生产经营事业单位改革方案范文

导语：如何才能写好一篇生产经营事业单位改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、基层生产经营类事业单位特点

1、规模比较小，发展空间小。大部分生产经营类事业单位资产规模小、人员少，大部分单位只有几十人，有的单位不足10人，仅仅维持当前现状。有些单位生产经营不正常，挣不出利润，发不上工资，人员流失。有的市场规模小，仅仅干一些主管部门照顾给的一些系统内小工程，没有能力开拓市场。

2、市场竞争力差，生存困难。人员素质比较低，学历层次低，多年未进人，专业技术人员缺乏。单位无技术、无资金，企业资质低，走出去困难。资产质量差，生产设备少，市场竞争力不足，生存难度大。有些单位目前没有市场竞争力，无法生存。

3、单位成立时间早，人员严重老化。生产经营类事业单位，大部分成立于上世纪八十年代，后来机构编制管理越来越严格、精细化，该类单位不再增加编制，不再进人，致使当时成立时进入的人员目前大都在50岁左右，年龄大、技能低，人员面临退休，迫切期望按事业人员退休，享受事业单位人员退休待遇。

二、基层生产经营类事业单位转企改制存在的问题

目前，县级生产经营类事业单位基本处于维持状态，经营非常困难，有的能营利，人员比较稳定。有些单位已经停止运营，人员下岗，单位承担的各类保险、福利等无法兑现；转企改制工作操作不好，人员的待遇利益受到损失，势必会影响稳定。

1、转企改制后退休待遇差别过大。事业单位改成企业后，人员待遇特别是退休待遇差别大，利益受影响。现在按事业人员标准交保险高，退休待遇高。改成企业后，缴纳标准低，退休待遇低。退休待遇的明显差别，导致人员心理失衡，引起攀比。利益落差，容易激化矛盾，滋生不稳定情绪。对于已经退休人员，对于退休后的住房补贴和医疗保险的保障也存顾虑。

2、前后或左右改制政策的不一致。不同县区或同一县区不同时期改革政策不一致，容易引起攀比。在前期县级事业单位改革中，各县区改革中的人员安置情况不同，有的县区改革时人员分流到其他事业单位，人员工作身份等得到保证。同样的单位，如果改革政策不一样，人员划为企业人员，势必引起人员的横向比较攀比。同一个县区，以前转企改制的事业单位，实行“老人老办法”，人员仍然比照事业人员实行事业人员退休制度，现在改革如果“老人”直接划转为企业人员，执行企业劳动制度，同样会引起人员的攀比，改革政策的不平衡，导致人员利益不平衡，引起社会不稳定。

3、部分单位负债率高风险大。部分单位围绕服务党委政府重点工作，自觉服务大局，为完成急难险重任务，往往垫资承接公益性工程，负债高。改制后各施工队，对单位的信任度降低，容易导致一系列不稳定的连锁反应。

4、部分单位为“空壳”机构无法改制。大部分生产经营类事业单位仅仅维持目前现状。部分单位处于停产停业状态。有些单位运转不好，已多年停产停业，有的甚至从成立之日起，就没有真正运转从事过生产经营活动，人员大都在机关或其他事业单位帮忙，或者“自谋出路”，单位实际“名存实亡”。如果注销此类生产经营单位，里面人员没处放，又不能整合到公益类事业单位，所以人员只好临时挂在那里，无法进行转企改制。而且，此类单位不具有市场竞争能力，改制也无法生存。

5、基层人员对改革承受力差。职工的生活面临压力。生产经营类事业单位已经近20年没再新进人员，现有在编人员普遍在50岁左右，年龄偏大、技能又低，原先为单位出过力，做过贡献，现在干不了了，又面临改制，可能面临下岗，生存困难，又处于上有老、下有小的阶段，生活压力大，思想负担重。同时，基层事业单位人员对于“身份”十分在意，仍然有“国家干部”的传统思想，改制后身份进行转换，面子上过不去，原先的事业人员，现在成了企业工人，脸上不光彩，地位下降。基层稳定工作的压力大。

三、转企改制工作中注意的问题

生产经营类事业单位转企改制，关键是人员待遇怎么解决的问题。以前，有些事业单位转企改制也走出了一些比较好的路子，单位转企改制，完全成为市场经营主体，人员能够接受，形势稳定。在今后转企改制工作中，应注意以下几个方面的问题。

1、创新人事劳动关系管理。事业单位转企改制后，原单位解除与职工的人事劳动关系，依法签订劳动合同，执行企业工资制度。原事业单位在编人员的人事档案、档案工资晋升等仍按原渠道管理或由人社部门的人才交流服务机构搞人事。职工不愿意进入企业的，按事业单位辞职有关规定辞去公职，领取一次性辞职补助金。

2、做好社会保险待遇衔接。社会保险待遇、退休待遇等实行“老人老办法”执行。原事业单位在编职工进入企业后，其社会保险缴费标准和渠道不变，待符合退休条件时，按有关规定办理退休手续，享受事业单位基本养老保险等待遇，保障原事业单位在编人员的待遇不降低。改企后的单位新进人员，执行企业社会保险制度。实践证明，“老人老办法、新人新办法”是一条比较稳妥、职工容易接受、能够推动改革顺利进行的较好办法。

3、可适当放宽退休年龄实行提前退休。截至改企基准日，原事业单位在编职工工作年限满30年或距国家法定正常退休年龄5年以内现工作年限满20年的，经本人申请，按管理权限批准后，可适当放宽年龄，照顾提前退休。离退休人员待遇管理不变。转企改制前的离退休人员，改企后原离退休生活、医疗等待遇不变，仍按事业单位的办法执行，离退休人员，最好由原事业单位主管部门或举办主体负责管理服务。

4、出台财政、税收等相关优惠扶持政策。生产经营性事业单位改企后，一定期限内，其正常经费按原数额继续拨付。转企改制后，企业特别是从事技术转让开发等业务的企业、高新技术企业、小微企业等，在营业税、企业所得税实行一定的减税优惠，给予大力支持。转企改制单位在技改项目或新上其他项目时，经贸、财政、银行等部门，在项目立项审批、资金、贷款等方面，给予优先安排。

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根据《国务院办公厅关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见》（〔*〕40号）和《省政府办公厅关于推进种子管理体制改革加强市场监管的实施意见》（苏政办发〔*〕134号）文件精神，结合我市实际情况，现就种子管理体制改革提出如下实施意见：

一、总体目标

1提高种子管理能力。以政企分开为突破口，建立健全种子管理机构，理顺管理职能，明确部门职责，完善管理制度，稳定管理队伍，改善执法手段。2提升种子产业竞争力。以产权制度改革为切入点，加快国有种子企业改组、改制步伐，加强与种子集团联合，具有自主知识产权的品种，促进种子产业生产要素的合理配置，建立现代企业制度。3构建种子市场监管长效机制。以规范行政许可为重点，坚持“精简、统一、效能”和“标本兼治”的方针，严格市场准入，加强质量监管，加大执法力度，严厉打击制售假劣种子等各种违法行为，建立规范有序的种子市场秩序。

二、基本原则4分级负责。种子管理体制改革工作在各级人民政府的直接领导下，分别成立改革协调小组，各有关职能部门共同协作，密切配合，精心组织，确保改革的各项工作顺利推进，按规定时限完成改革任务。5依法推进。各地要依据《种子法》、《*种子条例》以及国办《意见》和省政府办公厅《实施意见》中明确的各项规定和要求制定改革方案，坚持国有资产处置公开、公平、公正、规范操作，确保国有资产不流失。6突出重点。本次改革的重点是在*年6月底前完成政企分开工作，建立健全市县两级种子管理机构，依法理顺行政许可、行政处罚、行政管理职能，落实种子市场监管的各项措施。7积极稳妥。正确处理好改革、发展、稳定的关系，制定周密的改革方案，特别是要落实退休人员和分流人员的安置政策，确保社会和谐稳定。

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一条被转发万次的微博，真实性待考，似折射出事业单位内部三六九等身份的不同待遇：“俺们单位30多人，其身份有公务员、参公人员、全额事业、差额事业、自收自支事业、参公工人、事业工人、干部编制工人、技术聘请、临时聘请……每次开工资会，财务都要费尽心思来解释身份，绝对让人听晕……”

手捧铁饭碗、泥饭碗和沙饭碗的人们在一个庞大系统内工作，事业单位内“编内”和“编外”的差距，如同在金字塔的顶端和末端。

事业单位工资制度改革这个并不新鲜的话题，在2011年11月23日国务院法制办《事业单位人事管理条例》征求意见稿（以下简称征求意见稿）后，再一次被推上风口浪尖。

事业单位工资制度改革历史

征求意见稿涉及事业单位改革中的多项目标，其中对工资福利和社会保险明确规定：事业单位工作人员的工资制度、工资构成，需执行国家的统一政策。

“工作人员工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴组成。前两者执行国家统一的政策和标准。事业单位工资制度改革在事业单位改革里算是走在前面的，推行绩效工资以后，人事制度改革在不断完善。”中国人事科学研究院工资福利研究室主任何凤秋告诉《望东方周刊》。

我国现行多元化的薪酬制度源于1993年第一次事业单位工资制度改革。

1993年，国务院下发《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，其中包括《机关工作人员工资制度改革方案》和《事业单位工作人员工资制度改革方案》，党政机关和事业单位的工资体系从此剥离。

机关开始实行公务员制度，实行职级工资制。工资按不同职能，分成职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分，其中，职务工资和级别工资占主体。

事业单位根据其特点和经费来源的不同，分成全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型，实行不同的管理办法。

国家行政学院教授汪玉凯对《望东 方周刊》介绍，事业单位大体分为两类人员，一类是专业技术人员，另一类是管理人员；专业技术人员实行技术职务制，管理人员实行职员制。不同行业的专业技术人员又有不同的工资系列。

何凤秋说：“第一次事业单位工资改革，工资里是允许有一部分搞活的，比如三七开，30%可以灵活分配，这算是绩效工资的前身。但由于灵活操作的比例较少，许多事业单位在操作过程中最后还是把这部分变成了固定发放，变成了我们所说的档案工资。”

事业单位工资制度改革真正大刀阔斧推进，是2006年第四次工资制度改革，这次改革正式明确提出事业单位实行岗位绩效工资制度，对从事公益服务的事业单位，根据其功能、职责和资源配置等不同情况，实行工资分类管理。

新一轮工资制度改革分了三步走：2009年1月1日起，率先开始在中小学义务教育阶段实行绩效工资；2009年10月在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位实施绩效工资；2010年1月1日起，所有事业单位全面实施绩效工资制度。

我国的事业单位大体可分为公益一类和公益二类。公益一类是指那些承担政府规定的社会公益任务，面向社会无偿提供公益服务，不能通过市场配置资源的机构，如义务教育、公共卫生。公益二类虽然也面向社会提供公益服务，但是它可以按照政府确定的公益服务价格收取费用，其资源在一定区域或程度上可通过市场配置，高校就是典型。

