农村土地归谁管理范文

导语：如何才能写好一篇农村土地归谁管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：云南省芒市；农村土地纠纷；对策分析

中图分类号：F301 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160432120

前 言

云南芒市向来是我国农村土地纠纷的重要地区，一直是关系云南芒市农村社会稳定的重要因素之一，进一步发展农村土地产权制度，从根本上防止一直以来频繁发生的农村土地纠纷是解决云南芒市农村土地纠纷的重要之举。在进行农村土地利益纠纷解决过程中，由于许多因素，会导致一些问题阻碍改革的进行，有必要进行进一步的深入研究。

1 中国农村土地利益纠纷的现状

以云南省芒市为例，土地纠纷在农村主要体现在3个方面，即土地、山林、水利纠纷，这3方面体现的土地纠纷最为广泛，爆发的频率最多，并且也是最为难以解决的问题。宅基地问题以外，按用途可以将农村土地分为：基本农田、荒地荒山、林地等等。在云南芒市，这些农村土地上出现的纠纷有很大差别，现笔者将一一阐述。基本农田是根据某个时期内人口和社会经济发展对于土地上农产品的需求量，依据土地利用大致的方向规划出的民众不得占用的耕地。在云南芒市，水田、经过长时间耕作的旱地，农菜地等等属于基本农田的代表。农村的基本农田有很大的使用价值，价值量比较高，整体规模比较大，经过、合作化、土地承包责任制等等运动，大部分农村基本农田归谁所有，全责划分都比较清楚了，纠纷相对来说比较少，而且就算存在纠纷，也比较容易解决；经过近几十年来的几次造林运动，现在适宜造林和适宜耕种的荒山荒地比较少了，一些剩下来的荒山荒地大多属于既不适合耕种也不适合造林的，这些土地在历史上也大部分没有分配明确的所有人，也没有明确是否属于集体所有。经济和科学技术快速发展，随着开矿、城镇建设，基础设施建设的发展，用地的需求明显增加，这些土地往往价值也逐渐抬高，但是权属不明，就使得这些土地成为了附近农村人民集体争夺的热点地区。林地主要包括郁闭度0.3以上的乔木林地，稀疏的林地，灌木林地，包括采伐，火烧等的迹地，苗圃地和国家规划的适宜造林地。往往都是经济价值比较高的林木，但是现实中却总是权属不清、界限不明，所以，常常容易引发一系列的民众纠纷。

2 农村土地利益纠纷原因

2.1 严重历史遗留问题的影响

如今的农村土地问题纷繁复杂，许多历史上遗留的问题是其重要的原因。在中国实现解放以前，人口与土地的矛盾不突出，反而存在一种人少地多，地大物博的情况，农村土地之中，除了一些建设用地之外，其他的土地的权属都比较明确，还有大量的农村土地价值量不大，甚至有些地方政府在观念上存在一种“无主地”的错误想法，仍然认为先占是取得所有权的最主要方式。之后，再吸收经验的基础上，实现了将私有农田和宅基地分配给农民的，同时，经过合作化之后，对于农村没有分配的“无主地”进行比较混乱的分配之后，建立了至今为止都在延续的农村集体土地所有制。建国之后，我国的农村土地地籍制一直没有完善，政府也一直没有给当地的农民办过农村集体土地的权属证明，所以，农村土地权属不清的原因，其中之一就是没有政府给农民颁发相应的权属证明。

2.2 法律原因

农村土地权属不清，《宪法》和《土地管理法》对于农村土地的集体所有制没有划清农村土地集体所有制与国家所有制，一些其他相关的法律法规对于农村土地是否归属于国家所有仍然存在较大的争议。对于农村土地所有权的界定，在法律的理解和理论认识上差别比较大，使得在法律适用上存在很大的混乱，是使得农村土地纠纷进一步复杂化的重要原因。政府和法院在认识上存在分歧，政府部门花了大量的心血和实践所形成的确权结果就这样变成了无用功，政府也会坚持自己的意见，重新做出选择和裁判，造成的结果只能是纠纷当事方被诉讼这件事弄的十分无奈，精力耗尽，然而，土地的权属问题也长期无法肯定。

3 农村土地利益纠纷的对策分析

3.1 正确确定农村土地的所有权

如何确定农村土地的所有权，可以实行国家所有制，这有利于确定土地的确权，帮助解决纠纷，实现权属明确划分的目的。根据法律上的规定，除了没有进行过确认的大荒山、大草原、大森林、大荒地应当属于国家所有以外，与农村集体所有的土地相邻或者是相错的一些土地，历史上并没有明确的划归任何一个集体占有使用，相邻的农村集体也不曾在这些土地上进行过利用开发，这种表面上看似“无主地”的土地，都应当收归国家所有，在不能依法证明属于哪一个农村集体所有，划归国家也具有比较强的可操作性。

3.2 确权与土地产权制度完善相结合

解决问题的根本途径是要从制度上入手，解决农村土地权属不清的问题，扫清制度建设的重大障碍，在立法上消除矛盾和冲突的根源，使得农村土地所有权确定问题在法律上有明确和完善的规定。在人民政府登记名册中办发集体土地所有权证或者是使用权证，进一步完善地籍管理制度，将能够基本上明确农村土地的所有权，摆脱以往农村集体土地所有权没有证可以提供证明或者是提供查证的状况，从根源上遏制不断发生和发展的农村土地权属纷争，不断的改进解决的方式和方法。考虑到现在农村集体土地所有权等级属于国家机关所有权，可以由国土资源部制定新的相关规定，由国务院以国务院令或是通知的形式转发各地政府遵照执行，进一步完善相关的法律制度和规章制度，使得新的相关规定在国家执行力上更加具有威慑性。

4 结 语

本文以云南省芒市为例讨论了中国农村土地利益纠纷的现状、成因，相应的提出了一些解决问题的措施，在土地管理制度层面和具体确权措施层面给予了一定的建议，希望对于我国农村土地利益纠纷的解决工作在理论与实践研究工作上有一定的帮助和借鉴作用。

参考文献

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县农村土地政策落实自查自纠工作督查情况汇报

为督促、指导、掌握我县农村土地承包政策落实自查自纠工作进展情况，我组自4月23日至5月5日安排10天时间，对全县各乡镇农村土地承包政策落实自查自纠进展状况开展了工作督查，现将有关情况简要汇报如下：

一、基本情况

1、县动员大会结束后，各乡镇党委、政府高度重视，专门成立了乡镇强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组，并设立了办公室，制定了实施方案，分别于4月13日至4月18日召开了乡村两级干部大会，进行了动员部署和业务培训，落实了工作责任，明确了自查自纠工作时限。

2、到目前为止，我县没有一个乡镇实现了权证、合同两个100％到户，就是单个实现100％到户的乡镇也找不出来。总的说来，全县权证、合同到户状况不容乐观，其中：权证、合同到户率达90％以上乡镇3个（其中一个乡镇合同到户率只有80％左右）；权证、合同到户率达80％左右的乡镇4个，但合同到户率均小于权证到户率，多数不足80％；权证、合同到户率在70％以下的乡镇3个，其中有一个乡镇到户率还不足20％。

二、主要经验做法

1、乡村主要领导重视是自查自纠工作落实的重要前提。督查中发现大多数乡村主要领导都高度重视农村土地承包政策落实自查自纠工作，乡村干部开展工作积极主动，针对性较强，工作效果明显。

2、有些乡镇每星期调度一次，一是汇报工作进度，二是针对查找出来的问题进行专题研究，集思广益，制定出台一些行之有效的整改纠正措施，切实加以解决，促进农村土地承包政策落实到位。

3、有的乡村针对分户登记表、承包合同、经营权证填写不规范的现象，组织村干部上户纠正，并核对落实相互之间数据、信息的一致性。

4、有的乡村针对农户承包合同因保管不善丢失较为严重的现象，组织村组干部与农户重新补签合同。

三、存在的主要问题

1、仍然有个别乡村主要领导重视不到位，认为土地政策落实不如涉农资金落实重要，开展农村土地承包政策落实自查自纠工作只为应付，查找问题大事化小，整改纠正措施不到位。

2、部分乡村农村土地承包纠纷调解处理属地管理责任落实不到位，特别是对省、市、县减负、农业部门转办的群众件调处不力，存在踢皮球的行为，意在矛盾上交。截至目前，仍然有2起省、市农经部门转办的群众件未得到妥善处理。

3、有些乡村承包合同与经营权证因种种原因（上水片乡镇大多数村组都存在3～5年重新调整承包地的做法，下水片乡镇部分村组存在前述做法，县城周边村组及部分乡镇所在地和道路沿线因土地即将被征用，部分村组因群众土地承包纠纷难以调解，少数村组因农户修路集资款项未上交，如此等等）尚未全面换发到户，这个问题有的乡村已引起高度重视，但整改纠正措施不力，或不切实际，或违背法律规定，或无从着手；有的乡村则抱着无所谓的心态，听其自然，放任自流，根本就不想纠正过来。特别是下到3～5年重新调整承包地的村组，农户问及合同、权证有什么用，一是说明群众对权证的重要性缺乏必要的认识；二是让我们不知如何回答好。

4、有的分户登记表承包面积抄写出错，或合同、权证编号漏填等。

5、经营权证填写不够规范，表现为：

（1）有的权证上共有人只填写户主一人，且共有人年龄误填成出生年月；

（2）有的权证上“农地承包权（）第号”漏填，合同编号漏填或错填；

（3）有的权证发证时间漏填或填写不全；

（4）有的权证地块四至界址漏填或填写不完整；

（5）有的权证承包期限不足30年，甚至整整少了1年；

（6）有的权证未加盖“换证”章。

6、每个乡镇都或多或少存在农村土地承包调查摸底表、分户登记表、基础数据库、承包合同、经营权证、农户实际承包情况数据、信息互不一致现象，有的乡村“六不相符”现象还比较严重。

7、大多数乡、村、组农户流转承包土地只履行口头协议，未签订流转合同，缺乏规范管理，给农村土地承包纠纷埋下隐患。

8、有的乡镇由于电脑通用，基础数据库安全性差，甚至由于人动丢失软件安装光盘等；大多数村农村土地承包档案保管不规范、不完整。

9、部分乡村干部工作马虎，责任心不强，给日后工作留下许多难吃的馊饭和带来极大的负面影响。

四、建议

1、县领导小组办公室要加大综合督查力度，给乡村主要领导施压，促进整改纠正措施落实到位。对敷衍塞责、整改不力的乡村，一定要严肃追究其主要领导的责任。

2、每3～5年重新调整承包土地的做法虽然违背法律政策规定，但有时候又比较符合农村实际情况。对于这种行为，一是要明确一个截止的时 间界限，否则，势必成为今后引发农村土地承包纠纷的隐患；二是向上建议针对小调整的对象和范围作些修订，以适合农村的实情。

3、土地流转手续不规范是当前引发农村土地承包纠纷的重点和调解工作的难点，规范和加强农村土地流转管理应该作为乡镇党政工作的一个重点抓好抓实，要积极创建农村土地流转规范化管理示范点，发挥示范带动效应，引导农村土地规范流转，维护农村和谐稳定。

4、进一步督促**镇人民政府按照法律政策规定妥善处理省、市、县减负、农业部门转办的2起久拖未决的群众土地承包纠纷案件，并在规定时间内上报处理结果。

5、加大《农村土地承包法》、《**省实施﹤农村土地承包法﹥办法》等法律政策的宣传力度，扩大影响，消除部分乡村干部在贯彻执行农村土地承包政策中的抵触情绪，增强工作的自觉性、主动性和严肃性。

五、当前工作中的难点

1、《农村土地承包法》颁布实施后，由于其贯彻执行时间不是在颁布之日（20xx年3月1日）起生效，而是在维护第一轮（1981年至1982年）农村土地承包状况的基础上以第二轮（1998年）延包态势为基准，如此一来，给我们贯彻落实《农村土地承包法》工作增加了很大难度。现实表现为：一是有部分乡村干部对“小调整”的内涵缺乏正确的理解，以为3～5年重新调整农户承包土地属于小调整范围，或者以为生老病死娶媳嫁女应该调进调出承包土地属于小调整范围等；二是为数不少的农民甚至农村基层领导干部对承包期内“增人不增地，减人不减地”的原则有意见闹情绪，认为有些人“占着茅坑不拉屎”，而新生婴儿或者刚娶的媳妇却无以为生，等着喝西北风，不符合农村实际。于是以村组协议、村组惯例为由进行一年一调或者3～5年一调的做法在不经请示或经默许的情形下风行起来，有些地方还很难压制取缔这种做法。时间一长，要回到1998年第二轮延包时的状态很不现实，甚至可能激发更为严重的农村土地承包纠纷，影响农村社会稳定。

