由于政府在土地收益中是主要的受益人，政府应当承担社会保障资金的兜底责任。

第二、社会保障安置水平低，一方面是大多数社会保障安置仅限于养老保险，失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等尚未覆盖，因此不能解决失地农民看病难、就业难等问题，另一方面是社会保障补偿金少，以浙江绍兴市为例，失地农民每月仅领取170元保障金，这相对于居高不下的生活成本无异于杯水车薪，这也使得许多失地农民生活上难以为继，成为群体性事件的导火索。

第三、一元性问题，这里的一元性是指采取社会保障安置的地方政府没有配合其他安置方式，尽管浙江等地按照失地农民年龄层不同进行不同的社会保障安置，却形成了老人享受较高的养老保险，劳动年龄层失地农民被迫自己负担社会保障费用，有失公平性。因此，无论是单一的货币补偿安置、留地安置还是单一的社会保障安置都不足以保障失地农民的利益，因此需要探索以社会保障安置为主的多元化安置模式。

四、“社会保障安置+”模式分析

失地农民由于地区经济发展水平、就业能力、自我认知、家庭经济情况等不同，对土地的功能的认知和偏好存在巨大差异，目前多数政府在失地农民安置中采取单一化安置，这样“一刀切”的做法忽略了失地农民个体间的差异性，无法满足失地农民的需求。下文就失地农民对于土地的就业功能、养老功能以及资本功能偏好不同进行以社会保障安置为主的“社会保障安置+”模式分析。

（一）基于就业功能的“社会保障安置+留地安置+就业安置”模式

对于偏好就业功能的失地农民，地方政府可以考虑以社会保障为主兼以留地安置和就业安置方式。在社会保障安置方面，可以参考城镇居民中自由职业者的社会保障统筹层次和标准对失地农民按照实际年龄和就业年龄缴纳城镇居民保险，以逐步实现城乡社会保障一体化。其费用应当由政府、村集体组织以及农民共同承担，其中政府部门和村集体应当承担70%以上比例。在留地安置方面，地方政府应为村集体组织留出一定的集体用地，留置用地的使用可以参考日本和荷兰的发展经验，集中建设失地农民社区住房，并在住房周边建设社区服务中心、商业中心以及发展精细化农业如鲜花、蔬菜种植等。在就业安置方面，地方政府应当为失地农民提供免费、常规的就业培训，同时应当为失地农民提供创业咨询服务、贷款政策以及税收优惠等促进失地农民再就业。对于征地企业为劳动密集型、成熟技术型企业，政府应当与企业协商承担部分培训后符合企业要求的就业指标，并通过企业和政府双方为失地农民提供持续在岗培训，降低失地农民失业风险。

采取“社会保障安置+留地安置+就业安置”模式应当注意三个问题：首先，地方政府要对农村集体留存地进行长期规划，避免出现反复征地以及留存地碎片化，出现“城中村”现象；其次，应严格管理和监督地方政府征地程序和土地用途，一些地方政府为了追求GDP增长存在“金融征地”即通过征用土地使企业向银行套现，对农村土地征而不用造成资源浪费；最后，增加社会保障安置覆盖面，目前大部分地区的社会保障安置以养老保险为主，医疗保险、工伤保险、生育保险以及失业保险覆盖率极地，很多地方政府在实行社会保障安置过程中甚至仅包含养老保险，这会使得失地农民成为社会发展的安全隐患。

（二）基于养老功能的“社会保障安置+货币补偿安置”模式

土地在广大农村地区特别是经济欠发达农村地区承担着养老功能，特别是对于已经超出劳动年龄的失地农民，没有土地这一最后保障，将会面临严峻的生存困境。因此对于偏好养老功能的失地农民安置可以采取“社会保障安置+货币补偿安置”模式。

在社会保障安置上，应以养老保险和医疗保险为主，政府部门可以参考重庆社会保障安置的商业保险模式，养老保险方面失地农民向政府进行申请，政府将申请人应得到的补偿安置费交给商业保险公司进行操作，申请人每月向商业保险公司领取养老费用，医疗保险则按照商业保险方式和标准由政府和农民共同缴纳费用，失地农民根据商业医疗保险标准进行报销和赔偿。这样政府可以利用商业保险公司的专业性对养老基金进行操作，实现盈利最大化和管理专业化，同时补充商业医疗保险解决失地农民看病难问题。

除养老和医疗的社会保障安置之外，失地农民还应获得相应的青苗费、地上附着物以及征地使用费等费用，这些费用应采取货币补偿方式。货币补偿方式有两种发放方式，一次性发放和分期发放，地方政府可以借鉴台湾地区的分期发放方式，失地农民按照得到补偿费用的数额获得一定数量的货币券，然后定期到政府部门换取现金，这样可以大大降低地方政府的财政压力同时避免失地农民非理性消费。

（三）基于资本功能的“社会保障安置+土地入股安置”模式

城镇化进程中的土地征用大多数为城郊地区，这些地区由于与城市联系更为紧密，许多劳动力进入临近城市务工，土地对他们而言等同于闲置固定资产，一旦土地被征用，这些失地农民更偏好土地的资本功能，因此可以考虑“社会保障安置+土地入股安置”模式。

这里的社会保障安置与“社会保障安置+留地安置+就业安置”相同，应将失地农民纳入城镇居民保障体系当中，由政府、村集体组织和农民自己共同负担社会保险相关费用。土地入股安置应当由政府部门、用地企业、村集体组织以及失地农民对于征用土地股份比例、利益分配标准等进行共同协商，并签订土地入股安置协议。土地入股安置可以为失地农民提供长期稳定的收益来源，并降低政府财政压力。目前的留地安置中失地农民仅参与企业利润分配，但并未参与企业管理，在今年后的实施中应当通过民主选举方式选择失地农民代表进入企业股东委员会，参与企业管理。

