农村土地流转制度范文

导语：如何才能写好一篇农村土地流转制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词农村土地；流转制度；改革

随着我国的经济发展，经济体制改革的不断深化以及各种经济制度的不断健全，其中以土地流转制度为主的经济制度为我国的经济发展和有关建设作出了重要的贡献。

1我国农村土地流转制度改革的背景

我国是世界四大文明古国之一，是世界著名的人口大国与农业大国，因此农业自古以来都是我国经济发展的重要组成部分，其中土地是农业生产的基本因素。所以，农民与土地之间的问题直接影响到粮食的生产，关系到整个国家的温饱。所以其必然要经历一段长期的发展。我国称农业、农村、农民问题为三农问题，这也是我国经济发展最基础性的问题。要想正确处理三农问题，就应该进行土地流转制度的改革。自从建国至今，国内进行过几次土地制度的改革，不断的让国内更加稳定。在上世纪90年代我国法律中明文规定禁止农村土地的转让，后来经过发展我国出台了相应的解决土地问题的法案，最后农村的土地承包转让以及相关问题被提上处理日程。在90年代末，宪法修改了其中对于土地转让的问题，若土地符合有关法律则能够转让，这为土地流转制度提供了依据。而到了二十世纪初，我国又逐渐颁布了许多与土地流转有关的法律法规，这为土地承包转让奠定了基础。在2007年，《物权法》中对土地的承包经营等进行了详细的规定。不仅如此，我国还颁布了许多规范性文件对土地承包转让进行规定。在2013年我国开始了新土地流转制度的改革，要给农民更多的财产权益。

2我国农村土地流转制度改革过程中出现的问题

从改革开放至今，农村土地经营权改革经历了三十余年，在这段时间里对我国经济做出了极大的贡献。在基层的角度上看，农村土地流转制度改革的中心是农村土地使用权的改革，就现在的情况来看其中仍有矛盾没有得到解决，这大大制约了我国农村土地流转制度改革的进行。

2.1农村土地流转制度的管理不够规范

从宏观角度上看，我国已经出台了大量与农村土地流转有关的法律法规等相关的文件，不过农村土地流转的操作程序还没有相应的制度与法规。这就导致土地流转过程中出现不遵照制度执行操作等情况。其次，政府与相关部门对土地流转监督监督力度不够以及土地流转没有配备专门的登记部门。最后，在土地转让的过程中出现了一些具有争议的问题，这些问题没有得到明确的解决办法。近些年，为了更好地响应国家号召，全国各地都出台了相应文件通过财政补贴的方式用以支持农村的土地流转。不过在实施的过程中遇到了阻碍，有的部门工作效率高，对政策、文件落实得非常到位，但是有的部门执行力度较低，甚至出现地方强制村民进行土地流转的问题。

2.2农村土地流转制度不够完善

现在我国仅有少数地区有着完善的农村土地流转制度，大部分地区缺少农村土地交易、转让的处理平台，这就是土地流转不能达到规模化效益最主要的原因。有的地区规范了土地流转的合同，不过之前的土地流转并没有合同，有的土地流转交易的两方只有土地流转口头形式的协议或者协议内容不完整的合同，其中就土地流转的两方当事人享有的权利与应尽的义务并没有明文规定，包括双方的责任模糊不清，这就容易造成在问题发生时出现纠纷，造成农民土地流转中正当权益受到损害，让土地流转工作难以正常进行下去。此外，土地经营权转让困难主要是因为土地承包的经营权不够明确所导致。还有，土地的经营权与承包权分离也是影响土地流转的原因之一，目前我国主要是由合作社与村村民集体组织签订土地的承包合同，然后再由后者与村民签订合同，这样一来不仅提高了交易的成本，还造成土地的经营权与承包权相分离。

2.3我国农村土地流转的保障机制不完善

目前，我国的大部分地区，对于社保等福利机制的普及还处在完善阶段，因此造成了农民在土地流转时存有一定的后顾之忧。我国是农业大国，农业是我国经济发展的重要支柱，而土地是农业发展的要素同时也是农民生活的重要保障，因此这就成为制约土地流转的主要原因之一。部分地区在实行土地流转后，许多的农业用地都被强行改成商业用地，非农非粮化越加严重，这就造成土地流转不能按照正常的程序进行，也对农业这一基础性产业形成了一定的制约。

3对新形势下农村土地流转制度改革的意见和建议

农村土地流转问题关系着农民的生活质量，而农民生活情况关系着整个社会的安定与和谐，因此必须完善土地流转制度，划分好产权的界定问题，构建完整的农村社保等相关配套制度。

3.1明确政府与有关部门的监督职能

政府及有关部门应加紧建设农村荼毒流转市场，根据自身的实际强制定合适的交易规则，并成立专门负责市场运营的机构。各地的行政部门应履行好其职责，保证土地流转能够依法进行，对土地流转中出现的问题及时处理解决，保证土地流转中主体方的合法权益。此外，还应加紧确权工作的展开，使其能够为土地流转工作提供必要的支持。土地是农业生产的基础，同时也需要流转，当在市场中达到最优配置时才能发挥其最大的价值。现在农村中许多农民选择进城打工，这九种涉及到了土地的转让问题。土地的流转是社会发展的必然走向，而我国应该做的就是保证土地流转的有序开展，不然不仅不能给农民带来应有的效益，而且还会引发一系列问题。土地流转应建立在合法的基础之上，还应该做到对流转主体的尊重，只有实现土地流转的规范化才能在根本上保证农民的合法权益。土地流转承包法中应该对土地的承包经营权作出详细的划分，包括土地承包经营权的转让、怎样转让等问题，这些都需要由农民自行决定，此外也可以根据农民意愿，委托中介完成土地流转工作。土地流转工作的重点在于其效果，不能一味地追求速度和土地规模。农村土地流转在规模上最好符合当地的经济发展水平，还应有完善土地流转配套机制，否则效益会大大下降。政府以及有关部门认清自身的职责所在，维护好土地流转工作的有序开展，逐渐扩大其规模，让土地流转的价值得到最大程度的实现。

3.2积极进行土地确权工作，健全土地流转程序

虽然我国已经开始实行承包权转让，但与其相关制度仍未健全。因为受到历史原因的影响，土地承包经营时，权属问题没有得到及时的落实。同时人力、物力资源不够充足，使得土地承包后的权属确认工作无法正常开展。最后由于缺少土地权利证书，就没有办法进行土地流转工作。所以，土地的确权工作势在必行，在开展确权工作时，针对不同的实际情况应采用不同的解决办法。若是土地承包经营权没有变更也能出具相应的证明，则可以以此为凭证进行土地产权的办理。若是土地承包经营权发生变更，就应按照合同办理土地产权。若土地以出租的形式转让，就应该给受让农户做权属确认工作载办理产权。此外，若是承包土地没有明确的界限，则应重新进行测量再办理产权。确权登记有利于土地流转制度的完善，只有这样才能最大程度地保证接下来的土地流转工作顺利开展。其次可以在县级行政区建立土地流转交易机构，规范信息、交易程序以及交易规则，让交易信息与合同内容相一致，尽可能降低交易过程中所产生的风险。若是条件运允许则可以把土地流转的经验整理后向下级推广，组建街道交易机构。当县级乡级土地流转机构得到普及，才能最大化地落实土地流转。

3.3完善土地流转的相关配套设施，健全农村土地流转保障机制

农业是我国支柱产业，不过因为资源问题的束缚，在我国农民与农业都处在相对弱势的地位，因此国家应该极大对农业的扶持力度。现在西方国家农民每年的收入中绝大多数都是国家补贴，与之相比之下我国对农民的补助金额就低了很多。而从世界发展的大走向来看，我国还有许多不足需要弥补。在我党的第十八届三中全会中已经提出加大农业补贴金额并进行农业改革。因为农业在我国产业中占有至关重要的地位，因此农村土地流转改革一定要保证我国粮食安全，这是最基本的要求。在土地流转改革中，尽量避免两种情况的发生，第一种是避免开企业以商业开发的名义进行土地投机。第二种是避免农民进城务工，但是土地闲置在家，造成资源的浪费。而从粮食安全的角度上看，应采取一定的措施限制企业通过土地流转进行非农业非粮食化的经营。那些经营项目中含有农业的企业，政府在审批时应该完全按照规定进行，同时应有相应的规章制度保证其企业行为的规范。此外，政府也可以帮助企业引进技术含量较高的技术，例如科研种植与科学化养殖，最大限度地发挥土地流转的价值。由此可见土地流转改革涉及方方面面，在解决农民的后顾之忧的同时，还能保证国家的经济发展。

4结束语

农村土地流转属于一项综合工程，其关系到农村土地资源的利用率与我国农村农民的稳定。农业是我国的支柱型产业，农业的发展关系到我国工业和第三产业的发展，农民的收入情况和农村的稳定发展有助于国家的长治久安。在社会主义现代化的进程的推进过程中，应切实解决“三农”问题，而“三农”问题的关键问题是土地流转。因此，我国应该根据自身的实际情况，建设并不断地完善与土地流转有关的制度与对策，坚决落实政府的监督管理权力，从根本上保证农民的基本权利，加快农业的现代化进程。

参考文献

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[4]李中.农村土地流转与农民收入——基于湖南邵阳市跟踪调研数据的研究[J].经济地理,2013(5).