2、农村税费改革之前，农民承包土地需要缴纳的正常税费任务较高，种地利益少，农民对土地的感情不是很眷恋，甚至有部分农民不想要土地，口头上要将土地送回村组，有一部分农民还真这样做了。但当时没有一个村组肯收回土地，原因是村组如果收回土地，万一发包租赁不出去（根据当时的情形，这种可能性很大），那么今后的一部分税费任务就没了着落。因此，有些农民就私下口头协商或者通过他人口头磋商，达成不收租金但划转税费任务的土地流转口头约定，时间稍长，有的农民就认为土地归我承包了。如果没有以下情况的变化，土地承包经营权归谁的矛盾也许可能没有这么快激发。随着农村税费改革的不断深入，农民承包土地应缴的税费任务逐步取消不说，反而还可享受粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴等惠农补助款项，特别是农村征地补偿价格的提高和范围的扩大，土地增值较大，由此大大增强了农民的珍地、惜地意识，就算自己暂时不耕作也纷纷要回承包地。这样一来，农村土地承包纠纷矛盾就加速激化了，而且因为只有口头协议没有书面协议，一方站得住理，一方依据于法，争执不断，矛盾升级。如果按法律政策裁决，一个问题解决了，但类似情况多，可能引发更大范围的不稳定；如果照顾情理，另一方就不依不饶，依法上访；如果各打五十大板，双方又难以达成一致性意见。

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关键词：农村土地银行；风险分析；发展策略

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）07-1392-04

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.07.049

Risk Analysis and Development Strategies for Rural Land Banks in China

REN Yuan1，CAI Sheng-cheng2

（1.School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China；2.Jiangsu Broadcasting Corporation，Nanjing 210000，China）

Abstract： from the current situation of China rural land bank development，analyzes the main risks of current rural land bank is facing the lack of operating funds， land ownership is not complete，the rural social security system is not perfect， the loan of local identity fuzzy and weak awareness of farmers' capital. It puts forward the development of rural land banking，night land management mortgage system，broaden rural land bank financing，urban and rural land policy，and with the eyes of farmers and promote and implement capital “two rights” ten work to promote rural land bank anti stable development strategy.

Key words： rural land banks； risk analysis； development strategy

在推M“三农”发展和新农村建设的过程当中，土地作为最重要的资源与生产要素，一直受到政府与市场的广泛重视。在城乡土地制度二元化逐渐消弱以及多地区进行了土地银行试点运行的背景下，尝试建立中国的农村土地银行体系，可以促进农民将自己无意耕种的土地存入土地银行，定期收取存地利息；土地银行对土地进行整合、平整、改良，进而将土地作为一种产业资本进行对外出租；种粮大户或农副产品加工业的上游企业进行贷地活动，对现代农业产业上游企业展开贷地活动，以此实现土地集中使用、创造财富。政府可以通过土地银行对第一产业的生产经营活动进行调整。由此构建起中国的土地银行体系，进而推动土地市场的建设与发展、盘活农村经济，推进市场全要素经济发展[1]。然而，在土地银行试点和发展过程中，如何有效控制风险，提升土地银行的运行效率与经营效益，就成为当前农村土地银行建设、运行中亟待解决的问题。

1 中国农村土地银行发展概况

虽然中国是城乡二元的土地所有制结构，但是为了确保经济水平建设的进一步提高，人民银行和银监会在2009年了92号文件，文件指出：应进一步加大涉农的信贷投放，引导更多资金流向农村。有条件的地方可以探索土地经营权抵押贷款。这个文件从制度层面上来说是放松了对农村土地流转的限制，但却还不足以使农民将自己手上的土地承包经营权用来向银行进行抵押贷款，虽然这与国外的农地银行以及成熟的农村土地金融体系还有较大的差距，但也是一种农村土地银行雏形的渐进式探索。当土地这一资本真正能够在要素市场上流转起来的时候，才能发挥土地真正的经济作用――农民由于缺乏生产资金而用土地承包经营权作为抵押物向银行贷款，可将贷来的资金用来购买农机和平整土地等来促进自身农业生产力水平的提高。

由于土地是在中国城乡二元制度的背景中存在的，农村土地在过去长达几十年的时间里都是作为种植业和养殖业的践行地，权利主体不明确，流转制度较混乱，所以建立合作社为主的土地银行大多扮演中介服务组织的角色，设立的目标多为促进土地流转和增加农民收入。虽然在中国有一些农村土地银行的试点，但这些试点一般来说并没有脱离中国银行和银监会92号文件规定的范畴：宁夏平罗县的土地信用社成立于2006年，主要功能是经营土地承包经营权的流转和将土地适度集中规模经营，在这个过程中并不开展土地抵押贷款和土地集中整理的业务，该土地银行并不具备政策性金融机构的职能，它的身份是土地流转的中介[2]；湖南永州伊塘的土地银行成立于2010年，其运作模式是将农民闲置的土地集中起来然后租赁给种粮大户，通过利息差进行持续运作，规范土地资源、增加农民收入。2009年浙江省宁波市江北区正式开始实行“两权一房”的抵押贷款，将在农村拥有土地承包经营权的农户划定为服务对象，由市区信用合作社对江北区内的符合申请“两权一房”贷款的申请人发放贷款，发放的资金将用作生产和经营；2008年重庆市成立了农村土地信用所，2年之后重庆在年度政府工作报告中提出，进一步开展和深化农村土地和林权等生产要素的抵押贷款工作，切实推进农村土地承包经营权抵押贷款的实质性进展。这一系列的举措都直接表明了对农户对土地处分权的尊重，为农村土地承包经营权的可抵押性提供了保障[3]。土地市场的可持续运作依靠土地产权制度的明晰界定、土地产权处分保障机制的完善以及土地权利流通市场的健全[4]。

从目前中国农村土地银行试点发展的情况看，土地银行的一般运行过程中的利益相关者主要有农村土地银行、贷地方、农户，三者之间的关系如图1所示。这里面存在三对双向关系，一支单向关系。单向关系是指外部监管部门对农村银行的各项业务开展外部独立监督，保证土地银行体系运转的公平、公正、公开。三对双向关系里首先是农户和土地银行之间的关系。农户将自己不愿意耕种的承包地的使用权在土地银行进行登记，银行根据农户土地的大小、土地土壤的质量、土地的地理位置以及土地的存放时间长短等因素用统一的标准进行评估，根据价值评估的标准来确定土地存放的利息，并开具相关存地证明交给农户；其次是土地银行和贷地方之间的关系，土地银行将收取的土地进行归类整理、编号，并用统一的技术标准对收取的土地进行规范化整理，如土地平整、土壤质量改造、相邻土地之间合并等。等贷地方来进行土地租赁洽谈时就可以将整合好的土地以资本的形式来进行展示和建议，在这个过程中，必须明确贷地方的身份特征（是否具有政府认可的土地使用资历、土地的用途、租地资产的审核等）。贷地方根据租地时间的长短、土地的质量等方面支付土地的利息给银行，银行的收益就是来自于由贷地方和农户之间的利息差；最后一对关系是农户和贷地方之间的关系，农户可以作为应聘者去贷地方（大型种植园和农产品加工的上游单位）提供劳务，贷地方向农户提供相应的薪酬，两者建立起来一种劳动雇佣关系。土地作为一种活跃的资本在市场上进行流动时就可以创造大量的社会财富，拉动区域经济增长，构建完善的农村土地金融体系。

2 农村土地银行风险分析

2.1 缺乏配套充足的运行资金

国外的土地银行资金来源是十分广泛的，其背后绝大部分是政府财政支持，还有一部分是自身可以发行债券和股票，通过上市的方式来融聚资金，银行是农户和贷地方之间的纽带，没有大量稳定的资金是没有办法维持其高效运转的。中国的农村土地银行规模大都很小，一般都是地方政府财政拨款或者是集体出资，在这样的情况下土地银行很难扩大业务规模，所经营的业务也只能局限在农村的小块土地交易中，从长远来看很难在全国范围内形成健全的土地金融市场。

2.2 尚未完成土地确权

中国农村土地是集体所有制，法律虽然规定土地是归集体所有，但是并没有明确是何主体可以支配土地的所有权，这个权利主体可以是村民自治组织也可以是村党支部还可以是经济合作社。这种权利主体的模糊性导致了产权界定的盲目性[5]。相较于西方资本主义国家的土地私有制，中国农民的土地权利是模糊的，这就直接导致了名义上的权利使用者开始有了寻租行为，进而产生了土地的腐败问题。农村土地银行利益相关者农民和银行的关系是建立在农民土地确权的基础之上，这样农民和银行之间才能进行利益的博弈。如果缺失了这一对关系，中国土地金融市场的建立无从谈起。

2.3 农村社会保障制度尚不完善

在农民的传统思想中，土地是自己最大的保障，至少可以保证家庭食物的供给，所以他们几乎不会把自己手中的土地转让出去，土地是农民的依靠，至少在社会保障制度不完善的情况下是这样的。医疗、养老、教育等方面在农村还没有建立起完善的体系，在这样的背景之下，农民土地流转的意愿不够强烈。即使是外出务工的农民也不愿意将自己手中的土地流转出去，在他们的意识里“有地才有家”，他们在外务工的重要原因之一就是家里有地，待年老之后可以落叶归根安度晚年。如果农民的生活可以不依赖于土地，那将会增强其土地流转的意愿，因此完善社会保障也是当务之急。

2.4 贷地方身份的模糊性

在没有明确的土地规章制度之下，贷地方的身份不会受到严格的审查，这就造成了许多农村地区土地被乱占乱用，耕地资源受到严重破坏，土地资源利用无法实现最大价值化。流转了土地却不能创造财富，愈发严重影响了农民的日常生活，并致使权力寻租的行为发生，最终导致了土地腐败的问题[6]。中国农村土地的流转和使用有严格的规定，但依然有些村集体和不规范的土地信用所借着土地流转的名义对农村耕地资源造成了破坏。

2.5 农民的“资本意识”薄弱

农民市场意识薄弱，主要表现在农民参与市场的意识不足，或者说只知“市场化”之字，不知“市场化”之意。这种市场意识的严重缺乏导致了农民只是把土地作为养家糊口的“小粮库”，它仅仅是为了满足生存发展的一种存在。虽然部分地区存在着农村土地交易的小市场，但是这种市场的的交易主体一般是本村的小经营者或是亲属，仅通过一个简单的书面契约就认为完成了一项交易的思想甚是常见。农村的社会保障机制虽然在近年来有了较大的改观，但是放眼全国，这种“社会温饱体系”很难从根本上为广大农民建立起完善的保障体系。在以上的几点综合作用下，农村土地流转体系呈现出从骨子里的孱弱，或者说是一种主观意识的严重缺位导致的无力。农村银行的建立过程中一旦缺乏了农民的支持和理解，那么农村金融体系的建立就是一纸空文。

3 中国农村土地银行发展策略

3.1 拓展农村土地银行的业务面

中国农村未来的经济领域中，主要内容是建立起完善的土地金融w系，而土地银行则是这个金融体系中至关重要的一环，中国农村金融市场构建成功的关键也在于此。土地银行作为银行的一种，其本身就具备融资的功能，土地在建国初期的主要身份是一种生产要素，伴随着农村经济的发展，土地也由生产要素逐渐转化为一种吸纳资本的工具，土地银行应该逐渐将土地转化为一种融资工具。农民将土地的使用权存入土地银行本身就是解除了土地对农民自身的束缚。存地利息的获得也使农民得到了更为丰富的迁移选择和择业空间，这为农民迁移、创业等提供了资金上的支持。生产合作社和大型种植户也可以将获得的资金用来购买农机、化肥等农资产品，促进农业的生产。为促使农村土地银行经营的多元化，可以将土地纳入债券业务，即把土地作为担保物，将土地和资本进行有机结合，使农村的开发过程对社会资本产生更大的吸引力。农村经济的增长离不开农村土地银行业务的开展，多元化的经营业务不仅可以刺激农村土地银行的创新力，而且作为可以吸收大量劳动力的服务型行业，土地银行可以在一定程度上缓解社会就业难的现状。农村土地银行作为金融机构就决定了其业务的多元化，这也是土地资本化、土地融资的内在需求[7]。