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关键词：二元结构；土地财政；土地流转；建设用地市场模式；一体化

一、我国现行城乡建设用地的二元结构

（一）我国城乡土地所有制的二元结构

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”可以看出，我国实行土地的社会主义公有制，在公有制的前提下，存在着两个所有权主体，一个是国家，另一个是农民集体。城市的土地属于国家所有，农村的土地属于农民集体所有。因此，我国城乡的土地所有制呈现出二元结构特征。

（二）用途管制下的城乡二元土地所有制

《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。”第三十四条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”由此可见，城乡二元的土地所有制在用途管制下造成了城乡建设用地使用制度的二元特征。建设用地的使用与土地的所有制和使用者的身份相联系[1]。一方面城市建设用地必须使用国有土地，农民集体的土地不能随意改变用途，不能直接进入城市建设用地市场；另一方面，只有农民集体经济组织内部的成员才能取得农民集体建设用地，而农民集体经济组织外的任何单位和个人是无权使用的。这就造成了城市和农村建设用地市场的割裂，农村集体建设用地只能在本集体经济组织内部进行使用与流转。

二、城乡建设用地二元结构所导致的问题

随着我国社会主义市场经济的深入发展，城乡一体化进程加快导致城乡间的生产要素流动速度也不断加快，作为生产要素之一的土地，也加入城市化与工业化的进程中。一方面，现实经济生活中存在着大量的集体建设用地的潜在供给。我国城市化快速发展需要大量的劳动力，加上长期以来农业的低收益，使得大量农村劳动力离开了土地，从事城市劳动；许多农村户籍的大学生，通过自身的努力，留在了城市工作，在城市定居。但是按现行的土地制度，他们仍享有宅基地使用权，形成了集体建设用地的潜在供给。另一方面，现实经济生活中存在大量的集体建设用地的需求。随着城市房地产价格的上涨，企业在城市生产经营的成本大大增加，此时使用农村土地的成本大大降低，因此企业都有将厂址设置在郊区或者农村的意愿。近几年来各地不断兴建的“小产权房”就是一个例证。

我国现有的城乡建设用地呈现出典型的二元结构，法律禁止农民将集体所有的土地使用权出让、出租或者转让用于非农建设，城市建设用地只能使用国有土地，要在空间上扩展城市建设用地，只能通过土地征收制度。这种制度安排与现实的经济运行产生了较大的矛盾，并且产生了一些不可避免的问题。

（一）集体建设用地资产属藏，损害了农民的权益

土地的资产属性是指土地的物质实体能为人类所用，并且这种使用能给使用者带来经济利益[2]。在我国现阶段，同等资本投入农业的收益大大低于工商业的收益。同样土地用于农业生产所产生的收益大大低于用于工商业生产所产生的收益。政府将农集体建设用地征收为国有并出让给工商业企业，农民集体土地从农用地转化为非农建设用地过程中，土地资产产生了巨大的增值，而这部分增值的分配与被征地农民不相关。因此，城乡建设用地二元结构的制度使得集体建设用地的资产属性无法显现，同时损害了农民的利益。

（二）影响政府对土地市场的宏观调控能力

我国政府对土地市场的宏观调控是通过土地利用总体规划和城市规划来进行的，对建设用地实行总量控制和年度计划管理制度。然而市场上存在着大量的农民集体建设用地的需求者和供给者，在经济利益的驱动下，必然会发生许多私下的交易。由于这些交易在目前法律条件下是违法的，政府对这部分交易无法进行有效监管，容易造成建设用地数量超过年度计划，造成建设用地供应总量失控。同时由于政府无法对这部分交易进行有效监管，政府也难以审查该土地利用是否符合土地利用总体规划，容易造成土地利用规划遭到破坏。无论是建设用地数量失控，还是土地利用总体规划遭到破坏，都会削弱政府对土地市场的宏观调控能力，扰乱我国土地市场的秩序。

（三） 不利于资源的优化配置，降低集体建设用地利用效率

由于我国存在着大量的农民集体建设用地的供给者与需求者，但我国实行的城乡建设用地二元结构的制度阻碍了市场的发展，集体建设用地的使用权不能出让、出租或者转让用于非农建设，不能合法进入城市土地市场。因此已在城市定居的农民只能将其宅基地闲置，还有其他一些由于村组调整、农村公共服务机构的调整而产生的大量的集体建设用地也只能闲置。这些集体建设用地的闲置，造成土地资源的浪费，说明城乡建设用地二元结构是一种低效率的制度。

三、建立城乡统一建设用地市场制度和政策建议

（一）我国城乡统一建设用地市场制度框架设计

构建城乡统一建设用地市场的关键在于将集体建设用地使用权配置市场化，即通过集体建设用地使用权出让、流转、入股、联营、租赁、抵押等方式进行市场化配置。具体讲：首先，构建统一的信息服务平台、市场服务体系（如：价格评估机构及土地市场咨询机构等）[3]；其次，在上述体系建立并成熟运转的基础上，让农村集体建设用地类比城市建设用地，通过统一的土地市场机制与用地单位之间进行交易和开发，从而实现建设用地资源的有效配置。在这一过程的实现中，还应加强一些保障措施。比如：国家应采取税收、管理、规划及法律等措施对其进行调控，以保障该体系健康、有序、合理并合法地运行。

（二）明确入市的土地范围和供给主体

目前的土地利用计划是基于城乡二元的土地制度制定的，导致土地利用规划与城市化的要求相脱节，削弱了土地利用规划的执行力，导致城乡土地市场混乱。建立城乡统一建设用地市场，需要各级政府从本地区经济发展的实际出发，对本地区经济发展的未来态势作出科学合理的预测与分析，并在此基础上编制统一的城乡土地利用规划，将土地利用规划与城市规划结合起来。将符合规划用于建设用途的土地进行统一的造册登记，明确可以进入建设用地市场交易的土地范围。