“事业单位绩效工资改革试点先在公益一类单位推行，本身和它的公益性有一些矛盾。”汪玉凯说，造成这一问题的原因是事业单位分类管理的不完善。

“编内”“编外”同工不同酬

我国现有126万个事业单位，约3000多万人，分布在教育、医疗、卫生、科研等基本公共服务行业，这是知识分子集中的领域。推行绩效工资、规范津贴补贴曾被许多专家认为是事业单位改革向深水区推进的做法。

上海市某区卫生系统事业单位一位基层“编内”工作人员对《望东方周刊》说：“早就听说我们要推绩效。到2011年底还没见到方案，具体怎么评，领导都不知道。”

何凤秋向本刊记者介绍事业单位岗位绩效工资的构成时说：“岗位工资和薪级工资是基本工资，可变的是绩效工资和津贴补贴。”津贴补贴目前也纳入到绩效工资里面。

上述卫生系统工作人员向本刊记者晒了他的工资条，除去还没推行的绩效工资，“岗位工资、薪级工资、地方岗位津贴、行业津贴、物价补、交通费、伙食补，和一些七七八八的小项目奖金。那些没有编制的，就只有基本工资，这就少了一块。”

编制是造成工资条目不一样的一个直接原因，“单位内部的管理方法，很有可能同工不同酬。”何凤秋举例，高校管理工作者的工资制度参公后，按照公务员的工资制度管理，按行政职务层级发。其他在编的教师、专业技术人员按岗位绩效工资发，“还有一种编外聘用、在岗不在编的老师，可能他干的活跟在编的老师一样多，待遇可能有差别。”

2011年11月22日，北京市编制办发出清理规范事业单位编制的通知，将于2012年2月前摸清“家底”，此举被认为有利于推动事业单位工资制度改革。

“咱们现在的很多编制都是上世纪80年代制定的，近些年的调研发现，绝大部分单位都在超编运行，这次清理有利于核定工资总量的时候一并考虑各种人员的状况。”何凤秋说。

要强调事业单位的公益性

自第一次工资制度改革实行“活工资”政策以来，特别是2009年首先在义务教育和卫生医疗系统全面试点以后，目前我国的事业单位绩效工资的分配方式各不相同。

何凤秋和她的同事曾做过调研并撰写了《公益类事业单位绩效工资现状分析》一文，将绩效工资分配中的现状归纳为：绩效收入差距过大；绩效收入占总收入的比重过大；绩效工资的方法基础─岗位绩效评价不够科学和完善，各单位尚未建立科学合理的绩效评估体系。

“目前，我国事业单位‘绩效性质的津贴’占总收入的比例大多为30%~60%，有些经济效益好的单位甚至为80%，在一定程度上削弱了岗位工资的主体作用，从而误导一些事业单位过度追求经济效益而忽视基本的公共服务。”何凤秋说。

在何凤秋看来，出现绩效工资分配混乱的情况，归因于一些单位内部管理，“如果考核制度相对公平，内部矛盾就会少很多。”何凤秋说，“绩效工资的推行，一是考验政府部门的执行能力，第二就是考验其管理能力。”

“一些事业单位忽略了一个最基本的问题，只顾出台考核方案，拿方案去发工资，但实际上没有那么简单，前期的制度没有配合好，最后的问题一定出现在分配上。”何凤秋说。

事业单位工资改革虽然走在前面，但整个事业单位的改革也要和分类改革、行政体制机制改革、养老薪酬体系的建立等共同推进。“光靠工资制度改革解决不了根本问题，要有体制机制上的突破。”汪玉凯说。

2011年4月，中央确定了事业单位分类改革的时间表：到2015年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类。按照社会功能，事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。将承担行政职能的变为行政机构；将从事生产经营活动的转为企业；保留从事公益服务的事业单位。

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经过长期以来的艰苦努力，我市各项改革不断深入，已经进入攻坚克难的重要阶段。在新的发展时期，改革突破、体制机制创新对生产力发展、社会进步产生巨大的推动作用。我们要积极把握改革的机遇，坚定信心，迎难而上，扎实有效地把全市的改革向前推进。当前，有三个方面的情况需要认真把握：

一是改革面临重大机遇。党的十六届三中全会对完善社会主义市场经济体制作出了全面部署，明确了新形势下的新目标、新任务，并在全国范围内迅速掀起了新一轮更广泛、更深入、更彻底的改革浪潮，为我们进一步解放思想、深化改革开辟了更广阔的新空间。省委十届六次全会、市委九届三次全会分别把今年确定为“改革促进年”和“改革创新年”，要求坚持整体推进和重点突破相结合，改革的总体目标和阶段目标相统一、相配套，有步骤地推进各项改革深入开展。我们要充分利用当前加快改革的大环境、新机遇，抓住经济增速较快、改革环境比较宽松等诸多有利条件，全面推进各项改革。市体改委组成人员作为全市改革的高层议事者、协调者和直接组织者，更要紧紧抓住难得的历史机遇，围绕我市改革发展大局，积极稳妥、扎实有效地推进我市的改革事业。

二是改革进入关键时期。在过去的一年里，我市坚持以深化国企改革和企业上市为重点，全面推进各项改革，在诸多方面取得了实质性进展。国有企业改革方面，市属工业流通企业改革基本完成，非工业流通企业改制有序推进；垄断性行业产权制度改革取得突破，市煤气公司％的股权转让、自来水公司％股权转让初步完成；企业上市工作扎实推进。国有资产管理体制改革方面，初步确立了国资委－资产经营公司－国有控股企业三层次的国有资产管理营运框架和有效的国有资产管理、监督、营运体系，国有资本的运作能力得到加强。事业单位改革方面，摸清了市属事业单位底数，并按照行政管理型、社会公益型和生产经营型对市属事业单位进行了分类，研究制定了相关政策文件。行政审批制度改革方面，“二轮改革”全面完成，取消、调整行政审批事项共项。总之，我市的改革工作取得了阶段性成果，具备了进一步加快改革的基础条件。

三是改革任务依然艰巨。主要表现为改革进程滞后于兄弟城市，某些方面的改革还没有实质性突破。我市国企改革大多面向本企业的经营者，多为存量改革，增量调整不足，保障政策不到位，改制质量不高。苏州、无锡等地区％的国企改革都是增量改革。我市事业单位改革步伐相对滞后。在个地级市中，除扬州和连云港外，其它各市都已进入实质性操作阶段。我市卫生体制改革除灌南、东海部分卫生院进行了改革，市属卫生机构改革刚刚起步。而宿迁市除公益性医疗卫生机构外，所有经营性医院都已进行了全面改制。我市文化体制改革目标不明确，改革涉及文化、广电、新闻出版等多个部门，由于条块分割，大文化体制尚未确立，等等。都需要我们在下一步的改革中着力加快推进。

二、重点突破，确保各项改革取得实际成效

改革是一项十分庞大而复杂的系统工程。在整体推进改革中，我们要善于抓住主要矛盾，围绕改革重点，明确目标，完善措施，实施重点突破，以求迅速推动全局之效。

一是民营经济发展要快速推进。市委、市政府把推动全民创业、发展民营经济作为“富民强市”的一项重要举措，已于年初召开万人大会进行了具体部署。今年的各项改革要重点围绕全民创业，在全市营造“政府鼓励创业、全民参与创业、全社会支持创业”的浓厚氛围。要采取各种积极有效的措施，放开政策、放活个人、放飞企业，形成千军万马闯市场、千家万户办实业、百舸争流谋发展的创业格局。

二是市属企业改革要全面完成。今年市属企业改革的目标是：国有集体资本退出和改制重组步伐进一步加快，年内全面完成工业企业改制，基本完成外贸、粮食、供销、建筑、旅游及其他垄断行业的改革。市体改办、经贸委、计委等与改革关系密切的成员单位，要组织精干力量，以强烈的责任心和紧迫感，积极主动地为推进改革献计献策，做好指导协调，确保改制顺利进行。要进一步加大对企业改制的监管力度，切实解决好违规操作、资产流失、侵害职工利益等问题，确保严谨规范、阳光操作，确保国有资产不流失和社会稳定。要进一步加大企业上市的推进力度，市体改办、经贸委作为这项工作的牵头单位，要加大争取力度，确保“五个一工程”（确保一家企业上市、争取一家企业配股、争取一家企业申报材料、完成一家上市辅导期验收、组建一家新的股份制公司进入辅导期）的实现。版权所有

三是事业单位改革要加快实施。有关部门就事业单位改革做了大量基础性工作，我市已经具备了全面实施的条件。但事业单位因其功能定位特殊、人员身份特殊、供给渠道特殊，其改革比企业改革情况更复杂，任务更艰巨，必须有充分的准备。要多深入基层调研，多借鉴外地经验，在改革实践过程中，不断完善实施方案，使其更有针对性、实效性和可操作性，按照“分类定位、分开管理、分别改革”的思路，对行政管理类、社会公益类和生产经营类事业进行不同方向的改革，确保取得预期成效。

四是国有资产管理体制改革要实现新突破。这是今年的一个重要任务。要加快建立市级国有资产监督管理机构，组建新的国资委，对现有市级资产经营和管理公司进行整合，新组建体育、文化等投资主体，在国有资产和国有资产受权经营主体重组整合方面迈出更大步伐。要按照政企、政资和政事三分开的要求，建立起权利、义务和责任“三统一”，管资产、管人和管事“三结合”的国有资产管理体制。

五是政府管理体制改革要进一步深化。要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能定位，加快建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，积极推进政府职能转换和政府机构改革。以贯彻落实《行政许可法》为契机，进一步深化行政审批制度改革，推进政务公开。要以行业协会为重点，清理整顿和规范发展社会中介机构，逐步将目前由政府部门、资产经营公司承担的行业管理、社会服务等职能剥离给社会中介机构。

三、加强组织领导，确保各项改革任务顺利完成

一要加强领导，建立健全灵活有效的运行机制。各项重点改革都要建立健全相应的工作力量，在市委、市政府的统一领导下，扎实有效地组织实施。市体改委作为市政府高层次议事协调机构，要进一步调整完善，建立联席会议制度，不定期地对事关我市全局或重要的改革实施方案和有关政策进行审议论证，及时协调改革中的具体问题。需要指出的是，市体改办作为市体改委的常设机构，在推进我市改革中作出了积极贡献，希望继续当好市委、市政府改革发展的参谋，深入调查研究，及时掌握改革动态，针对全市经济体制改革中出现的矛盾和问题，提出可供决策的解决方案。

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关键词：地质调查；人才；队伍建设

2009年2月，国土资源部发起了“地质找矿改革发展大讨论”活动，汪民副部长提出“要突出重点，破解难题，创新机制体制”的目标任务，要求地勘队伍改革要与地质找矿和矿业权管理协调配合，从而促进地勘单位改革发展。