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关键词：财产性收入 土地流转 制度改革

一、引言

本文从几个方面与以往的研究相比，创新之处凸显：其一，从增加农民财产性收入视角研究宅基地流转问题，突破了单纯就土地论土地问题的不足，研究视角上与以往有所不同，有所创新；其二，围绕农民增收与土地流转这个当前热点话题展开探究，是现实的需求与时代的命题，构建了促进宅基地流转、增加农民财产性收入的思路框架，全面揭示了农民土地财产性收入增长与农村宅基地流转的逻辑关系及影响机理，创新性的形成一个通过宅基地流转促进农民土地财产性收入增长的理论框架。

改革开放以来，农民的收入构成占比一直在不断变化中，根据发达国家的经验，在较高的GDP水平下，财产性收入会日渐成为农民的重要收入来源。十报告提出，要着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长，十八届三中全会也强调，要赋予农民更多财产权利，保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道。本文注重探讨农民财产性收入与宅基地流转内在关系，有助于通过农村宅基地流转促进农民土地财产性收入增长的重大理论突破，对重点实验区的宅基地流转实践总结也有利于完善我国农村的宅基地制度，提出具体可行的政策建议，促进土地利用效率提高，具有重要的实践指导意义。

本文在对我国财产性收入的现状以及宅基地的演化发展进行综述后，总结了不足及改革难点。在对重庆的具体土地流转模式剖析中，汲取经验，总结其对全国范围的试点可行性及存在的问题，最后，在障碍中提出改善建议及制度改革的可行方法。

二、文献综述

（一）农民财产性收入现状

改革开放以来，始于农村的经济改革给整个农村经济乃至整个中国经济带来了翻天覆地的变化，农户收入水平持续稳定增长。程名望（2014）的研究数据显示，与城镇居民相比，农户收入增速滞缓，工农差距、城乡差距总体呈现持续扩大的趋势，近年来“三农”问题也日趋白炽化。在他的调查数据中，清晰的反映了我国农户收入的最主要来源是“家庭经营收入”和“外出打工或经商收入”，二者合计占比达到82.68%。次要的才是转移性支付和财产性收入，占比分别为8.67%和6.32%，国家职工工资性收入占比最低，仅为2.32%。由此可见，农户主要的收入来源是以“家庭经营收入”和“外出打工或经商收入”为核心的劳动性收入。随着城市化的步伐加快和农村劳动力持续外流，外出务工或经商收入已是农户收入最重要的组成部分，农户收入结构正发生一定的变化，在传统的家庭经营收入保持基本稳定的情况下，外出务工或经商收入和财产性收入已经成为农户收入新的增长点。

由上表数据，从1978年的零值到2013年的293元，农村家庭人均财产性收入呈现不断上升的趋势，但也仅是城镇居民财产性收入的1/3，城镇居民人均财产性收入从1978年的0.71元上升到2013年的809.9元，这也是城乡居民收入差距不断扩大的构成因素之一。将提高居民财产性收入作为农民重要的增收渠道，是因为发达国家的经验表明，当人均GDP突破2000美元，居民积累了一定财富后，财产性收入就会逐渐成为居民新的重要收入来源之一。到2013年，我国人均GDP已达6767美元。在这之后，如何促进居民收入整体水平的提高，特别是如何创造条件促进农民财产性收入增加以缩小城乡收入差距，成为时代的不可避免的重要课题。

（二）土地流转的障碍及财产性收入增收难点

现今，财产性收入仍然不是农民收入赖以生存的来源，农民的收入更多地来自外出打工的工资性收入或经营二三产业的收入。农民财产性收入增长的难点在于其拥有的财产受到严格的限制，而根据经济学原理，一项财产只有在充分交易和自由竞争的情况下才能显示其真实市场价值。所以土地作为农民最根本的财产性收入保障，由于法律的严格限制，土地这个最基本的财产权益实质上并不归属于农民，农民无法从中享受到财产性收入的增长，反而成为国家城乡统筹发展，农民变市民制度的障碍，农民因不忍放弃传统的乡土情结，又无法适当的流转土地，从而宁愿放弃变市民的机会，也不想舍弃唯一的土地财产。

现如今，土地在农村各地的隐形流转已经无法被阻止了，各种各样的隐形流转模式使得农民从中受益，当然，也存在少部分土地流转后，个别农民流离失所的可能性，因此，权衡好土地流转将会造成的多数人利益与少数人利益的矛盾冲突将是土地流转制度改革的一个根本障碍。

三、重庆的宅基地流转改革经验借鉴

自十七届三中全会聚焦农村土地制度改革，对土地流转模式的探索就成为各个地区的热点议题，为了突破农村宅基地流转制度的约束，全国各地都在进行着对土地流转模式的探索，全国“先行先试”的改革试验区，如重庆大刀阔斧的探索着适应于统筹城乡发展的土地流转模式，我们深入探析其各个流转模式的成败关键，从中汲取经验借鉴。

（一）重庆的多种改革模式

现行摸索的背景，造就了重庆多种多样的土地流转模式。有转包、出租、转让的传统流转模式，利用地票的流转模式，“公司+农户”的合作制模式，也有宅基地换住房、承包地换社保的流转模式，其中，最主要的两种流转模式还数后两者，典型的试点区分别是九龙坡区和长寿区。在跨越式经济发展对土地资源需求日益强烈的大背景下，农村居民点用地通过置换进入市场流转，盘活大量存量农村建设用地，这为未来土地资源的规划，区域经济的发展提供了有效的保障。

（二）存在的问题

综合重庆市各典型地区土地流转模式，利弊自现。

地票的使用都是利用复垦废弃的宅基地，而需要复垦的宅基地区位、房屋质量等都存在很大的差异性，但重庆市目前的复垦政策对地票价款的分配模式并不存在差异性，这就造成了利益分配的不公平，不利于农民将区位和房屋质量好的宅基地纳入复垦的行列中来。

对合作入股的流转模式，存在一定的风险。由于相关法律政策不完善，土地承包权入股在实施过程中可能会产生意想不到的后果。若发生入股企业破产，则入股农民可能一夜间将变为失地农民。当然，与企业合作入股后，部分农地还存在“非农化”现象，农业用地变为建设用地难以监管。

就宅基地换住房，承包地换社保的流转模式，虽然其流转模式优势不言而喻，但其模式所需达到的严格约束条件也对其在全国范围内普及产生了桎梏，它需要地方政府具备雄厚的财政实力，土地预期收益较为乐观，农民拥有稳定的非农就业机会，缺一不可的严格要求。

四、政策建议

（一）农村土地使用权流转制度完善建议

首先，制定差别化的地票价款分配模式。利用地票的流转模式为全国各地废弃宅基地的处置提供了一个可行的流转机会，只有合理定价地票，才能让拥有高质量区位和房屋的农民愿意参与到宅基地的复垦工作中来，新农村的建设才能顺利展开。因此，制定合理的差别化的地票价款分配，政府会因农民得益而得益。

其次，明确界定土地承包经营权的性质。由于农民的土地承包权并非《公司法》一般意义上的现金、实物出资，所以土地承包权入股使农民承担了一定的风险。一旦入股企业破产，土地所有权的性质就会发生根本性变化，从而导致入股农民变成失地农民。其性质的界定不明确，在一定条件下，无疑是土地流转、集约经营的“制度壁垒”。所以明确界定土地承包经营权，强化其物权性质，使农民作为市场经济的主体，才能面对激烈地市场竞争，提高其财产性收入，也只有保障了土地承包权入股的后患之忧，才能让农民珍惜土地，维护自己的合法权益不受侵犯，有效防止农村土地成为少数权势人物谋取私利的猎物和滋生腐败的温床。

再次，建立土地流转中的资源要素聚集平台。宅基地换住房，承包地换社保的流转制度虽得到最大程度的认可，可其严格的条件制约因素使得它在全国范围的普及成为一个未知数。建立政府主导下的资源要素交易平台，使要素集聚，利益可以有效的再次分配，不仅为土地流转置换中的短缺资金补差补漏，又能反过来促进宅基地换住房，承包地换社保的流转模式深入推进。

（二）符合我国国情的差别化的宅基地流转模式

建立完善的符合我国国情且又各地具有差别化的适应型宅基地使用权流转市场，并非易事，做好宅基地主体的确权工作，才能使其真正成为农民土地财产性收入的主要来源。研究重庆的宅基地流转模式无疑给全国的宅基地流转模式一个丰富的轮廓，宅基地作为集体土地使农民收获更多财产性收入的途径是多样的，如租赁，抵押贷款，信托，股份合作等

各地市的宏观政策不同，对农民和土地的改革制度都不尽相同，但全国都在中央的号召下寻求城乡统筹的方法，其共同目标都是一致的。也许建立一个大一统的土地流转制度就像霍金在《大设计》中提及要找到一个宇宙终极理论而使所有的理论都达到帕累托最优一样，这个制度必然会是以各不相同的流转形式出现却又基于一个相同目标的流转制度的特殊集合。

参考文献

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[6]肖轶，王爱民，尹珂.宅基地换住房，承包地换社保流转模式的生成动因研究[J].农村经济，2012（7）：26.