同时应当明确土地所有权主体，按现行土地法规定，农村集体土地属于农村集体经济组织所有。乡镇属于国家政权机关，而村委会则是村民的自治组织，在法律上不能成为农村集体土地的产权主体[4]。生产小组作为村民的经济组织，而生产小组的成员长期作为本小组土地的经营人与管理人，将生产小组明确为农村土地所有权的主体实至名归。不仅要将农村集体土地的所有权明确界定为生产小组所有，还要赋予生产小组完整的权利，应该至少包括占有、使用、收益、转让、入股、租赁以及符合国家土地规划的用途转换的权利[5]。

（三）修改与完善相关的法律制度

第一，根据《决定》的指导精神，修改现行法律法规对“建设用地使用权”的规定，建议将集体建设用地使用权从其所有权中分离出来。其具体措施为：为保证集体建设用地所有权稳定且其经济利益能够充分体现，允许建立集体建设用地“有偿、有限期、可流转”的使用权制度，将其所有权与使用权分离，并修改相关的法律法规。第二，在相关法律的颁布实施上，对所有权前提下的农村集体建设用地直接入市流转予以合法化认可。第三，对符合相关规划及批准使用的建设用地，鼓励农民以土地入股等方式来参与建设开发，并在法律层面上对其予以认可。第四，大力培育发展和规范农村集体建设用地中介组织，做好城乡建设用地市场的衔接，为形成统一、开放、高效的建设用地市场体系搞好服务，充分发挥市场对土地资源的配置作用[6]。

（四） 深化征地制度改革，逐步缩小征地范围

第一，严格界定“公共利益”的范畴，严格区分公益性用地与经营性用地。现行法律没有对公益性用地与经营性用地进行严格区分，导致了一些地方政府以“公共利益”的名义圈占农民的土地，经营土地财政，从中获取巨额收益。因此必须在法律上严格界定“公共利益”的范围，将政府征地行为严格控制在“公共利益”的范围之内，缩小征地范围和数量，逐步放开经营项目建设用地市场。第二，完善征地的赔偿机制。现有的征地制度的赔偿标准是依据集体土地原用途的产量的若干倍进行赔偿的。农业的低收益导致了赔偿标准过低，征地费用低廉，使农民丧失了大量的土地级差收益，使征地的地方政府有了获利的空间，政府便有征地的动力。因此还必须完善征地补偿机制，提高补偿标准，增加地方政府的征地成本，减小地方政府的征地冲动，进一步缩小政府范围。

（五）政府必须加强对土地市场的宏观调控

第一，各地方政府要依据土地利用规划对所辖地区的土地进行摸底清查，准确掌握各个地块的基本信息，对各类土地的入市资格进行审查并进行统一的登记造册，严厉打击将不符合建设用地规划的耕地转化为建设用地的违法行为。第二，政府要依据统一的税收政策，为规范土地交易秩序，合理调节其增值收益，在城乡统一建设用地市场构建之后，应该发挥土地税收的杠杆作用[7]，采用税收手段来调节国家、集体与农民三者之间的利益分配。第三，政府还必须加强土地交易管理，加强土地所有权属档案管理，依法处理土地交易过程中产生的各类纠纷，维护市场的稳定。

[参考文献]

[1]李倩：《向城乡一体化进发――访社科院农村发展研究所研究员王小映》、《中国土地》2008年第10期，第28至30页.

[2]贾晶晶.中国城乡统一建设用地市场构建研究[D].郑州：郑州大学2012.

[3]刘祥琪.我国征地补偿机制及其完善研究[D].天津：南开大学2010.

[4]姜大明.建立城乡统一的建设用地市场[N]中国国土资源报2013-11-22.

[5]赵伟.土地用途管制的国际经验与借鉴[J].中国房地产2009（11）.

[6]李建建，黎元生.统筹城乡视野下的征地制度改革[M].北京：经济科学出版2010：72.

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关键词：土地管理法修改；土地资源；市场配置；机制完善

中图分类号：D920.4 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章编号：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，国务院总理主持召开国务院常务会议中讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《土地管理法》）对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。作为土地管理的基本法律，《土地管理法》在保护耕地、促进城市化等方面一直发挥着重要作用。但是该法在立法之初所坚持的国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念使这部法律严重滞后。

一、土地资源配置与《土地管理法》

土地资源是一种不可再生资源，作为人类赖以生存和繁衍的基础性资源，关系着国民经济发展乃至国家社会安全。提高土地资源的配置效率关键是要依靠有效的土地资源配置方式。目前，我国土地资源配置方式主要有行政配置和市场配置两种。所谓行政配置是指土地资源由政府根据国民经济发展的需要安排各种用地类型的比例以及以何种代价提供给用地者。市场配置则是各类用地主体（政府、企业和个人）通过市场方式获得相关土地资源，以市场价格为指针，供求关系相调节，各类用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积。

确立完善市场配置方式，必须通过健全相关的法律来保障。作为我国重要的土地资源保护和开发的法律，《土地管理法》的重要内容就是进行土地资源的配置。要通过市场的基础作用来合理配置土地资源就要修改《土地管理法》中的相关内容，建立健全相关制度。