在新时期新形势下，国有地勘单位的改革和发展重新被确定为重要工作。国有地勘单位改革的历程在政策上主要由3个文件体现。

1997年《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》（[1997]37号）下发，将原地质矿产部所属的各省（自治区、直辖市）的地质勘查单位统一划归各省（自治区、直辖市），由省级人民政府国土资源主管部门归口管理，并逐步实行企业化经营，其中有一部分公益性工作仍然实行事业管理。同时，在政策措施中明确提出“地质勘查单位转让国家出资形成的探矿权时，允许将部分或全部价款转增国家资本金”。

2001年，下发《国务院办公厅关于转发国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案的通知》（[2001]2号），对国家经贸委管理的冶金局、煤炭局、石化局、建材局、轻工局所属地勘单位进行改革，提出了“政企分开，政事分开”的原则，实行基础性、公益性、战略性地质勘查工作和商业性地质勘查工作分体运行。同时明确“实行企业化经营的地勘单位，不受地域和行业的限制，既可以承担国家基础性、公益性、战略性地质勘查施工任务，也可以承担企业投资的地质勘查任务，或投资矿产勘查和开发，成为矿业权的经营者或探采一体化的资源公司”，并要坚持“一业为主，多种经营”。上述2个文件，明确了我国从事地质勘查单位的事业属性和企业化改革方向。

2003年，《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》（[2003]76号）进一步明确“维护企业化经营的国有地质勘查单位的合法权益”，“国有地质勘查单位转让国家出资勘查形成矿产地的探矿权、采矿权，符合规定并经批准，其价款的部分或全部转增为国有地质勘查单位的国家资本金”。 这些文件从政策上明确了地勘单位改革的方向，即保留国有地勘单位事业编制，但是在发展上要求进行企业化改革，逐步实现公益性和商业性地勘工作的分离。

1 地勘行业改革的历史回顾

20世纪80年代末，原地矿部提出了“地勘队伍社会化、地勘单位企业化、地质成果商品化”的改革目标，拉开了地勘单位改革的序幕。2006年上半年，国务院颁布了《关于加强地质工作的决定》，使沉闷多年的地勘单位改革工作前景豁然开朗。从2009年4月份持续至今的地质找矿改革发展大讨论，使地勘单位改革问题重新引起关注，并被有效推进。这些在地勘单位改革发展历史上堪称具有里程碑意义的大事，不仅象征着国家对地勘单位改革的决心，更是地勘单位改革不断深化的主要推力。在国家层面强力推动改革的同时，省级层面的推动力也在不断加强。

1.1 我国地勘单位的改革阶段

国有地勘单位改革的第一阶段是20世纪80年代至1993年。这一阶段的改革是“摸着石头过河”的初级阶段，改革没有触及体制，是计划经济体制下地勘队伍内部运行机制的渐进式改革，属于浅层次改革。1993-1999年为改革的第二阶段。客观地讲，这一阶段国家对地勘行业的改革思路、方向是正确的， 即一方面成立由国家掌控的公益性地质队伍，从事公共产品的服务；一方面将大量的地勘单位从中央下放到地方，成为从事商业性地质工作的地勘企业，也就是我们现在所提的“事企分开、公商分离”。然而，在公益性地质队伍组建、大量地勘单位属地管理的同时，地勘单位并入企业集团或改制为企业的路却没有走下去，导致属地化管理后地勘单位并没有按文件要求转企改制，而是继续“戴事业单位帽子”，甚至级别也未作改变。这一时期国家财政对地勘工作的投入占财政支出的比例由1.17%降到0.71%，年钻探工作量由20世纪90年代初的341万m 下降到20世纪90年代末的71万m，地勘单位的改革至此戛然打住。从21世纪初到现在，“戴事业帽子”、走企业路子成为地勘单位改革的第三阶段。这一时期地勘单位在属地化管理中中断了企业化改革，不仅使公益性地质工作和商业性地质工作无法分体运行，也使大量的地勘单位因事业费而小富即安、小进则满， 迷失了改革方向。

我国30多年来的经济体制改革，使我国的公益性地质工作基本与国际接轨，矿业开发尤其是能源开发也基本与国际接轨，但作为商业性矿产勘查主体的初级勘查公司却未能与国际接轨，大型矿业公司的综合实力与跨国矿业公司相比还有较大差距。尤其是初级勘查公司的缺位，使商业性地质工作主体缺位，公商分体运行也成为一句空话。

1.2 我国地勘队伍设置显著特点

我国地勘队伍是在计划经济体制下形成和发展起来的，当时的体制设置有三个显著特点：第一，地质工作的经费（资金）全部由中央财政支付；第二，地勘单位是国家设立的事业单位，根据国家下达的计划拨付经费，随着地质工作任务的完成对经费予以核销；第三，担负着职工和单位的社会管理职责。由此可见，地勘单位同时担负着政府、事业单位和企业等应承担的三个方面的职责。地勘单位改革的目标是实现政、事、企职责的分开，即地勘单位的社会管理职责由政府负责，事业单位职责由规范的公益性地质调查队伍承担，通过原地勘单位的改革，培育一批适应市场经济、规范的勘查企业，形成矿产勘查市场主体。

2 地勘单位改革存在的问题

国有地勘单位的改革虽然有一定成效，但是，地勘单位的改革过程中一直存在矛盾和问题。作为被改革的地勘单位和地方政府、中央管理部门，由于经济社会发展的要求，导致利益要求不同，从而对于地勘单位改革方向和定位存在一定争议。

2.1 地勘队伍的事业单位性质与走企业化发展模式的改革体制出现矛盾

这一矛盾表现在两个方面：一方面，在改革初期，国有地勘单位属地化后，对地勘单位实行事业化管理，但要求其进行企业化发展。这一政策对地勘单位的稳定和国家公益性地勘工作的发展起到了关键的稳定和依托作用，在改革过程中应该给以肯定。但是，随着改革的不断深化，地勘单位事业化管理的体制和机制却制约了其发展。在进入市场的初期还能够简单发展，但是随着以资金、资本等形式进行发展的过程中，由于事业的体制不能满足市场化的要求，从而使得地勘单位在实际操作上不能剥离其资产和资本，不能运用相应的市场工具和与社会项目合作，由此矛盾日益凸现。另一方面，由于地勘单位在历史上形成了一些惯有思维和观念，对于事业体制在思想上依然依赖至深，面对市场不愿意轻易摘掉事业的帽子，但是，市场化的改革又要求其必须尽快改变这种体制。因此，地勘单位改革在体制上和思想上存在着重大矛盾。

2.2 地勘单位仍然处于为政府和企业打工的地位， 没有真正成为市场主体

目前，地勘单位主要是承揽来自政府和企业的地勘项目，从而参与到地勘市场中来。其中地勘单位与政府进行项目合作的形式包括两种：一种是承担国家地质大调查项目，地方政府申请到中央地质调查项目以后，对地方所属地勘单位进行招标并进行任务分解，地调费用也相应拨付，然后按照项目组织规则进行检查和成果验收，地勘队伍对项目资金没有自主使用权利，对项目费用不能结余留用；一种是地方性质的地质调查工作，其组织过程和国家大调查基本相似，地勘成果完全提交给地方政府，地方政府在对找矿成果形成矿业权后，进行市场招拍挂出让矿业权，政府和地勘单位对地勘成果没有分配和共享关系。

2.3 地勘单位在制度和政策上不具备可持续发展条件

一是地勘单位在承担项目上没有成果分配权，政府在政策上没有考虑地勘单位技术和智力投资，不能取得这部分成果收益，也因此不能通过主业形成一部分自有资金的积累；二是地勘成果形成矿业权时，国家政策和法律没有对地勘单位赋予优先取得的权利；三是在政府出让矿业权时，地勘单位缺乏资金，不能与社会资金竞争，往往不能通过市场竞争方式取得矿业权；四是地勘单位虽然在历史上形成了一部分矿业权，但是由于不具备自己开发的技术和资金，因此，探采一体化对地勘单位存在困难；五是地勘单位没有足够的资金对自有矿业权进行维护和投入。

3 加快地勘单位体制机制改革的措施

3.1 地勘单位要努力争取政策，积极稳妥地推进改革

地勘单位是改革的主体，必须坚定信心，积极主动地加快改革步伐。要认真细致地分析单位人员、技术、产业、资产等现实状况，制定、设计好改革方案，明确改革的目标、分类、发展方向和实现的路径。要积极与地方政府、国土资源等部门沟通、汇报，寻求理解和支持。鉴于地勘单位企业化改革的现实状况，改革方案的设计要充分考虑地方和自身实际，充分考虑支持政策的争取情况。对于争取政策比较困难、自身发展基础比较薄弱的，要积极争取划入社会公益类，争取一定的过渡期，解决历史遗留问题，增强单位生存发展能力，逐步进行企业化改革。对于优惠政策争取得好、自身发展快、地质勘查市场广阔的地勘单位可争取划为生产经营类，尽快转为企业，建立现代企业制度。

3.2 相关部门要切实加大对地勘单位改革的支持力度

相关部门是改革的参与者，是改革政策的出台者和直接落实者。要进一步加深对地勘单位改革的了解，转变观念，转变职能，真正理解和支持地勘单位改革发展。特别是，各省区国土资源管理部门是地勘单位改革最重要的参与者，是各省区改革政策出台的重要参加者和协调者。要按照政事分开的原则，进一步发挥好行业管理职能，积极培育地质勘查和矿业权市场，搞好地质勘查、矿业开发执法检查和服务，为地勘单位创造良好的市场环境。

3.3 地勘单位投资体制改革与机制创新

实现事业体制向企业体制彻底转变。地勘单位在实行事业单位向企业化改制的过程中，并未形成真正的投资主体。因为事业体制下的地勘单位不是真正的企业，从投资主体上讲，国家仍是投资主体，基本事业费仍在起着支撑作用。在这样一种体制下，地勘单位投资主体不可能以真正的投资者身份出现，投资运行不可能顺畅。要构建投资主体，必须改革地勘单位管理体制，实现企业体制彻底转换。

3.4 必须重视继续深化地勘单位产业结构调整

产业是地勘队伍的载体，是实现地勘单位企业化的前提和基础。从原地质矿产部提出地勘单位“三化”改革设计以来，实际上已开始重视培育地勘单位优势产业发展的努力。在当前勘查市场发育的条件下，应积极支持有条件的地勘单位加强地质勘查业的发展，充分发挥他们的产业优势，并应根据属地市场、政策和自身条件，创新思维，拓展领域，构建本单位产业结构；同时支持推进以局为单元开展产业结构调整，并与管理体制改革、队伍结构调整相结合，实施全局资源优化配置，产业结构优化，把各产业做大做强，这对推进地勘单位企业化是十分重要和基础的一步。

参考文献

[1] 邵 毅. 我国发展方式转变对地勘单位改革的影响分析〔J〕. 中国矿业 ，2012， 21（4）：2-7

[2] 韩继深，曹发伟. 地勘单位企业化改革的政策支持 〔J〕. 中国国土资源经济 ，2012（4）： 12-14

[3] 邵 毅. 地勘单位改革时机到来世界〔J〕. 有色金属 ，2012（4）： 60-63

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保险改革既势在必行，又任重道远。如何在全力支持事业单位推进改革和尽量保障广大群众基本利益这两个方面，搭建一座和谐桥梁，实现二者的双赢？带着这样的思考，我选择了农林渔工的养老保险改革问题进行了专题调研和认真解剖。