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关键字：土地承包经营权流转土地制度

一、农村土地经营权流转制度产生的必然性：”稳定和完善土地承包关系，健全土地承包经营权流转市场。”只有通过完善土地经营权的流转制度，才能使土地可以适度集中用以达到适度规模经营，才能更有效地促进传统农业向现代农业的转变。同时，只有通过土地流转，才能使土地资源得到更行之有效的配置。如果不进行土地流转，那么土地还将继续集中在多数，零散的人手中，无法提高土地的利用率和效益。

二、土地承包经营权流转的现状：流转形式多以转租、包出租为主，农民采取多种形式流转承包地是法律允许的。近些年流转的种类多：转包、转让、互换、租赁、入股等多种流转形式均有。流转对象应该呈多元化趋势，一些工商企业、龙头企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转。

三、农村土地承包经营权流转中存在的问题

1、流转市场化程度低：土地承包经营权流转市场发育滞后，严重影响土地流转的效率。很多地方土地承包经营权流转市场没有形成，即使有，也未形成统一规范的土地承包经营权流转的交易市场。土地承包经营权流转市场发育缓慢，缺乏相应的市场规则。价格的形成随意性很大，廉价流转较为普遍。这种自发性和分散性流转方式决定了流转的规模较小，制约了土地承包经营权流转的规模和速度，影响了土地资源的优化配置，延缓了土地集约化经营的进程。另外，土地流转的中介组织相当匮乏。

2、流转程序不够规范：目前我国农村土地承包经营权流转的程序很不规范，由此导致土地承包经营权流转关系混乱，制约土地流转的发展。农民在流转过程中以口头协议居多，大都不用书面合同，即使采用书面合同方式，条款也不多，内容极为简单，对于违约后责任的承担、权利义务设定、赔偿方式等缺乏明确的规定，由此带来了大量纠纷和隐患。

3、配套社会保障制度不健全：忽视农村社会保障体制建设。农村地区社会保障项目少，保障水平低，覆盖面小。近年来我国开始探索实行新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险，但是效果不尽人意。新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险宣传力度不大，农民的参合、参保意识不强。在实践中，新型农村合作医疗存在医疗资源配置不合理、药品质量不高、报销程序过于烦琐、补偿水平低、基金监管不到位等诸多问题。对大多数农民而言，土地仍然是其最重要的保障资源，即使已经有其它收入途径，宁可粗放经营甚至抛荒，也不肯轻易流转土地。这严重影响了土地承包经营权的流转，导致土地利用率低下。

四、完善农村土地承包经营权流转机制的建议

1、积极培育土地流转市场

（1）建立农村土地承包经营权价值评估机构。

（2）积极培育流转中介服务组织。

2、规范农村土地承包经营权流转运作程序

农户在流转土地承包经营权时，可在合同法里增设有关农村土地承包经营权流转的有关合同，规定土地承包经营权流转的必备条款，明确流转主体双方的权利义务。同时，在实践中相关职能部门应对农民加强流转合同签订的指导，对流转合同进行审核并备案。审核过程中若发现改变流转土地的用途、侵害农民合法权益等问题应积极引导，提供帮助，消除纠纷隐患。不动产登记是不动产物权变动的法定公示手段。

3、完善农村社会保障机制

使农民与土地的关系越来越松散，弱化土地的保障功能而强化其资本功能，消除农民放弃土地后可能产生的后顾之忧，减小农村土地承包经营权的流转改革的压力，加快农村剩余劳动力向非农业部门转移，进而使整个社会生产力得到进一步发展。

五、积极推进农村土地承包经营权流转的制度改革，尽快建立完善的配套设施

相对于国家政策而言，我国农村土地制度立法稍显滞后，相对于城市土地制度立法而言，我国农村土地制度立法稍显不足，相对于行政立法而言，我国农村土地制度的民事立法稍显薄弱。笔者认为解决中国农村土地经营权流转制度的问题需要三步走：（1）应当取消农村土地的集体所有制，统一收归国有，使得国家具有统一行使支配的权力，不在根据大多数的当地政策和习惯，而是由国家制定统一的流转法。

（2）避免现在农村熟人间的流转不签合同，尽量立法上确定，去统一的政府部门办理流转合同。

（3）建立非营利性质的土地经营权流转媒介，可以为农民在自愿基础上进行土地承包经营权的流转提供服务。

（4）完善与土地承包经营权流转相关的法律法规。法律应该明确的规定所有权归属及对农民土地承包经营权流转提供法律保障。

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一、我国农村集体土地流转的现状

（一）土地承包年限的僵化增加人地矛盾

根据《农村土地承包法》第20条的规定，"耕地的承包期为三十年"，其目标就是保证农民对土地投入与经营的稳定性。但"三十年不变"政策也带来不少问题，大多农户认为我国的土地承包年限过于僵化，"数十年的承包期限类似于把'所承包土地私有化'。"[1]30年间人口变化和户口迁移频繁：死亡或流出居住地的人口，其土地承包经营权并不随之当然解除；而新增人口或户口转移进来的人口，却不能及时取得土地承包经营权。人口增加较多的农户难以解决吃饭问题，人口减少或年老力衰的农户又无劳力种地，撂荒现象较为普遍，激化了人地矛盾。

（二）违规土地流转侵害农民合法权益

实务中，存在大量的违规土地流转行为，如部分基层政府或村委会越俎代庖，操控土地流转，采取非法手段或"集体行为"，强迫农户进行土地流转或阻碍其依法流转承包地，造成农民耕地流失，导致农民无耕地可种或者不能获得合理的补偿，侵害了农民的合法权益。其中，比较典型的是"以租代征"和"两田制"。究其原因是多方面的，但这些违规土地流转行为无一例外的侵害了农民合法权益，严重扰乱土地市场秩序。

（三）"小产权房"的大量存在增加潜在法律风险

所谓小产权房，是指一些村集体组织或者开发商未经办理国有土地征用和出让手续，在农民集体所有土地上建设并出售的房屋。[2]该类房屋的造价中不含房地产开发中一般占四成左右的应缴国有土地出让金和各项土地规费成本，价格相当具有竞争力。与"大产权房"相对应，由于"小产权房"占用的是集体土地，卖房的不是开发商而是村委会，购房人无法取得房屋产权证和土地使用权证，增加了潜在法律风险。

二、我国农村集体土地流转的法律障碍

（一）承包年限的僵化，限制土地高效流转

按照《农村土地承包法》第28条的规定，可以解决这个问题的机动地却没有发挥其预期作用：很多村庄都没有机动地，而有机动地的村庄又没有将其用于法定用途，不是将机动地承包作为减免农业税后村庄的增收途径，就是由于村干部的"熟人关系"将机动地以极低的价格承包出去。[3]由于机动地没有用于法定用途，取而代之的是无奈的长期性土地调整，管理体系松散的农村往往缺乏行之有效的监督体系，加之农民的法律意识淡薄，很少有人愿意主动将之诉诸行政或司法部门解决。长此以往，人地矛盾在僵化的土地承包年限中日益凸出。

（二）土地流转方式的单一，阻碍土地高效流转

我国土地流转的方式较为单一，要合法使用农业用地就必须经过法定程序的转化。为了规避法律和获取经济利益，出现了大量的违规土地流转行为（以"以租代征"和"两田制"最具代表性），严重侵犯了农民的自由意志和合法权利。如何多样化土地流转方式，规范土地流转行为，还农民一个个体承包经营权在土地流转中的市场主体地位，值得深思。

（三）土地供应市场的高度垄断，阻碍了农民参与利益分配

政府作为惟一的卖地者介入土地供应市场，逐渐发展成为这样一种土地-房屋供应模式：农村土地的买卖权被政府垄断，政府首先以低廉价格强制农民出让土地所有权，再以所谓市场方式将土地有期限的建设使用权转让给开发商，并且只转让给开发商（禁止农地直接进入城市房屋市场，禁止农民开发城市居民需要的房屋），城市居民则只能到开发商处购买房屋，由此形成了政府介入的高度垄断的土地供应市场。现有供应模式，根本无法满足市场经济体制下人们的多元化利益需求，无疑阻碍了城市房地产市场的长远发展。

