集体土地征收办法范文

导语：如何才能写好一篇集体土地征收办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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摘要:城镇建设的集中点主要在于城镇一体化，在建设的过程中最突出的问题为城乡的土地使用问题，这就不可避免的涉及到了土地使用税的征收和计税的问题，本文主要研究了土地使用税及其计税过程中遇到的问题和对策。

关键词:城镇土地使用税问题对策

近年来我国城镇一体化的步伐的有所加快，尽管国家针对可能出现的问题制定了相关的方案，比如加强土地管理的力度，加强了宏观调控。但是在具体的实施过程中仍然遇到了一些新的情况和新问题，针对在城镇一体化过程中遇到的问题要提出一套科学的对策。

一、 城镇土地使用税征收中存在的问题及对策

（一） 城镇土地使用税征收中存在的问题

1、征税范围划定的问题。关于土地使用税征收范围的划定问题，我国相关法律都做了明确的规定，根据《城镇土地使用税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第二条规定：土地使用税的征税范围为在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人。其中城市的征税范围确定在了市区和郊区，县城的征税范围确定在了现任命政府所在的城镇，乡镇一级确定在了乡镇人民政府所在地。其中问题主要为：一是关于乡镇所辖的行政村的征税划分问题不明确；二是在乡镇合并以后，乡镇的名字往往以农业生态园区、矿产资源区、旅游度假区等出现，增加了更名后的税收划定范围。

2、纳税人的确定问题。国家法律规定：在城镇土地使用税征税范围内实际使用应税集体所有建设用地，但未办理土地使用权流转手续的，由实际使用集体土地的单位和个人按规定缴纳城镇土地使用税。在乡镇中存在较多是机体土地所有权和使用权不变的租赁或者是转让形式，这些未经合理的法律程序在乡镇进行转让土地使用权的行为，增加了确定纳税人的难度。

3、实用土地面积的确认问题。土地使用税征收的依据是持有政府部门下发的土地使用证书，土地使用面积是根据证书来落实的，对于那些没有合法证书的，其往往是要求纳税者自己诚实的申报应纳税的土地面积。纳税人土地面积和使用权的证书不符往往是问题所在，比如城镇在规划拆迁过程中土地是分期交付的。

4、跨地区土地使用税的确定。在纳税人使用的土地不属于管辖范围内的情况下，纳税人就要向土地所在地缴纳相应的土地使用税。规定和执行会存在一定的出入，一些简单的跨地区土地使用的征收较好执行，对于那些县和县之间，乡镇和乡镇交界的地区，纳税时本应在相关的税收部门登记注册后即可缴纳土地使用税。由于市、县、镇不同的财政体系，造成了交界地带土地使用税征收地点的不明确。

（二）城镇土地使用税征收中出现的问题的对策

1、扩大土地使用税的征收范围。城乡一体化进程的加快，原来的土地使用税的征收范围就显得相对狭小，为了应对乡镇合并、合并后的改名情况，应该把原来以市、县、镇为单位的征税工作扩大到我国所有的土地使用单位和个人，具体的税收标准要依据当地实际情况来划定，划定标准要充分体现公平合理的原则，征税范围扩大后将更加有利于土地使用税的征收。

2、因地制宜明确土地使用税的纳税人。乡镇普遍存在所有权和使用权没有改变的情况下，土地使用者将集体土地租赁或转让给了他人，以及在乡镇中那些靠经营自己的地产为主要经济来源的人，这就需要根据当地的实际情况因地制宜的确定纳税人。针对租赁或转让，纳税人应该为土地的实际使用者或者是单位；针对依靠经营地产为主要经济来源的，纳税人为利益归属者。

3、根据实际情况确定纳税人实际占用的土地面积。相关部门要严格核实纳税人的实际占用土地面积，在参考核实土地使用证书的前提下还要进行调查实际面积，确定实际面积和核实面积是否一致，在不一致的情况下要以实际面积作为纳税的土地面积。

4、进一步明确纳税地点，减轻纳税难度。隶属于同一个纳税人的可使用的土地，分别在不同地区时，只需向土地所在地缴纳土地使用税即可，其他类型的跨地区使用的土地需要在核实土地使用证书的前提下纳税人向其机构所在地缴纳相关土地使用税即可。

二、城镇土地使用税计税办法中存在的问题及对策

（一）城镇土地使用税计税办法中存在的问题

1、从量计征计税办法中存在的问题。从量计征是以自然面积为单位的计量单位，在实际的操作过程中，适用税额幅度是根据该地区的实际情况来确定的，其中经济状况是主要部分，由于该依据过于抽象化，在一定程度上增加了操作的难度，适用税额的划分在不同的地区存在着显著的差别，这就为合理避税提供了一个合理的契机，造成了我国税收资金的流失。税收是随着经济的增长而增长的，其中具有很强的弹性，而现行的地税性质和相关规定并没有体现出这种收入弹性。

2、没有考虑纳税人经营行业的实际情况。每个行业都有自己的特点，不同的行业和当地的市政情况和经济状况呈现出不同的关系。对于一些服务行业来说其相关性较大，而那些民生行业则相关性差，现行的相关政策会时服务行业通过有利的经营环境不断壮大，而那些相对稳定的民生加工业来说就弊大于利。

3、税收制度过于冗杂。税收制度要充分体现出可操作性、简单化的原则，在可操作的基础上适应当前的经济形势，通过科学的计税原则，保障国家税收工作的顺利开展。

（二）城镇土地使用税计税办法中出现问题的对策

1、计税采用有价值意义的从价计征。随着我国土地管理体制的日趋成熟，各种体制的不断完善，计税依据采用从价的计量单位已经符合要求。城乡一体化进程中，土地的同能越来越多，土地在交易市场中充当了更多的角色，其中土地的价格也趋于市场化，为资产评估等事务所的发展提供了一个机遇。资产评估以及会计事务所可以为土地等提供一个合理的价值依据，在对市场行情评估后，能够真实的反应该土地的使用价值，有利于城镇土地使用税的计量。

2、充分考虑纳税人的行业特点的同时计征附加税。通过经验法、专家评估法、相关分析法等确定纳税人所在行业的经营效果系数，通过经营效果系数确定附加税率。经营效果系数是计税过程中的重要环节，其能够左右税收的公平性，服务行业的经营效果系数应大于那些相关性较小的民生制造业。与此同时可以在全国采用一种统一的标准，是土地附加税既有一致性。

3、统一税率、实行标准扣除额度制，使得税收制度更加简单，在科学性和实用性基础上的改进，有利于城镇土地税收的征收的计量，使计征过程更加的清晰明了。

参考文献：

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景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：