一、情况复杂市直事业单位农林渔工主要分布在**林场、**林场（即市林科所）、市农科所和市水产良种场四家单位，共445人，其中在职农林渔工256人，已退休农林渔工189人；市农科所还有移民农工144人，其中在职115人，已达退休年龄、人事未办理退休手续29人；其中市水产良种场20名渔场工人已于20**年12月按工龄每人每年1209元，另加1万元养老保险费实行了“买断”。未参保的农林工人数较多，情况复杂。

1、政策依据不足。全省是从1996年元月起开展机关事业单位养老保险，依据是**文件，只明确机关事业单位的国家干部、全民固定工、劳动合同制工人和人事、工资关系挂靠在机关、事业单位或在人才交流机构的人员为参保对象，而农林渔工不属于此参保范围。但这四家单位的农林渔工相继进入被冠以“事业单位性质”帽子的事业单位工作，因而不属于城镇企业职工基本养老保险参保范围。致使这些人一直被排斥在两个养老保险之外。他们强烈要求比照同单位职工参加机关事业单位养老保险，但政策依据不足，因为机关事业单位养老保险全国没有统一的政策，全省仍处于试点阶段。

2、改革方向不明。当前，全国事业单位改革方案尚未出台，将事业单位划分为行政职能性、社会公益性和生产经营性三大类的改革方向尚未确定。市农科所是我市唯一正处级差额拨款的农业科研机构，改革走势不甚明确。市林科所也是我市唯一科级差额拨款林业科研机构，市政府已于20**年将**林场、**林场确定为公益性林场，拟由市林业局主管转交市建设局主管，市政府已委托市建设局拟定接收方案。

3、身份参差不齐。这些农林渔工中既有建场初期的老资格，可以追溯到50年代，又有自然增长的；既有棉科所、旱科所和农科所合并而来的，又有从外地移民而来的；既有下放知青，又有从外省区调入的；既有编制部门签发编制计划、劳动部门批准招收的，又有主管部门批准招收的；既有按事业单位固定职工管理的，又有分配给土地按农民对待的。若按资历深浅、年龄大小、进场时间长短确认其身份，无法做到公正、公平，相关职能部门也不好操作。

4、收入来源不一。**林场每年财政拨款105万元，无自营收入，人平每月338元。**林场每年财政拨款104万元，自营收入15万元，人平每月661元。市农科所每年财政拨款120万元，科研经费10万元，人平每月374元。水产良种场每年财政拨款10.5万元，自营收入5万元，人平每月431元。

5、参保成本不低。如果比照同单位固定工参加机关事业单位养老保险，按在职人员月平918元作为缴费基数，现行缴费比例27%，离退休人员月平1**2元养老金标准，仅对**林场、河洑林场和市农科所进行测算的结果表明，这三家单位246名在职农林工月缴养老保险费60973元，179名退休农林工月支养老金181148元，每月收支两抵缺口12**75元，全年收支缺口1442100元。现有在职农林渔工年龄普遍偏大，收支缺口会呈直线上升趋势，给同级财政背上沉重包袱。类似这部分农林渔工，部分区、县（市）还有近2000人，牵一发而动全身，势必引起连锁反应。

二、问题突出

1、参保无门。在开展机关事业单位养老保险之初，农林渔工的问题已摆上重要议事日程，由于国家、省均无明确政策，一直被耽搁下来。近几年，这部分农林渔工一直向市政府、相关部门和机关事业单位社保处反映，希望能按**文件精神参加机关事业单位基本养老保险，市机关事业单位社保处也积极向省劳动和社会保障厅汇报，至今未能很好解决。

2、生活无助。这些农林渔工虽然高高兴兴地在人事部门领回了退休证，却没有享受到应有的退休待遇；虽然按时，却不能足额领取退休费，仅为正常退休费的57%左右，**林场和河洑林场农林渔工人平退休费分别为450元、600元，市农科所最低，仅为200元，该单位移民农工到退休年龄，只能享受一次性补助300元；**林场在职不在岗的农林工，单位仅仅发给每月50元生活费，远远低于城镇低保水平。

3、心理失衡。这四家单位的国家干部、固定工和合同工都已在机关事业单位参保，其中**林场已实行了社会化发放，退休人员人平领取基本养老金分别为975元、1243元、1077元和845元，而退休农林渔工（除水产良种场退休渔工外）仅为450元、600元、200元，对比同一单位农林渔工退休费相差一倍以上，最多的相差5倍以上。收入差距过大，心理严重失衡。

4、缴费无力。**林场、河洑林场和市农科所的246名农林工，全年需缴纳养老保险费731676元，而已参保的国家干部、固定工和合同工每月需缴纳养老保险费33476元，全年需缴4**712元，两者合计共缴纳养老保险费1133388元。若将移民农工计算在内，全年需缴纳的养老保险费在150万元以上，仅凭这几家单位现有财力是难以承受的。

三、积极应对

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一、改革的目标和原则

(一)改革的目标。

用3至5年的时间，初步建立符合社会主义市场经济和广东实际要求的水管体制和运行机制：

建立职能清晰、权责明确的水管体制；建立管理科学、经营规范和良性发展的水利工程管理单位(以下简称水管单位)运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和完善的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律法规支撑体系。

(二)改革的原则。

1．效益优先原则。正确处理水利工程的社会效益与经济效益之间的关系，既要充分发挥水利工程的社会效益，又要引入市场竞争机制，降低水利工程运行管理成本，提高管理水平和经济效益。

2．建管并重原则。正确处理水利工程建设与管理的关系，既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时加大对工程管理(包括非工程措施)的投入，从根本上解决“重建轻管”的问题。

3．责权利相统一原则。正确处理责、权、利的关系，既要明确政府各有关部门和水管单位的责任和权利，又要在水管单位内部建立有效的激励和约束机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。

4．改革、发展与稳定相协调原则。正确处理改革、发展与稳定的关系，既要从水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。

5．近期目标与长远发展相结合的原则。正确处理近期目标与长远发展的关系，既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。

二、改革的主要内容

(一)明确权责，规范管理。

1．明确政府及其水行政主管部门和水管单位的管理责任。

各级人民政府应当依法保障本行政区域内水利工程的安全，充分发挥水利工程的效益。

水行政主管部门对辖区内的各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和监督资产运营责任。各级水行政主管部门要按照政事分开、政企脱钩的原则，转变职能，提高管理效率和管理质量。水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全运行和发挥效益。

2．水管体制实行分级管理。经省政府批准建设的跨地级以上市的流域性水利枢纽和特别重要的水利工程，由省水行政主管部门负责管理。大中型和重要的小型水利工程，由县级以上水行政主管部门分级管理；跨县(市、区)行政区域的水利工程，由拥有该工程资产所有权的当地人民政府水行政主管部门或者由其共同上一级水行政主管部门委托主要受益地水行政主管部门负责管理。

3．建立和完善责任追究制度。水行政主管部门管理的水利工程出现安全责任事故的，要依法追究水行政主管部门、水管单位和当地政府防汛责任人的责任；其他单位管理的水利工程出现安全责任事故的，要依法追究业主责任以及水行政主管部门的行业管理责任。

(二)划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。

1．分类定性原则。水管单位的分类定性依照下列原则确定：一是功能原则。根据水利工程设计功能以及社会经济发展的需求，确定其性质。二是收支配比原则。根据水管单位一定时期内的收支状况，确定其性质。水管单位的收入主要包括水费、电费等主业收入，按最近3—5年实际收入的平均值确定。水管单位的支出主要包括人员机构经费、离退休人员经费和工程养护维修经费等按政策法规规定的支出。

2．划分水管单位的类别与性质。依据上述分类定性原则，将现有水管单位分为三类并进行定性：

第一类：承担防洪、排涝、水土保持等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为纯公益性水管事业单位。

第二类：既承担防洪、排涝、水土保持等公益性任务，又有供水、水力发电等经营的水利工程管理运行维护任务的水管单位，为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定其性质，收入不能够满足其按规定的正常运行管理、维修养护等应支出需要的，即不具备自收自支条件的，定性为准公益性水管事业单位；收入能够满足其按规定的正常运行管理、维修养护等应支出需要的，即具备自收自支条件的，定性为企业单位。目前已转制为企业的单位，其企业性质不变。

第三类：承担城镇供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为经营性水管单位，定性为企业单位。

水管单位的性质按隶属关系由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门研究确定。

3．严格定编定岗。水管事业单位的编制，严格按照有关定额标准定编定岗，由机构编制主管部门会同同级财政和水行政主管部门核定。实行水利工程运行管理与维修养护分离(以下简称管养分离)后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。各水管单位要根据国务院水行政主管部门和财政部门共同制定的《水利工程管理单位定岗标准》，在批准的编制总额内合理定岗。

(三)深化水管单位内部改革，推行管养分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。

1．根据水管单位的特点，分类推进机构、人事、劳动、分配等相关制度改革。

水管事业单位，根据省政府办公厅《转发国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》(粤府办[]69号)的精神及有关事业单位人事制度改革的政策要求，按照精简高效的原则和事业单位改革的要求，撤并不合理的管理机构，整合资源，综合设置水管机构，严格控制人员编制；制定各类各级岗位的职责、权利、任职条件和聘用期限，全面实行竞争上岗和人员聘用制度；逐步建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的科学的人才管理机制，降低工程管理成本，提高工作效率。水管事业单位可继续执行国家统一的事业单位工资制度，也可探索多样化的内部分配制度。允许工资浮动，实行档案工资与实际收入相分离，全面推行工资浮动和绩效挂钩，扩大各水管事业单位的分配自，实行以岗定薪，易岗易薪的分配政策，建立起重实绩、重贡献、自主灵活的分配激励机制。

企业性质的水管单位，按照产权清晰、权责明确、管理科学的原则逐步建立现代企业管理制度。多种投资来源的水利工程单位要建立健全股东大会或董事会、监事会和经理层等有效的法人治理结构，做到自主经营，安全生产，依法纳税，自负盈亏，可持续发展。水管单位负责人由企业董事会或上级机构依照相关规定聘任，其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同。要积极推行以岗位工资为主的基本工资制度，以岗定薪，工效挂钩，绩效领酬。

建立并执行管理人员持证上岗和岗位准入制度，具体办法由水行政主管部门会人事劳动部门制定。

2．规范水管单位的经营活动，严格资产管理。

由财政核拨的纯公益性水管事业单位在核定的财政资金足额到位的情况下，原则上不得从事经营性活动。

大型水利工程准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益职能部门和承担供水、发电及多种经营职能部门进行严格划分，将经营部门转制为水管单位下属企业，做到事企分开、财务独立核算。