三、我国农村集体土地流转制度的展望

（一）依法促进土地承包经营权内容的确定

现阶段，我国的所有法律均一般性地规定农村土地属于农民集体所有，在这种制度安排下农民并没有对集体土地真正拥有处分权，导致产权的残缺，同样也很难保证农民享有独立的土地承包经营权及其具有明晰的产权内涵。尽管土地承包经营权具有一定的债权性质，但它同时也具有更多的物权属性及物权化倾向，应该在政策和法律上还原其物权属性的本来面貌，并以此促进土地承包经营权内容的确定，确保农民对家庭承包取得的土地享有占有、使用、收益以及使用权流转的权利，甚至对土地承包经营权流转的权利。

（二）多样化土地流转方式

不允许土地承包经营权转让和抵押，无疑堵死了公有制之下土地的正常流转。应该取消对土地承包经营权流转的不当限制，"以物权自由流通理论为基础，允许土地承包经营权进入流通领域，并借助一定的方式如承包、转包、出租、抵押、入股等在不同主体之间合理流动"。[4] 不仅如此，还应详细界定承包经营权转让时发包方的同意权，对受让方的主体资格和农业经营能力做必要限制，推广合同示范文本规范土地流转签约行为，增加保护农业用地用途的规定等，从而为多样化土地流转方式开拓广阔前景。

（三）建立土地流转交易市场

有学者反对土地承包经营权像建设用地使用权一样进入产权交易市场，认为这样，"土地承包经营权将失去平均分配土地资源的目的和意义，从而使土地承包经营权异化为一种单纯的商品"[5]，缺乏了对失地农民的社会保障问题的考量。的确，我国目前城乡分割的社会结构尚未从根本上破除，农民不享有现代意义的社会保障，其社会保障仍停留在土地保障阶段。即使是进城打工，农民的个人素质使其在短期内难以承担永久性城市生存的高额成本，打工所得是所谓的"补农有余，脱农不足"，仍然需要土地作为最后的生存防线。但"如果在农村普遍建立类似城市中的社会保障制度，土地的社会保障功能将会明显地弱化，农民流转土地的积极性就会提高。"[6]只要我们在建立健全农村社会保障体系的同时，在农村集体土地的产权设置、流转方式、流转程序、流转监督等方面进行严格规范和认真管理，就有可能排除权力寻租的可能性，逐渐建立起一个多层次、多样化，统一、开放、有序的土地流转交易市场。

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论文关键词：帕累托改进；农村土地承包；经营权流转；社会保障

十七届三中全会提出在保证土地承包经营权长久不变的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索土地承包经营权的流转。政策允许农民承包经营权的流转，其目的在于引导农业逐步向规模化、集约化发展，提高农业效率，推动农业的现代化进程。

1土地承包经营权流转的帕累托改进效应及经营权流转的前提条件

帕累托改进是建立在帕累托最优的基础上的概念，帕累托最优是指在一个完全竞争的、一般均衡的市场体系中，资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而不使别人的境况变坏，即在不损害一方福利的情况下，就不能增进其任何他人的福利。帕累托最优是现代福利经济学判断一个社会的资源配置是否达到最优状态和社会福利最大化的标准之一。

过多的劳动投入与过少的资本和技术投入的均衡是传统农业资源配置的特点，这显然是农业发展的低阶均衡，农业的高阶均衡应该是资本、技术的投入与农业产出的均衡。传统的农业要发展起来必须打破低阶均衡，使剩余劳动力流出农业部门，而资本与技术等要素流人农业部门。要想逐步改进我国农业的低阶均衡的状况，进行土地规模化经营是一个可行之路，规模化经营必然要求资本与技术的大力投人。

实现土地规模化经营涉及到完善土地流转制度问题。美国和日本分别采取租用别人土地、出台促进流转土地的法律和政策及采取措施扩大农场规模。我国可以模仿美国和日本通过土地租赁实现规模经营扩大的经营模式，这对于我国实现农业现代化所需要的规模要求是适用的，这就需要流转土地承包经营权。

土地承包经营权可以进行流转的一个重要的前提条件就是土地的产权是清晰的，在保证土地所有权归农村集体所有外，土地的使用权、经营权是归农民个人自由支配的(但不能改变土地的农用耕地用途)。

市场是配置资源的基本形式，任何有限经济资源的利用，如果不通过市场机制进行配置将缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。而清晰的产权是市场发挥作用的前提，产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率(Coase，1937，1960；North，1990；张五常，2002)，可见，制度约束对于农地市场的作用和经济的效率具有显著影响。只要产权是排他性的和可转让的，不同的合约安排就意味着不同的资源配置效率(张五常，1996)。我国目前的产权具有不完全的排他性，所以不同的合约安排(包括形式和时间)都影响着资源的配置效率。

2我国农村土地承包经营权流转的现状、存在问题及其改进

以来，实现了我国农村土地所有权和经营权的分离，农村逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是对农村土地制度的重大创新，极大的解放了农村生产力，推动了农村经济的快速发展，可以说是我国农业改革发展的第一次飞跃。

2．1农村土地承包经营现状及存在问题

随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，的局限性也逐渐暴露出来，影响和制约着农民增收和农业、农村的进一步发展。农村土地制度需要进行新的改革，实现我国农业改革与发展的第二次飞跃，客观上要求农村土地必须走规模经营、集约发展的道路。政策允许农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。

农村土地承包经营权的流转，即在保持农村土地集体所有权不变、不改变土地用途和不损害农民承包权益的前提下，拥有土地承包经营权的农户按照依法自愿有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权，实现土地承包经营权在不同市场主体之间的转移和流动。现阶段土地流转的主要方式是转包式流转，指土地承包方自愿将一定期限内的承包权转包给他人，实现土地承包经营权的流转，转包的期限和转包金额及其支付方式由双方自行约定。

这项制度尚处于初期的探索发展阶段，存在一些问题也是在所难免的，重要的是要正确的认识问题之所在，积极探索其解决之道。

农村土地经营权流转过程中，比较普遍的问题是流转中的“五多”和“五少”。所谓“五多”，即农民自发流转的多，零星流转的多，口头协议的多，债权不清的多，隐性问题的多；所谓“五少”，即有流转服务的少，有秩序流转的少，有操作规程的少，有规范合同的少，有档案管理的少。

另外，流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱。多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。因此，中国的农村土地流转市场仍然只是具有雏形，尚处于非常初级的阶段，且发育缓慢，需要政府的引导和相应的政策措施的支持。在我国农村非政府组织或者说是民间组织不是很发达的情况下，政府的官方认证、支持和引导就显得至关重要了。

2．2完善农村土地承包经营机制

针对这些问题，政府应在这几方面着手：一是清理和完善农村土地承包手续，保证土地产权的界定清晰。按照十七届三中全会《决定》的要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定。《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。三是提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入。土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。

3农村土地承包经营权流转与农村社会保障制度的建设与完善

土地是传统农业社会中最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在当前中国农村，社会保障体系尚未建立和健全，土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，是农民的基本的社会保障，对于大多数参与土地流转的农民来说，失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。所以，推进土地承包经营权的流转，要建立在积极而稳定地推进农村社会保障制度改革的基础上，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度，包括养老、医疗、生育等保障。解决好农民自身的保障问题，解除他们的后顾之忧，降低农民对土地的依赖程度，土地的流转自然就会加快。地方政府在开展土地流转工作的过程中，应积极推进失地农民的社会保障体系建设，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立起最基本的社会保障，既可解决失地农民的后顾之忧，也可为我国社会稳定打下坚实的基础。

3．1农村社会保障制度建设与完善

3．1．1建立和健全农村最低生活保障制度，为农民提供最低生活保障

财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组(2007)认为，在市场化、工业化和城市化背景下，构建新型农村社会保障体系应该是一个正确的发展方向。农村低保是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里起步。而且，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度来丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。

最低生活保障制度是对公民生存权的保障。是“最后的安全网”。作为一种制度，农村最低生活保障制度的建立是具有重要意义的，它不是以前那种随意性的临时救济，不是一种施舍性的行为，是人们保证自己生存权的一种应有的权利。基层政府应当重视农村低保工作，为农民的生存提供基本的保障，具体的低保政策由各地政府根据当地经济发展的情况来制定，要保证其有可行性。目前，在我国农村，因病致贫、因教育致贫等现象是比较严重的，如果没有低保来兜底农民的基本生存，后果不堪设想。贫困是动荡的主要诱因，贫困特别是大面积人群的贫困具有明显的负的外部效应，纠正这种负的外部效应，避免动荡，维护社会稳定是政府的应尽职责。 转贴于