二、现行《土地管理法》中土地资源市场配置存在的问题

在市场经济条件下土地作为特殊商品，必然趋向市场化。目前，我国土地市场不健全、国家干预不适当以及由此带来的土地利用不高效等诸多问题，都与相关政策法规的不完善有关。

（一）不健全的土地市场

首先，中国现行的土地市场为城市与农村的“二元土地市场”。城市土地市场包括一级土地市场和二级土地市场，国家垄断一级土地市场，而集体所有土地进入城市市场必须首先由城市政府进行强制征用。二元土地市场的存在根源于国有土地使用权和集体土地使用权严重的不平等，这种不平等是集体土地使用权的残缺和不平等对待造成的。这种城乡分裂的二元市场，使政府成为土地市场的垄断经营者，一方面造成了地方政府对土地转让收入及土地融资的过度依赖，另一方面政府对土地储备制度鲜有关注。

其次，土地市场不健全的交易制度。《土地管理法》第43条确立了国家对建设用地的垄断制度。排除极少个例，在我国建设用地必须属于国有土地。实践中的弊端体现在两个方面：一是各级政府的用地审批制度，容易产生腐败现象，影响社会稳定；二是国家垄断建设用地供给，集体土地无法进入土地市场，就产权而言，形成了国家所有制与集体所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同样作为市场主体，政府和被征地的农民本应该平等地享有利益分配的权利。但集体所有土地不能直接入市，这使得土地增值收益被开发企业、中央政府和地方政府获得，被征地的农民只能获得征地补偿，土地出让金纯收益则分配较少。《土地管理法》第47条规定：“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”，但是实践当中补偿标准却与实际市场交易可获得的利益相距甚远。而且土地补偿无统一标准，“同地不同价”也屡见不鲜。现实中这种不平等的主体、不合理的利益分配以及不统一的赔偿标准造成了严重的社会矛盾。

（三）国家干预的滥用

在土地资源的配置中，国家“滥用”市场干预情况凸显为以下三个问题：第一，根据现行法律的规定，各级政府是土地一级市场的开发主体，土地市场的垄断经营者和管理者的双重身份使其权力过于集中又缺少监督；第二，地方政府依赖出卖土地获得财政收入导致土地资源浪费、城建无序等现象；第三，征地范围的不明确，“公共利益”界定不清。

三、土地资源市场配置的完善与《土地管理法》的修改建议

目前土地资源的市场配置机制不完善，要解决这一问题就要建立一套完善法律法规，特别是完善《土地管理法》中不适应现代市场经济发展的方式。要建立统一、开放、竞争、有序的土地市场，至关重要的一点就是通过法律法规来规制和协调好市场机制与国家干预的关系。

（一） 健全土地资源市场配置机制

首先，改革土地收益分配制度。根据现行《土地管理法》第47条规定征地补偿标准，其主要存在三点缺陷：第一，土地原用途补偿制度，即政府对被征土地的补偿未将增值部分计入其中；第二，限额补偿制度，即补偿额最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，远远低于被征地农民的实际收益；第三，地方政府定价制度，即国家授权地方政府规定具体补偿标准，而非土地市场调控价格机制。以上补偿标准严重损害了被征地人利益，实际上是把土地收益交由政府和开发商共同分享，实践当中屡酿 “征地悲剧”的恶果。

笔者认为，补偿标准应当由供地和需地双方通过自愿协商来决定补偿标准；如协商不成时，由双方都能接受的资产评估公司作为第三方，按照当地市场价格决定补偿标准。此次《土地管理法（草案）》明确了公平补偿的基本原则，规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，而且补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。同时草案中还涉及授权国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法。这实际上是为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平道路。

其次，健全农村土地入市制度。《土地管理法》在土地市场交易主体上应当改革，转变政府垄断一级市场的现状，使农民在未来成为农村集体土地交易的主体，再通过调节税收的方式，使部分土地收益成为地方财政收入。土地市场适度引入竞争机制，使土地交易流程制度化，减少人为操作空间，减少腐败发生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市场竞争。同时，从民法角度讲，改革土地权利制度势在必行。根据《物权法》中相关规定，完善集体所有土地的用益物权的流转制度，改变目前《土地管理法》中集体所有土地不能进入市场的规定，建立统一的城乡土地市场。

（二） 完善国家干预土地资源配置机制

国家对土地资源配置进行适当的干预是必要的，但是这并不代表政府可以替代市场，国家和市场应当在土地资源配置中相互补充共同推进的作用。

第一，缩小土地划拨范围。《土地管理法》第2条中“公共利益”的边界难以确定，导致政府征地几乎不受任何实质性制度的制约而拥有过于强大的土地征收权力。“实现公共利益”成为地方政府强制征收土地常用借口。因此，笔者建议首先政府征地的权力应当符合比例原则，以此限制其权力的滥用；其次必须依法明确 “公共利益”含义和范围提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用规划和储备制度。因地制宜的制定土地规划制度，根据市场需求建立规划机制，来保障规划机制的科学、有效实施，充分发挥规划的整体控制作用。同时，制定科学的土地储备规划，扩大公益性用地的收购与储备，建立土地储备金制度。

第三，强化耕地保护制度和改革土地用途管制模式。严格耕地保护将是《土地管理法》修订的主要目的之一。实际上，耕地保护制度涉及的内容比较繁杂，但基本内涵应围绕责任及其操作体系展开。现行《土地管理法》第四章“耕地保护”及第七章“法律责任”，各种耕地保护制度都缺乏法律后果的规定，致使立法的预期目的难以实现，而且削弱了法律的威慑力，影响了法律的权威性。《土地管理法》修订时理应增加耕地保护制度法律责任的规定。《土地管理法（草案）》对此已有改观，增设了各级政府耕地保护目标责任制及耕地保护考核制，对强化耕地保护无疑具有促进作用。不过，如何落实耕地保护目标责任制及考核制，以及考核不合格需要承担何种法律后果，仍有待进一步细化。

四、结语

完善土地资源市场配置机制仅靠《土地管理法》是不够的，必须依靠《宪法》及《城市房地产管理法》《土地承包法》等其他法律法规体系的健全。法律规范与政府干预相互协调，才能实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。下一个五年规划推进中，城镇化规模不断扩张，土地利用数量不断攀升，进一步推动市场稳定有序的发展具有巨大的现实意义。

参考文献：

[1] 杨世建.土地征收与农民权利的宪法保障[J].云南行政学院学报，2011，（04）：116-119.