3.2 完善土地经营权抵押贷款的配套资源体系

土地经营抵押权的配套资源包括法律法规、组织保障和产权制度。任何组织的建立都需要完备的法律体系作为支撑，土地银行在中国尚处在萌芽阶段，尽快完善土地银行的实施准则，加快健全将土地银行由试点推广到全国的政策准备。根据实际要求尽快修订《土地管理法》和《农村土地承包法》，只有真正公布和实施可操作性强的法律，农村土地市场才会按照秩序运行，降低农村土地市场的风险，降低各方违约的成本、减弱各利益方之间的博弈。在有法可依方面，市场健康运行的根本性保障由法律法规的完备性和可量化性决定。制定完备、明确、可操作性强的市场交易规则，将土地交易的自力交给农民。在有法必依法方面，严格保证相关法律法规的落实，使农地交易的过程阳光透明[8]。从执法必严层面上来说，政府相关部门要在土地流转的过程中严格按制规章制度办事，自觉接受监管部门的监督，成立土地专家小组对土地市场的运行状况进行监测和预判，及时纠正由于市场调节带来的问题。从违法必究的层面上来讲，对“灰色的土地流转”采取严厉措施进行控制，净化土地流转市场。农村土地市场的流转还应该建立健全土地规划体系，要制定乡镇级土地利用的总体规划，对各类用地做出合理安排[9]。守住中国耕地的基本线，划定基本农田保护区，正确处理好农用地和非农用地之间的关系，调整各个利益主体之间的关系，构建和谐土地市场。

良好的组织保障体系是农村银行建立的根基，建立农村土地银行可以以中国农业发展银行和农村信用社为依托，与这两者进行业务上的结合，联合开展农村土地的存贷业务、土地使用权抵押贷款业务、土地流转信息库业务等[10]。还应该建立土地仲裁服务部门，由专业人员来处理土地流转过程中可能产生的纠纷，保证土地流转的公正、公平、公开。加快推进土地确权的步伐，对国家、集体和农民的土地所有权进行明确地界定，强化农民的土地所有权以及产权意识，建立多元化的产权制度。

各地应根据实际情况出台相关法律法规，明确地界定土地到底归谁所有，必须从当前的土地制度上进行细化改革。明确土地产权还包括土地的所有权和使用权主体、土地使用的年限，为农村土地市场建立一个稳定的交易环境。明确产权主体就是明确交易主体，只有安全可转让的土地使用权才能促进农民的收益，并且降低了收益的不确定性。放宽农村土地使用范围的规定，放松土地交易对象和限制范围，先构架区域性的土地交易平台，进而构建全国性的土地交易平台，使“看不见的手”发挥配置资源的最大功能，优化资源的每一次配置，使农民真正参与到市场经济中，促进农村经济发展。

3.3 拓宽农村土地银行资金来源

加大政府的财政支持力度，拓展土地银行资金来源，如发行土地银行债券、土地银行股票等。农村土地银行一般来说只是提供农业性的贷款，这种贷款的时间一般都比较长、利息也比较低，这就使得农村土地银行不能像其他商业银行一样通过吸收存款的方式来汇集资金。所以发行土地债券和依靠财政支持是十分重要的途径。可以对农村信用社进行投资改造，拓展其业务渠道，这一项可以先在经济发达的地区进行试点，在试点的过程中找出存在的问题，解决问题并推广。

3.4 在包容性市场机制下统筹城乡土地政策

建立包容性的市场要使市场信息透明化、建立宽松的竞争环境，降低农民参与市场的机会成本，有效的市场机制会更加有力地推动包容性市场的发展。建立包容性的土地流转机制需要从市场价格、市场平台、市场规划、市场组织四个角度出发。首先需要划定明确的土地流转数量，使土地市场的需求和供给符合农村市场经济发展的诉求。搭建农村土地交易合法平台，拓宽农民进入市场的多元化渠道，实现农村土地的价值，不断刺激和提高农民参与市场交易的积极性。地方政府和有关部门应该建立农村土地流转体系的领导小组和中介组织，从农民的角度出发，切实提高农村土地的市场竞争力，维护农民的利益。在这个过程中还应该建立土地市场督查小组，对每项土地交易进行监管和核查，避免土地寻租行为，从源头上杜绝土地腐败。

3.5 加大农村现代化建设投入，培养资本农民

广大农民群众的思想意识水平现代化也是农村现代化建设的关键，可以通过专家讲座的形式举办培训班来强化农民的市场意识和维权意识，输入市场经济条件下的土地产权思想，这对农村土地制度的深化和健全农村土地流转体系有重要的意义，有利于土地市场的形成和发育，提高土地资本的流转效率，加强农地经济在市场经济中的竞争力。相对于单纯的减免农业税来说，强化农民现代化市场意识是提高农民收入、保障农民长远利益的更为治本的方法。切实提高农民的市场意识，真正使其理解市场化的含义，在接受教育的基础之上鼓励农民摒弃过去简易的土地交易行为，鼓励其参与农村土地建设的新航道。从根本上来说，就是要提升农民的主体意识和市场意识，培养资本农民。

3.6 进一步推广和落实“两权”试点工作

党的十八届五中全会对深化农村经济改革做出了重要部署，其中鼓励银行业金融机构积极探索、开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务，对于盘活农村资产，促进农村经济发展都具有重要意义。赋予“两权”抵押融资的功能，维护农民土地权益；推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务；建立抵押物处置机制，做好风险保障；完善配套措施，提供基础支撑；加大扶持和配合力度，增强试点效果。紧紧抓住“两权”试点工作的机会，在工作过程中总结经验，在失败中不断探索建立中国农村金融体系的路径，抓住机遇激活农村土地市场，增强农村土地的资源效能，推进农村金融产品和服务方式的创新，促进农业现代化发展。

参考文献：

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我国的土地法律制度就内容而言大体可分为两个方面，一是土地权利制度，二是土地管理制度。土地权利是民事权利中的财产权的一种，属于私法领域的范畴。现阶段，农村土地使用权制度的具体形态是土地承包经营权制度。土地管理则是国家对人们使用土地的控制、管理、监督行为，属于公法范畴。后者实际上是出于社会公共利益、国家长远发展以及某种政策需要的考虑对土地权利的行使通过强制性的规定进行的限制。因此，我国农村集体所有的土地中，存在三个不同的利益主体，即所有权人、承包经营权人、土地管理者(政府)。从理论上讲，这三个利益主体的利益在宏观上是一致的，但在现实生活中，由于各自的出发点和行为动机不同，其利益在微观上是不一致的、甚至在有的情况下是冲突的。

长期以来，不顾农民意愿占用土地、侵害土地承包经营权的现象屡禁不止，而且近些年呈愈演愈烈之势。大面积不断上升的土地违法案件，许多情形下就是以行使土地所有权或有些地方政府行使土地管理权的名义出现的。因此要保护土地承包经营权、进而实现承包经营权的有序流转，必须明确不同主体的利益界限。

二、土地所有者与使用者(承包方)的利益界限

之所以划分土地所有者与使用者的利益界限，主要是因为作为所有人代表的农村集体经济组织和作为承包经营权人的农民(户)之间存在不同的利益目标。作为土地所有人，农村集体经济组织享有占有、使用、收益、一定限度内的处分的权利。例如，在土地上兴建公共设施、根据人口调整土地、对承包方对土地的合理使用、在一定条件下收回土地、承包期满后重新发包等。土地经营活动具体是由承包经营人进行的，因而土地的实际占有、使用是土地使用人。土地使用人从事经营活动，要进行一定的投入，并享有收益权，同时要进行土地承包经营权的流转，就涉及到对土地承包经营权的处分。

只要实行了土地承包经营，对土地的占有、使用一般不存在利益划分问题，但由于作为土地所有人和土地承包经营权人都存在收益和处分的权利，就存在如何划分其利益的问题，这个问题事关承包经营权能否得到切实保护、土地改良能否实现、土地利用是否合理、农村集体的共同经济利益能否实现等。在实践中存在的一个问题是，作为土地所有人代表的村委会等农村集体机构出于各种考虑对农户承包经营的土地进行调整、收回，用来与外部合作或分配给其他人，而农户又不愿意交回土地。另一个问题是，农民从事土地承包经营活动，要实现长远的、持续的利益，就需要在土地上投入，按照现行制度，农民收益权的内容是完成了交给集体提留之后对农产品的收益权，但农民在土地上投入、使土地增值时，增值部分的利益仍然包含在集体土地所有权之内，属于所有人的利益，这样，除了农业投入产出比不合理、耕种土地没有收益的原因外，土地增值部分的利益不归属于承包人也是制约农民在土地上投入的制度因素。

为切实保护农民耕种土地的权利，首先要合理界定土地所有权人与使用权人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承担保障功能，笔者不赞同将农民承包土地的权利确定为永佃权。维持土地所有人处分权、在一定条件下调整或收回土地的权利仍然是必要的。但是，所有人行使处分权除了受国家土地管理制度约束外，相对于承包人而言，其处分权的界限应当限制在实现土地保障功能的范围之内。也就是说，只有为实现土地生活保障功能的目的，才能经过一定的程序行使调整土地的权利。例如当人口增加到一定程度，一部分人没有土地承包，为保障其生活来源，才可以调整土地。另外，承包人将土地改变用途，由于非农业经营的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各种名义行使处分权收回土地，这样就基本上排除了村委会等集体所有人代表出于经济利益的目标改变用途以各种名义损害农民土地承包经营权。

其次，为在制度上鼓励农民在土地上增加投入，提高土地利用效率，要合理划分所有人与使用人的收益权的界限。作为自然资源土地的所有人，农村集体向承包户收取一定的提留来体现其收益权，作为使用人，农民对承包土地所生产的农产品具有收益权，是不存在争论的。问题是，土地所有人的经济利益范围是否应当及于土地增值部分，也就是说，土地的增值价值应当归谁所有。应当承认，土地原有价值、供求性增值和用途性增值属于所有人的利益范围，应当归农村集体所有。在现阶段，实行家庭承包经营，对农村土地投资主要是由土地使用人进行的。当农民对土地增加投入使土地出现增值价值后，增值部分实际上是投入土地资本的价值，这部分价值与土地原有价值在物质形态上不可分离，与其他投资不同，农用土地增加资本投入后，其价值增值是有期限的，如果以后不再投入，其价值增值就会用尽。因此要保持或增加价值，需要不断的投入。如果土地增值部分的价值一律归集体所有，那么在承包期限内即使对土地有所投入，也难以避免短期行为。这样不利于土地持续改良。为鼓励农民长期性的持续的投入，建议就土地投资性增值部分的价值，在承包期满后一定期限内属于承包人所有。因为，如果永久归承包人所有，那么就会抑制承包期满后他人承包该土地时投资的积极性。由于土地投资所产生的价值增值与土地本身无法分离，因此，承包人在承包期满后一定期限内享有增值价值所有权，不一定表现为双重所有权，而应当表现为在农村集体享有所有权的前提下，承包期满后，原承包人就农村集体收取的提留在一期限内按比例享有收益权。至于承包期内土地增值部分的利益，在农产品价值或数量增加中已经体现，或通过承包经营权的流转实现。

三、土地所有者、使用者与土地管理者（政府）的利益界限

首先应当指出，土地的自然特性决定了土地所有权从来就是相对的，受限制的。现代社会中，对土地所有权的限制不仅仅是私法上的限制，更重要的是公法上的限制，由政府对土地资源的使用进行管理、控制，这是世界各国的通例。之所以要进行公法上的限制，是因为土地是不可再生的自然资源，土地的使用与保护，不仅仅是财产权利的问题，还是事关人类生存的大事。在我国，合理利用土地、切实保护耕地是基本国策。实现这一目标的途径就是严格的土地管理制度。土地所有人、使用人使用权、处分权的行使，必须以不违反土地管理制度为限。

篇5

【关键词】土地征收 补偿范围 间接损失 土地承包权 社会保障

征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一，也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。

一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析

根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费；征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用，及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。

根据上述分析，土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，我国这种补偿范围立法规定，无论是与外国征收补偿立法比较，还是从我国征收补偿制度的实践来看，都是值得仔细斟酌的。我们认为，我国征收补偿制度之立法，基于农村土地制度的现状，从不同角度进行分析，存在以下三个方面的问题：