大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）

一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。

对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。

土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）

对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。

四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。

土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。

直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占

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确认农村集体组织成员的成员权，体现出土地对农民的保障功能以及土地与农民之间的历史联系。我们应该以集体组织成员的成员权为依托，赋予集体组织成员权更加丰富的财产内容，把成员权打造成一个复合的权利束，“涵盖了土地承包权、征地补偿款分配权、宅基地分配权、股份分红权、集体福利获得权等经济权利以及经济民主管理权利。”[4]1、承包权。承包权是指集体组织的成员基于成员身份依法承包本集体土地的权利。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”土地承包经营期满后，承包权又以续展权的形式继续存。《物权法》第126条规定：“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”续展权不仅强化了成员权的身份性质，也使得土地承包经营权获得了应有的稳定性。2、优先受让权。优先受让权是指在土地承包经营权流转过程中，集体组织的成员基于成员身份享有的在同等条件下优先于非集体成员受让的权利。优先受让权是一项法定的权利。侵犯权利人的优先受让权的转让行为，当属无效。《土地承包法》第33条规定：“土地承包经营权流转时，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”3、重大事项决定权。重大事项决定权是指集体组织成员对涉及本集体与自身切身利益的重要事项依法通过会议的方式集体决定的权利。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第24条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”4、撤销权。撤销权是指集体组织成员作为村民会议这一农民集体组织最高权力机关的组成成员对村民委员会或村民代表会议的不适当的决定依据程序予以撤销的权利。《村民委员会组织法》第23条规定：“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。”《物权法》第63条进一步规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”5、宅基地分配权。宅基地分配权是指集体组织成员依法享有从本集体获得土地建造住宅及其附属设施的权利。农村村民一户拥有一处宅基地。宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。宅基地使用权在某种程度上执行生活必需品职能，保障了农民“住有所居”。6、补偿权。国家依法征用农民集体所有的土地，作为农民集体成员的农民的承包地被依法征用、占用的，农民有权依法获得相应的补偿。[5]

二、我国集体土地征收进程中农民成员权内容的实质缺失

“随着近年来全国各地建设规模的极度膨胀，大量耕地被征收，农村集体土地征收纠纷因之愈演愈烈，暴露于其中的法律和制度缺失也愈加引人注目。”[6]在农村集体土地纠纷中，凸显了农民成员权内容的实质缺失。在征地事项上，主要涉及两个问题。第一：征收决定是否依照“公共利益”做出？第二：对被征收人的补偿问题。关于政府行使征收权的法律规定，主要体现在《物权法》、《土地管理法》等规定中。《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》第46条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”这些规定体现出的征地程序如下图。随着土地征收规模的不断扩大，围绕着农村集体土地征收而引发的纠纷愈演愈烈。在征收决定如何做出与对相对人如何补偿这两个核心问题上，国家随后出台了《征收土地公告办法》、《国土资源听证规定》等一系列规定，选择征地补偿这一问题来试图化解围绕着农村集体土地征收而引发的纠纷。而对公众普遍关心的征收决定是否依照“公共利益”做出这一问题，则采取了回避的态度。依照这些规定，有关集体土地的征地程序演变成如下图。集体土地征收程序的改进，也仅仅局限在“启动征收程序”与“批准程序”之间增加了一个关于征地补偿与安置方案的听证程序，依然回避了征收决定是否依照“公共利益”做出这一关键问题。征收决定过程中集体组织包括其成员意志的缺失，依然使政府处于主导地位。正因为征收程序的不完善，现实中依然无法遏制政府采取“低价征收、高价卖出”的冲动，也导致土地财政成为我国经济发展过程中久治不愈的顽疾。正因如此，2011年，最高人民法院出台了《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号，以下简称《土地行政案件若干问题的规定》)这一司法文件，试图为集体土地的征收程序增加一道司法救济的防线从而对行政征收权加以必要的约束。《土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提讼。”依照这些规定，有关集体土地的征地程序演变成如下。土地征收涉及到某种具体财产属性的改变。而这种改变，本质上是国家（包括各级政府）与被征收人的具体利益发生了冲突。如果说我国现行土地征收程序中的弊端以行政权被滥用为外在特征的话，那我们就不应把主要原因归结为“公共利益的模糊性”方面，而应把视角转向如何约束行政权这种公权力上来。在现代法治社会里，能够对行政权加以有效约束的，只能依靠司法救济。这也是最高人民法院在2011年出台《土地行政案件若干问题的规定》这一司法解释给我们最大的启示，至少给我们指明了改进的方向。

三、创新农村社会管理体制，依法保障成员权的实现

(一)完善农民集体内部治理机制，促使农民集体组织的职能回归农村实行后，集体土地由“集体所有、集体经营”的生产模式转变为“集体所有，家庭经营”的经营模式。作为集体土地的所有者，除了依法对土地的使用、承包事宜进行监督和处理外，受收入来源匮乏与农村劳动力转移的双重冲击，农村集体组织基本丧失了服务农业生产的功能，作为集体土地所有人，无法在农业生产结构调整、农业生产设施的改进方面发挥应有的作用，更多地异化成乡镇基层政权的派出机构。因此，从社会创新的角度考量，重塑农民集体组织的主体地位，首先要促使农民集体组织的职能回归，让其成为一个真正的土地所有人。完善农民集体内部治理结构，是促使农民集体的职能回归的制度性保障。完善农民集体组织内部治理结构，是实现村民自治的必然要求。“村民自治”的本质是集体重要事务的处理要体现集体成员的意志。但作为一个“人合性”组织，村民的意志最终还是需要外化为集体的意志。因而，村民意志的实现最终依赖于完善的“意思产生、意思实施与监督机制”三位一体的内部治理结构。完善农村集体组织的内部治理机构，需要我们理顺“村民会议（最高权力机关即集体意思产生机关）”、“村民委员会（集体意志执行机关）”的关系，把“村民代表会议”打造成农村集体组织内部监督机构而不是特定情况下的权力机构。

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关键词：人的城镇化；立法现状；补偿制度不足；完善补偿制度

征地补偿制度是社会主义制度下的重要制度，对于加快城镇化的发展、完善基础设施等都有重大影响，征地补偿制度作为我国征地制度的最主要问题，是我国现行征地制度备受的焦点，同时也是我国现行征地制度改革的难点。“人的城镇化”是一项系统工程，须统筹推进，须循序渐进，在此背景下，土地征收更需要弥补不足、完善制度。

一、集体土地征收补偿制度的立法现状

2004年宪法修正案颁布以前，我国土地征收补偿的概念比较模糊。直到第四次对1982年宪法进行修正以后，才对土地征收和土地征用作了区分。

在宪法层面，在2004年以前的宪法中，并没有区分土地的“征用”和土地的“征收”，而且在现实实践中，“征用”与“征收”的程序与补偿方面也不同，所以这就意味着土地征收补偿问题存在很大的不确定性。直到2004年《宪法修正案四》对宪法第10条第3款进行了突破性的修改，而该宪法修正案使土地征用与土地征收的区分第一次在我国的宪法层面上得到了明确，从而为我国在处理征收补偿问题时提供了宪法基础。

从行政法规、部门规章及他规范性法律文件层面来看，第一、《决定》第3节的第12条至第15条的规定体现了国家对土地征收补偿制度中的重点和核心内容的重视。第二、国土资源部2004年的《意见》中，关于征地补偿标准的描述对统一年产值标准的制定、统一年产值倍数确定、征地片区综合地价的制定以及土地补偿费的分配也做出了意见；同时对被征地农民的安置途径、征地工作程序、征地实施监管方面也做出了明确的指导意见。

二、集体土地征收补偿制度中的不足

1.征地的补偿方式不科学

第一，补偿的标准不科学。目前来说，我国土地征收的补偿标准，土地的补偿费用都是按照前三年的平均年产值倍数计算出来的。但是每亩地前三年的平均年产值统计起来很困难，第二，土地的使用性质不相同，比如在土地上种蔬菜和种粮食产值肯定不同。因此在算补偿数额的时候按照全乡平均年产值计算是非常不科学的。第三，省、自治区、直辖市政府规定的对地上附着物和青苗补偿费补偿标准，也使得补偿费用低、补偿标准不统一。