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一、涉油侵权案件的基本情况

垦利县法院2002年共受理涉油案件18件，其中涉油侵权案件10件，占当年涉油案件总数的55.5%。2003年受理16件，其中涉油侵权案件6件，占当年涉油案件总数的37.5%。在2002年审理的涉油侵权案件中，油田单位全部是原告，被告全是地方农民个人。2003年的涉油侵权案件中，油田单位作为的原告4件，占案件的66.6%，被告是地方农民的2件，占案件的33.4%。涉油侵权案件普遍表现出集群性、突发性的特点。参与纠纷的人数多，所有16件涉油侵权案件中有14件是共同诉讼案件，占总数的87.5%；当事人往往采取扣押车辆、阻拦施工等方式，且持续时间长，处置难度大，造成的损失大。如胜坨镇海西村村民非法阻拦油田施工致使油田20多辆车被堵7天；胜坨镇王营村王某扣押油田车辆达60多天；胜坨镇坨南村张某阻拦油田生产搬迁达8天。涉油侵权案件对经济发展和社会稳定产生了较大影响。

二、涉油侵权案件的成因分析

一是油田在征用土地补偿、污染赔偿方式方面的问题。长期以来，油田在征用土地补偿、污染赔偿等方面，由油田工农科与当地政府油区办协商处理。油田对所征土地的补偿费、安置补助费、青苗补偿费等往往通过政府或村委会转手补偿给当事人。但是这种赔偿方式不符合法律规定，因为油田补偿损失是法律规定的民事行为，应由油田和被征用土地、污染的单位或个人协商，协商的内容包括赔偿的支付方式、支付途径、支付数额等。油田单方决定赔偿款，没有征求被赔偿人的意见，且没有直接支付给被赔偿人，这种赔偿方式容易引发矛盾。

二是村务不公开带来矛盾。油田赔偿款数额较大，群众相当关注。但是个别村庄村务不公开，群众即使拿到赔偿款也认为赔偿的数额少或者分配不公平。这种问题成为群众阻拦油田生产的借口，有的借此与油田单位发生纠纷，阻碍油田生产。

三是新油区群众不知如何处理油田赔偿引发的矛盾较为突出。随着油田生产开发范围的拓展，形成了一些新的油区村庄。这些新油区的群众对处理征地、污染赔偿款方面的方法、途径、赔偿计算方法、数额等不了解，容易造成矛盾。有的当事人“漫天要价”，有的村庄男女老幼都参与到纠纷中。如胜坨海西村以油田施工影响其庄稼排水淹灌了庄稼为由强行阻拦油田生产，有几百人参与了纠纷。

四是油田污染引发了新型的排污纠纷。如环境噪声影响纠纷案件。有的群众提出油田生产噪声影响了其养殖的家禽、牲畜的生长，而油田单位不接受该类型的索赔。群众往往采取阻拦油田生产、扣押车辆的方式来达到目的，使小纠纷引发成矛盾，造成了较大的经济损失。今年，垦利县法院受理了2件此类案件。

五是个别村委领导班子软弱涣散导致矛盾纠纷迟迟不能解决。涉油纠纷发生时，有的油区村庄村委不出面，任凭事态发展。参与纠纷的群众更没有统一、明确的处理意见，导致无法协商解决纠纷。

六是法律宣传针对性不强，群众法律意识淡薄。面向油区群众的普法宣传重点不突出，对涉油纠纷的处理途径、国家对征用土地、排污赔偿等方面的具体规定宣传力度不够。

三、解决涉油纠纷案件对策

三、解决涉油纠纷案件对策

油地纠纷的解决，必须本着“防重于治”的原则解决，否则经济损失大，矛盾加深，诉讼成本也相应增加，应重点从以下方面抓起：

（一）理顺油区综合治理关系，成立专门处理机构。东营区政法委成立了专门处理油地问题的“油区治理指挥中心”，一切“涉油”问题均由其处理。可以借鉴东营区的做法，成立专门的机构，充分发挥统一的组织和协调功能，健全规章制度，逐步建立起处理“涉油”问题的长效机制。

（二）依法建立、健全、强化村领导班子。油地纠纷能不能顺利解决，有一个代表民意的坚强的村领导班子很关键，因此，应进一步加强群众民主政治建设，把那些有威望、有知识、有文化，识大体，顾大局的成员选进领导班子，并由有关部门进行指导，有助于涉油纠纷解决。

（三）加强对人民调解工作的指导。建立、健全人民调解组织，由司法机关帮助培训、指导人民调解员，提高人民调解员依法调解的能力和水平，发挥他们在调解涉油案件纠纷中的作用。对发生的涉油纠纷，有关司法行政机关应主动及时地帮助指导，要充分发挥人民调解第一道防线的作用，防止事态扩大。

（四）建立油地经济纠纷的新协商机制。改革传统的赔偿方式，在涉油经济纠纷经常发生的村庄，尽力促成群众选出代表，或有村委代表群众出面，建立一个油田和地方的对话协商机制，把纠纷摆在当面，说在明处，使双方在互谅互让中解决。