3．1．2健全农民合作医疗体系，保证其病有所医

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年新型农村合作医疗制度(简称新农合)试点推广以来，全国各地已经取得了较多制度建设和基金扩面成效。截至2007年9月底，全国已开展新农合的县(市、区)有2448个，占全国总县(市、区)的85．53％；参加新农合人口达到7‘26亿，参合率达到了85．96％，已有9．2亿人次享受到新农合补偿，共补偿资金591亿元。

新型农村合作医疗制度应进一步的完善，政府财政尤其是中央财政对这部分的投入支出要加大，保证这项制度的健康运行有稳定持续的资金支持。2009年，全国财政收入61316．9亿元，比2008年增加9995．12亿元，增长19．5％，这说明，我国现在的财政收入是完全可以支撑新农合所需资金的。

3．1．3养老保障可借鉴日本的农民年金制度

在农民达到一定年龄后，规定他们必须对土地的承包经营权进行转让，政府给予这部分农民足以保障其生活的补贴，这种做法相当于给了农民退休金，采用农民年金制度会促进整个社会的福利水平的提高。这样就使农民的晚年生活有了保障，同时也极大减轻土地的社会保障负担，促进土地承包经营权的流转。在农民养老方面，也要发挥原有的家庭养老的作用，多给老人们精神上的慰藉，让社会养老和家庭养老能很好的结合起来，让农民也能安享幸福的晚年。

3．2农村土地承包经营权流转与城乡社会保障体系一体化建设

从另外的一个角度来看，不仅仅是农村社会保障的建立和完善有助于土地承包经营权的流转，促进农业的集约化和适度规模经营，同时，农村土地承包经营权的流转也为我国向城乡一体化的社会保障体系迈进，提供了一个很好的契机。

我国现阶段的城乡二元体制是由我国的二元经济模式导致的，从西方发达国家来看，二元经济模式并不是经济发展中必须要经历的阶段。但是，现阶段的发展中国家基本上都存在着二元经济结构，发展中国家的二元经济结构与其所处的经济大环境及采取的经济政策是密切相关的。在和平发展的世界环境中，发展中国家要推动本国的经济发展就要积极地进行工业化，而工业化所需的原始资本积累已显然不能像西方发达围家那样通过殖民掠夺来实现，由此，发展中国家只能在本国范围内进行，硬性的、人为的划分农村和城市，通过政府的政治强制权力来保障城市工业发展所需的资源、资本等，在这其中最典型的应属前苏联的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大规模的全国公有制与高度中央集权的计划经济。全国公有制的本质，是国家掌控资源；高度中央集权的计划经济本质，是国家配置资源。其目标指向，是加速苏联的工业化进程，并倾斜于重工业化与军工化。计划经济条件下，政府掌控经济的发展，为了给社会主义工业化进行原始积累，政府利用行政手段切断农民与市场的自然、自发联系，剥夺其自由进出市场并依据市场价格信号决定自己经济行为的权利，人为压低农产品的价格，以低价收购或强制征收的方式，通过“剪刀差”来获取工业发展所需的资金。政府以自己规定的远低于市场价的价格强制收购农副产品的途径，来为国家进行工业化积累巨额资金。

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关键词：农村；土地流转；创新

近年来，我国农业经济发展飞快。这一方面来源于国家政策的大力支持，另一方面，农村土地流转模式的应用，也为我国农业经济的飞速发展贡献了不可忽视的力量。

1我国农村土地流转模式概述

1.1土地转包模式

土地转包模式是一种常见于经济落后地区的农村土地流转模式。它指的是农民在留有承包权的条件下，将自己承包的土地再转承给别人。在这种模式下，一方留有承包权，而另一方则获得了土地的使用权。

1.2股份合作模式

股份合作模式是随着经济的不断发展而出现的一种新型流转模式。在这种模式下，农民将自己的土地以股份的形式投入到农业生产中，并以自己所持股份的多少来获取相应的利益。这种模式与土地转包模式相反，多见于经济发达地区。

1.3土地信托模式

土地信托模式相比前两种模式则较为少见。这种模式是指农民将土地委托给信托机构进行管理，并从信托机构处获取收益。在我国，由于土地信托机构数量有限，且难以获得农民的信任，因此并没有得到广泛的推广。

2农村土地流转效用分析

2.1积极效应

农村土地流转作为一种促进农村经济发展的有效手段，有着不容小觑的积极效应，大致表现在以下几个方面：第一，提高土地利用效率。在我国，每年都有大片的土地因各种原因而闲置，而农村土地流转的推进，能够使这些闲置的土地得到有效的利用，从而在一定程度上提高了农村土地的利用效率，促进了农村经济的发展。第二，提高农业产出率与收益。虽然土地流转模式各有不同，但都可以提高农业的产出率与收益。对于股份合作模式来说，将土地集中则更容易形成规模经济，从而可以以更低的成本来获得更高的收益。而对于土地信托模式而言，由于其拥有更为科学有效的管理，因此可以带来农业产出效率的提升。

2.2消极效应

农村土地流转有上述优势，但也无可避免的带来了一些消极效应，这些消极效应则大致表现在以下几个方面：第一，利益纠纷增多。各种土地流转模式都涉及转让者和承包者的利益博弈，因此，在土地的流转过程中，也就不可避免的出现利益纠纷。而随着土地流转数量的日益增多，这种利益纠纷也越来越多。此外，我国现行土地流转制度仍不健全，致使很多利益纠纷无法得到有效的解决，最终损害了农民的利益。第二，土地挪作他用。在农村土地流转过程中，土地挪作他用的现象尤为严重。很多土地在流转之后并没有作为耕地进行使用，而是被建为工厂或者地基，这严重违背了国家土地流转政策的用意，影响了国家的耕地保护红线，对于整个农业经济的发展都带来了很深的危害。

3我国农村土地流转模式的创新建议

3.1立足实际，采取适合的流转模式

长期以来，我国各地区发展不平衡。因此，在推进农村土地流转的过程中，必须要立足当地实际情况，综合分析本地区农业发展现状，因地制宜采取适合本地区的土地流转模式。除此之外，在模式的应用过程中，也要注意农民群众对该模式的意见与反馈，不断的改进模式中与本地区实际不符的部分，只有通过这样的不断修正，才能找到最适合本地区的农业土地流转模式，才能更好的推进本地区农业经济的发展。

3.2不断完善农村土地流转制度

当前，我国的农村土地流转制度不完善，仍然存在诸多不合理之处，相关的法律法规依旧不健全。这致使流转土地挪作他用等现象无法得到合理有效的解决。因此，国家应该不断加强对农村土地流转制度的建设，不断完善相关的法律法规，加强对土地流转的监管，切实保护好农民群众的利益。让土地流转制度为农村经济的发展贡献更多的力量。

3.3加强宣传力度，健全农村社会保障

农村土地流转是新时期促进农村经济发展的一个重要手段。然而，由于现阶段农村社会保障不健全，农民群众的利益得不到保障，导致很多农民不愿意参与到土地流转的模式中。这无疑影响到了土地流转的推行。因此，国家与政府应该加强对土地流转制度的宣传，让广大群众认识到土地流转制度的优势。同时，也要不断健全农村的社保制度，解决好农民群众的后顾之忧，让农民群众真正的参与到这一制度当中，让土地流转模式更好的服务于农村经济。

4结语

综上所述，农村土地流转模式在我国农业经济的发展中占据着举足轻重的地位。所以，政府更应该加强土地流转制度的建设，不断创新流转模式，促进农村经济又好又快的发展，真正的让土地流转制度为广大农民群众带来切实的利益，为我国农业的发展带来更强的动力。

作者:李先悠 单位:吉安县农业局

参考文献

[1]刘中华.农村土地流转模式及其效应与创新[J].经济管理，2016，（1）：154.