土地是农民的根，那些失去土地的农民，因为市场配置劳动力，文化程度低的农民想要找到一份工作十分困难，对于他们来说，补偿费用就是他们的唯一生活来源，而那些微薄的补偿只会使他们的生活更加贫困。

2.征收补偿过程中的监督缺位

如今我国的征地补偿监督流于形式。基本全靠行政权力的自我约束，而没有司法程序的监督保障。相关的法律法规中，虽然做了一些规定，例如如果征地的单位不按征地的批准用途使用土地，农村集体经济组织经批准可以行使他们对土地的回收权，但是这一规定仅说明了未按批准用途使用的后果，对于怎么监督和如何确定责任却没有做出明确的规定。即使农村集体经济组织成员行使了监督权，农村集体经济组织不闻不问，而法律有没有给他们相应的权利。更何况，在实际生活中，农民参与监督少之又少，对征地补偿的监督就只能是表面工作罢了。

3.补偿标准的标准低、范围小

根据《土地管理法》第47条的相关规定内容，如今国家对农民用地进行严格的控制，但市场对土地的需求量却很大。供求关系的失衡必定造成土地抬价，而以年产值作为计算征地补偿标准的方法却没有考虑过土地的市场价格，补偿标准低是其必然结果。

三、集体土地征收补偿制度的完善

1.明确合理的征收补偿制度

我国可以采用目前各国通行的做法，不但考虑土地原有用途，也要对土地的附着物进行补偿。对被征收的土地进行市场评估，然后再提出补偿办法。此外，对于土地征收补偿数额的标准，也应该修改先前所规定的依照产值倍数的计算标准。过去国家的征地补偿国家意志体现的太强，如今土地的，土地的价格市场价值的标准已经确立，随之市场的变化改变征地标准也会使得其更加的合理，公平。

2.建立多元化的土地征收补偿方式

如今我国主要靠货币来补偿，除了货币补偿，其他的补偿方式也许可以更好的保障农民的利益，如替代补偿、债券补偿、留地补偿或股权补偿等。替代物补偿主要针对被征收人重要生活资料的安排。而留地补偿就是给被征地农民集体留下一定土地，让他们自己进行第二三产业的开发利用，这种方式可以很好的解决被征地农民的后顾之忧。称股权补偿或债券补偿是指对于一些有稳定收益的公共事业项目，可以取将被征收土地折价入股的方式进行补偿，对于解决农民的生活问题不失为一种很好的办法。

3.加强对征地补偿费用收支情况的监督

《土地管理法》第49条比较原则规定被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受成员监督。但是对于如何实行监督等细节方面都未进行规定，《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等也没有做出细节的规定，如果在立法中做出对入如何实施监督以及监督的时间地点等的规定，就能很好的避免监督流于形式。同时规定如果农民的补偿款受到截留，可以通过法律救济来保障自己的权利。除了以上两点，由于土地行政主管部门是征收集体土地的主管部门，法律法规应当赋予农民更多的对征收土地补偿费用收支情况监督的权利。

（作者单位：河南省新乡市河南师范大学）

参考文献：

[1] 李集合著：《土地征收征用法律制度研究》，中国政法大学出版社2008年版。

[2] 王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社2004年版。

[3] 孙鹤汀：《征地纠纷的政治学分析》，知识产权出版社2012年版。

[4] 周其仁著：《产权与制度变迁――中国改革的经验研究》，北京大学出版社2004年版。

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一、农村土地管理中存在的不足

农村土地管理中所存在的不足有以下几个方面：

1.集体经济较为薄弱，入不敷出。农村税费改革实施后，使得村集体经济收入大幅度减少，某些村出去为数不多的机动地承包费以外，几乎无其他收入，更有甚者欠有债务。因此，某些地方将机动地对外发包，强制性的流转农户的承包地，出卖集体地或者高价对外出租而获取高额回报，挪用土地补偿费以及土地流转费的现象较为突出。

2.土地流转过程不够规范，农户权益得不到保障。我国农民土地承包经营权是国家相关政策指导，以集体经济组织以及土地承包合同共同束缚、约定的。可是，合同存在的不规范性使其执行具有随意性，基层干部私自变更合同、收回或调整农民土地，更有甚者未经承包户许可，就迫使其签订土地流转合同，农户的土地承包经营权受到了较大程度的侵害。

3.征地补偿款难以落到实处，财务制度如同虚设。部分村级干部并不按照规则办事，甚至严重违反财政纪律，将那些本应发给农户的补偿款私吞，据为己有，私分利息以及贴息款。部分村干部私设账外资产，账务不清，零乱不堪，趁火打劫。部分村干部许可企业拖欠征地补偿费，引起群众不满情绪。

农村土地管理制度立法、执法存在的不足： 1.在立法中关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失。《民法通则》第71 条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用一收益和处分的权利。”但从我国目前情况看，集体土地所有权上述的四项权利都受到不同程度的限制。首先，关于集体土地使用权权利受限制问题。我国集体土地的占有权及收益权源于土地使用权，集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。其次，集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由农民集体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。

2.在土地管理法律法规中关于集体土地征收规定存在问题根据《土地管理法》第2 条第4 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但问题是相关法律至今没有对所谓的“公共利益”进行明确界定，导致凡是只要取得土地征收的批文，无论其用来干什么，似乎均符合“公共利益”；尽管《土地管理法》及《物权法》对征收土地均规定应依法予以补偿，但问题是相关法律法规的补偿标准太低，根本无法保障土地被征收农民的生活；市、县人民政府既是土地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者，集运动员、裁判员于一身，法律赋予如此权力，本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服，相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。

3.法律赋予集体土地被征收者的相关救济权利形同虚设尽管国务院颁布的《土地管理法实施条例》第25 条第2 款规定：“对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，但在现实中，县级人民政府至今不依法设立土地征收补偿标准争议的协调机构，拥有批准征收土地权力的国务院、省级人民政府至今也未依法设立相关的裁决机构。

二、改变农村土地管理中不足的对策

1.依法行政，提升落实政策的自觉性。土地管理政策有没有落实到位在很大程度上决定了干群关系是否紧密。目前，应当认真学习土地管理相关的规章制度，提升农村干部的法律以及政治觉悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理运用人民富裕的权力。认真贯彻落实“一户一宅”以及“五个不准”等政策，确保相关政策、路线以及方针的落实到位，维护广大农民的权益，保障农村在稳定中某发展的局面。

2.将农村土地承包经营管理制度落到实处利用多种渠道，多种形式，在农村掀起农村土地承包法的热潮，让农民对国家的土地政策以及法规有所了解与熟悉，明确自身的义务，懂得维护自身的合法权益。对农村干部，应当加强法律法规方面的培养与教育，提升其法律意识，转变思想，端正作风，提高依法办事、依法行政的水平。此外，应当积极引导、努力规范土地承包经营权流转。以稳定以及健全土地承包关系为前提，以有偿、自愿、依法为原则，努力寻找、探索有利于土地流转的新机制。对有条件的地方，引导农民有序、合理流转承包地，提升土地利用率，扩大经营规模。

3.转变思想，做到保护耕地和经济发展两手抓。目前，国家加大了土地管理的力度，实施了较为严格的耕地保护政策。在这样的环境下，应当转变观念，与时俱进，在保证耕地不受损坏的基础之上促进经济发展，努力实现经济效益与社会效益双丰收。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，积极开发新耕地，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，对农村集体建设用地相应的使用权流转进行试行，努力提高土地利用率。