（五）继续深化村务公开制度。对群众关注的油污赔偿问题，由村委采取多种形式使村务公开、公正、透明。油地赔偿的协商，要有受赔偿人参加，村委成员可以提供协助。

（六）抓好宣传教育，重点抓好对新油区群众法制宣传工作。

油地双方可以对赔偿标准、赔偿范围、赔偿程序等问题，共同进行分析研究，制定统一的规范性文件，使各项问题规范化，有明确的依据，对征地、排污赔偿方面的知识重点宣传。在油田搞好开发建设前，必要的油污赔偿宣传工作更要走在前头。把法庭工作职责、工作制度打印成宣传材料，在农村集市上设立咨询台，分发宣传材料。组织干警深入到油田企业以讲法制课的形式进行普法宣传，使他们初步掌握一些基础性的法律知识。

（七）对以身试法者从严惩处。在涉油纠纷案件的处理过程中，对妄图索取巨额赔偿，甚至借机闹事的，对触犯法律但没有构成犯罪的，可由公安部门给予行政处罚，对触犯刑律的，依法追究刑事责任。

（八）锐意创新，大胆进取，建章立制促稳定。从以往油区中涉油案件发生纠纷的情况看，涉油案件往往是因污染、侵权、征用土地等而产生的纠纷，争议当事人之间利益关系复杂，难以协调，有的纠纷甚至“牵一发而动全身”，处理不好，会严重影响油区秩序的稳定。因此，法庭为适应油区案件的特点，采取以下工作方法：一、巡回法庭审理油区案件中，除特殊情况外，一律适用简易程序进行审理，审理周期要求简易案件一月内审结；复杂案件三月内审结；二是油区巡回法庭在工作中本着急事急办、特事特办的原则解决纠纷，情况比较紧急的采取诉（庭）前处理的办法；三是从参与社会治安综合治理的角度出发进行诉前调解，四是关于无理妨碍油田施工的纠纷，可以按照“停止侵害、排除妨碍”的诉讼请求予以提起民事诉讼。并可以申请先予执行；五是在施工准备阶段，经做工作当事人无理阻碍油田企业正常施工，可以按照“排除妨碍”的诉讼请求提起民事诉讼，并可以申请先予执行。通过采取以上方法，旨在更好的发挥巡回法庭的审判、服务职能作用，充分维护油田企业的合法权益。油区巡回法庭在成立后，针对涉油案件多次召开专场分析会，了解涉油案件的事件起因、特点、矛盾焦点，为顺利审理案件奠定良好的基础；因涉油案件往往具有牵扯人数多，争议数额大，利益关系复杂、难以处理等特点，对涉油案件重点调度，明确干警职责，以稳定油区工作大局，促进油区经济发展为工作的重点，初步制定出“调解为主，判决为辅，主动处理，化解纠纷”的工作目标，审判员多年来在油区腹地从事审判工作，积累了处理油地纠纷案件的丰富经验，为充分发挥法庭职能打下基础。2003年，我庭严格按照我院制订的油区巡回法庭工作方针，认真审理涉油案件，慎处油地纠纷，力求既要保证油田的正常生产，又要不使矛盾激化。

油地经济互相促进，共同发展是几十年来双方形成的良好的传统，必须正确对待新的经济形势下出现的新情况、新问题。油地经济密切结合，共同发展的关系只能加强，不能破坏，否则对双方都产生不利的影响。作为法院，更要全面分析涉油案件的新特点新情况，积极总结审判经验，以良好的审判促使经济的良性发展。

（作者单位：山东省垦利县人民法院）

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【关键词】房屋拆迁；拆迁补偿；被拆迁人

贵州是典型的喀斯特山区，境内山地占到土地总面积的90%以上，土地供应严重不足。贵州“十二五”规划期间实施工业强省战略，随之而来的房屋拆迁频率呈直线上升趋势，特别是2012年国务院《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》即《国发2号文件》颁布以来，贵州更是到处大兴土木，激发了新一轮的拆迁风暴。随之而来的拆迁补偿中存在的问题也一一曝露出来。

一、贵州省房屋拆迁补偿制度的研究现状。

贵州省关于房屋拆迁的研究方面的文献甚少，可以参考的无非就是一些国家条例，例如：我国2001年颁布的《房屋拆迁管理条例》。由于区域和经济状况的不同，这样全国性或省级的条例还是难以解决贵州房屋拆迁中的所有矛盾。

二、贵州省房屋拆迁中存在的问题。

（一）未明确房屋拆迁范围。无论是2000年贵州省颁布的《贵州省房屋拆迁管理办法》，还是地方房屋拆迁管理办法，如《安顺市房屋拆迁管理办法》、没有明确的条款对房屋拆迁范围作出明确的规定，只是对拆迁范围一带而过。其他省份的房屋拆迁管理办法，对拆迁范围作了明确的规定，如2001 年《安市房屋拆迁管理条例》将拆迁补偿范围界定为：被拆除的房屋及附属物、被拆除的未超过批准期限的临时建筑物、搬迁补助费、临时安置补助费。

（二）补偿的方式单一。贵州省的各个地区市房屋拆迁补偿方式为房屋置换和货币形式，如，安顺市人民政府关于修改《安顺市房屋拆迁管理办法》的决定第二十五条中规定，拆迁补偿的方式，可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。《贵阳市房屋拆迁管理办法》和《六盘水市房屋拆迁管理办法》等也作了同样的规定。此种房屋拆迁补偿标准相对于而言过于单一，如实物补偿、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业、入股等灵活性的补偿方式未被采用【1】。