准公益性水管事业单位在核定的财政资金足额到位情况下，原则上不得兴办与水利工程无关的多种经营项目。为安置富余人员而兴办多种经营项目，应以水利工程的水土资源开发利用为主，并实行事企分开，独立核算，在条件成熟时与水管单位脱钩。

加强国有水利资产监督管理，各级政府应当明确国有水利资产出资人代表。无论是纯公益性、准公益性的事业或企业性质的水管单位及上级行政主管部门，对其占有和使用的经营性或非经营性国有资产，负有监督保值增值责任。除国家特别规定外，应按规定实行社会中介机构、政府审计部门的审计，逐步建立、健全各类国有资产的考核制度，接受国有资产管理机构的监督管理。积极培育具有一定规模的国有或国有控股的企业集团，负责水利经济项目的投资和运营，承担国有资产的保值增值责任。

3．积极推行管养分离。

在纯公益性准公益性水管事业单位中，积极推行水利工程管理与维修养护分离，精简管理机构，提高维修养护水平，降低运行成本。

在对水管单位规范定岗和核定管理人员编制的基础上，将水利工程维修养护业务和养护人员从水管单位剥离出来，独立或联合组建专业化的维修养护企业。随着改革的深入和维修养护企业的发育成熟，逐步通过招标方式择优确定维修养护企业。

根据各地的实际情况，分步推行管养分离。省管工程和*、深圳、珠海、佛山、中山、东莞等市，争取用3年时间推行管养分离，其它市争取用5年时间推行管养分离。第一步，在水管单位内部将运行管理与维修养护业务、人员、经费分离，实行内部合同管理；第二步，组建维修养护公司，实行内部独立核算；第三步，将维修养护公司与所属水管单位彻底脱钩，水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业，使水利工程维修养护社会化、市场化和专业化。

(四)建立合理的水价形成机制，强化计收管理。

1．理顺水价。水利工程供水水费是经营性收费。水利工程供水价格要按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则核定。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。农业用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计利润；非农业用水价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润和依法计税的基础上确定。水利工程水价要根据经济发展状况、水资源状况、供水成本以及市场供求变化适时调整，分步到位，逐步理顺。

省属水利工程及跨地级以上市水利工程供水价格由省价格主管部门制订；其他地方水利工程供水价格授权市、县人民政府制订。制定和调整水利工程供水价格，要认真执行《水利工程供水价格管理办法》(国家发展改革委、水利部第4号令)的有关规定；要结合我省实际，尽快出台《广东省水利工程供水价格管理实施办法》。

2．强化计收管理。水利工程供工业用水和生活用水必须实行按量(立方米)计费，无计量设施的要限期安装。改进农业用水计量设施和方法，加大农业水费的计收力度，由现在的按亩收取逐步推行计量供水、按量收费的供水管理体制。建立农业供水水费公示制度，实行水价、用水量、水费“三公开”，提高透明度，接受民主监督，规范收费行为，减少收取水费的中间环节。严禁在收取水费中搭车收费、任意加价和截留挪用。

推进节水型社会建设，实行计划用水、节约用水，用水户超定额用水实行累进加价。

水费由供水经营者组织收取，可采取自行收取或委托其它合法中间机构收取的方法进行收取。积极培育农村用水户合作组织，加强农业用水水费的计收和管理。

供水经营者与用水户要通过签订供用水合同，明确双方的权利和义务。要充分发挥有关职能部门和用水户的监督作用，促进供水经营者降低供水成本。

(五)规范财政供养范围和支付方式，畅通水管单位资金来源渠道。

1．根据水管单位的类别和性质，采取不同的财政保障政策和财政支付方式。

纯公益性水管事业单位经费由财政核拨，其编制内的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政保障，年度经费标准按当地财政年度部门预算财政核拨事业单位标准核定。工程日常维修养护岁修经费由同级水行政主管部门和财政部门审核批准后在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造投资纳入水利固定资产投资计划，按照水利基本建设的有关程序，由水行政主管部门编制建议计划报送同级发展改革部门会财政部门审核后下达，财政部门按计划安排支出预算，按进度拨付资金，并实行财政直接支付。按有关政策可向上一级申请投资补助。

准公益性水管事业单位经费由财政核补，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出由同级财政按有关规定核定，并根据水管单位收入情况确定财政补贴标准；更新改造费用来源与纯公益性工程相同。经营性部分的人员费用，工程日常运行、维修养护经费列入工程运行成本，由水管单位负担，工程更新改造费用在提取的折旧资金中列支。准公益性水管事业单位的经营性资产收益和其它收益要纳入单位经费预算。各级水行政主管部门要按规定向财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况。财政部门根据该类水管单位各种收益的变化情况，实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。

企业性质的水管单位，其所管水利工程的运行管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集，财政不予补贴，工程运行、管理和维修养护的资金列入成本核算。企业性质的水管单位要加强资金积累，按照现代企业制度运营，提高抗风险能力，确保水利工程维修养护资金的足额到位，保证水利工程的安全有效运行，按期回收工程建设成本，并实现良性循环。

2．积极筹集水利工程维修养护岁修资金。为保障水管体制改革的顺利实施，省、市、县各级政府要按照分级管理的原则，合理调整本级财政支出中水利支出的结构，视本级财力状况逐步增加对水利工程管理的投入，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。

各级水利工程维修养护岁修资金来源：(1)上级用于水利工程管理运行、维修养护的各项补助；(2)水利建设基金；(3)堤围防护费；(4)水资源费；(5)财政预算资金。省级水利工程维修养护岁修资金主要用于省属纯公益性及准公益性水利工程的维修养护，并视财力情况对贫困市、县(市、区)所属的纯公益性及准公益性水管事业单位非经营性水利工程的维修养护岁修经费的补助。市级维修养护岁修资金主要用于市属纯公益性及准公益性水管单位非经营性水利工程的维修养护以及对贫困县(市、区)所属非经营性水利工程维修养护经费的补助。县级维修养护岁修资金主要用于其所属公益性及准公益性水管单位非经营性水利工程的维修养护。

3．改革财政资金拨付方式，推行财政国库集中支付和财政直接支付。

4．严格资金的筹集和管理。所有水利行政事业性收费严格实行财政“收支两条线”管理。各级政府要按照《广东省实施<水利建设基金筹集和使用管理暂行办法>细则》的规定，足额计提水利建设基金。各级水行政主管部门要切实加强水利规费的征收、使用及监督管理，保证各项水利规费足额征收。准公益性水管单位经营性资产部分及经营性水管单位必须按财政部颁发的《水利工程管理单位财务会计制度》规定提取工程折旧。各有关部门和单位要严格按照有关规定加强对工程维修养护经费、更新改造经费及准公益性、经营性水管单位提取的工程折旧资金的管理，加强各项资金使用情况的审计和监督，严禁挪作他用，确保专款专用。

5．在合理、正确划分水管单位的类别和性质，以及严格定编定岗工作完成后，各级财政部门要及时将核定的纯公益性和准公益性水管事业单位的人员经费、公用经费和维修养护岁修经费，列入本级财政年度预算安排，并按照部门预算编制要求，列入单位年度部门预算。

(六)积极推进水利工程产权制度改革。

按照中央提出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，积极推进水利工程产权制度改革。国有水利资产的管理应当以产权为纽带，坚持产权清晰、权责明确，政企、政事分开，财产所有权与使用权、经营权分离的原则。经营性国有水利资产要逐步进行产权制度改革，实现产权社会化和市场化。积极探索非经营性国有水利资产和资源性水利国有资产的产权改革，探索公益性和准公益性水利工程的社会化和市场化管理。产权制度改革必须坚持产权清晰、政企分开、平等互利和等价有偿的原则。各级水行政主管部门要协同同级国有资产主管部门加强对国有水利资产监督管理，加强行业监督，依法规范水管单位的管理行为，积极引导和扶持水管单位的良性发展。

产权制度改革要依法进行产权界定、产权评估和产权登记，实现产权清晰化，确保国有水利资产的安全、完整。对于经营性国有水利资产，可以通过产权交易的方式，广泛吸收社会资金参与水利投资和经营，使水利工程的产权多元化，分散股权和投资风险。建立和健全产权市场化的机制，既要积极推进产权交易，又要规范产权交易行为，防止国有水利资产流失，维护产权交易市场的公开、公平和公正。积极开拓产权市场化的途径，可以通过中外合资合作、公司联营、租赁、公有民营或民有民营、兼并、拍卖、债权股份化或债务等值化等形式，推进产权市场化。产权交易的收益按有关规定主要用于当地水利发展事业。

国有水利工程的产权制度改革，由水管单位提出方案，经同级水行政主管部门和国有资产主管部门同意，按规定和程序报同级人民政府批准后实施。上级投资或补助占30％(含30％)以上的水利工程，产权改革方案须经上一级水行政主管部门审核同意。

县级以上人民政府可以按照《公司法》的规定和现代企业制度的要求，组建国有水利投资公司或国有水利工程管理公司。国有水利投资公司按照市场化的要求，负责筹集和运营水利建设资金，对其投入水利工程的资本行使出资人的权利。国有水利工程管理公司负责经营性或定性为企业性质的准公益性水利工程的经营管理，对其管理的水利工程行使经营者的权利，保证水利工程的安全和正常运行，发挥水利工程的效益，实现水利资本的侏值和增值。国有水利投资公司或国有水利工程管理公司应当建立健全法人治理结构，完善决策、执行和监督的约束机制。国有水利投资公司和国有水利工程管理公司依法独立经营，接受国有资产管理部门的指导、监督和水行政主管部门的行业管理。

开放水利投资市场。按照“谁投资，谁受益”的原则，鼓励民间资本和民营企业参与水利工程的建设和管理。水利工程投资和管理单位以其经营管理的资产独立承担民事责任。

三、改革的主要措施

(一)加强领导，积极稳妥地推进改革。

1．加强领导。水管体制改革工作政策性强，牵涉面广，任务艰巨，各级政府必须高度重视，加强对水管体制改革工作的领导，根据省的实施方案，结合实际，推动本地区的水管体制改革。同时，广泛宣传国务院的《实施意见》和省的《实施方案》，宣传水管体制改革的必要性和重要性，为改革营造良好的氛围。

2．各级水行政主管部门要会同发展改革、财政、机构编制、劳动保障等部门，依据国务院的实施意见和省的实施方案，结合本地区实际，制订本地区的水管体制改革具体实施方案，报同级人民政府批准后实施。各级地方政府和水行政等有关主管部门必须各司其职，完成水管体制改革任务。对贯彻落实《实施方案》措施不力的，省将对其限制安排水利投资；在限期内未能完成水管体制改革任务的，省将对其暂停安排水利投资，直到完成水管体制改革任务为止。

(二)妥善安置分流人员。

水管单位要在定编定岗的基础上，广开就业渠道，妥善安置分流人员。可以利用以下途径安置富余分流人员：

1．已达到国家规定的退休条件的水管单位工作人员，办理退休手续。其中原参照、依照公务员管理事业单位以及财政拨款事业单位的工作人员，年6月30日前达到国家规定退休条件的，退休时可按机关事业单位的办法办理退休并计发退休待遇，退休费资金来源按原渠道解决。