4.要提高土地补偿标准。土地补偿费低，土地增值分配严格不合理，是农民反应比较强烈的问题，也是造成大量耕地被征用占用的重要因素。必须尽快提高土地的补偿标准，给老百姓一个合理的补偿。要改革土地补偿标准的计算办法，不能只单纯考虑征地前几年种植粮食作物的收入，要充分考虑土地的市场价值，考虑当地农民的最低生活标准，让土地回归其应有的市场价值。要改革补偿的分配机制，合理确定集体和农民个人各自所享有的比例，农民所有的补偿费要直接分配到农民手中。必须树立科学的发展观和正确的政绩观，不要仅仅盯住招商引资上项目的成果，同时，还要看到对大量失地、失业、失保农民产生的隐患。

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关键词：集体；征收；拆迁

中图分类号： D922.3 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-18-14-1

1 基本情况

2010年以来，柳河县累计征收集体土地7302亩，拆迁集体土地上房屋794户，5.5万平方米，有力保障了城市建设及重点项目建设用地需求。2012年，全县开展重点项目土地房屋征收“百日会战”活动，仅用三个月时间完成了征收集体土地465亩，拆迁512户，面积3.8万平方米。实现集体土地征收与房屋拆迁平稳有序推进，没有发生一起重大上访事件，有力地维护了社会稳定。

2 主要做法

2.1 依法行政，坚持原则，为实现和谐征地拆迁创造前提条件

2.1.1 统一征收标准，维护征收秩序 集体土地上的房屋征收，结合《征收条例》，迅速出台了房屋征收补偿办法，严格依法程序制定各区域房屋征收补偿安置方案，征地前严格执行告知、确认、听证和“两公告一登记”法定程序，明确“拆一还一”政策，严格按照评估结果补偿，对最终审查确定的低保户、困难家庭给予住房保障特殊扶持。

2.1.2 突出奖励政策，调动动迁热情 征收房屋补偿安置方案实行了奖励政策：在征收第一时段内实行“5、3”奖励政策，即：5000元和300元/m2的搬迁奖；第二时段，实行“3、2”政策，即：3000元和200元/m2的搬迁奖；收尾时段实行“2、1”政策，即：2000元和100元/m2的搬迁奖，超出时限的不予以奖励。

2.1.3 坚持补偿标准，保证公平征收 坚决按照县政府制定的补偿标准操作，做到了一把尺子量到底，一个标准贯始终，对不在补偿范围内或超过补偿标准的坚决不予补偿，保证征收公平、公正；坚决杜绝暗箱操作，扰乱征收秩序的行为，明确要求征收干部，不得违犯法纪，严禁擅自提高补偿标准，严禁接受宴请、礼品等行为。

2.1.4 加大执法力度，维护法律权威 经过前期摸排、违建鉴定领导小组审核公示及群众监督举报，对集体土地征收区域的违建进行了确认，并依法下发了限期拆除通知。在法定期限内不自行拆除、顶风私搭乱的坚决予以。在解决钉子户问题上，县法院提前介入，靠前指导，对司法裁决、限期迁出的重点户，做好政策法规宣讲和劝导工作，促使其达成协议。

2.2 协调联动，综合举措，为推进征地拆迁工作形成强大合力

为协助各包保组工作，柳河县成立了五个包保职能组：征收宣传组、征收管理组、纪律监督检查组、考核管理组和法律指导、司法执行、维稳组。成员主要由住建、国土、纪检监察、检察院、法院、公安、财政、审计、宣传、广电、教育、司法等部门组成，每个组都有牵头部门，各自都有责任包保，有力地促进了工作的开展。

2.3 完善机制，形成优势，为完成征地拆迁任务提供有效保障

2.3.1 健全责任机制，落实包保任务 充分发掘各部门的优势，形成了集体土地征收与房屋拆迁工作以县国土资源局为责任主体、包保部门全体参与、协同部门全面配合的大工作格局。

2.3.2 坚持阳光操作，主动接受监督 探索并制定整套的征地拆迁工作流程，主动接受群众监督。在征地拆迁现场设立办公室，并悬挂、张贴工作进度表、包保部门一览表和各类公示板，做到“三公示、三监督、六到户”坚持征收工作全程公开、透明。

2.3.3 实行包保到户，形成感情优势 感情通、工作通。各包保组坚持以人为本，包保干部包保到户工作，以真心诚意、真实行动做好动员工作，细致周全、有策略地与被征收户们拉近关系，耐心宣讲政策法规、热情地做通思想工作。

3 存在的主要问题

3.1 集体土地上没有产权房屋问题

没有产权房屋包括：无合法产权和土地使用证明、合法建房手续的房屋。但大多数无证照房屋都是困难群众的安身之所，征收无证照房屋的补偿，没有政策依据，征地拆迁工作与保护群众利益发生矛盾。

3.2 被征地农民的生产资料存放问题

征收集体土地房屋后，计划村民回迁楼房，但农民还有剩余土地，需要继续耕种，部分以农业生产为主农户的生产资料、耕种机械设备存放地点难以解决。

4 今后工作思路

4.1 严格落实法律法规，坚持依法拆迁

在今后集体土地征地拆迁工作中，把严格执行法律法规作为确定拆迁范围、审核安置补偿方案、房屋评估、签定拆迁协议等各个环节的重要依据。

4.2 突出工作重点，确保征地拆迁客观公正

在实施农房拆迁过程中，突出被拆迁群众的经济利益放在首位，坚决把握“严细”标准，坚持一把尺子量到底，对评估结果严格细致地审核，确保征地拆迁客观公正，确保补偿价格合理。

4.3 耐心周到服务，坚持人性化拆迁

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关键词：征地制度；增值收益；分配机制

中图分类号：F321 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）20-0029-02

随着经济社会的发展，城市规模不断扩大。在集体土地被征收的过程中，被征地农民除了获得直接的土地补偿费、身份由农民转变为城镇居民之外，并没有得到更全面的生活保障，也很少参与到土地增值收益分配之中。笔者通过分析被征地农民在土地征收中的收益情况，以及在土地增值收益方面缺失的原因，试图构建被征地农民分享土地增值收益的长效机制。

一、被征地农民获得土地收益的情况

我国目前征收集体土地的补偿费主要包括土地补偿、安置补助费、青苗费及地上附着物补偿，但是农民得到的补偿费总体上并不高。以南京市为例，在城市近郊村集体人均0.7―1.5亩土地，土地征收后，被征地农民获得不超过2.4万元/亩的土地补偿费和4万元/亩的青苗附着物补偿费。除此之外，没有其他的现金补偿。

在目前的土地征收制度下，从被征地农民身份到城镇居民的转变简单直接。仍然以南京市为例，按照南京市劳动部门规定，征用地单位再缴纳9.02万元/人的安置补助费用之后，被征地农民的身份转为城镇居民。失地农民在达到退休年龄后可以获得约860元/月的退休金，也可以随社会保障水平的动态增加。但在未达到退休年龄之前，没有其他的生活补助，也没有进行其他的工作技能培训。

二、被征地农民难以获得土地增值收益的原因

对于失去土地经营权的被征地农民来说，如果没有其他劳动技能，单靠比较低的征地补偿，则生活难以为继。在没有就业培训或接受教育的条件下，如果能够获得更好的生活保障，获得更多的土地增值收益，这远比得到土地补偿费意义重大。