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[关键词]土地权利 流转 制度

各国历史状况、法律体系、农业发展情况各有不同，但各国农用土地权利流转问题有着许多相似之处。国外农用土地权利流转法律制度对我国农村土地承包经营权流转的借鉴作用问题研究如下：

第一，农村土地承包经营权性质归属明确，产权清晰是顺利流转的关键。法、德、日、英、美等国首先从法律上确定了农用土地的性质和归属。法、德为大陆法系国家，其农用土地权利为物权用益权。日本为大陆法系国家，其农用土地权利为物权永佃权。英、美为英美法系国家实行土地私有制，农用土地归持有人所有分别实行永业权制、产权制，在此基础上设立土地租赁权为债权的一种。我国农村土地承包经营权相较国外农用土地权利法律性质不明确，虽然法律明确规定我国农村土地承包经营权为用益物权，但理论界观点不统一，集体土地所有权行使主体混乱，公权力滥用现象时有发生，农民权益在权利流转中往往无法得到很好的保护，影响农村土地承包经营权的顺利流转。产权清晰是美国农用土地权利流转的重大优势，也是美国土地权利顺利流转的重要保证。在美国无论何种方式取得的农用土地都具有明确清晰的产权，有效减少土地纠纷，是农用土地权利流转的关键。英国永业权制度也明晰土地产权，用以作为权利顺利流转的保障。相比之下，我国农村土地承包经营权所有权性质不明，集体土地范围不清，集体土地所有权主体虚位或错位，农村土地承包经营权权能不完整，登记制度不完善，导致权利不明确等现象，都成为我国农村土地承包经营权顺利流转的障碍。

第二，在社会主义市场经济体制下健全农村土地承包经营权自由流转机制。国外发达国家农用土地基本实现自由流转。美国自由流转体制尤为发达，充分发挥市场调节功能，实现农用土地以转租、转让、继承方式流转。英国通过自由收购租赁等方式流转农用土地实现规模经营。德国政府允许土地自由买卖，出租。我国农村土地承包经营权流转市场发育滞后，市场运行机制不成熟。法国设有土地事务所、土地银行、土地整治与农村安置股份有限公司，德国设有农业合作经济组织，日本设有生产指导、组织流通、信用服务和开展互助共济的农协组织，英国设立土地中介公司、土地信托公司、农业银行、土地银行，美国设有中介组织和农场局。我国缺乏农村土地承包经营权交易场所，交易中介，未形成统一规范的农村土地承包经营权交易市场，缺乏农村土地承包经营权交易监管主体，和在交易过程中维护农户利益的民间组织，农村土地承包经营权流转市场运行保障机制的相关制度建立不完善。

第三，建立农村土地承包经营权流转失地农民保障制度。法国政府设立专门调整农业结构的社会行动基金，建立全国农业调整中心等，鼓励青年农民转向非农产业并给予奖励性赔偿和补助，对老年农民发放离农终身养老金和退休补偿金；德国建立提前退休制度，提前放弃农业选择退休的农民可以得到退休金；日本设立农业人养老金制度，日本农户以继承或转让方式流转其农村土地承包经营权后，政府给予流转人一定金额的养老金保障其生活；英美政府向因政府征收土地而失地的农民支付补偿金等。由此可见，国外关于农用土地流转配套制度尤其是保障制度完善。我国也应建立相应的保障制度，保障流转中失地农民的合法权益，对其进行奖励性赔偿和补助，鼓励农民放弃多余土地，从事非农产业，将农地集中管理，规模化经营，达到农业产业化集约化目的，实现土地资源的优化配置，有效合理利用农村土地。

第四，国家调控和政策引导相结合，用经济鼓励促进农村土地承包经营权流转。政策合理导向和立法保障是农村土地承包经营权流转顺利进行的动力。国家对农用土地的流转享有规范权、监督权、管理权。法、德、日、英、美等国政府都对农用土地权利的流转起到引导规范的作用，政府从不同程度上起到调控着农用土地的流转。各国政府都制定了税收、贷款、补贴等经济优惠政策，来促进农用土地权利的流转，以实现农用土地集中，农业生产经营活动规模化进行。我国应借鉴国外先进做法，为我国农村土地承包经营权流转提供经济政策支持。我国商品经济和劳动生产力均未达到发达水平，因而我国农村土地承包经营权流转应考虑市场发育程度、农民权益保障，并辅以国家惠农政策，在政府宏观调控和政策引导下健全完善农村土地承包经营权流转市场。

第五，农村土地承包经营权制度建立应具有本国特色，符合本国国情和土地所有权制度。各国法律对权利的设定都深受本国政治、经济、民族、历史、文化等诸多因素的影响。各国农用土地使用权制度都具有其本国特色，我国农村土地承包经营权基于我国国有或农民集体土地所有权制度上，不同于发达国家的土地私有制度，因而我国农村土地承包经营权流转制度应具有中国特色。发达国家农用土地权利流转制度建立在其土地私有制基础上，我国应考虑我国国情，以我国国家集体土地所有制为基础建立我国农村土地承包经营权流转制度。结合我国农村具体情况和实践经验，不能全盘照抄国外农用土地权利流转制度，建立我国特有的农村土地承包经营权法律制度。

参考文献：

[1]丁关良.土地承包经营权流转法律制度研究[M].中国人民大学出版社.2011.

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关键词：土地承包经营权流转；抵押；法经济学

中国农村发展过程中有许多的障碍，土地问题属于比较关键的一个。在当下整个土地制度中，最基本的是解决农业市场化与小生产方式的冲突。各地的土地流转试点经验给出了解决这一问题的方法：完善农村土地流转制度。根据人类经济发展经验，对经济增长起决定性作用的是制度性因素而非技术性因素。所以在建设法治中国进程中，解决三农问题的核心是实现制度创新，也即法律创新。在农村市场经济发展进步的今天，用法经济学去理解和解决土地流转法律制度问题应该是一个比较好的视角。放松国家对土地流转的管制，发展土地市场和完善土地交易，进行土地流转等，积极发挥市场在土地制度建设中的作用，是适应市场化要求的现代农业生产体系的必然。本文主要从法律与经济的一般辩证关系分析，从市场经济的制度基础角度分析，从微观经济学角度分析我国土地流转制度，主要是对土地承包经营权的抵押流转的背景、现状、意义等进行分析。研究方法采用效率和效用的最大化来衡量、分析。

一、土地承包经营权抵押流转的背景

土地是财富之母，是一切生产和一切存在的基础。我国现行的土地制度是以来确立的家庭土地承包责任制。然而在现行土地制度下我国农业的发展出现了一些亟需解决的问题主要是土地制度运行成本偏高以及土地制度效率低等问题。首先是经营承包土地的农民收益偏低的问题。集中表现为农户户均耕地少、经营土地分散，机械化利用程度、集中作业率偏低，这使得我国农民经营土地的收益偏低；其次是土地抛荒、粗放经营问题，由于农村人口进城务工以及二三产业的发展，导致较大范围、地区出现土地抛荒、粗放经营等问题，致使土地资源巨大浪费，导致土地流转制度中土地交易成本增大。最后是与市场经济不相适应，导致农业竞争力偏低的问题。特别是加入WTO以后。中国是农业大国，农地经营规模过小、农业竞争力不高，使得农产品国际竞争力上降。不能满足现代化的需要。虽然我国土地承包经营权有一定的流动性保证其灵活性，但是，现行法律和政策对于土地承包经营权流转的限制，使得其不能适应农村发展的需要。主要变现在农村土地承包经营权流转的方式受限、权利期限限制、流转用途和对象等方面。在法经济学领域，这样一种情况可以理解为法律制度供求之间的矛盾。即由于现存法律制度的约束、法律意识较低层次等因素的影响使得现存土地承包经营权流转制度无法满足于实践中的需要。

首先，从法律与经济的一般辩证关系分析当下土地承包经营权抵押流转出现的背景。马克思关于经济决定法律的理论是对法律进行经济分析的基本理论前提。法律要最大限度地反映我国的社会经济状况，反映经济基础的客观要求，我们必须充分认识到法律从制度到实施需要怎样的的经济条件，产生怎样的效益，进而为较好地立法、执法提供基础。随着我国城镇化和工业化程度的提高，大量农民由农业转向非农产业，继续经营农业的农民在经营原有土地的基础上，希望土地使用权加快流转，实现扩大经营规模，提高自己的经营效益。

正是由于现行土地承包经营权制度下的生产方式与市场化不相适应，所以我们需要改革现行的土地承包经营权流转制度。

其次，从市场经济的制度基础角度分析当下土地承包经营权抵押流转出现的背景。法律的更新与发展与经济领域的改革是相互依赖的。市场经济的建立需要一个全新的法律制度的建立来保障。没有法律的更新与发展，经济改革不可能成功地实现。十八届三中全会的经济领域改革主旋律是进一步实现市场化的资源配置，使得各主体及各项资源的活力的以激发。在农村市场经济发展过程中，始终需要面对的就是土地效益的问题。土地作为当下农村经济发展基础与最大资源，如何实现土地承包经营权这一用益物权的最大效用发挥，实现这一权利最大效用为农民谋利、为农村发展提供动力。抵押流转的实践证明了这一流转方式可以弥补当下流转制度中的不足，较大效用的实现土地承包经营权这一物权的内在价值。

最后，从微观经济学角度分析当下土地承包经营权抵押流转出现的背景。

法律的经济分析以人们在追求最大效率动机下而行动作为其理论前提。在理性指引下，人的行动都是经过选择、比较之后才进行的。这里的比较具体是指效用的比较。在实现了事物之间量化比较之后，人就会以一定的理性方式选择最优且收益最佳的。从微观经济学角度分析，法律不仅仅是一种规则体系，更是社会的一种理性制度设计。由于我国国家掌握着权利分配的垄断权，所以面对整个农村经济的发展形势，可以把国家看做一个理性的经济人，他在选择土地制度流转制度的改革与设计时会追求是土地承包经营权最大效率的发挥他本身的功能，面对着当前农地流转制度设计较高运行成本的现状，改革是应有之义。