第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察，可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而，土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利，因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的，而在实质意义上由农民享有和处分所有权，所以，农民享有的土地所有权实际上一个虚有权，只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益，土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中，这种权利遭受征收制度侵犯时，国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿，结果出现一个奇怪的悖论：在征收中不对土地承包权进行补偿，似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利，然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在，国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护，如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以，当承包的土地被国家征用后，农民失去了对土地的承包经营权，失去了经营土地的长期的收益来源，国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿，则极易陷入生活无依靠的困境。

第二、从被征收土地的财产损害角度分析，征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失，对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等，则根本就没有考虑，这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用，由于补偿标准过低，按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补偿的效果。并且，在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加上补偿费的分配过程中的各种问题存在，使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。

第三、从土地上所承载的功能角度分析，我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源，更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系，不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济，生活在农村的农民的社会保障基础，全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费，实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案，但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑，而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题，农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见，在征收补偿范围上，我国立法缺乏从功能角度的考虑，对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此，从土地承载的功能角度，征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较，这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全，土地不需要承载社保功能，但由于我国农村社会保障机制没有建立起来，因此，农村集体土地对于农民而言，不仅有收益功能而且还有社保功能。

二、完善我国征收补偿范围的立法对策

我国现行的土地征收制度在市场经济条件下，却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围，这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要，需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题，从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。

（一）把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围

土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权，因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。因此，从土地上财产权利体系角度而言，当国家征收农民承包经营的土地时，实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然，政府征用农民承包的土地，在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时，亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而，很多地区的实际情况是，政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织，农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于，我国至今延用的只对农村土地所有者——农村集体经济组织进行土地补偿，不对土地承包经营者——农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上，在实行农村土地承包以后，土地承包经营权的权利属性显现，使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体；土地承包经营权的价值属性，使得土地所有权的价值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个主体。此时，国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家，而是同时包括被征地的农民承包者，支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿，还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。

我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护，如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿，如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，《农业法》也有相似规定。但问题是，在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订，没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准，由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。

为保护被征地农民的合法权益，迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一，要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位，确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次，确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，对农民直接支付土地补偿费，而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。

2、应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围

现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助，在农村社会保障中只占极小的比重。家庭保障作为一种古老的保障模式，是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地。仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。实行以来，农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地，由家庭中有劳动能力的成员经营，取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后，他们基本上就丧失了社会保障的基础，因为现在农民所获得的征收补偿费，在不断上涨的社会物价与消费面前，是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的，特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下，靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题，何况谈失地后的社会保障问题。因此，从这个角度而言，国家在征收土地过程中，有必要解决他们的社会保障问题，以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。

另外，从社会学角度而言，在国家实施征收土地行为前，农民和农村在生活逻辑上，实际上处于一种农耕社会的生活模式，但在征地后，农民直接面对的高度发达的现代化的工业社会，他们将要适应的是市场经济体制下的社会运作方式和生活模式，这是一种与其祖祖辈辈所生存的农耕社会完全不同的生活模式，他们在这种突如其来的生活模式的巨变中，有一个较长的适应过程。当农民在这个转变过程中不能很好地适应社会体制的转换时，他们会怀念或者试图退回到以前旧体制的生活模式中，但旧体制在征地过程中已经被破坏了，被征地的农民就会出现在新旧体制中都不能很好适应社会的情形，从而形成在“两个体制”中都不沾边的边缘群体。我们认为，解决被征地农民的社会保障问题，就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题，因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾，使他们没有后顾之忧了，也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。另外，从社会结构层面来看，把征地农民纳入社会保障系统，是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。征地农民在土地被征收后，由于没有了土地，实际上他们已经脱离了原来的农业社会结构，但是他们又没有获得像城市人口一样的地位，即没有社会保障、也没有最低失业救济金。实际上，失地农民此时已经被强制性的抛在了社会经济结构之外，既不能继续保留在传统的农村社会经济结构中，也不能被新的市场经济结构所认可和容纳，处于极端不利的夹缝之中。这正如有的农民所说的：“论身份，我们是农民但没有地种；论生活，我们像城里人但没有社保。”因此，对失地农民实行身份转换——“农转非”，再把他们纳入城市社会保障体系范围，是对农民进行再结构化，使之融入新的社会经济结构的做法。同时，也是把他们所处的社会运行逻辑，从前工业社会逻辑转向工业社会或后工业社会运行逻辑的有力措施，使之更好地适应新的社会体制、社会经济结构的要求，融入新的生活共同体。

因此，根据劳动体制改革的现状与经验，取消劳动力安置补助费，而直接设立农民社会统筹保险基金，并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法，无疑是使失地农民生活的更好的一种策略，也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。

3、应把被征收人的间接损失纳入征收补偿范围

间接损失与直接损失的区分标准有两种学说，一种借助因果关系的观念区分二者，认为“着眼于损害之引发，谓损害事故直接引发之损害为直接损害，非直接引发而系因其他媒介因素之介人所引发之损害则为间接损害。另一种以行为结果的时间性关联为判断标准，认为“着眼于损害之标的，谓损害事故直接所损及之标的，其损害即直接损害；其他之损害，则为间接损害。在征收所造成的损害问题上，一般而言是采用的后一种标准，即征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失，如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等；而征收给被征收人带来的间接损失补偿包括残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等。我国目前的征收补偿制度范围仅限于补偿直接损失是不妥的，我们认为，征收制度的补偿范围，不仅应包括直接损失补偿，也应包括间接损失的补偿。

关于我国征地中形成的间接损失的补偿项目之规定，可以参照日本土地征收法和我国台湾地区的相关规定。一般而言，以下几项内容是比较重要的间接损失补偿项目，残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等，国家应当考虑给与补偿。（1）残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，如征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失；另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。（2）工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的，国家还应该给与工事费用方面的补偿，以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。(3)移迁费补偿，包括建筑物和动产的迁移费补偿等。（4）营业损失与租金损失补偿。（5）对于被征收人的其他间接损失的补偿，立法者也应考虑给与补偿，如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿，才能把失地农民的损失降到最低，其补偿范围才合情合理。

三、结语

征收补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度，也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度，无论是从土地权利体系，还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析，都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法，以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。

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篇6

那么，集体土地制度有什么好处呢？限制集体土地流通是为了保障农业生产，在人多地少的情况下优先解决肚子问题；同时还保护了农民利益，因为坏事有时候也是好事，如果集体土地可以自由流通，只怕早就成了“唐僧肉”，被权贵们掠夺殆尽；当然这也暂时维护了社会和谐稳定，到城市打工的农民之所以能忍受恶劣的工作环境和低廉的生活待遇，是因为家里还有一亩三分地给他们安全感和精神慰藉，等等。但是，在乌坎事件中，我们看到，由于集体土地制度设计的缺陷，特别是所有权主体的缺陷，集体土地制度的好处已大打折扣。集体土地到底归谁所有？谁来行使土地所有权？这是集体土地制度一直未能有效解决的问题。

按《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法可以属于村农民集体所有，也可属于乡（镇）农民集体所有。属于村农民集体的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。可现实情况是，在实行土地承包经营后，许多地区的村集体经济组织已名存实亡，所以集体土地实际上主要由村委会经营管理。于是，农民名义上是集体土地的所有权人，可并不能直接经营管理自己承包经营范围外的集体土地，只能通过村委会去间接经营管理，村委会能否代表村民的利益，就要依靠村民主决策程序的完善了。如果村民主程序不完善，就只能指望天上掉下个好村长，或者祈祷村委会那帮人有点良心，能让村民们也分一杯羹。但是，“指望”和“祈祷”是没有用的，所有法律上的集体权利，如果没有制度保障，都会成为领导者的个人权力。集体土地所有权也不例外。事实上，所谓的土地集体所有，有时往往沦为乡、村干部小圈子所有，甚至是乡、村干部个人所有。

乌坎村有人口11689人，土地9575.49亩。从上世纪九十年代开始，村委会成立公司，通过以地入股、出卖土地等形式与外商合作开发本村集体土地，使村集体经济状况得到一定改善；但由于村中涉地问题往往由村委会少数人酝酿决策，既不召开村民会议或村民代表会议，也不进行村务公开，致使土地的经营管理存在严重问题。首先是违法用地。乌坎村委共处分636.19亩土地，其中未办理用地审批或登记发证手续的约581.91亩。其次是损害土地资产权益。乌坎村曾以土地与外商合作成立公司从事畜牧业生产，402.5亩作价400万元港币入股，据测算，该土地仅征地补偿款就达670多万元人民币。该公司至今分给乌坎村利润共计272.5万元，年均仅有17万元。最后是拖欠农民征地补偿款。该村曾与某公司签订征地协议，征地补偿总金额为970万元，只收到538万元，尚有补偿款432万元未能督促收缴。土地从来就是农民最重要的生产资料和生活资料，乌坎事件实际上是以捍卫土地权益为主要诉求的。可以毫不夸张地说，那些发生在农村的，或多或少都与土地问题有关。因此，要避免农村的，首先要解决好农村的土地问题；要解决好农村的土地问题，就必须先解决好集体土地的主体问题。

这里有必要回顾一下现行土地制度的渊源。“打土豪，分田地”之后，农民从地主手上拿到土地。1947年通过的《土地法大纲》，1949年通过的《共同纲领》，1950年颁布的《法》和相关条例，在农村确立了农民个人土地所有权制度。完成后开展的互助合作社和初级农业合作社运动，是农民之间的劳动合作和联合经营关系，未改变农民对土地的私人所有权。1955年开始了农业高级合作化，土地和其他主要生产资料变为合作社集体所有，生产队成为基本的劳动组织和生产单位。1958年搞时土地仍属集体所有，但公社成了集体土地的所有权人。1962年中央通过“六十条”，确立了“三级所有、队为基础”的体制，公社、生产大队和生产队的土地以及其他生产资料，属于各自范围内的社员共同所有，分别管理；生产队作为基本的核算单位，队内社员共同所有的土地、机械和劳动工具等生产资料归生产队经营管理。该体制得到1975年宪法和1978年宪法的确认。1979年开始逐渐实行，集体土地的所有权和使用权分离，土地使用权转由农民个人和家庭行使，家庭成为劳动生产的基本核算单位。1982年宪法规定了集体土地的范围。1983年搞政社分开，公社、生产大队、生产队被撤销，代之以行政性质的乡政府、村民自治性质的村民委员会，以及作为生产单位的村民小组。1986年《土地管理法》规定农民集体所有的土地由村农民集体所有为主，同时在尊重历史的条件下，以乡（镇）农民集体所有和村内农业集体经济组织农民集体所有为辅，该规定在2007年《物权法》出台时得到进一步确认。

从上述集体土地制度的变迁看，要对集体土地制度作出重大改变是不现实的，尽管专家学者们早已百家争鸣，有主张把集体土地全部收归国有、将使用权交给农民的，也有主张将集体土地私有化、由农民行使土地所有权的，还有建议借鉴日尔曼的总有制度或者英美普通法的合有制度的。但是，土地制度的改变涉及整个法律体系的调整，在某种程度上还会带来现有社会制度的变化，因此，现阶段的改革只能就事论事，着重解决集体土地所有权主体虚化的问题，即村民在土地问题的决策上“被代表”、“被民主”的问题；改革的思路应当是既让村民直接参与土地问题的决策，切实保护自己的土地权益，又要避免在国家建设真正需要土地时出现无法从农民手上拿到土地的问题。

一种方案是把土地承包经营权广泛地物权化。《农村土地承包经营法》早已明确规定县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册，以确认土地承包经营权，只是该规定目前没有得到广泛遵守和实施。因为物权的变动依赖当事人的主观意愿，承包土地的农民作为权利人，在征地和其他发生承包经营权变动的情形下，有权直接参加谈判并签订相关补偿协议。除非权利人同意并委托，其他人无权代表权利人行事。所以，就像当初把国有土地批租权物权化，使之成为国有土地使用权一样，落实《农村土地承包经营法》的规定，让承包经营权享有不动产物权的法律地位，可大大增强村民对土地的直接话语权。

另一种方案是对土地实行特殊的股份化管理。说它是“股份化管理”，就是让村民像股东管理股份公司一样管理土地，对土地权属的变动决策要开股东大会，并投票表决，由多数村民在保护每一个村民合法权益的前提下决定土地的利用。说它“特殊”，是因为村民们只能同等拥有股份，一人一股，没有大股东和小股东之分，同等参与土地问题的表决，同等享有土地经营管理的收益，且股权不可分割，不可转让，不可继承，在丧失村民资格时自动丧失股东资格。对土地实行特殊的股份化管理，既能保障村民的土地权益及其对土地直接决策，又能防止个别村民的过激行为妨碍公共利益对土地的正当需要。