现行的农地征收补偿原则上是一次性货币补偿失地农民及其集体经济组织，割断了农民分享土地增值收益的路径。按国务院发展研究中心课题组的数据，征地之后的土地增值收益分配为，投资者获得的收益占40%―50%，城市政府占20%―30%，村级组织占25%―30%，农民拿到的补偿款，最多只能占土地增值收益的5%―10%。被征地农民获得土地增值比例极低，农民也难以参与到土地增值收益分配之中，主要原因有以下几个方面。

（一）政府公权力的垄断

我国对被征地农民补偿过低是因为在征地补偿中农民没有平等协商的地位。从所有权的转移角度来看，征地虽然带有行政强制的行为，但实质是一种土地所有权交易行为。根据市场经济规律，交易价格应是买卖双方平等议价协商的结果。而当前我国征地价格为政府定价，农民在征地过程中谈判协商力量微弱，几乎没有议价能力。这种基于法律所赋予的征地权力，实际是一种政府公权力的垄断。

（二）权利的不平等

在二元制土地所有制下，集体土地所有权和国有土地所有权权利不平等。我国现存两种土地所有权。根据《土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留山属于农民集体所有。同样是法律上的“土地所有权”，两种土地所有权所享有的权利存在着极大的不平等。城市开发建设用的是国有土地，集体土地不能转让、出租，不能用于城市建设，农用地转为非农用地必须通过征地这唯一的途径，国有土地所有权表现为“更高一级”的土地所有权。

两种土地所有权在经济实现上也表现得极不平等：征地是土地所有权的一次性转移，是土地所有权的买卖价格；国家土地所有权往往表现为土地使用权一定年期使用价格。

（三）集体经济组织弱势

在征地过程中主要有政府、集体经济组织、农民三个主体的参与。政府是征地者，拥有法律赋予的强制征地权。集体经济组织是集体土地的所有者，拥有集体土地的所有权。农民拥有土地承包经营权、宅基地使用权等。在征地过程中，集体土地产权被虚化，从而影响了集体经济组织行使土地所有权。而作为集体经济组织主体的概念界定模糊，在主张权利以及行使权利时，没有明确的代表，也没有明确的法律归属。因此，在国家作为主体征收中，集体土地所有权的代表――集体经济组织反而显得虚弱无力。

（四）“土地财政”的强大吸引力

在集体土地被征收后，经过基础设施的配套完善之后，转变为国有建设用地，从而进入土地市场售卖。1994年分税制改革之后，地方政府把土地出让金作为预算收入外补充地方财政的一种重要手段。这种依托土地出让的“土地财政”也是地方政府的最佳选择。有数据统计，2013年地方政府土地出让金收入决算数位39073亿元，占地方本级财政收入近六成。与此同时，随着房地产市场的飞速发展，土地拍卖市场“地王”不断涌现，地价、房价不断攀升，而农民的征地补偿远远没有获得相应增长。有研究指出，拍卖出让的集体土地最高出让价与最低征地价之比接近123：1，最低出让价与最高征地价有100万元的差距。所以，低廉的土地补偿价格背后是高额的土地拍卖价格，在压低征地成本之后往往获得更多的土地增值收益。

三、建立被征地农民土地增值收益分配的约束机制

当前的土地征收制度对征地补偿价格规定过于死板，随着市场经济的深入发展，已经表现得不合时宜。要真正建立被征地农民土地增值收益分配约束机制，行之有效的办法是对现行征地制度进行一系列改革，建立“明确界定公共利益范围，推行农村经营性建设用地入市流转，明确集体经济组织的法律地位，逐步减少土地财政的依赖”的新制度。

（一）明确界定公共利益范围

既要保护农民利益，也要协调城市化过程中经济发展对用地的需求，尤其是对“公共利益”范围内用地需求的保障。征地制度改革中，应当严格区分“公共利益”范围用地和“非公共利益”范围用地，对不同领域实行不同的农地转化路径。公益性用地由政府征收，参照市场价格支付征地补偿。在“公共利益”领域范围内实行征地制度，要以给予农民公平合理的补偿为前提，以土地的市场价值为基础进行定价补偿，不能以“公共利益”为由损害农民利益。在征地程序中，要保障农民的话语权、议价权，保障在征地中农民拥有一定的自主选择、自主决策权，保障农民维权渠道畅通。

（二）推行农村经营性建设用地入市流转

探索集体经营性建设用地入市，维护农民土地财产权益，逐步建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。允许集体建设用地在符合土地规划的条件下上市流转，通过市场机制进行土地资源配置，逐步建立起农村土地征收与集体经营性建设用地入市的关联。比如，在征收集体土地后，就地或异地返还给被征地农民集体经济组织一定比例建设用地指标。这些建设用地在获得集体经济组织成员一致同意之后，由本村自行开发（可以采取入股或者其他合作方式），除了不得用于商品住房开发之外，可以进行一些生态农家乐、酒店、商业或者旅游开发。这样，被征地农民即使在失去土地，没有更好的就业机会的情况下，也能够保证获得一部分自主的建设用地开发权，获得长期的土地红利，从而直接参与到了土地增值收益的分配中。

（三）明确集体经济组织的法律地位

从民法角度看，我国存在自然人、法人和其他组织的三种民事主体。集体经济组织在农村是一个社会主体，是集体所有制的一种组织形式。目前我国没有一部法律明确过集体经济组织的地位，也没有肯定过其民事主体的地位。所以，在法律概念模糊的情况下，对于集体土地权益的主张必然没有法律支撑。因此，必须明确集体经济组织的法律地位，从名称、财产、行为能力等方面进行界定，使其拥有物权属性的土地承包经营权、宅基地使用权等，享受完整的权利约束和法律地位。

（四）逐步减少土地财政的依赖

土地财政在土地制度改革、高地价高房价等问题上一直饱受争议。地方政府的土地财政依赖、GDP政绩考核等利益驱动与征地问题也密切相关。由于征地补偿偏低，损害了农民利益，透支了土地未来收益，推动了高房价，同时也存在土地抵押的风险。因此，在城市建设和发展中减少土地财政的依赖，需要全面、深入的制度改革。首先，要坚持推进土地集约节约利用，实施建设用地总量控制、城市规模边界划定，努力盘活存量建设用地。其次，转变土地利用方式，促进新兴产业、高新技术产业发展，促进科技创新。再次，引导农业产业发展，推动农业适度规模经营，发展现代农业和旅游业。

参考文献：

[1] 罗华，尹传斌.征地制度改革中的土地增值收益分析机制浅析[J].人民论坛，2013，（26）.

[2] 吴群，李永乐.土地征收利用过程中的福利与效率分析[J].农村经济，2008，（1）.

[3] 钱忠好，曲福田.中国土地征用制度：反思与改革[J].中国土地科学，2004，（5）.