2．截至年6月30日止，距法定退休年龄5年以内的工作人员，经本人申请，单位批准，可办理离岗退养。离岗退养期间，由原单位发放离岗退养生活费，并继续缴纳各项社会保险费，达到法定退休年龄时，按社会养老保险的规定办理退休和计发养老金。

3．实行管养分离后，把从事维修养护的人员从主体剥离，成为维修养护企业职工，并按劳动合同制的要求管理。

4．充分开发利用水土资源，开展综合经营，有效安置富余人员。

5．自谋职业。自愿辞去公职的人员，经当地政府人事编制部门审核，按规定给予经济补偿。

6．依法解除劳动关系。水管单位工作人员要建立完善的现行用人管理机制。对于已与水管单位建立劳动关系的工作人员，水管单位依法解除其劳动关系时，应按其在单位的工作年限，每满一年发给相当于一个月本人工资的经济补偿金，本人工资低于企业平均工资的按企业平均工资计算。不满一年的按一年的标准计发。

定性为企业性质的水管单位，应与原单位的人员按照《劳动法》的规定签订劳动合同，期限由双方协商确定。

签订劳动合同应在企业工商登记后30个工作日内完成。

企业性质的水管单位，根据经营状况确需分流的人员，按企业分流富余职工的办法妥善安置；对解除劳动合同的职工，企业应按规定支付经济补偿金。

对安置分流富余人员的经费，企业要通过多种渠道筹集。确有困难的，按照分级管理的原则，由各级政府负责解决。

(三)落实各项社会保障政策。

在全国统一的事业单位养老保险改革方案出台前，水管事业单位仍维持现行养老制度。

水管单位要为受聘人员依法办理各项社会保险手续，按规定享受各项社会保险待遇。

1．对定性为纯公益性水管事业单位，其离退休人员待遇按“老人老办法，新人新办法”的原则执行。即转制前已离退休的人员保持原离退休待遇不变，经费按原渠道解决。转制后离退休人员，其离退休待遇按当地同类事业单位的标准执行。已开展事业单位养老保险的地区按当地办法执行。

2．对准公益性水管事业单位转制前已办理离退休手续的人员按“老人老办法”的原则，保持原离退休待遇不。变，经费由原渠道解决；转制后其编制内承担公益性任务的人员退休后的退休人员经费支出由同级财政按有关规定核定。对定性为准公益性质的水管单位的经营性部分人员和对定性为企业性质的水管单位的人员，其养老保险按如下办法执行：

(1)转制前已经参加企业养老保险的，维持原办法不变。对水管单位欠缴的社会保险费，各地政府应通过多种渠道筹集资金予以补足。

(2)转制前，未参加社会养老保险的，从年7月1日起按属地原则参加所在地社会养老保险。

干部和原固定职工年7月1日前按国家和省规定计算的连续工龄视同缴费年限。年7月1日起至年6月30日之间补建的个人帐户，个人缴费部分由个人负担；单位划入部分由单位负担。

①年7月1日前已经离退休的人员，原离退休费待遇标准不变。对有正常事业费的单位，社会保险经办机构按年7月统筹区域企业平均养老金标准支付离退休人员基本养老金。基本养老金与原离退休费待遇标准的差额部分，由原单位支付，经费供给渠道不变；没有正常事业费的单位，按事业单位年7月规定标准核定的养老金由当地社会保险经办机构从统筹基金中支付。转制单位是否有正常事业费的审核，由当地财政部门会同有关部门审查核定。

参加统筹后的调整办法，有正常事业费的单位，其离退休待遇纳入国家统一的事业单位离退休费调整范围，经费供给渠道不变，由离退休人员原单位负责发放；没有正常事业费的单位，离退休人员的基本养老金调整按企业的办法执行，所需费用由社会保险经办机构从基本养老统筹基金中支付，国家统一出台事业单位离退休费调整政策时，离退休人员按企业办法增加的基本养老金与按事业单位办法增加的离退休费的差额部分，由原单位视经济情况自筹资金解决。

②*年7月1日前参加工作、*年7月1日后退休的人员，基本养老金计发按照企业的办法执行。为保证离退休人员待遇水平平稳衔接，从*年7月1日至2009年6月30日为过渡期，在过渡期内离退休人员按照企业的办法计发的基本养老金，如低于按原事业单位离退休费计发办法计发的离退休费，其差额部分(以下称待遇差)，采用加发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付，其中，从*年7月1日至*年6月30日退休的，发给待遇差的90％；*年7月1日至*年6月30日退休的，发给待遇差的70％；*年7月1日至2007年6月30日退休的，发给待遇差的50％；2007年7月1日至2008年6月30日退休的，发给待遇差的30％；2008年7月1日至2009年6月30日退休的，发给待遇差的10％；2009年7月1日后退休的，不再发给该项补贴。

待遇差不调整。即核定待遇差的标准时，企业平均养老金按所在地*年7月1日的平均水平计算；事业单位离退休金计发办法为：

事业单位离退休费：*年6月本人基本工资X计发比例+国家和省规定的各项补贴。

在5年过渡期内退休的人员，核定的补贴标准与按企业办法计算的养老金之和，不得高于本人按原事业单位办法计发的退休金。

③职工参加城镇企业基本养老保险后，退休时的过渡性养老金按企业基本养老保险办法计算。

临界工资(视同缴费年限的缴费工资)按*年6月本人事业单位工资计算(基本工资加上国家和省规定的各项补贴，超过所在地上年度职工平均工资3倍的，按3倍计算)。

临界指数(视同缴费年限的缴费指数)：临界工资÷本人离开机关事业单位上年度所在地的职工月平均工资。

④凡符合省劳动保障厅粤劳社[*)246号文关于给予一次性补贴条件的职工，按该文件的有关规定执行。

3．未参加工伤保险的因工伤残人员，由单位按国务院《工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例》的规定支付各项工伤保险待遇。

4．改制后，离休人员的医疗保障仍按现行政策执行，所需资金也按原渠道解决；改制前已退休的原属于公务员或参照公务员管理的职工，按属地原则参加城镇职工基本医疗保险，并享受国家公务员医疗补助，所需经费按照与现行公费医疗政策相衔接的办法由原渠道解决；其余职工按属地原则参加城镇职工基本医疗保险，所需资金由改制单位解决。

(四)执行税收扶持政策。

准公益性水管单位、实行管养分离后从水管单位中分离出来的维修养护企业，以及为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，按照有关税收法律法规的规定，享受有关税收优惠政策。

(五)建管并重，为工程管理创造条件。

进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。

新建、改建、扩建、除险加固工程，在可行性研究及初步设计阶段，需根据《水库工程管理设计规范》、《水闸工程管理设计规范》、《堤防工程管理设计规范》、《泵站技术管理规范》及水利部、省的有关文件规定，编制工程管理设计方案。工程管理方案设计应包括下面的内容：(1)管理条件，包括管理机构、人员编制、运行管理以及维修养护经费来源；(2)工程管理和保护范围；(3)管理设施，包括管理用房和交通、通讯设施；(4)安全监测设计；(5)控制运用设计；(6)信息管理设计；(7)水价、电价方案。对新建、改建、扩建、除险加固水利工程，在上报可行性研究报告时须附以上工程管理方案，凡是没有管理方案的工程一律不予审批。

在工程建设过程中，工程管理、监测、信息管理等设施要与主体工程同步实施，对工程管理设计内容未完成的工程不予验收。工程竣工前要完成确权划界及发证工作。

对新建水利工程，水行政主管部门对其管理体制的建立和完善负有监督职责。监督内容包括管理设施配置标准和管理机构设置、人员编制标准以及运行管理的监管等。

(六)加强水利工程的环境与安全管理。

1．加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵循国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内防护林(草)建设和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境，有生活供水任务的水利工程，在其管理和保护范围内严禁兴建污染水体的生产经营项目。

各级地方政府要按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程用地的确权划界工作，明确水利工程的土地权属和管理保护范围。

2．强化安全管理。各级政府和水行政主管部门要牢固树立“安全责任重于泰山”的安全意识，强化水利工程的安全管理，落实水利工程安全责任人，建立、健全安全责任制，确保工程安全运行。

3．推行水利工程目标管理。水管单位要依法进行工程管理，落实管理责任制，全面推行水利工程目标管理，严格按照考核标准加强水利工程目标管理考核评定工作，规范管理工作，提高管理水平，确保工程正常运行。

4．建立水管体制改革信息交流制度。为进一步掌握全省水管体制改革动态，及时通报各地改革进展情况，推广改革的好经验、好做法，省将建立水管体制改革信息交流制度，定期通报我省水管体制改革工作动态。各地每一季度将本市(县)水管体制改革工作进展情况报省水利厅。

四、水管体制改革的实施步骤

水管体制改革工作分四个阶段进行：

(一)调查摸底和制订实施方案阶段。各市、县(市、区)应组织力量，对所属水管单位进行普查和典型调查，摸清水管单位的现状和存在的问题，在此基础上，依据本《实施方案》制订具体的实施细则。要求在年12月底前完成实施细则的制订，并报上一级水行政主管部门备案。

(二)试点实施阶段。各地要根据实施方案，选择1—2个具有代表性的水管单位作为试点，进行跟踪研究。对改革中出现的新情况、新问题，要及时研究，及时处理。通过改革试点，积累经验，以点带面，促进本地区的水管体制改革工作。省、市、县(区)水管体制改革试点单位改革工作要在年12月底前完成。

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关键词 信贷资金 利润均衡化 虚拟资产 关联交易

会计报表粉饰是会计造假的最大手法之一，应该说，这是会计舞弊行为中的重灾区。企事业单位会计报表造假行为在我国企事业单位都时有发生，比如我国的绿大地财务造假、美国的安然公司、世界通信公司、安达信公司等上市大公司的财务造假事件等，这些单位的财务报表造假，使对企事业单位所有的财务分析变得毫无意义。因此，作为会计报表的使用者，尤其是企事业单位的中、高层监管者了解企事业单位会计报表粉饰者的惯用手段，学会如何鉴别虚假报表，非常重要。

一、对企事业单位会计报表粉饰的动机

1.为了给业绩考核加分

目前，大多数企事业单位的监管者考核企事业单位的业绩，一般总是要求以财务指标为基准，这是企事业单位经营业绩的重要考核指标。而这些财务指标的计算，都是要涉及到相关会计数据的。除了企事业单位内部的考核以外，外部的考核相关财务指标来加以确定的。企事业单位经营业绩的考核，不仅涉及到企事业单位总体情况的评价，还涉及到对企事业单位管理业绩的评定，并影响着他们的提升、奖金福利等方面。为了在经营业绩上多得分，企事业单位就很有可能对其财务报表进行相应的包装、粉饰。