（三）大多数拆迁户由于缺乏法律知识而无法保障自己的权益。由于贵州经济较落后，贵州老百姓的平均文化水平也相对较低。贵州的被拆迁户大多是农民，无法用法律知识来保护自己的合法权益。在2008年，贵州省六盘水市水城县蟠龙乡百车河镇，一家采矿公司需占用一户农民的猪圈用来修进入矿区的公路，公司出了八千元的现金作为拆迁补偿费给这家农户，农户不答应，要价四万元的补偿费。公司就联合当地的村干部恐吓这家被拆迁户，如果他们不签订合同，就要撤掉男主人当地小学教师的职位，这家人因为缺乏法律知识，被迫签了合同。从这个案例中我们还可以看到，在拆迁问题上，很多时候，老百姓的利益得不到保障，其中一个很重要的原因就是老百姓缺乏相应的法律知识，无法利用法律知识通过正确的渠道去声张正义；其次就是，地方政府往往为了自己的政绩利益，站在开发商这一边，政府在这场博弈中即是运动员，也是裁判，这就很难保证拆迁补偿的公平性了【3】。

（四）很多规划待拆迁区出现被拆迁户大量扩建新建房屋或种植树木。在很多待拆迁区和规划区，当地居民听到一点风吹草动，便大肆扩建新建房屋或种植树木，以便在将来的赔偿中可以获得更多的利益，造成了大量房屋和金钱的浪费，更是阻扰了拆迁工作和后续工程的进行。出现这个问题的原因有：贵州乃至全国的拆迁补偿的标准太低，不能满足被拆迁户的愿望，被拆迁户只能用这些手段来谋求更多的利益；很多被拆迁户的法律素养不高，错误的认为土地的所有权是属于个人，在这些错误思想的指导下，才会出现了许多的强拆事件。

三、贵州省房屋拆迁机制的完善。

（一）明确房屋拆迁补偿范围。我国2001年《房屋拆迁管理条例》将拆迁补偿范围界定为：被拆除的房屋及附属物、被拆除的未超过批准期限的临时建筑物、搬迁补助费、临时安置补助费。比较我国和其他国家的拆迁补偿范围，我国的拆迁补偿范围明显过窄，而上文中说过，贵州省的《贵州省房屋拆迁管理办法》等管理办法根本没有明确拆迁补偿范围。根据省情，贵州不可能完全照搬国家的条例中的规定，更不可能照搬国外的条例。但是可以借鉴国内外的相关规定，再结合贵州的省情，制定出适合贵州的拆迁补偿范围相关的规定。

（二）适当扩宽补偿方式。以我国沿海发达地区为例，拆迁补偿的方式就打破了只有货币和房屋产权置换的单一形式，创新的采取了许多新的补偿方式。如，被拆迁户入股开发商，这种方式解决了拆迁中的许多问题。许多拆迁户得到大笔补偿金后，由于理财能力不足，几年就挥霍殆尽。入股这种形式是一种补偿的可持续的模式，即解决了开发商筹集补偿金的问题，也解决了被拆迁户不满情绪的问题。另一种补偿方式便是将被征地农民纳入社会保障体系，如浙江省的拆迁补偿方式中就规定，按照被拆迁户的年龄，建立被征地农民基本生活保障制度。贵州可以采取这些经过其他城市实验过的补偿方式，不断完善贵州的拆迁补偿制度。

（三）加大房屋拆迁方面的法律宣传、增强老百姓监督力度、建立信息反馈平台。第一，通过各种普通老百姓可以看懂和接受的方式，如村政府宣传栏宣传、图画宣传、讲解员上们户或集中授课宣传等方式，让老百姓知法懂法，不仅可以利用法律保障自己的合法利益，也可以避免“滥建滥栽”问题的出现。二，要坚决打击，让房屋赔偿金全部交到被拆迁户手上，增加被拆迁户对政府的信任感。第三，当地国土部门应该及时以宣传栏、海报、当地媒体等形式向被拆迁户公布当地的赔偿标准等方面的信息，增加信息交流，增大群众对政府官员的监督力度，降低被拆迁户对政府的不信任感，促进拆迁协议的达成。

做好法律和拆迁补偿信息的宣传是不够的，政府应该积极组织建立开发商、被拆迁户、政府之间的一个平等的交流平台，比如拆迁前举行三方听证会，聆听被拆迁户的心声。开发商介绍开发项目，让老百姓明白，开发商项目的建立，可以惠及当地的百姓；政府介绍和解释相关法律和政策安排，提前和老百姓做好沟通，避免拆迁过程中老百姓出现违法乱纪的行为。【4】

（四）建立合理的机制，避免“滥建滥栽”问题的发生。贵州省六盘水市钟山区月照乡是六盘水在建机场的所在地，拆迁频繁发生，为了解决“滥建滥栽”的问题，当地政府采取了农村建房按户登记的办法，一户只能建造一处房屋，并对房屋的建筑面积，高度作了明确要求。当地政府对规划区内房屋作了清查，定期派人实地勘察，很大程度上在拆迁进行前避免了“滥建滥栽”问题的发生。

四、结语

房屋，对于中国有“居者有其房”传统思想的老百姓来说，是生活中必不可少的东西。解决好房屋拆迁的问题，也就解决了中国老百姓最关心的民生问题。贵州属于欠发达地区，房屋拆迁等方面的制度相比全国而言，存在多方面的滞后与不完善。解决贵州拆迁补偿问题，有很多城市的管理办法可以借鉴，但也不能盲目复制，应该结合本地区的实际情况，不断探索，以求制定出一套完整并适应本地区经济社会发展的拆迁补偿制度。

参考文献：

[1]刘国清：论安市房屋拆迁补偿制度的完善，东方企业文化·封面文章 2010 年 11 月。

[2]徐海燕：公共利益与拆迁补偿： 从重庆最牛/钉子户 0案看 5物权法 6第42条的解释，法学评论 （双月刊 ） 2007年第 4期 （总第 144期 ）。

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【关键词】电厂项目前期;开发管理;问题及对策

电力一直是国民经济健康、可持续发展的重要保障，随着我国经济发展速度的加快，社会企业对电力建设提出了更高的要求。作为电力建设过程中的重要步骤，发电厂一直是电力企业的重要组成部分，而发电厂项目前期开发管理则是电力生产中的“重头戏”。能否科学、优质、高效地做好项目前期开发管理，已然成为衡量发电厂优劣的一个重要标准。然而，虽然项目前期开发管理普遍被发电厂纳入电力建设规划，但不少发电厂在实施过程中存在一些问题亟待解决。