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1.1合法诉求被忽视。以河北省邢台市“获赔案件”为例，离异后的通过司法途径最终获得应有的土地补偿。在农村妇女离异后，其户口和子女户口如在夫家村庄，且离婚后依法分得土地，那么土地被政府征收后补偿款应为其所有。但由于土地无法同人员流动一并转移，夫妻离婚后妇女在分割土地时的权利往往被剥夺或合法权益得不到有效保障。1.2不合理诉求矛盾多。随着城镇化不断发展，整村拆迁情况屡见不鲜，但由于历史遗留问题，导致土地补偿矛盾骤增。在20世纪90年代，一些出嫁女因丈夫家较为贫困，因此选择回到娘家居住。在土地调整时，为解决出嫁女一家生活问题，会出现临时租赁村集体土地的情况，但土地并未直接分到其名下。在后期进行的土地征收中，如出嫁女严格履行租地义务缴纳租金，一般情况下，地面上的附着物是补偿给本人，但土地补偿款归属于村集体。现实情况是，出嫁女往往由于对征收土地进行了多年耕种，要求将土地补偿款一并归其所有。1.3争议问题待解决。（1）村内出嫁女由于离异、丧偶等种种原因回到娘家，且户口一并回迁，在整村拆迁中，该出嫁女应享受安置房。以青海省为例，上述情况的出嫁女可享受50m2安置房。但出嫁女的子女如果户口随母亲迁回，那么其子女是否也能享受安置补偿费和安置房，目前不同地区甚至不同村的规定各有不同，做法也不尽相同。（2）随着农村户口红利的不断增加，部分女性在出嫁时不愿意将户口迁至夫家。因此出现户口在村内“空挂”的现象，当然还包括部分外出务工人员闲置土地，使农村原有的有限土地资源随着人口的增长而产生的矛盾日益凸显。对于村内人来说，出嫁女是“外村人”，外出务工人员是“城里人”，但对于夫家村而言，户口未迁入的妇女同样是“外村人”，且外出务工的村民同样享受不到城市人口应有的权利[3]。

2土地征收部门征地流程

农村集体土地征收往往牵扯到国土部门（即机构改革后的自然资源部门）、建设部门、委托征地单位、农村集体经济组织及村民个人。以青海省为例，征地工作的开展流程如下。（1）按照《中华人民共和国土地管理法》《土地管理法实施细则》和《青海省人民政府关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》文件进行集体土地征收。（2）进行“两公告一登记”工作，使征收土地公告内容和征地补偿、安置方案内容等接受群众监督，确保征地过程公开透明。（3）在征地过程中聘请有资质的评估公司进行地面附着物评估工作，确保数据真实有效，并在评估后对评估公司出具的评估结果进行4方（评估公司、被拆迁单位或个人、村委会、自然资源部门）签字确认后方可生效，后将评估结果在征地范围内进行公开公示，确保数据结果公开透明。（4）征地过程中按照“一张图”要求，做好征地面积量算图，按量算图签订征地协议。因此，村民土地上的附着物由自然资源部门与村民个人进行商榷后依法补偿给村民个人，村集体土地由自然资源部门与村集体经济组织对接，按照相关文件要求将土地补偿款发放至村集体经济组织账户，由村集体经济组织再依规定向村民发放。

3维权救助途径探究

土地征收补偿费分配的实质是集体成员资格的确定问题，因城镇发展、人口流动等多方面因素，土地征收补偿过程中衍生出的财产权益，使征地中集体成员资格的确定尤为重要。部分农村妇女选择通过法律途径来满足诉求，但此类农村集体经济组织收益分配纠纷案件能否作为民事案件受理，在不同地区根据当地的实际政策情况，做法各不相同。3.1土地补偿款发放规定。根据相关土地法律，依法征收土地主体为村民委员会，而非个人，集体所有权的主体为集体成员所有。同时，依据我国农村土地集体所有制性质决定，国家征收农民集体土地的土地补偿款归属于被征收土地的农村集体经济组织。征地单位在征收集体土地时会将土地补偿款一律发放至村集体账户，村民个人无法直接从征地单位取得土地补偿金。3.2探索方向。河北、宁夏、广东等地都在实践中出台了一系列法规政策办法，对农村妇女土地权益取得了一些新的探索和尝试，对各地立法和司法机关提供了有益借鉴。土地权益是村民最为重要的一项权益，解决这一过程中产生的显性和隐性矛盾需要在实践中寻求因地制宜的可行性方法。政策宣讲要求深度、广度，要有针对性地通过多种载体和途径，在农村集体中倡导男女平等的观念，需进一步深入解读党和国家的政策法规，要能够引导村集体经济组织在处理争议事件时“德法相依”。司法救助倡导因地制宜，立法部门、司法机关要进一步探索建立可行的法律救济措施，积极回应农村妇女在土地权益纠纷方面的合理诉求。村规民俗讲求与法相依，监督部门要在法律规定的权限内，做好村集体经济组织在制定村规民俗方面的监督，确保与现行法律法规相一致。

4结束语

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一、组织实施

县建设项目房屋征收补偿工作由县房产局拆迁股负责监督；县城市房屋拆迁管理办公室为该项目的征收人，具体负责房屋征收补偿安置及其相关协议的签订工作；镇政府、县国土局、县建设局、县房产局等部门协助、配合做好该项目房屋征收补偿、安置相关工作。

二、征收范围

征收范围为：建设项目规划范围内，具体范围以规划图为准。

三、征收房屋面积认定

1、被征收人房屋的建筑面积认定以合法有效的房屋所有权证载明的建筑面积为准，对超过房屋权证所载面积的以房屋所有权证载明的建筑面积予以补偿，对少于房屋所有权证所载面积的以实际建筑面积予以补偿。

2、集体土地以土地使用证件载明的用地范围内的实际建筑面积予以补偿。

3、对公有房（含祠堂等）实行货币补偿安置，不作其他安置。

4、祠堂以及独立厨房、厕所、洗澡间、杂物间、牛栏、猪栏等附属房屋只对建筑部分按附表四结合成新折扣（见附表二）进行补偿，不作任何安置，其占地面积按土地征收标准进行征收。

5、两层以上的建筑层高以檐扇达到2.2米以上（含2.2米）的分层全部计算建筑面积；1.7米以上2.2米以下的分层建筑按50%计算建筑面积，低于1.7米的不予分层计算建筑面积。

四、补偿标准

1、涉征房屋补偿标准按重置价格（见附表一）计算，以实际建筑结构，结合成新折扣（见附表二）进行补偿；

2、对房屋豪华装饰部分，经评估公司评估后进行补偿；

3、附属设施等按附表三标准进行补偿；

4、附属房按附表四规定标准结合成新折扣（见附表二）进行补偿；

5、搬迁费按每户600元的标准一次性支付，临时过渡费按每户250元/月的标准在签订《征收补偿、安置协议》时一并给付。临时安置过渡期限为：选择宅基地安置的为十个月；选择产权调换的为十八个月。由于征收人原因造成延期六个月以内的部分按每户500元/月的标准据实支付，延期六个月以上的部分按750元/月的标准据实支付（从被征收人交付房屋或房屋钥匙给征收人之日起计算）。

6、对未超过批准期限的临时建筑按照其重置价格结合成新折扣、剩余期限进行补偿。对超过批准期限的临时建筑和违章建筑，一律不予补偿，其占用土地按土地征收标准进行征收。

7、被征收房屋的用途，以房屋所有权证载明的为准，但如原房屋所有权证没有载明或虽有载明后改变用途的，属在征收公告前已经连续二年以上改为非住宅的，并办理了营业执照和税务登记、缴纳了税费的，征收时可按非住宅房屋予以补助停产、停业费用，停产停业补助的计算按实际营业面积每月每平方米补助2元，补助时间为10个月。

五、征收方式

由被征收人在规定期限内将涉拆房屋交付征收人统一组织拆除。

六、征收期限

年8月31日前签订《征收补偿安置协议》，年9月30日前完成房屋拆除工作。

七、安置方式

实行以货币补偿、房屋产权调换和宅基地安置三种安置方式，集体土地上的房屋被征收人可任意选择一种安置方式，国有土地上的房屋被征收人只能选择货币补偿安置或房屋产权调换安置中的一种安置方式。