还有一种方案更为简便易行，就是在国土部门登记发证时，涉及集体土地的用途改变或者征收集体土地的，增加一道审查程序，即要求提交村民对变更事项的表决结果，把村民的投票表决文件作为土地发证的法定要件，弄虚作假者追究法律责任。

方案还可以有更多，目的都是为了方便村民直接参与土地问题的决策。这虽然会使决策成本变高，决策周期变长，无疑会影响土地利用的效率，甚至会在一定时期内减少村民的收入，但为了解决好农村的公平与效率的关系，我们必须认识到时代带来的变化。在温饱问题没有解决的时候，农民愿意牺牲部分权利，放手让村干部去追求经济效益，然后通过经济效益来补偿权利。但随着农民温饱问题的解决和权利意识的觉醒，公平问题已成为村民关注的首要问题。解决集体土地的所有权主体虚化的问题，就是要解决村民在土地决策、土地利用和土地收益分配上的公平问题，在乌坎和广大农村地区，它比土地本身能赚多少钱重要得多。

篇7

关键词 土地征用；征地意愿；Logistic模型；失地农民

中图分类号 F224.7 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2011）01-0106-04 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.018

中国目前处于快速工业化和城市化进程当中，全国失地农民以每年200多万人的速度增加［1］，据推测，若中国未来的城市化率达到50%，2000-2030年30年间占用耕地将达到5 450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7 800万人［2］。政府征地行为具有强制性，而现实是对农民补偿少，缺乏合理完善的补偿安置机制。很多农民不愿意土地被征收，并由此产生抵触心理，往往导致维权上访等一系列问题［3］，引发土地冲突，带来额外的经济成本和社会成本。对此，理论界对于征地制度改革也作了大量研究，从已有的研究来看，目前对失地农民及征地制度的研究大多集中在明确公共利益、规范政府行为、提高补偿标准、完善征地补偿机制和社会保障体系等方面［4-7］。而从农民的视角出发，对农民的征地意愿与征地制度的关系，以及影响农民征地意愿的影响因素研究较少。显然，了解不同发展水平地区的农户征地意愿及其影响因素，对于优化征地行为和完善征地制度具有重要意义。因此，本文通过对江苏省南京市、江西省鹰潭市进行实地调研，探讨农民对征地的态度及影响农民征地意愿的因素，并进行模型实证检验，提出完善征地补偿机制、保障被征地农民长远生计的政策建议，以期为未来的征地制度改革提供参考。

1 数据来源及农户调查统计描述

1.1 数据来源

在进行调研数据搜集时，主要考虑以下三点：其一，样本点所在地区在全国要具有代表性；其二，该地区城市化进程较快，近年来发生了大量的土地征用行为；其三，农民征地反应强烈，政府和农民征地矛盾突出。鉴于此，课题组在城市化进程较快、征地矛盾相对突出的东、中部地区分别选择江苏省南京市和江西省鹰潭市作为调查的样本地区。

本次农户调研共获得401份调查问卷，剔除漏答关键信息及出现错误信息的问卷，有效问卷为382份，有效问卷比例达到95.26%。在所有被调查者中，53.9%的农户土地完全被征用，35.1%的农户部分土地被征用，仅有11.0%的农户土地没有被征用。

本次农户调查问卷包括四部分：一是被调查农民的基本情况，主要性别、年龄、受教育程度、职业等；二是农户家庭基本情况，主要是家庭收入水平及收入结构等；三是农民对土地产权的认识，包括对所有权、使用权、转让权、发

① 调查表明，农民对于农地出租权、耕作权、继承权、抵押权、农地非农化转让权的归属认识趋于一致：95%的农民认为自己拥有耕作权， 80%的农民认为自己拥有租赁权，77.5%的农民认为自己有继承权，75%的农民认为自己不拥有抵押权、农地非农化转让权。从逻辑上不难理解，土地所有权、土地增值收益权、土地征用谈判权是影响农民征地制度评价的重要影响因素。展权等相关权利的了解；四是农户对土地征用制度的看法，主要包括对当前征地补偿标准、方式、保障安置措施等。

1.2 调研数据统计性描述

1.2.1 被调查农户被征地意愿及原因

在回答“在现行条件下是否愿意土地被征用”的382位调查者当中，有293位农民不愿意土地被征用，占调查总数的76.7%，仅有16.49%和6.02%的农民表示愿意或无所谓。农民不愿意土地被征用的原因主要是：土地被征后失去生活保障和补偿标准偏低，且年龄越大、受教育水平越低、家庭收入越低的农户越不愿意土地被征用。这表明，对绝大部分农民特别是年龄较大、文化程度较低以及家庭收入较少的农民来说，土地承负着比较重的失业和社会保障功能，因此，如果土地的社会保障功能没有得到有效的替代，如果土地征用补偿政策没有很好地体现土地的非生产性收益价值，农民不会轻易放弃自己拥有的土地权利。

许恒周等：不同发展水平地区农民被征地意愿及影响因素中国人口•资源与环境 2011年 第1期1.2.2 被调查农户对土地产权的认知与土地征用意愿

调查数据表明，农民对土地所有权归属、土地产权完整性、农民土地产权谈判权这三种土地产权存在较大的产权认知差异①。在所有权归属上，认为属于国家、村集体、农民的比例分别为35.60%、25.65%、32.46%；在土地增值收益权归属上，认为属于国家、农民的比例分别为49.21%、23.56%；在是否具有土地征用谈判权上，认为有和没有的比例分别为35.34%和57.59%。通过进一步分析发现，当土地产权更多地指向农民时，农民不愿意土地被征用的比例逐渐升高，相对于认为土地所有权归属于国家和村集体的农民而言，认为土地所有权属于自己的农民更不愿意土地被征用；相对于认为土地增值收益权归属于国家的农民而言，认为自己拥有此项权利的农民更不愿意土地被征用；相对于认为在土地征用中有谈判权的农民而言，认为自己没有谈判权的农民更不愿意土地被征用。

为进一步分析土地产权内含变化对农民土地征用意愿的变化，在问卷中加入了提供不多的土地、提供社会保障、提高补偿标准、帮助农民培训、允许农民与政府讨价还价等内含着土地产权结构的要素。分析发现，如上述要素可以提供，70%的农民表示，如果提高农民对土地增值收益的分享比例，他们将改变土地征地意愿。这表明，农民能否分享土地增值收益已成为影响其土地征用制度评价的一个重要因素。特别地，当征地制度能给农民提供社会保障时，高达83%的农民愿意改变其征地意愿。这表明，能否提供社会保障是影响农民征地意愿的关键因素。

2 不同发展水平地区农民被征地意愿影响因素实证分析为了更加深入地分析农民征地意愿的影响因素及其程度，本文将采用实证模型来验证各自变量对农民是否作出同意征地的影响。

2.1 模型选择及变量

本文研究的是农户对土地被征用的意愿，即愿意被征收，还是不愿意被征收，结果只有两种，“愿意”、“不愿意”。因此，选择二元Logistic回归分析模型进行研究，将因变量的取值限制在［0，1］范围内，并采用最大似然估计法对其回归参数进行估计。设计模型时，将农户是否愿意农地被征收为因变量，即0-1型因变量，将“愿意被征收”定义为1，将“不愿意被征收”定义为0。

以因变量为yi，自变量为xi，i表示自变量编号，建立农户土地被征收意愿与其影响因素之间的Logistic模型：

p=F(α+∑βixi)=11+e-(α+∑βixi)

在回归分析时，通常进行Logit变换，得到概率的函数与自变量之间的回归线性模型：

Lnp1-p=(α+∑βixi)=b0+b1x1+b2x2+K+bnxn+ε

上述模型中因变量代表农户被征地意愿，若选择愿意被征地，则因变量取值为1；若选择不愿意被征地，则因变量取值为0。模型中自变量代表影响农户征地意愿的各项因素。各自变量及含义见表1。

2.2 模型运行结果及分析

2.2.1 模型运行结果

本文运用SPSS13.0统计软件对所调查的相关数据进行了Logistic回归分析。选定变量标准水平a=0.05，剔除标准水平a=0.10，同时，用发生比OR（Odds Ratio）解释模型中的变量，即Exp(B)，它表示自变量一个单位的变化，或者相对于参照类而言，发生比的变化。

回归方程经检验，模型的Cox&Snell R2值为0.353，Nagelkerke R2值为0.462，并且通过检验，具有统计学意义，模型的估计结果详见表2。

表1 变量的说明

Tab.1 Description of variables

类别

Type变量名称

Variable变量定义

Description of variables农户户主特征年龄35岁以下=1；35-45岁=2；45-55岁=3；55岁以上=4受教育程度小学及以下=1；初中=2；高中=3是否具有非农劳动技能无非农劳动技能=1；有非农劳动技能=2农户家庭特征非农收入比重家庭非农收入占总收入的比重（%）被征土地在养老保障中的作用非常重要=1；重要=2；有些作用=3；不重要=4老人、儿童在家庭人口中的比重老人、儿童占家庭中人口的比重（%）农户对土地产权的认知土地所有权归谁所有国家=1；集体=2；自己=3征地权由谁决定国家=1；村集体=2；开发商=3农户对征地制度的态度农户在征地过程中是否有谈判权有=1；很少=2；没有=3农地被征后的用途公益用地=1；搞房产商业开发=2表征不同发展水平地区地区虚拟变量经济水平低地区=1；经济水平高地区=2

表2 模型参数估计结果

Tab.2 Results of parameter estimation

变量

Variable系数

CoefficientWald检验值

Wald testing显著性

Signi

ficanceEXP(B)年龄-1.143*4.2770.0420.428受教育程度1.563**6.3230.0281.653是否具有非农劳动技能4.256***8.8250.0122.248非农收入比重3.837***7.8430.0162.325被征地在养老保障中的作用3.436***7.2640.0233.854老人、儿童在家庭人口中的比重-1.683**5.3570.0465.36土地所有权归谁所有-1.205**4.8670.0353.543征地权由谁决定-1.372*3.7550.0462.467农户在征地过程中是否有谈判权-0.8672.1670.1123.550农地被征后的用途1.438*3.8240.0502.683地区虚拟变量1.542**5.8690.0382.866常数项-1.2432.3510.1370.2482loglikelihood50.634Cox&Snell R20.353Nagelkerke R20.462Sig.0.000注：*，**，***分别表示在10%、5%和1%水平下显著。

2.2.2 结果讨论

从模型估计结果来看，年龄、受教育程度和是否具有非农劳动技能三因素分别在10%、5%和1%水平上显著。而且，年龄因素为负，说明，年龄越大，越不愿意土地被征用。这主要是因为年龄较大的农民恋土情结比较重，而且从受教育程度和是否具有非农劳动技能也可以看出，年龄越大的农民，受教育程度往往越低，也通常不具备非农劳动技能，而年轻人则相反，他们一般受教育程度较高，具有一定的非农就业技能，对土地的依恋比较小，更倾向于农地被征用。

非农收入比重、被征地在养老保障中的作用和老人、儿童在家庭人口中的比重三因素分别在1%和5%的水平的显著。只有老人、儿童在家庭人口中的比重因素符号为负，说明在农户家庭中，老人、儿童所占的比重越大，其对土地的依赖性就越大，越不愿意土地被征用。从非农收入比重来看，非农收入比重高的家庭比非农收入低的家庭更愿意土地被征用。从被征地在养老保障中的作用来看，被征地在家庭养老中的作用越大，家庭越不愿意土地被征用，说明当前土地在农民养老中还起着重要作用。

土地所有权归谁所有、征地权由谁决定两因素分别在5%和10%水平上显著，且符号均为负。这说明，在农民的意识中，土地属于国家或征地权由国家说了算的意识较强的农户，比这种意识不强的农户更容易接受土地被征用。

从农地被征用后的用途来看，反而是越是用于房产商业开发的征用，农户就越有积极性，这主要是因为进行商业开发的征用要比为公益征地的补偿相对较高，这也说明了当前对征地农民的补偿偏低。

从经济发展水平因素来看，经济发达地区的农民比经济不发达的农民更倾向于土地被征用。这主要是在经济发达地区，农民的收入主要来自非农收入，而且其非农就业机会也相对较多，对土地的依赖性已经大大减弱。