2.企事业单位为了获取信贷资金及商业信用

企事业单位对资金的借贷是再平常不过的事情，但对于某些企事业单位而言，为了获得外界的资助，就需要通过对自身财务报表来欺骗舆论与外界。对于这些企事业单位来说，对会计报表的造假其实是不得已而为之。因为他们不做假账，就贷不到他们所需要的尤其是资金较大的款项。在市场经济条件下，银行等金融机构处于风险的考虑和自我保护的原因，一般也不会把款项贷给亏损的企事业单位或者缺乏信用的企事业单位。这样两者结合的结果，就只能导致一些企事业单位为了获得金融机构的信贷资金或者企事业单位相关供应商的商业信用，即使是企事业单位经营业绩欠佳、财务状况不够健全，也要对其会计报表进行相应的粉饰，力图使其看起来更“靓丽”。

3.为了偷逃税款或者操纵股票价格

企事业单位所得税的上交，是在企事业单位会计利润的基础上，通过纳税调整来进行计算的。其具体方法是，将企事业单位会计利润调整为应纳税所得额，再乘以企事业单位所适用的所得税率。企事业单位为了达到偷税、漏税、减少或者推迟交税的目的，就往往会对会计报表进行相应的造假。当然，反过来也有些企事业单位愿意虚增企事业单位利润而多交税，这些企事业单位这样做的目的，就是为了给外界造成一种假象，以表明企事业单位的“盈利能力不错”来影响市场的投资者对企事业单位的判断，最终达到操纵股票价格的目的。

4.为了发行股票早日上市考虑

股票发行分为首次发行（IPO）和后续发行（增资扩股）两种情况。根据公司法等相关法律规定，如果企事业单位要发行股票争取上市，就必须连续三年盈利，而且要经营业绩比较突出，这样才能通过证监会等相关部门的审核，股票发行价格的高低也与盈利能力有关。这样，准备上市的企事业单位为了能够顺利通过发行审核以及募集到更多的资金，就必须粉饰出良好的经营业绩形象，在设计股份制改革方案时对会计报表进行造假。

5.为了某种政治企图而涉嫌造假

有些企事业单位的财务报表，主要是对主管部门和政府部门负责，对于这种企事业单位而言，粉饰会计报表的目的，就是为了某种政治企图。在现实经济生活中经常有这样的情况，某些企事业单位的经济效益出现大幅度的大起大落，企事业单位搞好了，高层监管者就有机会往更高的职位提拔；继任者来了，才发现企事业单位原来是实亏虚盈，碍于上一任领导的面子，谁也不提实亏虚盈的问题，只好用以后的时间来慢慢消化这些虚假的财务数据。

二、虚假会计报表的识别方法

我们知道，根据会计报表的动机，企事业单位的经营业绩粉饰主要是以财务利润指标反映出来；企事业单位粉饰财务状况的常用方法有低估负债和高估资产。因此，针对粉饰会计报表的不同手段，有不同的识别和调整方法，其中最为主要的是如何识别和调整虚增利润，利用报表间、项目间的相互关系，能发现会计报表的技术性错误或舞弊性错误。

1.利用虚拟资产调节利润的识别和调整

资产是指能够带来未来经济利益的经济资源。但由于会计中普遍使用权责发生制核算损益，因此，将一些已经实际发生的费用作为待摊费用、长期待摊费用、待处理资产损失等项目列入资产负债表的资产方。而这些项目严格来说是不能够为企事业单位带来未来经济利益的，不是企事业单位真实的资产，只是一种虚拟资产。这种虚拟资产的存在，就为企事业单位操纵利润提供了一个费用和损失的好去处。企事业单位可以通过递延摊销、少摊销或者不摊销已经发生的费用和损失来增加利润，即通过增加不良资产来虚增利润。

2.利用关联方交易调节利润的识别和调整

利用关联方交易将关联方交易一方的利润转移至另一方，从而使其利润增加。这种利润操纵常见于国有企事业单位改制而成的上市公司，其目的在于利用上市公司的壳资源从证券市场上筹集资金。这与跨国公司通行的利用关联方交易，将高税区的利润转移至低税区以降低税负，或将资金从外汇管制严的地区转移到外汇管制松的地区以逃避外汇管制等做法正好相反。

3.利用应收和应付款调节利润的识别和调整

企事业单位应收、应付款项可以分为两大类，一类是与销售货物和采购货物相关的应收、应付款项，包括应收账款、预收账款、应付账款、预付账款等；另一类是与销售货物和采购货物无关的应收、应付账款，包括其他应收账款和其他应付账款等。设置与销售和采购相关的应收、应付款项，是为了满足权责发生制条件下的计算和反映相应债权、债务往来的需要；设置与销售和采购无关的应收、应付款项，则是为了反映与销售和采购无关的非经常性的或小额的债权、债务来往的需要。由于这些项目的存在，给企事业单位操纵利润提供了方便，因此，需要对它们进行分析调整。

把应收账款作为调节营业收入的工具早就被广泛使用。比如在本年底虚开发票，同时增加应收账款和营业收入，到次年又以诸如质量不符合要求等名义将其冲回，使本年营业收入虚增。当然，如果是为了隐藏部分收入，则可以利用推迟开票，将营业收入藏于预收账款之中。在识别和调整由应收账款虚增为利润时，要注意剔除异常波动的营业收入中的应收款项以及高龄的应收账款。

总之，在识别是否存在操纵利润现象过程中，还应注意企事业单位现金流量分析。该分析是将经营活动产生的现金净流量、投资活动产生的现金净流量、现金净流量总量分别与主营业务利润、投资收益和净利润进行比较，以判断企事业单位主营业务利润、投资收益及净利润的质量。没有相应现金净流量做支撑的利润，质量不如有足够现金净流量作为支撑的利润质量高。根据会计基本原理，企事业单位的经营现金净流量不应长期低于其净利润，因为随着时间的推移，按权责发生制核算的结果会与按收付实现制核算的结果间的差异逐渐缩小并趋向于零。如果某企事业单位的现金净流量长期低于其净利润，那么就意味着该企事业单位可能将本应作为费用处理的一些项目变为虚拟的资产，而虚拟资产是不可能转化为现金的，即该企事业单位是通过增加虚拟资产来操纵利润。出现这种情况也应该对利润进行调整。

参考文献：

[1]李书锋.新企事业单位会计准则实务指南.工业机械出版社.2006.

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根据《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）的顶层设计，既然明确了事业单位改革不是减人、甩包袱，不再沿袭“减人减负”的老路，那么政府就理应为此埋单。

分类背后的埋单问题绕不过去

一般认为，事业单位改革顶层设计的一个亮点或者难点，是对现有事业单位进行的分类改革，这固然有道理；然而分类的困难只是一种表象，标准明确后进行归类并不难，而是难在事关事业单位改革的机构编制、人事制度、收入分配制度、养老保险制度和财政政策等五个方面的成本由谁承担的问题不明确，在各方博弈的过程中让改革的阻力增大；不愿埋单或者无力埋单使一些地方和部门呈现出不愿改、不敢改或者等待观望的局面。

如果我们从资源配置，即谁埋单的角度解读事业单位的分类，就不难对埋单者的界限划分理出点儿头绪，我们不妨暂且这样归类：承担行政职能的，由政府埋单；从事生产经营活动的，由市场埋单；从事公益服务的，则由政府和市场共同埋单。事业单位改革之所以推进得那么艰难，就是涉及到埋单思路的博弈：是先分类再埋单，抑或先埋单再归类？如果按照先分类再埋单的路径，事业单位一般都希望挤进承担行政职能或者公益服务的系列；而政府因受到行政编制和财力的限制，归入行政职能或者公益系列的事业单位自然越少越好。另一方面，在政府埋单中，成本是由本级政府还是由上（下）一级政府支付同样存在着零和关系。在埋单的问题没有敲定之前，在分类上博弈不止在所难免。

改革后的事业单位由政府埋单或者由政府财政兜底是没有悬念的；然而关键是在126万个事业单位中，有多少能够进入自己期望的系列尚属于未知数。如果说能够归入行政系列、公益服务一类的事业单位是少数，那么由此带来的另外一个问题是，那些将被推入市场的事业单位在完成改制前需要付出的成本由谁承担？这个问题不解决，有再好的改革方案和实施细则也难以落实。比如2008年初国务院就开始部署实施五省（市）事业单位养老保险制度试点，按照《指导意见》关于“中人逐步过渡”的原则，“保持国家规定的待遇水平不降低”，仅试点五省（市）中的广东省，需要补缴的基本养老保险费至少就要数十亿元，倘若再算上按工资额的16%缴纳职业年金，就成了一个天文数字，显然需要中央加大支持力度。

《指导意见》要求2015年完成事业单位分类，这对于处理各种复杂情况，在清理规范的基础上稳步推进无疑是必要的；问题在于，在此之前，是逐步推进还是继续博弈？如果是后者，那么就带来了一个“真推进”还是“假推进”的问题。假如在清理规范的同时，埋单问题语焉不详就要求完成改制，将一部分事业单位推向市场，答案很可能是后者。“假推进”即使不会公开声言以减轻财政负担作为事业单位改革的出发点，也会在转移成本上做文章。一旦政府试图转移成本，事业单位改革难免会由成本的直接承受者主导，演变成既得利益者主导，最终还是要转嫁到普通职员身上、转嫁到消费者或者服务对象身上。这样一来，还会回到投入不足、阻力大、动力小的老路，埋单的问题还是绕不过去。反过来说，如果厘清了埋单问题，按照既定的时间表，有条不紊地推进事业单位改革就会顺利得多。

政府埋单是取之于民、用之于民

中国近10年来的财政增速年均高达19.9%，远高于GDP增速；尽管2012年的GDP增速有所降低，但是此前财政收入大幅增加是不争的事实，完全有能力为事业单位的改革埋单。加上在分税制的实施中给地方留的比例太低，政府埋单时由中央政府多承担一些也在情理之中。当然，这不仅是一个政府有没有能力埋单的问题，人们有理由要求在增进社会福利方面由政府埋单——税收应当取之于民、用之于民。

埋单除了直接的成本外，主要是加大政府对公众社会保障方面的投入，把过去试图推给市场的部分职能重新由政府承担起来。也就是说，政府为事业单位改革埋单不是仅仅为了3000万事业单位工作人员埋单，而主要是为了提供更多、更好的公共服务。无论是在改革前还是改革后，事业单位都应当是具有公益性质的社会服务组织，是政府公共服务任务的主要承担者，是发展教育、科技、医疗等社会事业，保障和改善民生，促进经济发展的重要力量。推进事业单位改革的根本目的，是促进公益事业发展，满足人民群众对公益服务需求，其最大特点当是回归公益性。在这种情况下，如果说政府的收入最终还是要由纳税者承担的话，那也是取之于民、用之于民。