对选择货币补偿安置和产权调换安置的被征收人，涉征房屋以合法有效建筑面积、占地面积为准。其房屋征收补偿费、附属物（房）补偿费、其他设施迁移费、搬迁临时过渡费按附表一、附表二、附表三、附表四标准计算补偿资金。具体安置办法如下：

1、货币补偿安置

对选择货币补偿安置的征收户，征收房屋合法占地按国有土地860元／㎡、集体土地560元／㎡的标准进行补偿；在征收公告规定期限内签订协议并弃房的，按其房屋合法建筑面积增加补偿费，增加标准为800元／㎡，对超过征收公告规定期限后每逾期一天按建筑面积20元／㎡扣减补偿费。

2、产权调换房安置

（1）安置方式与安置办法

（一）安置方式：由征收人统一建设套房对被征收人进行安置。被征收人按最接近户型的面积确认安置户型。剩余面积不足最小户型一半的不予安置，一半以上（含一半）的可再安置一套最小户型。

（二）安置办法：安置房的分配做到公开、公平、公正，根据征收户签订补偿安置协议的时间、弃房时间，通过加权平均确定被征收人的房屋分配序号，房屋分配序号经公示后，被征收人凭所确定的分配序号依次选择安置房屋，待结算互补差款后签订正式安置协议。

（2）安置补偿的相关规定

（一）对选择房屋产权调换安置的征收户，其征收房屋合法占地按国有土地860元／㎡、集体土地560元／㎡的标准进行补偿。

（二）产权调换房为九层、多层（6+1）、小高层电梯房（11+1）三种规格。

（三）产权调换房的购买价格和市场均价。观彩岭产权调换房价格：一至五层价格为450元／㎡，六至九层400元／㎡，房屋市场均价为2100元／㎡；金峰华庭16号楼（2-5层）价格为550元/㎡，房屋市场均价为2300元/㎡。

（四）安置面积奖励，被征收人合法有效房屋建筑面积实行等面积安置，并按最接近可安置面积的户型选择安置房；对在规定期限内完成征收的，按其合法有效建筑面积的25%增加奖励安置面积；超过规定期限后每逾期一天递减1个百分点，逾期25天后不予奖励。

（五）安置房屋的结算方式，自签订征收补偿安置协议后15个工作日内由征收人将搬迁费、临时过渡费、其他设施迁移费支付给被征收人。合法房屋征收与宅基地补偿费暂不支付，待挑选产权调换房屋后一个月内结算并互补差款。超过应安置面积部分（含奖励后因户型不同而多安置的面积）按安置房屋市场均价结算，欠安置面积部分按安置房屋市场均价减去安置房屋价格对征收户进行补偿。

（3）安置房屋的标准及类型

（一）安置房屋的标准

A、外墙装修胶泥或涂料粉刷；

B、铝窗、木门、卫生间；

C、内装修：水泥地面、墙面天棚为胶泥底；

D、架设总管线到门外（水、电、有线、电话）。

（二）安置房屋的类型

安置房屋为单元式期房，房屋户型、结构统一规划设计，建设三室两厅、三室一厅、二室一厅三种户型。户型面积约在80㎡—130㎡之间。

3、宅基地安置

被征收人在征收人指定的安置区内选择宅基地进行安置。宅基地安置原则如下：30㎡以下不予安置（不含30㎡），30至90㎡（含30㎡、不含90㎡）只能安置一间60㎡的标准间，90㎡以上（含90㎡）安置不得超过120㎡。按合法有效占地面积以标准间（5×12=60㎡）进行安置后，剩余面积不足30㎡以及超过120㎡的不予土地安置。安置面积与原房屋合法有效占地面积相等的互不补偿；欠安置面积以及超安置面积，按国有土地860元/㎡、集体土地560元/㎡的标准进行结算。

安置用地不得转让，被征收人之间宅基地安置面积不得互相调剂。

八、安置地点

1、房屋产权调换安置地点：大罗观彩岭、金峰华庭16号楼（2-5层）。

2、宅基地安置地点：石人、洲新村。

九、宅基地安置区基础设施建设

由县房产局尽早按规定程序、相关单位配合负责组织实施，统一建设道路、水沟等基础设施，用于征收户建房。

十、人员组成

从县委宣传部、县委办、县审计局、县建设局、县国土局、县房产局、镇政府等单位抽调人员负责房屋征收补偿安置工作，责任到人，任务到人。

十一、付款办法

（一）选择货币补偿安置的，在签订《征收补偿安置协议》，并在规定期限内弃房后，由征收人将补偿费一次性给付被征收人。

（二）选择房屋产权调换的，签订《征收补偿安置协议》并弃房的，在挑选置换房屋后一个月内完成结算，互补差款；

（三）选择宅基地安置的，签订《征收补偿安置协议》，并在挑选安置用地后一个月内完成结算，互补差款。

十二、其它事项

（一）土地界定。征收范围内的未征收的公共用地、道路用地、绿化用地等权属归所属村（社区）所有。

（二）单家独户。围墙内占地面积以土地使用证面积为准，超过使用证的占地面积按土地征收标准征收。

（三）家属房占地。公摊面积按在证户数平摊，剩余建筑房屋占地面积按在证房屋建筑面积进行分摊。

十三、管线迁移

涉及各类公共管线的迁移，由各管线产权单位自行负责。

十四、优惠政策

1、资金奖励

在规定期限内签订《征收补偿安置协议》并弃房的给予如下奖励：

（1）框架结构：25元/㎡

（2）砖混结构：20元/㎡

（3）砖木、土木结构：15元/㎡

（4）简易结构：10元/㎡

2、被征收人安置时，水、电、电话、有线电视等产权管理部门不得向同容量的原用户收取开户、接线、接水费。

3、被征收人所安置的房屋等面积安置和奖励安置面积办证时只收取工本费，超面积安置部分按有关规定收取相关税费。选择产权调换安置的征收户在签订安置协议后两年内自愿转让的，可直接办理到受让人名下；但若需办理国有出让手续的，须按有关政策收取相关税费。

篇10

【关键词】土地征收 住房安置 疑难法律问题 社会保障 政策设计理性

引子：案件简介

2005年4月，在C市X区务工的外来男青年罗某（城镇户籍），与当地农村女青年李某登记结婚。同年10月，李某所在村社集体土地被依法征收，李某代表其所在家庭与当地基层人民政府签订征地拆迁住房安置协议，约定住房安置方式为统建房安置，家庭安置人口为2人，安置面积为80平方米（其中罗某20平方米，李某30平方米，按照政策对于罗某与李某已婚未育情形增加一个人口分配30平方米）。2007年5月，李某与罗某因夫妻感情确破裂，经人民法院主持调解达成离婚协议，但双方就财产分割未达成一致意见。同年10月，当地基层人民政府按照最初约定，向李某、罗某交付使用1套建筑面积为80平方米的安置住房。对于已婚未育情形增加一个人口分得的30平方米住房面积，如何确定其产权归属，因双方未生育子女即已离婚而争执不下，故再次诉诸人民法院请求解决。