3 结论与启示

实证分析结果表明，农户征地意愿不仅受政治结构、经济水平等因素影响，其他变量，如是否具有非农就业技能、受教育程度、非农收入比重、被征地在养老保障中的作用、地区虚拟变量等都具有显著的正向影响作用；而年龄、老人及儿童在家庭中的比重、土地所有权归谁所有和征地权由谁决定等变量都具有明显的负向影响作用。农户在征地过程中是否具有谈判权并没有明显的影响作用。

从分析结果可以看出，农户被征地意愿的影响因素众多，涉及家庭特征、当地经济状况、对征地制度的了解以及以后的生活发展等等，仅仅给予单纯的经济补偿并非合理安置失地农民的有效途径。政府仍需努力提高征地补偿标准，同时多渠道完善社会保障机制（提供就业培训、完善医疗保险、养老保险等），增强征地后农户可持续生计能力，让农民更好的分享城市化、工业化成果，减少农户对征地后可持续生计的顾虑。同时，对于失地农民身份的转变也应关注，通过各种途径帮助他们积极融入市民生活，适应市民身份，避免被边缘化。

此外，未来征地制度的改革还必须考虑到农民的土地产权认知，并根据农民土地产权认知调适征地制度，以提高农民对征地制度的满意度。进一步地，由于土地的社会保障功能日益受到农民的重视，因此，在设计未来的征地政策时，要特别注意凸显农地所承担的社会保障功能。

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Land Expropriation Will of Farmers in Regions at the Different Economic Level and Its Influential Factors：A Case Study of Nanjing and Yingtan

XU Hengzhou1 GUO Yuyan2

(1.School of Management, Tianjin University, Tianjin 300072, China; 2.Institute of Social Policy, Jiangsu Academy of Social Sciences, Nanjing Jiangsu 210036, China)

篇8

一、引言

随着经济的发展和城市的不断扩张，为了满足公共利益用地和城市建设用地的需要，大量农地被征用或转用。我国土地所有制分为国家所有和农村集体所有，由于城市土地使用制度的不断完善，我国对土地发展权的压抑主要表现在农村集体所有制的土地上，农地发展权的压抑也始于农村集体所有的农用地的用途转变，也就是说土地用途管制制度的限制是权利边界扩张的始然。土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权，它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以由只拥有土地发展权不拥有土地所有权者支配，它是土地处分权中最重要的权利。产权本身是财产权利束的总称，既然压抑集中于集体所有制的土地上，那么农地发展权设立就显得尤为重要。目前而言，学术界有以下几种观点：沈守愚认为农地发展权应该归国家，农地开发者必须向国家购买，才能开发农地；另一种观点认为农地发展权应该归农地所有者，国家向农地所有者购买发展权，或发展权可像其他普通商品一样在市场上自由交易。前者可以理解为“涨价归公”的思想，但农地保护与农民利益难以保证，后者具有一定的可行性，符合市场经济发展的要求。事实上，农地发展权的主体之争，其实质是土地由于使用性质变化产生的增值收益归谁所有的问题。本文首先分析在集体所有制下，对农民产权的压抑和抗争，再基于产权完善的角度来分析农地发展权设立的必要性。

二、对“涨价归公”理论的质疑和公共利益征地对农民产权的侵害

根据《土地管理法》中的规定，对公共利益性质的征地是指对军事用地、基础设施和公益事业用地、国家扶持的重点项目和法律行政法规规定的其他用地。基于公共利益的征地并不意味着对农民产权的不压抑，因为在此过程中农民并没有获得相应理该有的补偿。温铁军和朱守银的研究表明，在征地过程中，如果成本为100，农民得到的补偿只占其中的5％～10％；农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1/10，而农地出让价格又大概是农地市场价格的1/5，也就是说补偿价格、出让价格和市场价格的比例为1：10：50，可见农民的权利受到侵害是不争的事实。

有些学者依据“涨价归公”思想，认为农民并没有对土地的增值进行任何的投资，所以不应该在征地的过程中获得高额补偿，相反，正是由于国家的投资建设性作用，使得某块土地因区位而增值，在国家拥有土地终极所有权的情况下，即意味着国家拥有增值收益是有理可依的。但是也有学者认为，被征地农民要率先分享城市化的好处；周其仁则直接从批判“成本定价”的理论入手，说涨价归公是错误的，认为农民永久地放弃土地的使用权，也是一种成本，从产权经济学的角度来讲，农民拥有土地的使用权，其权利本身就是有价的，从而从产权理论的角度出发，对“涨价归公”的理论提出了质疑。土地的增值收益是因人口增加、经济发展、社会进步等社会经济因素所致，是社会全体的贡献，而不是土地所有者的单独的贡献。在“三农”问题被大力关注的今天，保护农民弱势群体的利益成为学术界和政府部门的焦点。农民是集体土地的微观主体，农地由于用途的转变，其价格在没有任何投资的前提下的上涨，其本质就是一种被置于公共领域的级差地租。从经济学的角度来说产权是指人们对资源的使用所引起的相互认可的行为关系，不是实物量上的限制，而是界定人们在经济活动中如何受益，如何受损，以及如何进行补偿的规则，以至形成对交易行为的合理预期。产权在内部化外部性的同时，将浮游于公共领域的利益内化为“个人利益”，可见，产权的所有者理应获得土地的增值收益是毋庸置疑的。

德姆塞茨认为，当被置于公共领域资源的经济价值上升时，利益相关者就倾向于把这种资源的产权界定得更加清楚，因此，产权是内生的、且是不断产生和不断变化的演进的过程，产权的内涵也是随着时代的发展而不断发展的。引导人们实现将外部性较大地内在化的激励是产权的一个主要功能，外部效应的内部化常常会引发产权的变迁。产权=G（经济剩余），说明产权是经济利益剩余的函数，当然此处的经济剩余是一个广泛的概念。征地补偿费是征地制度改革的最重要内容，如何提高补偿，一直是学术界争论的焦点，将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对失地农民进行补偿在理论界达成了一致同意，但是为什么要进行这样的分配，总需要一个合理的依据，因为产权的完整和相应的权利内容才是分享收益的凭证。产权的权利结构和分配的变化，要求财产所有者变得更加具体，设立农地发展权成为必然。在法律上，农村集体和农民因为共有产权的完善，使农民拥有与政府部门谈判或协商的经济地位，在完善集体土地产权的同时，合理地维护了失地农民的利益。

三、非公共利益的征地行为与集体建设用地的自发流转

《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”国家完全垄断了土地一级市场，农村集体土地要改变使用方式，唯一的合法途径就是通过国家征用土地，将农村集体土地转为国有土地，再通过“批租”方式来满足非农建设的需要，实现农村集体土地的发展权，可见农地发展权受到了侵犯。近年来，农民积极地进行集体建设用地的自发流转，关键也就在于它能够有效地对抗征地制度对农村集体土地发展权的侵犯。征用是满足工业建设用地的需求的主要手段，农民集体所有土地不能直接进入土地一级市场，然而，随着我国社会经济的发展和整体投资环境的改善，非农建设对土地的需求越来越大，现今许多地区，已悄然形成了一种集体建设用地“隐形市场”，既集体经济组织直接把土地的使用权让渡给企业或者个人使用，从而获得收益。例如，到2002年南海全市工业用地共15万亩，其中非经征地改变集体所有制的土地7.3万亩，几乎占到一半；据调查数据，2002年昆山市有6.66公顷的集体土地直接入市流转，2003年新增加94.48公顷，增长率为1418.62％，远远大于1978―2003年全国农地非农化的年平均水平。这种饶开“征地”，以入股、租赁等多种形式的集体建设用地的直接流转是对农民农地发展权长期受侵犯的一种对抗，也对国家独占农村集体土地发展权的一种挑战，可见设立农地发展权，完善集体产权成为必然，在不同土地产权制度下，土地资源的流转性不同，土地拥有着的信用价值不同，土地的市场价值也不同。

（一）非公共利益征地行为损失测算的理论模型。征地目标的模糊，使得发生在非公共利益性质的征地之中的压抑现象最为明显。根据黄祖辉等的测算，非公共利益性质的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，集体土地使用者遭受双重损失，既政府实施“警察权”时对农村集体土地发展权的压抑带来的损失，和非公共利益性质的征地行为造成的对农民集体土地发展权的压抑造成的损失。集体土地的直接入市流转，即可以体现农地的产权属性，也可以减少非公共利益征地对农民产权压抑的损失。

就现实情况而言，一幅农地直接转为城市建设用地，可以有两种途径，其一为非公共利益性质的征地，其二为以集体的名义通过出租、入股等形式流转。假设某块农地农用的价值为，非农用价值为；农民从政府那里获得的征地补偿为，直接流转收益为，显然。与差值则被各级政府层层分配获得，到农民手中所剩无几，可见土地增值收益分享是不公平。每年都有一定数量的集体建设用地流转，但流转的数量和收益之间的关系并不是一阶连续的可导函数，而是呈离散型分布。设开始统计的时点为1，则非公共利益征地行为对农民造成的损失为，其中为第i年转征用土地的数量。农民通过途径一获得的净收益为；通过途径二获得的净收益为，显然，可见集体建设用地的自发流转缓减了对农地发展权的侵害。

农村集体土地从最初的自发、违规流转，发展到现在的试点改革，说明农民正在逐步显化自己的权利主体地位，以便更为有效地掌握和行使农地发展权。土地管理部门和政府对已经发生的土地流转事实采取默认的态度，承认农民的既得利益。在分权的体制下，地方政府从传统意义上的治理人，变为现代意义上的经济人，地方政府鼓励制度创新，农民要求政府立法支持农民集体建设用地的流转呼声也越来越高，其最终目的在于确立自己的权利主体资格。农地发展权的设立有利于合理规范集体建设用地的流转，农民个人产权能力增强的同时，也保证了在市场交易的过程中，自身的权利不受侵犯，保障自己的既得利益。

篇9

关键词：“三农”问题；农业银行；小农经济；分工深化

中图分类号：F832.33　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2008)11－0050－07

长期以来，“三农”问题已经成为制约我国经济社会协调发展最主要的瓶颈。并且折射出诸多深层次的体制性矛盾和结构性矛盾。金融作为现代经济中资源配置的核心，在破解“三农”问题的诸多要素中，一直被寄予厚望并成为理论界研究的热点。当前，国内外的各项研究结果都倾向于肯定金融体系对改善农村经济状况的正相关作用。但问题在于，有效解决“三农”问题，究竟需要怎样性质的金融体系：是依靠实体经济自发地培育和内生，还是依靠外部力量引进成熟的正规金融架构和模式?是进一步加大政策金融的补贴和支持力度，还是积极完善市场化的商业金融功能?作为国有的大型商业银行，农业银行又该在破解“三农”困境进程中扮演怎样的角色，发挥怎样的作用?本文尝试对这些问题给予思考和解答。

一、正规商业金融：解决“三农”问题的必要渠道

要探索解决“三农”问题的科学金融模式，首先要找准“三农”问题的症结所在。(1947)、黄宗智(1985，1990)将中国农村社会的经济基础定义为“小农经济”。小农经济是数百年来农村经济的一种基本制度特色。作为一种自给自足、自担风险的简单再生产方式，难以进行规模扩张，也难以获取充分的经济剩余空间。根据古典经济学和新兴古典经济学的分工理论，劳动分工是经济系统扩张发展的核心问题，即以社会分工和组织内部分工为集中体现的劳动分工是经济发展的主要动力，社会经济的发展水平取决于劳动分工的自我实现机制及分工网络的扩展程度。而在以小农经济为主体的农村社会中，农业生产领域难以形成以分工协作为基础的分工组织，加之分散农户在参与社会分工时面临高昂的交易费用，导致农村社会的分工演进被锁定在抑制状态，而“小农经济”成为一种“超稳态”的社会结构制约着农业经济融入社会化大生产，农业经济的低效率自我循环成为常态。同时，由于小农经济特性决定的低水平分工程度。农民难以通过分工深化来扩展内部就业空间，在农业外部就业渠道受到阻隔的前提下，必然导致农业内部就业拥挤。过多剩余劳动力的留存，一是使土地的规模经营缺乏基础，牺牲了农业的规模经济；二是使农业产业组织的改善进而产业结构的调整困难重重，导致农业有限的分工收益被稀释；三是客观上造成农产品的供给刚性，需求曲线缺乏弹性，增产不增收的问题十分突出。为此，剩余劳动力转移成为改善农民收入的主要手段。实际上，很多农民已经作为“乡下农民”与“城市农民工”的双重身份来参与经济活动。由于我国城镇化建设的滞后，农民非农化水平与农村城镇化水平脱节，大中城市成为了劳动力转移的主渠道；而大中城市的产业升级与结构转型对农村劳动力的排斥作用日益明显，加上户籍制度等体制约束的存在，农民工只能占据大中城市的低端劳动力市场，只能获得其创造社会收入的较小部分。陈宗胜、黎德福(2006)的实证分析显示，农民就业向大中城市的转换，不但不能缩小城乡收入差距，反而会扩大城乡收入差距。由此可见，农业、农民和农村三方面的问题互为因果，化解“三农”问题的逻辑重点，一方面在于农业经济的分工拓展与产业深化；另一方面在于农村中心城镇的建设和发展，引导农村劳动力向中心城镇转移和集中，并以此带动社会主义新农村的建设。