土地在我国不仅具有重要的经济意义，同时还具有重要的政治意义。在市场化进程日益加快的今天，人们生活水平越来越高，收入渠道逐渐增多。土地更多的具有经济意义。在经济学意义上分析土地承包经营流转的制度时，我们可以将国家和农民作为法律市场中的经纪人，他们都在寻求自身利益的最大化。土地承包经营权的抵押流转则是二者实现双方需求的最大化博弈。通过广泛实行土地承包经营权抵押流转这一制度和法律的创新可以得到因创新而产生的潜在利润。

二、土地承包经营权抵押流转

在我国，抵押权作为一种担保物权，既可以发挥其使用价值，也可以由所有人继续使用并发挥它的使用价值，取得的收益亦可以清偿债务，这样就使债权人的权益得到最充分的保障。土地承包经营权作为一种用益物权，较好处理了在农村土地问题上的所有权与使用权之间的关系。当下农村社会最基本的制度性冲突：农业市场化与小生产方式的冲突，农业已经市场化（社会化）而生产方式是细碎化的承包制。各地的土地流转试点经验给出了解决这一问题的方法：完善农村土地流转制度。核心与关键是要提高农地利用效率的提高、农业部门在国家经济建设中的地位。

我国的农村承包土地的抵押流转制度由《中华人民共和国宪法》、《担保法》《土地管理法》、《农村土地承包经营法》《物权法》等法律中规定。现行法律中规定农村土地承包经营权可以抵押流转的只在担保法的条文中有些涉及，并且只规定了四荒土地承包经营权的抵押，对家庭承包的土地经营权能否抵押没有明文规定。比如说：（五）抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；①乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。②中国目前采用“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。③”这样一种比较开放性的规定。使得抵押这样一种流转方式虽不像在实践中那样广泛明确存在于法律文本之间，但也有了一定的法律依据。关于土地承包经营权的抵押的明确规定只体现于物权法“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。④十八届三中全会《决定》取消对农村土地承包经营权抵押的不合理限制，允许其抵押，不仅可以健全城乡发展一体化体制机制，破除现有法律体系中对农村财产的歧视性规定，更赋予且保障了农民享有更多财产权利。

三、土地承包经营权抵押流转的意义

中国的土地所有权根本制度不会改变，改革的可能只是具体制度中的某一个部分。改革采用是以一种渐进的方式调试原有制度中与当下及未来经济发展不相适应的部分。如何理解当下的土地承包经营权的抵押流转是预测我国土地承包经营权和未来农村发展的一个基础。允许土地承包经营权进行抵押流转在节约交易成本⑤、提高土地利用效率⑥、实现土地最大化的均衡等方面实现突破，有着极为重要的意义。

首先，允许土地承包经营权进行抵押流转可以节约交易成本。市场的运行是有成本的，通过制定一种经济制度来分配资源，目的就是要节约在市场中的运行成本。土地流转的经济制度存在根据就是其能节约土地在市场中的交易成本。在市场经济中，土地流转制度的选择就是法律制度的选择，选择土地流转经济制度就意味着选择了设定了相关的土地流转法律制度。根据科斯定理，交易成本为零时，法律权利的界定对经济制度运行效率不会产生影响，社会资源的的配置总是有效率的，社会财富总会增值。在交易成本不为零时，人们则要选择对某一权利的初始界定，充分考虑市场经济中的效率原则，让那些最具生产性使用权利并有动力的人获得权利。在法治国家建设中，应该通过法律来清楚确认和维持这种权利分配机制。土地承包经营权抵押流转的第一步也即当下正在全国范围内进行的土地确权，正是为了更好的节约抵押流转的交易成本，保证农村土地承包经营权顺利实现抵押流转。

其次，土地承包经营权抵押流转这一方式可以提高土地利用效率。效率原则在法律设计中有两个作用是需要特别注意的。首先，国家应当根据效率原则决定是否运用法律手段干预社会生活。其次，应当依据效率原则来确定权利的保护方法。我国的法律分配权由国家垄断，大部分信息也由国家掌握和控制。在了解市场化与农业生产分散经营的弊端，学习国外经验以及结合自身的土地制度基础上，实行土地承包经营权的抵押流转一方面可以提高土地利用效率，为集约型农业发展开辟道路；另一方面可以将农民手中的资金盘活进行投资，并且解决了其发展中资金不足、融资困难的问题，为实现资金利用效率的提高提供条件。

最后，实行土地承包经营权抵押流转可以保障土地的均衡。随着市场经济的发展以及城镇化进程的进一步发展，我国现行的分散家庭承包经营方式凸显了其自身效率低下、以及造成土地资源浪费等弊端。当下农村经济发展过程中存在着资金不足，融资困难的问题，允许土地承包经营权流转为理性的个体追求利益最大化、进而增进社会的公共利益提供了法律和制度保障。这一改变将信息成本和对策成本考虑在影响理性选择的因素中，使得理性选择的适用范围得以扩大，突破了信息完全和市场充分竞争的假设，综合考虑了个人理性与集体理性之间的均衡。实现了市场经济发展需要和农民经济利益提高的双赢。（作者单位：上海政法学院）

注释：

① 《中华人民共和国担保法》第三十四条第（五）项

② 《中华人民共和国担保法》第三十六条第三款

③ 《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条《物权法》一百二十八条

④ 《中华人民共和国物权法》第一百三十三条

⑤ 一个较为流行的定义是交易成本包括事前发生的成本和事后发生的为达成一项合同而发生的成本和事后为监督贯彻该合同而发生的成本。钱弘道《法律的经济分析》清华大学出版社

⑥ 效率或最优指的是这样一种状态，当任何偏离该状态的方案都不可能使一部分人受益而其他人不受损，这就是帕累托原则。钱弘道《法律的经济分析》清华大学出版社

参考文献：

[1] 钱弘道.法律的经济分析，清华大学出版社，2006/01/01

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[4] 张弛.土地制度和土地政策：台湾与大陆的比较研究[J]，2013年9月第34卷第5期河北经贸大学学报

[5] 封安波我国农村土地权利的法经济学思考――从霍布斯定理到科斯定理[J]，2013年9月，第5期（第28卷总第149期）法学论坛2013

[6] 李晓明、茆志英.中国农村土地承包制度的新制度经济学思考，乡镇经济1/2006

[7] 李哲.中国农村土地产权制度的法律经济分析，华章2013年第二期

[8] 管新春，改革开放以来农村土地制度的变迁及其发展趋势[J].中国经验研究人民论坛

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农业和农民的发展离不开土地制度的构建，其需要通过合理的流动，才能够获得更好效益的展现，也只有在流动过程中，土地的价值才能够更好地发挥出来，达到促进区域农业生产规模化经营的目的。但是，依照我国当前的情况来看，我??对于土地流转制度的建立还有很大的提升空间，还需要相关人员的再度研究和探索。因此，建立土地流转制度，优化土地利用措施，更好地实现区域农业生产的规模化经营就显得非常重要，成为我国农业事业发展的重要基础工作。

1 农村土地流转对区域农业生产规模化经营的制约

1.1 土地流转状况与区域农业生产规模化的要求不相适应

我国土地承包政策的实行使农村土地使用权的流转现象已成为普遍现象。国家对农村的土地流转现象较为支持，但我国土地流转发展较为缓慢，无法适应区域农业生产规模化的要求。随着改革的不断深入，农村人民已经越来越多的从农业建设工作转变为了其他行业，这对我国的农村土地的使用及经济发展都有很大的弊端。我国对农业土地开发政策还存在着较为明显的漏洞，制度的不健全无法令人们满足现有的劳作任务，土地流转状态缓慢发展，无法有效保证农户的经济收入水平，人们无法从土地中得到足够的生活保障，对我国土地的规模化具有较大的阻碍作用。

1.2 在形成区域农业生产规模化经营的过程中，农民的利益没有得到有效保护

我国土地流转现状在形成区域农业生产规模化经营过程中，没有对农民的利益进行有效的保护过程。首先体现在对农村土地使用的租金与租期上。我国对农业土地的收入只是维持在稍微高于投入成本及土地资金，导致农户无法保障基本的生活保障，逐渐放弃了农业生产工作。并且在持续不断的农作中，农民在土地流转中的主体地位始终没有得到体现与提高，农户们做的是最辛苦的工作，得到的确是最少的经济收入，同时政府方面对农民的收入增长的与其空间的估计严重不足，总是认为农民只要将土地租过来后，撒上种子就可得到好的收成并换取丰厚的经济效益，这很不现实，因此，在形成区域农业生产规模化经营过程中，未对农民利益进行设身处地的思考与保护，是农村土地流转无法有效进行的主要原因。