受诉人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》相关规定，宅基地使用权是农民集体所有土地承载保障集体成员居住权利的、带有社会保障意义的制度设计，故宅基地使用权的取得以及土地征收后住房安置的分配均应以农民集体成员身份为基本依归。对于已婚未育情形增加一个人口分配的住房面积，是农民集体所有土地承载住房保障功能并维护代际公平的具体体现，从权利归属主体角度看，它并不归属于已婚未育夫妇双方，而是归属于将来可以取得该农民集体成员身份的已婚未育夫妇的子女，该已婚夫妇仅仅是该有关权利的暂时保管和可能归集主体。已婚未育夫妇的婚姻裂变所凸显的有关权利归属问题，只能顺着农民集体成员身份的基本脉络进行处理，才符合农民集体所有土地承载住房保障功能的基本法理。故对于罗某提出的要求平均分割该30平方米住房面积的诉讼请求，受诉人民法院依法判决不予支持。一审宣判后，双方当事人均未上诉，该民事判决已经发生法律效力。

征地困境：两对内生性矛盾

为了正确阐释和恰当评析上述案件，有必要在统筹城乡发展的宏观政策及城镇化趋势的时代背景中，剖析征地困境产生的深层次原因。

集体土地的物权属性与生存保障功能之间的矛盾。在我国，社会保障体系长期以来仅覆盖城镇居民，农村村民实际享有的生存保障就是与集体成员身份紧密联系在一起的土地承包经营权和宅基地使用权。土地承包经营权和宅基地使用权对于农民而言，不仅仅是一种物权，更具有强烈的福利法色彩，它们承载着农民的社会保障，起着保障农民生存利益的重要作用。①由此决定，集体土地不可能是纯粹的物权，围绕着集体土地的制度设计也不可能在纯粹的物权法中得到完全阐释。法律对土地承包经营权的限制，特别是对宅基地使用权转让的限制，与其说是物权法的逻辑，毋宁说是基于集体土地负载的保障农民生存的现实考量。

土地征收的制度目的与附加功能之间的矛盾。为了公共利益的需要，动用国家权力强制取得他人的土地所有权，是世界各国设立土地征收制度的共同目的。土地征收制度的全部正当性界限在于公共利益的限制。在我国，土地征收制度同时带有独特的附加功能，也就是充当新增国有建设用地的主要供应渠道。目前法律规定，国家原则上排斥集体土地进入市场，取得建设用地只能使用国有土地，国家严格禁止土地交易，土地所有权的移转只能是经由征收方式出现的从集体向国家的单向移转。因此，新增建设用地的主要供应渠道也就是土地征收，由此国家垄断了建设用地一级市场，城市政府也获得了土地市场垄断性“中间商”地位。②这种独特的附加功能，不仅为我们在我国城镇化历史发展背景下界定“公共利益”所遇到的阻力提供了注解，也为我们解读土地征收制度异化现象以及土地征收问题提供了钥匙。

案件评析

案件的判决思路。在统筹城乡发展及推进城镇化的进程中，伴随征地拆迁而产生的安置住房分割问题，是一个疑难的法律问题。本案审判对此作出了有益探索，现尝试分析其判决理路如下：

首先，依据现行法律，本案民事判决提出了一个基本命题，即宅基地使用权对于农民而言不仅具有物权属性，而且具有住房保障功能。这是本案判决的理论基石和逻辑起点。这个命题不仅符合现行法律规定，而且契合我国当前社会实践，是本案民事判决取得良好社会效果的关键。

其次，从动态保障和维护代际公平角度，本案民事判决对尚未具有胎儿形态之未来人利益保护作出了安排。其具体路径为：一、受权利能力作为权利义务“驻足集散”处所③制度法理的启示，认定本案中已婚夫妇仅仅是有关权利的暂时保管和可能归集主体。该已婚夫妇如果选择且生育了子女，则有关权利自然移转给其子女；如果选择不生育，则他们是该权利的最终归集者。二、识别具体的暂时保管和可能归集主体。判决中提出，应根据农民集体成员身份的有无来决定有关权利的暂时保管和可能归集主体。

最后，本案的民事判决实现了宅基地使用权动态保障农民集体成员居住需要以及维护代际公平的目的，模糊的产权归属问题得到了较为圆满的处理。同时，这种判决安排也可以在家庭共同共有制度中找到理论支持。

本案留下的思索空间。本案民事判决作出后，当事人均息诉服判，收到了良好的社会效果，也实现了个案正义，但仍有巨大的思索空间：

第一，本案判决涉及的制度成本问题。民法通则规定公民的民事权利始于出生，继承法为胎儿利益保护作出了个别规定，但现行立法在尚未具有胎儿形态之未来人利益保护方面仍未有相应的具体的制度安排。相应的判决执行也不得不面临现行不动产登记等制度考验。

第二，可能的参考适用范围。案中被征收土地地处城乡结合部，而且所在村社土地基本上是被成建制征收，几乎不再具备新增取得宅基地使用权的条件。故对于特定农民集体，如果土地被部分征收，新增人口尚有取得宅基地使用权的现实可能，也就不存在住房动态保障和代际公平的问题。

第三，综合农民社会保障的考量。如果农民的社会保障水平达到了可以替代宅基地使用权的住房保障水平，上述问题也不会存在。故本案民事判决的参照适用还应当兼顾时间维度，即要动态考察农民的社会保障完备程度。

结语：政策设计回归理性

征地拆迁统建房分配以户（家庭）为单位，根据户内安置人口数目计算可以享受优惠的住房总面积，对于独生子女家庭以及已婚未育家庭，在家庭实际人口数目基础上增加一个人口计算统建房分配总面积。这种做法从代际公平及集体土地肩负的动态性住房保障功能的角度而言是合理的，但也加剧了家庭财产产权的不明晰性，极易引发“外部性”问题。它常常因家庭稳定而得以遮蔽，但家庭一旦裂变，其所隐藏的问题就立即释放出来。由于相关权利义务缺乏法律上可归集的场所，故本案中为未出生人分配的住房面积在离婚纠纷中的处理就成了一个棘手的法律难题。实践中，为了达到多分统建房面积的目的，“分户”是普遍的做法，其中既有父母与子女之间分家立户的，也不乏夫妻之间闹“假离婚”的，甚至还发生过“集体离婚”现象。譬如重庆市人和镇极乐村在实施土地征收补偿安置过程中，仅2005年，全镇就有1795对夫妻离婚，还有732对再婚婚姻。究其原因，是1999年颁布的《重庆市征地补偿安置办法》（市人民政府第55号令）第24条和第25条规定：一对夫妻只能分一套房，但离了婚单独立户，就可以各分一套房，并以优惠的价格购买；配偶为城镇户口且无住房，可以申请多分配一间屋。③因此，征地拆迁住房安置的制度设计应当合理，具体而言：

首先，统筹城乡社会保障，逐步剥离土地保障功能。使农民逐步摆脱对土地的依附，是集体土地回归纯粹物权的重要途径，也是重构土地征收制度的基础性工作。

其次，鼓励住房货币安置，科学制定统建房安置政策。在土地征收住房安置问题上，应当出台切实可行的鼓励货币安置的政策，因为货币安置较之于实物安置，更具优势：一、住房货币安置可以消除家庭财产的外部性弊端；二、住房货币安置可以克服统建房建设管理成本高，容易诱发权力“寻租”的弊端；三、住房货币安置可以避免统建房安置产权不明晰的缺陷。

最后，制定住房安置政策应当注重系统性和明确性。例如，针对本案判决中所涉及到的，对于已婚未育情形增加一个人口分配的住房面积，可以预先明确其产权归属性质，预防纠纷发生，节约社会成本。（作者单位：西南石油大学文法学院）

注释

①刘得宽：《民法诸问题与新展望》，北京：中国政法大学出版社，2002年，第70页。