“三农”问题破解要点的厘清，为农村金融改革路径的选择提供了方向。首先，要通过外生的正规金融力量促进小农经济向社会化大生产融合。很多学者指出，小农经济基础上的中国农村社会是一种乡土社会。以族缘、地缘、血缘关系为基础的社会交易半径仅限于交易主体熟悉的范围，信任关系仅限于圈层结构之内，缺乏契约社会商业金融交易所必要的伦理资源、法律环境和惩罚激励机制。因此，友情借贷与高利贷统一组成的非正式金融制度是农村经济的内生金融需求。但是，小农经济内生的非正式金融体系只能满足农户的生存和安全目标。由于金融交易的自我扩张动力不足，只能维持农户的低收入水平与“生存经济”状态，农村经济发展和农村金融发展将处于低水平的均衡状态。因此，小农经济本身的运营特点，决定了其不可能内生出现代意义上的金融制度，也无法内生出改变小农经济分工抑制状态的金融组织和运行机制。农村金融改革的重点就是要不断弱化“超稳态”的小农经济结构而不是保留它、固化它，特别是在纵向的社会结构下，有必要依靠“政府主导型”的正规金融创新和信贷支持，扩展金融交易的外延和内涵，加快农村经济的分工演进和结构转换。

其次，市场化是农村金融发展的制度前提，商业金融应该成为农村金融供给的主渠道。从我国农村金融改革的整体绩效上看，政府主导的金融供给虽然具备制度创新的效率，但也蕴含着制度长期被扭曲的可能性。究其根本，在于政府倾向于按照理想的模式设计改革路线和改革范式，忽略了金融交易的市场化属性。农村金融的本质是信用关系的制度化，是不同产权主体基于信息、信任、信誉和制度约束基础上的信用交易活动。它通过信用工具将分散的资金集中起来有偿使用，以实现“规模经济”，并通过组织这些活动的制度安排，构成经济系统及其运动形式。由于“三农”的弱势性质，农村金融往往被当作政策支持的重要工具。甚至出现了“金融财政化”倾向，由此导致金融交易的内在市场化要求往往与金融支持的政策性供给存在激烈的矛盾。实践证明，由于信贷投入作为政策性支农的具体手段，因而支持“三农”发展的金融资源往往被作为公共产品过度使用；而无效的信贷需求伴随着不良资产的高速累积，形成了不断追加金融资源消耗的粗放型农村金融发展模式。同时，享受价格补贴的政策性金融资源作为一种稀缺资源也往往成为寻租对象，助长了道德风险和逆向选择行为，真正的有效金融需求被排斥在市场之外。为此，必须改变长期以来政策性或准政策性金融支持农村经济发展的格局，更多地依靠商业性的金融交易行为以提高农村资源配置效率，并通过专业化的信息中介和风险规避功能，营造农村经济良好的信用文化和金融生态。

最后，农村金融发展不能简单依赖农村金融机构的增加和信贷数量的扩张，应借助市场竞争机制遴选满足农村金融功能需求的组织结构和实现形式。农村金融交易的表现形式和组织方式只是外在特征，农村

金融机构作为农村金融交易的专业化供给主体，其本身的数量多少、规模大小以及经营模式的现代化程度并不必然与农村金融发展水平相对应。长期以来，政府基于“机构主义”和“重组主义”对农村金融组织体系重构的不懈努力，并没有解决农村金融供给不足的问题，反而导致了金融机构的大量退出、金融资源的大量抽离。针对这种“机构范式”的改革思路，Merton和Bodie(1995)提出了内涵“功能范式”的功能金融理论，即金融机构及组织形式因外部环境的影响具有多变性和不确定性，应从金融所处的系统环境和经济目标出发，考察金融系统与外部环境之间的功能耦合关系，在此基础上，根据成本一收益原则，选择能满足系统环境对金融功能需求的金融形态和功能实现机制，以有效地降低交易费用，提高金融效率。按照金融“功能观”，执行金融功能的载体可以是各种经济组织，一项金融业务可以是几种功能的组合体，同一金融功能也可以由不同的金融组织联合来实现。笔者认为，“功能范式”较之“机构范式”更适宜结构不断调整、跨越式离散增长的农村经济环境；而从金融功能和行为绩效的角度求解“三农”问题，更能体现地区差异原则、效率优先原则和功能互补原则。为此，新的一轮农村正规商业金融改革应避免“貌合神离”式的金融组织形式设计，或一厢情愿地把“草根金融”演变为“盆景金融”；应借助市场的力量发现最有效的金融组织形式与分工组合，实现改革的动态效率；应避免“大水漫灌”式的信贷配给，加强信贷投入的风险控制和绩效管理，重点发挥金融资源配置在农村经济结构调整和分工深化中的作用；应避免“画地为牢”式的功能归属和义务认定，人为区隔不同金融机构的市场定位；应鼓励各种类型的商业金融机构创新多种形式的金融服务，逐步改变城乡分割的“二元”金融结构。

二、农业银行在农村正规商业金融体系中的地位与作用

对应于农村商业金融需求，一个健全的农村正规商业金融体系应涵盖大型全国性商业银行、地方性商业银行、农村商业银行以及由民营资本等投资成立的农村中小银行和村镇银行、社区银行等。当前，我国的农村正规商业金融渠道主要包括农业银行、农村信用社、邮政储蓄及农业发展银行的部分商业性信贷等，其中，农业银行作为一家体现政府战略意图的大型正规金融机构，始终扮演着重要角色。

20世纪90年代之前，农业银行一直作为从事农业信贷的专业银行，统一管理支农资金，集中办理农村信贷，95％以上的贷款投向农村。90年代中期以后，随着与农信社脱钩，农业银行按照国家规定的由专业银行向商业银行转型的战略要求，着手调整经营结构，其体制网络逐渐从农村退出，农业贷款的增速放缓，所吸收的农村储蓄开始下降，业务逐渐转向了城市和工业。从1998年到2006年底，农行累计裁减员工17.3万人，撤并分支机构3.5万个(大都是乡镇营业所或分理处)。已经从专门从事农村金融的机构蜕变为一家联动城乡及农工商综合经营、综合竞争能力不断增强的大型国有商业银行。但是，农业银行的经营结构和区位特点与县域经济依旧高度耦合(农业银行62％的机构、51％的员工、47％的存款和40％的贷款分布在县域)，县域业务为农业银行提供了低成本的资金基础、较大的利差空间及稳固的客户资源。

可见，农业银行与县域及农村经济的发展息息相关。面对日益突出的“三农”问题，必须也应该发挥应有的作用。为此，第三次全国金融工作会议、2008年政府工作报告一再突出农业银行股份制改造和促进解决“三农”问题的双重改革目标，要求农业银行成为农村金融中的骨干和支柱，充分体现了农业银行在新时期农村正规商业金融体系中的重要地位，也为农业银行自身的改革和发展赋予了新的使命和机遇。

问题在于，农业银行如何把握自身的经营定位和发展策略，通过市场化的金融交易行为促进农村经济的分工深化和结构转换，并以此为切入点推动“三农”问题的化解。笔者认为，农业银行应适应农村经济成长和金融深化的客观要求，重点在农业产业化、农村城镇化、农户经营专业化及非农化等几个方面，充分发挥商业金融供给的主渠道作用。

1、农业银行应在推动农村产业结构升级和城乡产业融合中发挥更大的作用

我国农村产业结构调整是与“公司+农户”、“公司+基地+农户”等产业化经营模式的推广相伴而生的，这种经营模式往往横跨城市和县域两个区位：国家级和省级农业产业化龙头企业总部基本上分布在县城甚至大中城市；县域大中型企业多数已经集中在县城和中心集镇，小企业呈现向中心集镇集中趋势；广大农户则大多分布在农村和小集镇。这种区位分布与农业银行的经营结构高度匹配，农业银行联动城乡的金融服务对促进该经营模式的成熟发展具有重要作用。

如前所述，现代工业部门与传统农业部门的主要差别在于两者分工水平和专业化、组织化水平的差距。为此，一方面，农业银行应通过提供信贷、结算、保险、投资、信托等多元化金融功能，有效降低农户从事专业化生产所面临的交易费用、风险或不确定性，分享专业化分工带来的利益。另一方面，农业银行应通过金融服务促进农村中小企业的成长，促进农业产业化和组织化发展。以农副产品加工业为例，银行的小额联保贷款使农户有能力参与到农副产品加工企业的生产体系之中，成为农副产品加工业分工网络中的一个“结点”；借助小企业贷款和创业风险投资，农副产品加工企业的专业化程度、迂回生产程度和产品种类数会不断提高，而随着配套的合作经济组织不断发育，农副产品加工业的分工水平不断提升，乃至发展成为带动周边区域进行配套产品生产的企业集群和产业集群。

需要特别指出的是，在农业产业化经营的推进过程中，龙头企业的作用十分重要。为此，农业银行应充分发挥自身在规模融资、现金管理、资本运作、结算渠道和配套综合金融服务方面的比较优势，积极为龙头企业提供系统化、集群化和流程化的跨区位金融服务，增强城乡产业关联度，带动产业链上广大中小企业的周期成长和农户的收入增长，并在城乡产业一体化发展的时间序列中实现自身的可持续发展。

2、农业银行应在农村城镇化建设进程中发挥更大的作用

农村城镇化建设是农业剩余劳动力转移和农村工业化的重要切入点，也是破解“三农”困境的重点。推进农村中心城镇的建设与发展，将加快资源和产业向中心城镇的转移与集中，并通过产业集群与聚集经济效应，推进农村工业化与农业产业化发展。同时，农村城镇化建设为农村劳动力转移创造了更多机会，扩大了农民的就业空间。随着农村劳动力从务农转向非农、从农产品供给者转变为农产品需求者，农产品供给曲线左移、需求曲线右移(见图1)，农产品价格体系得以优化，农村土地的规模经营也得以实现，必将带动新农村建设与农民收入水平的提高。

农村城镇化建设的资金需求主要集中在通信设施、

道路、自来水、住宅、市政建设、电网改造、公共设施建设等。国家发改委、国务院研发中心对未来10年农村城镇化建设的资金需求估计为4万亿元左右。按照过去农村投入资金中财政资金、信贷资金和社会资金的经验比例，且考虑到国家预算内投资对基础性项目的资金支持率呈逐年下降趋势，农村城镇化建设资金需求中的很大一部分将由大型正规商业金融机构提供。农业银行因其市场化的资金运作方式，且追求良好的业绩，能够及时感受到市场对社会资本的需求压力，并有利于形成“预算硬约束”，避免地方政府片面追求投资规模、不追究投资效益的“棘轮效应”，以提高资金配置的动态效率。另外，由于农村城镇建设项目具有准公共产品或俱乐部产品的性质，涉及到经济效益和社会效益，农业银行应发挥组织中介的作用：一方面将市场压力及时传递给政府部门，争取政府的支持和补贴；另一方面发挥对其他社会资金和民营资本的“诱导效应”和“溢出效应”，引导各类资金进入农村城镇化建设领域，通过多层次、多元化的投融资活动，分散农村城镇化建设中的非系统风险，加速农村社会资本的形成。