1 发电厂项目前期开发管理工作中存在的问题

虽然我国经济的快速发展对电力的需求增加，但由于电力的特殊性及土地资源的稀缺性，在一定程度上制约了电力发展设，尤其是发电厂项目前期的开发管理存在一些问题，更加阻碍了电力建设的步伐。

1.1 项目核准机制缺乏长效性

随着我国经济转型、产业结构调整的逐渐深入，市场经济的主体性地位进一步巩固，在此背景下，我国发电建设项目改变了以往的审批制，而转为核准制，且核准机制不够完善，缺乏长效性，这使得项目前期开发管理工作变得更复杂。

具体来说，核准制要求，建设500千伏项目须由国家发改委核准，建设220千伏项目须经地方发改委核准。同时，项目在申请之前，还须经地方规划、土地、环保等部门进行土地审批、环保测评、地质灾害评估等测评，此外还须经县、市、省甚至中央有关部门审批。项目核准周期长，手续办理难度大，缺乏长效性。

1.2 地方电力建设规划不合理

区域电力建设与地方经济发展密切相关，然而在发电项目规划上，不少地方没有将其与本区域的经济发展进行统一规划，这使得项目前期开发管理存在难度。

具体来说，电力项目需要占用农耕用地，而地方并没有根据发展规划进行合理的土地配置，这增加了项目选址的难度。同时，地方对电力项目的规划缺乏协调性，没有根据不同地区的经济发展水平进行合理的布局，这使得电力供应的覆盖范围不够广泛，普及性不够。

1.3 法律法规加重了电力项目难度

为规范电力项目建设，政府相继出台了《城乡规划法》、《物权法》、《水土保持法》、《环境与资源保护法》等一些列法律法规，这在很大程度上限制了电力项目前期开发管理工作的顺利开展。

具体来说，在发电项目前期规划过程中，国家及政府在土地征用、房屋拆迁等方面制定了严格的赔偿标准，也制定了一系列的评估机制，对项目建设实施过程中可能引发的环境问题、地质灾害等问题进行了详细的评估。这在一定程度上阻碍了项目前期开发管理工作的顺利开展。

2 发电厂项目前期开发管理的有效策略

电力生产项目建设事关经济发展水平以及人民生活幸福指数，在项目前期开发管理工作中应综合考虑国民经济、地方规划、人民生活等多方面的因素，建立一套科学化、系统化、具有长效性的开发管理体系。

2.1 完善以政府为主导的长效工作机制

发电项目前期开发管理存在较强的政策性，涉及面广，发电厂需积极争取政府部门的支持，并在政府的引导与协调下，积极调动地方政府、城乡、农村对发电项目建设的主动性。

为获得政府支持，发电厂在进行项目前期规划时，应响应并落实政府的相关政策，以为人民服务为宗旨，以建设资源节约型和环境友好型电网为取向，科学规划项目布局以及合理设计实施方案。

在获得政府支持以后，应大力完善以政府为主导的工作机制，并使之保持常态化、长效性，促使各地区积极主动地参与到项目前期的开发与管理过程中，推进发电项目的高效实施。

2.2 科学融合项目规划与地方发展规划

电力企业在进行项目前期规划时，应主动向地方政府靠拢，将项目规划与地方发展规划结合起来，使二者和谐统一地融为一体，并科学、合理地进行建设布局，制定具体的实施方案。

比如，本厂规划中的2×35万千瓦国产超临界燃煤热电联产机组项目，国家鼓励发展的“上大压小”热电联产项目，属于环保、高效、大型发电供热两用电站，具备700吨/小时工业供汽和900万平方米供暖能力，不仅能够满足临清城区工业和居民冬季采暖热力需求，提高能效，改善环境，而且对改善全市电力供应，建设能源电力及节能设备基地起到积极作用。

此外，在前期规划过程中，应充分听取人民意见，吸取有益建议，减少对环境的损害，降低对百姓日常生活的干扰，促进项目前期开发管理的有序进行。

2.3 优化项目前期开发管理工作机制

在项目前期开发管理工作中，发电厂应建立系统化、科学化的工作机制，并不断升级优化，促进项目的有效进行。

首先，应大力做好项目设计。在获得政府支持，调动各方积极性的基础上，应科学、合理地设计项目规划，确保项目开发能切实促进经济发展，保障人民利益。其次，应协调、统筹好各方关系。不仅要处理好与地方政府、人民的关系，还要统筹好项目管理过程中各个环节，推进精细化管理，确保各个环节的高效落实。第三，应遵守相关法律法规。加强政策研究与法律学习，防范征地、拆迁、环保等法律风险。第四，加强业务培训，提升项目前期开发管理人员的业务素质，增强其工作责任感，提升其工作能力，保障前期开发管理工作的顺利开展。

此外，应加大宣传力度，提高人民对电力项目建设的科学性认识，营造“人人支持电力事业，人人关心电力建设”的社会环境。

3 结语

电力项目建设对保障国民经济与人民生活具有重要的作用，发电厂在项目前期开发管理应充分协调、统筹各方面的关系，以为人民服务为宗旨，加强与政府及相关部门的联动性，科学、合理地制定项目规划，切实保障人民的利益，促进经济的发展。

【参考文献】

[1]陆彬.电力工程项目的科学管理[J].科技创业月刊，2010（09）.