应当承认，在改革的直接成本中，历史欠账的清偿虽然不会直接施惠于老百姓。但是应当看到，现在所谓历史欠账，已经不是计划经济时期遗留下来的包袱，而是在改革开放之后的三十年间产生的新问题，其中包括“减员增效”所带来的负面效应。在将事业单位推向市场的努力中，原来由财政支付的资源被切断或者部分被切断，现在重新让它们回归公益性，对由此带来的欠账的埋单实际上是一种延期支付。毋庸讳言，事业单位摸着石头过河的改革是一个尝试的过程，如果因此造成一些损失，只能作为改革的代价加以偿付。其中有一部分固然是由具体的责任人造成的损失，甚至有中保私囊的成分，但是在政府放权的情况下，实际上是在由财政隐性兜底，只不过现在需要将这种兜底兑现。

政府埋单当然会涉及到事业单位中相当一部分工作人员在改革中将会遇到的身份置换问题，由于他们此前多以自身的专业知识和技术提供专业化的公共服务，在利益关系的调整中理应得到公平的补偿。这和将纳税人的钱花在既得利益群体身上完全是两回事。实际上，事业单位的人员结构并非铁板一块，收入差距同样被严重拉大。比如自2006年实施岗位绩效工资制度以来，有些事业单位的工作人员连续七年没有涨工资，退休人员退休金没有提高的情况更为普遍。类似的问题不解决，或者要求原单位自行解决，等于是在推卸责任。作为一个整体设计，必须跳出由事业单位自己推动改革的思维，应当放在全国公共服务体系建设大框架下通盘考虑埋单问题，这部分人同样有理由要求在更高的层次上分享经济发展的成果。

事业单位改革没有最后的晚餐

发展社会事业是政府的基本职能，也是财政的基本职能；鉴于大部分事业单位归属于地方政府相关部门管理，主管部门或者没有财政职能，或者财政能力不足，因此由中央财政作为主要的埋单者，既是众望所归，也义不容辞。当然，政府埋单并非财政大包大揽，不能把事业单位改革的财政支持当作唐僧肉，必须防止各路诸侯都想搭顺风车、打球、钻空子，从中分一杯羹；借鉴企业改制的经验教训，建立强有力的监督机制和追溯机制是十分必要的。

对事业单位的运营情况进行全面审计，对造成国有资产减损的有关责任人进行必要的追溯。有的事业单位现有的“历史欠账”中的相当一部分是由既得利益者盲目决策，甚至是由“穷庙富方丈”造成的，政府埋单时的个人责任不能一笔勾销；对于在政府办事业、事业办企业的“乱象”中，将本不应该列入事业单位系列的实体拉进来，应当追究其审批时的连带责任；对于一些现在已经被掏空、负债严重的事业单位，应当追究主要领导者的责任，即敢于触动既得利益者的利益。即使责任人已经离开该事业单位，只要他们有一定的经济地位，就应当在政府埋单后向他们追偿。无论责任人现在处于怎样显赫的地位也绝不姑息；否则，当政府埋单面临的是一本糊涂账时，就会有更多的糊涂账“加塞”，埋单后的糊涂账将会更糊涂。

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一、集体林权制度改革取得的成效

集体林权制度改革解决了长期以来困扰林业发展的产权不清、权责不明问题，变革、调整了林业生产关系，解放和发展了林业生产力，使修文县的林业焕发出了新的活力。

1.社会投资造林持续升温

集体林权制度改革进一步明确了林业经营主体的法律地位，使林业经营者对林木享有充分的经营自，“山定权，树定根，人定心”，解除了林农发展林业的后顾之忧。通过林木林地流转，盘活了林木林地资产，解决了森林资源经营周期长、效益兑现慢、生产风险大的问题，提高了林农的生产积极性，也实现了林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，促进了林业的规模经营、集约经营，提高了林业经营效益。以集体林权制度改革为核心的林业税费、林政资源管理、林木种苗等配套改革，优化了林业发展环境。所有这些变化，进一步增强了社会各界发展林业的信心，刺激了林业的快速发展。实践证明，集体林权制度改革后，林业发展活力大大增强，社会投资造林持续升温。各地造林营林投入逐步由过去的集体为主、国家补助，向外资、个体、联合体等多种经济成份并举的多元化格局转变。全县新造林中非公有制比重已超过50%。

2.森林资源得到有效保护

集体林权制度改革使过去的“干部林”如今变成了农民的“自家林”，林农对林业的经营管理更加关心，森林资源保护责任感明显增强。改革后，各地森林资源管护力量大大增强，管护面积大大扩展，盗砍滥伐林木现象得到较好遏制；林农对森林病虫害防治的投入也明显增加，群众自发开展森林防火积极性显著提高。一些长期从事林业管理工作的干部深有 体会 地说，过去森林资源是少数人在看管，现在则是千家万户在监督。过去森林火灾是“老人放火、干部打火、群众观火、 领导 恼火”，现在是群众一见山火，就主动往山上冲。群众自发成立了护林防火协会，每年每亩按0.2元交纳联防费，专项用于森林火灾的扑救开支。修文县集体林权制度改革后，森林案件呈逐年下降趋势。

3.林农收入稳步增加

改革后，广大林农对林业有了经营自、产品处置权和收益权，许多林农“把山当地耕，把竹当菜种”，林农耕山有责、务林有利、致富有门，既吸纳了大量农村剩余劳动力，减少了林区不安定因素，而且进一步拓宽了农民的增收渠道，林农收入稳步增加。通过林木林地流转，一些不善和不愿经营林业的农户，通过转让山林经营获得资金，干起了种养业、运输业、服务业等，促进了农村产业结构的优化。林业对解决农民增收起到了重要作用。

4.村集体收入有了保证

集体林权制度改革使林地所有权在经济意义上得到了体现。通过收取林地使用费，分成部分林木产品收益，使村集体有了长期、稳定的收入，既维持了日常管理的必要开支，而且解决了单家独户办不了的公益事业，保障了农村基层组织作用的发挥，推动了农村各项社会事业的全面发展。

5.林业社会化服务体系得到新的发展

集体林权制度改革催生了新的社会化服务体系，使一些传统的林业行政管理方式逐步被社会中介服务组织所取代。修文县成立了林权登记管理中心，集林权登记、产权交易、市场信息服务于一体，与市林业局人、财、物脱钩，自负盈亏，有效提高了服务质量，极大地方便了群众，使林权管理与产权交易实现了规范有序运作。改革也使林权证的内在价值得到了体现。同时我还县成立了森林保险公司，注册资金1000万元。目前，已受理林木抵押担保贷款56笔，发放贷款5600万元，为扩大林业经营规模和可持续发展提供了资金保证。

二、集体林权制度改革的成功经验

集体林权制度改革能在贵阳市健康、稳步、有序推进，并且取得了可喜的成效，是修文县坚持“举改革旗，走创新路，千方百计激活修文林业”的成功举措，也是修文县各级党政领导高度重视，广大群众积极参与的成果。综合修文县集体林权制度改革工作，主要有以下一些成功经验：

1.加强组织领导，是集体林权制度改革切实取得成效的关键

集体林权制度是一项涉及多方利益再调整的复杂工程，需要各级党政领导的高度重视，需要各有关部门的密切配合，需要广大人民群众的真心支持和积极参与。修文县将集体林权制度改革列入深化农村经济体制改革的重要组成部分，县主要领导亲自参加动员部署会议，分管领导亲自部署安排改革工作，并多次专题听取汇报，研究推进改革的方法。各乡（镇）党政领导都多次深入基层调研改革工作，解决改革中遇到的具体问题，并抽调懂法律、懂政策、懂技术、有农村工作经验的同志充实到改革第一线，加强相关政策、法律和业务培训，加大改革经费的投入和监管，保证了改革质量和进度，确保了改革成效。

2.明晰林业产权，是集体林权制度改革切实取得成效的根本

一“权”激起千层浪。修文县以明晰产权为纽带引发整个林业的改革，抓住了林业的核心，找到了林业发展的突破口，带动了整个农村经济的大发展。明晰林业产权，是修文县集体林权制度改革切实取得成效的根本。从林业发展历史来看，长期以来，集体林区林业产权关系不明，农民并不能从村集体林业经营中得到收益，林业生产经营粗放，森林资源质量不高，林业经营效益低下。林业产权关系不清，已成为制约集体林区林业发展的最大障碍。要加快集体林区林业发展，必须明晰林业产权，明确林业经营的权责利关系。集体林权制度改革正是从明晰林业产权这一带有根本性的问题入手，抓住了林业产权这个牛鼻子，从而牵出了整个林业改革的“牛身子”，实现了林业的全面快速发展。

3.充分依靠群众，是集体林权制度改革切实取得成效的基础

群众是改革的主体。修文县在实施集体林权制度改革时，充分尊重群众意愿，强调各地要严格执行《村民委员会组织法》，村级改革方案、招投标方案、收入分配方案等各项重大改革事项必须经村民会议或村民代表会议讨论通过后实施。在具体操作时，要求各地要保证村民的知情权、参与权和决定权，做到改革程序、方法、内容三公开，严禁暗箱操作。对各地在改革中出现的疑难问题，允许在不违反法律法规政策的前提下，从群众中寻找解决问题的办法，发挥集体智慧，探讨多种解决途径。充分依靠群众，既增进了广大群众对集体林权制度改革政策的了解，吸引了越来越多的群众参与到集体林权制度改革中来，推动了集体林权制度改革工作的顺利进展，而且保证了群众的利益，确保了改革质量，为集体林权制度改革赢得了广泛的群众基础。

4.坚持分类指导，是集体林权制度改革切实取得成效的重要保证

修文县各乡镇地理条件和经济社会发展水平各不相同，对林业的依赖程度也不同。在集体林权制度改革中，修文县并未采取一刀切的方法，而是本着因地制宜，形式多样的原则，始终坚持分类指导。在群众对山地依赖性强的地方，坚持做到实物意义上的“耕者有其山”，原则上进行均山，解决群众就业和收入问题；在群众对山地依赖性一般，集体又有一定面积山地的地方，则采取多种形式，本着先村内、后村外的原则，在保证有耕山意愿的农民有山可耕的前提下，允许集体内部或外村能人、经济组织参与承包山林；在群众对山地依赖性不强，或没有什么依赖性的地方，则允许由企业或大户采取承包、租赁等形式实行规模经营，明晰林权，一步到位，实现货币形式的“耕者有其山”。

5.依法登记发证，是集体林权制度改革切实取得成效的后盾

作为确认林木林地权属的唯一法律凭证，修文县将开展林权登记，发换林权证作为检验集体林权制度改革完成的主要标志，要求及时对权属明晰的林木林地进行林权登记，发换全国统一式样的林权证，维护林业经营者的合法权益。实践证明，依法登记发证，将林木林地权属用法律的形式予以体现，使集体林经营管理纳入了法制化轨道，让群众吃下了“定心丸”，减少了涉林纠纷。同时，林权证到户后，农民更加爱惜自己的林子，把山林当作命根子，把看管林子看作是自己的事，自觉维权意识、自我保护意识大大增强，营林造林积极性普遍提高。依法登记发证，是集体林权制度改革切实取得成效的坚强后盾，维护了林业经营者的权益，坚定了广大群众参与改革、发展林业的信心，确保了集体林权制度改革工作的顺利推进和取得明显成效。