3、农业银行应在促进农户经营专业化及非农化中发挥更大的作用

大量的研究结果表明，全国各地大多数农户普遍难以从农村正规金融体系获得贷款，正规金融贷款占比呈下降趋势。1985年以前，农户贷款中绝大部分来自农业银行和信用社；1990年以后，农户贷款虽然有所下降，但仍然占了40％左右；1995－1999年则下降到了25％以下，而非正规渠道信贷占比则达到了70％左右。非正规金融在农村地区的活跃，一方面缘于正式金融供给不足的制度落差；另一方面也缘于非正规金融的信息发现机制和风险约束机制内生于小农经济的圈层结构，适应农户需求特别是生活性借款需求。但同时，非正规金融活动这些优势与其交易半径之间存在此消彼长的关系，非正规金融机构在规模扩张、风险控制和自筹资金能力方面存在内生性缺陷。如活动范围和规模的狭小使得市场高度割裂，信贷支持的覆盖度有限；风险无法有效地对冲和分散，导致了较高的关联风险；小规模经营使得单笔贷款的运作成本无法分摊，难以实现规模经济等。受制于这些内生性缺陷，非正规金融普遍存在规模瓶颈、市场分割、纠纷较多、利率成本高(非正规金融利率一般高于正规金融机构贷款利率2～3倍)等问题。农户对这种金融形式的选择，更多地是一种无奈的次优选择。有关调查显示，50％的农户意向银行、信用社贷款，超出实际14个百分点，而意向民间有息借贷的只占12％(许崇正、高希武，2005)。

近年来，在印度尼西亚、玻利维亚、孟加拉国及许多拉美发展中国家，农户金融服务的商业化已经走在了世界的前列，许多实施农户小额信贷的非政府组织(NGO)已经转变为正规金融机构。为抢占同业竞争的“蓝海”市场，许多正规金融机构也开始致力于农户信贷业务的开展。Liza Valenzula(2001)对发展中国家1990年以来的53家降低贷款规模进入农户信贷市场的正规金融机构的经营绩效进行了总结，认为正规金融机构存在许多优势，如大量广泛的分支网络以利于对市场的快速渗透、在提供存款服务和支付业务方面经验丰富等；而农户信贷市场存在的盈利空间，对商业银行改善盈利结构也具有重要的意义。在我国，农村信用社借鉴NGO方式和GB(孟加拉乡村银行)经验，自20世纪90年代开始启动了小额信贷业务及联户担保贷款制度的创新和推广，迄今全国开展农户联保贷款业务的农村信用社已达到农村信用社总数的90％。

笔者认为，农户金融供给由非正规金融向正规金融渠道的递进，应与小农经济向市场化的生产经营转型进程保持一致。在转轨的过程中，需要金融机构和金融活动的多样化来满足农户不同层次的金融需求(魏琳，2007)。史清华(2002)、刘锡良(2006)等的研究表明，越是收入高的农户，其生产经营越是偏向于非农产业或是规模化农业，其越是倾向于生产性借款；而这种生产性信贷需求因其在金额、期限等方面与商业性信贷有着很强的相似性，对正规金融特别是大中型金融机构的需求呈上升态势。同时，农户的生产经营不仅需要金融机构提供贷款支持，还需要储蓄、汇款、保险、养老以及投资理财等多元化金融服务，以及金融机构利用自身的信息优势和平台优势，提供有效的“能力支持”服务，帮助农户实现专业化转型或非农化发展(见图2)。这种不断提升的金融需求为农业银行启动“蓝海”战略提供了巨大的市场空间。一是提高农户生产经营的专业化和市场化程度，如为种养大户、家庭农场和加工、运销大户提供启动资金和日常经营的流动资金，帮助部分小规模兼业农户发展成为专业大农户；部分兼业农户由农业兼业为主转为非农兼业为主，进而成为完全的非农就业者。伴随着农户的经营转型，小农经济将逐步融入外部的市场经济，与农业银行的经营结构和服务功能进一步契合。二是帮助农村劳动力向城镇转移。如前所述，农村剩余劳动力转移是农村产业结构调整的重要内容，农业银行应为外出打工甚至出国务工者的劳务输出金融需求提供必要的服务，促进农民向第二、三产业转移和跨地区流动。三是为从传统农业转移出去的原农户提供延伸服务，对集聚在城郊、城镇的原农户转入加工、运销、商贸和其他服务领域给予资金支持，发挥这些原农户的示范效应，推动现有农户调整经营结构。四是在集成农产品市场和金融数据信息的基础上，提供源于金融、高于金融的“能力支持”服务。如在提供信贷时，附加相应的农产品价格和销售信息等，降低农民市场风险和系统性信贷风险；加大对农业科技推广的支持力度，加强对农民的技术辅导和能力培养，提高农业生产能力和农产品商品率。五是通过批发贷款、共享渠道等方式加大与农村信用社、村镇银行、民间信贷机构、合作经济组织等的合作力度，利用其人脉资源、社区网络和服务体系，延伸服务触角，借助间接渠道扩大对农户服务的覆盖面。

三、将非正规金融机制纳入正规金融体系：解决农业银行面向“三农”与商业运作矛盾的有益探索

毋庸置疑，农业银行等正规金融机构的金融服务功能对农村经济的发展意义重大，但农村金融市场的“弱有效性”往往使“三农”问题化解和正规金融机构的持续发展呈现一定的“跷跷板效应”。当“三农金融支持”的一头翘起来时， “机构持续发展”的另一头就落下去；反之亦然。农业银行如何规避这种“跷跷板效应”，使服务“三农”和可持续发展的双重目标平衡推进，并促进县域业务经营水平和盈利能力的提升，是当前要面对的最大难题。

Akerlof(1970)、stiglitz和Weiss(1981，1983)等对信贷市场机制失灵的研究表明，在正规金融机构的信贷活动中，由于银行无法掌握借款者的完备信息。也无法控制借款者的所有行为，导致了逆向选择和道德风险，使得金融市场无法为更广泛的社会群体提供

信贷支持。

在农村金融市场，这一问题更为突出。囿于小农经济的特性，农村金融市场是个分散的、小额零售的、内部化的市场，农村金融交易特别是农户贷款的信息成本和监督成本更高。农业银行等正规金融机构集中化、制度化、程序化的信贷机制一旦与农村金融市场的信息传递方式和信用制约机制脱节，很可能引致严重的信贷风险与资金漏损。截至2007年底，农业银行涉农不良贷款占全行不良贷款总额的60％以上，涉农小企业贷款、农户贷款不良率都在30％以上。在国家专项票据、专项借款等扶持政策出台前，全国农信社资不抵债额达3300多亿元，不良贷款占比达36.9％。以上数据客观地反映了正规金融机构传统经营模式对农村“弱有效性”市场的水土不服。

与正规金融机构信息甄别机制屡屡失灵形成鲜明对照的是，非正规金融市场内生的一些“土方法”和“笨招式”，有效地解决了金融交易的质量验证问题。如广东、福建等地长期盛行的“标会”，一般由“会首”召集同乡和亲朋作为“会脚”，每个“会脚”(既是存款人又是贷款人)缴纳“会钱”，由投标或抓阄决定会钱归谁使用；“标会”规定循环期限和利率，定期组织投标，如发生“会脚”赖账或携款潜逃事件，剩余“会钱”由“会首”支付。有趣的是，这种信贷模式和当前世界各地广泛存在的储蓄贷款联合会(如ROSCA、ASCRA等)不谋而合；而后者中的ROSCA(循环式储蓄贷款联合会)即是采用所有成员集中储蓄依次满足每个成员的信贷需求，ASCRA(积累式储蓄贷款联合会)则是以贷款基金的形式满足成员的贷款需求。由于成员间的密切监督，这种互助合作机制往往运行良好。可以看出，正是非正规金融组织看似简单的运作机制，动员了农村“熟人经济”内部的社会资本、声誉和社区制裁机制，降低了信贷交易中的逆向选择和道德风险问题，保证了信贷契约的有效实施。

非正规金融组织往往具备在甄别借款人还款能力与还款意愿方面的信息优势、借助社区内伦理规则的惩戒优势、利用重复博弈和关联契约的监督优势、乡土社会文化的“嵌入”优势等。这些优势看起来难以企及，却为农业银行等正规金融机构在农村市场的经营转型和机制创新提供了启示和方向。事实也证明，非正规金融制度的内部优势并非不可移植。在国外，孟加拉国的Grameen Bank正是将贷款人分为3级，即会员中心―会员小组―会员，一般是5个人组成小组，6个小组组成一个乡村中心，每一个支行工作人员负责10个左右乡村中心的信贷发放和管理。这种组织模式要求小组成员必须互相帮忙和监督，只要一个成员还不了款，整个小组就失去借款资格；每个成员还要缴纳风险基金，以备风险及开展组内项目。上述机制吸纳了非正规金融的比较优势，实现了外部信息内部化，并把本该银行承担的坏账风险转移到全体小组成员身上，提高了贷款偿还率，也使Grameen Bank成为世界上规模最大、效益最好的扶贫银行。在印度尼西亚，银行与非正规金融机构和自助小组的合作更为紧密，建立了“联系银行制度” (Linkage Program)，将银行和农户、小企业团体通过自助促进机构(一般为非政府组织)这一中介联系起来。2000年，这一联系银行制度已在23个省的1161个银行分支机构中运行，212个非政府组织和25364个自助团体参与进来，客户总数达480168个，贷款额为1224亿元，贷款偿还率超过了96％。此外，玻利维亚、阿尔巴尼亚、乌克兰、波斯尼亚等国家也都进行了诸多正规金融与非正规金融从组织体系到运营模式的联接和融合，基本都坚持了商业化运作的方向，且其服务半径已经由乡镇扩展到县域、城区，由农户延伸到微型、中小企业。

可见，正规金融机构只要合理引入契合“熟人经济”规律的信贷模式和经营组织，就有可能在中低端的县域客户群体中谋得盈利空间。以小组联合贷款模式为例，该模式考虑到信息和社区传统在契约实施中的重要作用，引入了社区制裁机制(Community Sanction)作为担保和抵押的替代，有效降低了正规金融机构与农村借款者之间因信息不对称导致的逆向选择和道德风险问题，有效地打破了因信用风险引致的融资约束。

在国内，农业银行、信用合作社及其他金融机构已经开始探索应用联户担保、小组贷款等形式降低农村信贷交易的信息成本和监督成本。而陕西、云南等地区，更是在政府部门的推动下，试点了“政府+银行+扶贫合作社”的三线运作模式，其中当地政府负责政策、计划制定，组织协调与监督指导；农业银行等负责资金来源，贷款的调度、审批、发放和回收管理，并在地、县、乡设置信贷组；扶贫合作社负责确定扶贫对象、选择扶持项目、提供配套服务、协助银行收贷收息等。这种模式将非正规组织引入银行与农户之间，银行直接与中间机构建立联系，节约了为农户提供信贷的零散性管理成本；非正规组织利用社区信息优势，组建农户小组、中心等，加强了与农户的监督和互动。可以看出，将非正规组织和运行机制纳入到正规商业金融供给中，实现两者比较优势的互补，将成为农村金融创新的重要方向。

当然，无论是联保贷款还是非正规组织的引入，都还存在不同程度的问题，这其中有担保义务和贷款权力不对称所引发的矛盾：如联保小组人员内部出现代偿责任界定分歧；非正规组织掌握授信主体的选择权并能通过选择权收益，但不承担放贷风险，有单纯追求放贷规模的冲动等制度性缺陷；金融机构在组建小组、中心时，管理半径设计不科学，中心会议缺位或流于形式，银行人员难以实时了解农户情况，经营成本覆盖盈利等管理问题；政府与“半官方”经济组织过度介入引发的寻租行为和市场机制扭曲等体制性流弊等。

但是，改革过程中的“不适症状”正说明正规金融与非正规金融两种经营模式、文化的衔接，需要一个磨合和本土化的过程。农业银行等正规金融机构应结合自身的经营禀赋，因地制宜地探索多种形式的金融创新和机制改革，如利用农户信用评定制度建立准入门槛，借助软信息和道德约束完成抵押替代；利用小组联保技术降低信息获取成本，建立可置信威胁；利用信用村建设活动将市场行为导人社区内的伦理规则，用非正式的监督约束机制和重复博弈机制抑制社区内成员的短期行为和道德风险，有效地驾驭“弱有效性”的农村市场等。在这个渐行渐进的过程中，只要摒弃“貌合神离”的“模仿秀”，真正按照“功能金融”的要求，借助市场的力量发现最有效的金融组织形式、运行机制与分工组合，充分发挥金融资源配置在农村经济结构调整和分工深化中的作用，就一定能够实现农村金融改革的动态效率，并以此推动农业银行等正规金融机构的商业化可持续发展。

四、结论

本文借助古典经济学和新古典经济学分工与专业化的研究视角，探索破解“三农”问题的逻辑重点，提出农村金融改革应不断弱化“超稳态”的小农经济结构，在纵向的社会结构下，有必要依靠“政府主导型”的正规商业金融创新和信贷支持，扩展金融交易的外延和内涵，促进小农经济向社会化大生产融合。