2 建立土地流转机制的基本思路

2.1 赋予农民长期而又稳定的土地使用权

为了促进土地流转机制，加强我国土地利用效率，为国家经济发展带来明显效果，政府部门应赋予农民长期而稳定的土地使用权。只有稳定的土地使用权利才能是农户更加有动力去完成自己的土地规划及合理使用，增加农村土地使用积极性的同时，更加促进农户对土地区域规模化的发展模式，促进土地使用效率。政府部门应对土地承包体制进行相关法律的制定，合理保护农户的合法权益，土地承包者对于已经承包的土地具有足够的权利去分配及种植过程，才能促进农民对土地财产的合理区域规划，促进农村土地作物多样化，实现农村经济得到发展的作用。

2.2 培育农地托管公司，发展土地使用权流转中介服务组织

我国许多农民往往以其他行业为主要经济来源而与土地种植为辅助业，其主要原因在于对土地的短期承包作用后还要担心经营后的土地被国家收回，同时土地租金的增长的不确定性使人们不愿意对土地投入太大的精力。为了解决这种土地闲置的现象，可以培育弄滴托管公司，发展土地使用权流转中介服务组织，将闲置的土地通过中介公司来实现代为管理，从而实现增加和保证土地的实际利用效率，促进农业生产的区域化建设和产业化经营。农地托管公司的建立可以方便农户对土地的合理使用，并且在农户想要收回土地时也很方便，不仅满足了农民的生活和工作的多样性，同时促进了农业经济的有效发展，对土地流转状态具有极好的效果。

2.3 建立和完善现有的农村土地流转形式

建立完善的农村土地流转形式，对提高土地利用效率，加强区域土地管理模式具有重要的意义。当然为了实现这一目标，应加强对土地管理的法律规范的制定，明确土地流转形式的基本规则，赋予农民对于土地的所有权，尊重农民对于所有土地的主张与意愿，遵循土地流转规范，合理合法的实现完善现有的农村土地流转形式。通过构建合理的土地使用权市场化的土地管理机制，对稳定土地数量，提高土地质量，实现土地资源的可持续化利用。当然，为了防止土地使用权的过于集中现象，应建立有效的土地资源调节机制，防止出现土地分配过程中的垄断与不公平现象。

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关键词：城乡一体化 土体流转 土地使用权 土地征用

城乡一体化的土地流转由于涉及面十分广泛，关系到农民的切身利益以及社会的稳定，成为政府及学者最密切关注的热点，为此本文提出一些建设性的意见，希望能更好的促进社会和谐发展。

一、城乡一体化中土地流转的内涵

（一）城乡一体化与农村土地流转的关系

城乡一体化是指把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡平等、互补、一致，让农民享受与城镇居民同样待遇。

但是，关键在于打破农民对土地的完全依赖，在保障国家经济安全（粮食安全）的前提下，促进土地资源要素这一重要的资源要素在城乡之间、各行业之间自由流动，形成良好的土地交易市场，使农村和农业的现代化能够在土地流转中得到充分的发展，并提高农民的收入，进而实现在身份、社会保障等与城市一致。

（二）农村土地流转的基本内容

一是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户、经济组织以及国家，也即保留承包权、转让使用权；二是国家通过土地征收、征用等行政方式将农村土地转为为国有土地，即国家通过土地征收补偿制度

二、我国现阶段土地流转的问题

（一）农村土地流转制度的问题

1、土地使用权流转制度本身的不健全不利于土地流转的健康运行

首先，土地使用权流转的相关法律规定不协调，产权界定不明晰，从根本上损害了广大农民的流转利益。例如，《宪法》和《土地管理法》都规定了农村的土地所有权属于农村集体，农民只拥有土地承包经营权，农村土地的两权分离。以前没有土地流转问题，也就问题。但是，土地使用权一旦要流转，则出现了谁是流出人的问题。按照土地流转概念是农民，现实中却是基层政是这些土地所有权掌握者，拥有如何流转、流转价格的绝对权力。

2、土地使用权流转的市场化运作制度不健全。目前我国土地使用权流转制度刚处于起步阶段，各项制度均不成熟，行政干预程度过高，导致一系列问题。一是土地使用权流转的中介服务组织不健全，缺乏专业化人才。二是土地流转的信息不畅通，有关流转的土地其使用者、位置、性质、肥瘦、参考价格等都是影响土地流转的重要信息资源，我国还没有建立一个相对系统化的土地交易信息公开机制。三是土地流转的估价问题，目前，我国还缺乏农村土地价格评估的权威机构和评估标准，政府定价，没有市场运作。四是缺乏一整套科学有效的土地流转运作机制，土地市场不完整，交易规则和监管机构不明确，土地金融机构不健全和融资渠道不畅通，流转形式不规范。这些问题使得行政化程度过高，市场化程度过低，农民的利益得不到保障，土地得不到有利的整合和利用。

3、土地征收补偿制度不完善导致系列问题

我国土地是国家所有和集体所有相结合，土地所有权的流转只能是通过国家土地征收，从集体手中转向国家手中流转。一、国家对土地一级市场的垄断导致土地所有权流转的非市场化，在不断“误读”公共利益的过程中侵蚀宪法所规定的土地权益。二、国家土地所有权取得方式的单一性，这种单一性使得集体土地转向国有土地的过程中，不得不滥用“公共利益”名号，满足城市发展对土地的极大需。三、与土地利用规划管理制度相联系的土地征收分级审批制。四、土地征收行为的强制性与征收程序的行政主导型，这使行政主导下的土地财政和“圈地运动”毫无顾忌。五、土地征收定位的片面性与征收主体的狭窄性。六、土地征收补偿的非市场化。七、土地征收纠纷的非诉讼性。

3、粮食安全与社会可持续发展

我国《土地管理法》第4条规定了土地用途管制制度，将土地按照用途划分为农用地、建设用地和未利用地。规定，农村土地流转不得改变土地的农业用途，不得将农用地用于非农建设。但是，从实际情况看，土地流转改变土地农业用途的情形大量存在。其深层问题是我国粮食安全以及社会可持续发展面临巨大威胁。

三、我国土地流转制度的完善

(一)明确政府在土地流转中的职责

农地作为一种特殊商品，遵从市场规律，同时也是资源、有不可再生性。因而农地在市场中应纳入一个专业部门的管理领域，实施统筹管理，即农地流转管理部门的统一化。政府的宏观管理职责应该保护基本农田，防止土地资源浪费，规范市场交易规则，减少不必要的干预。

(二)明确政府权限、规范征收行为

首先要明确土地征收的概念以及客体范围，明确“公共利益”的具体范围和界定规则，使土地征收在法律制度上有明确的确定。其次，建立一套与土地征收制度相平行的土地争购制度，以满足城乡一体化中对“非公共利益”土地之需求。最后，完善和健全土地征收补偿机制，在补偿的程序、范围、金额以及救济程序上加以完善，最大可能保障农民的权益。

（三）完善土地流转的市场机制

1、建立农地使用权流转价格评估机构

在农村土地承包经营权流转中最为关注的是流转价格。土地承包经营权流转价格是土地转入方为获得一定年限的土地承包经营权及其未来收益而向土地转出方支付的代价，应包括农民在剩余承包期内的正常净收益损失、土地潜在收益损失、农民的其他间接收益损失。

2、规范农地流转交易机构行为

规范化的农村土地交易机构包括专业从事农村土地权利交易的机构，专业的农地产权交易场所以及鉴证、法律服务机构等，向广大农民提供更多的信息，一般的交易、拍卖以及特殊的招标、投标等各种服务的交易平台，最大可能地减少交易成本，增加交易收益，维护农民的根本利益。

3、建立信息公开和土地流转运作机制

首先在全国范围内建立从中央到地方的系统的土地交易信息公开机制，以土地交易中心为平台，政府、企业、农户三方共同参与，信息共享。其次，在二级土地市场交易制度、土地流转登记制度、土地交易金融服务等制度上加以完善。

4、完善相关配套制度建设，维护土地流转中农民的合法权益和基本生存权利和以及发展权利

应尽快建立城乡一体化的社会保障体系，多渠道地筹措社会保障资金，尤其要加大国家对农村社会保障的资金投入，建立以低保、失业、养老、医疗为主的多元化保障体系，扩大社会保障在农村的覆盖面，提倡和鼓励“以土地换社保”，通过政府、集体和个人三方投入，健全农村社会保障体系。

我国土地流转制度已经不能适应我国社会经济，尤其是农村经济的发展要求和“三农问题”的解决，因此在基本土地制度不变的前提下，建设中国特色的土地流转制度体系，以提高农村土地的利用效率。最终，以“土地”为促进因素，推动城乡一体化的全面实现。

参考文献：

〔1〕肖富义：《论土地流转中农民救济机制之建构――基于法律视觉的考察》，载《西南农业大学学报（社会科学版）》2009年第5期。

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